行政倫理視角下農(nóng)村空巢老人養(yǎng)老中的政府責(zé)任研究

文/陳芬

隨著我國逐漸進入老齡化社會，農(nóng)村空巢老人作為農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的特殊產(chǎn)物[1]，其養(yǎng)老問題的嚴(yán)峻性日益突出。搞好“基本民生”、保障“底線民生”、關(guān)注“熱點民生”，是政府科學(xué)制定并實施保障民生的“分層次”舉措。在解決農(nóng)村空巢老人養(yǎng)老問題中，明確政府治理主體的責(zé)任，構(gòu)建完善的政府責(zé)任體系，具有現(xiàn)實需求的緊迫性和行政實踐的價值性。

一、相關(guān)概念界定

（一）老齡化

人口老齡化是指在人口總數(shù)中，由于年輕人口數(shù)量的減少、年長人口數(shù)量的增加，形成的老年人口數(shù)量占總?cè)丝诒壤鄳?yīng)增長的狀況[2]。在國際上，判斷一個國家或者地區(qū)是否進入老齡化社會，指標(biāo)主要包括60歲以上的人口占總?cè)丝诒壤?0%，或者65歲以上人口占總?cè)丝诘谋壤?%。

（二）空巢老人

從一般層面來看，空巢老人主要特指無子女照顧、單居或夫妻雙居的老人，可分為三種情況：無兒無女無老伴的孤寡老人、有子女但與其分開單住的老人、或兒女遠在外地而獨守空巢的老人。綜合考慮，以第三種情況為主要研究對象。

（三）政府責(zé)任

廣義政府責(zé)任，是指政府作為政治權(quán)力的代理人，從公共利益出發(fā)，采取積極措施，回應(yīng)公眾需求，維護公眾利益。狹義政府責(zé)任則指政府機關(guān)及其行政人員因違反法律規(guī)定的義務(wù)，違法行使職權(quán)時，所承擔(dān)的否定性的法律后果，即法律責(zé)任。研究提出強調(diào)的政府責(zé)任，主要指廣義的政府責(zé)任。

二、農(nóng)村空巢老人養(yǎng)老問題現(xiàn)狀

（一）家庭養(yǎng)老社會功能弱化，贍養(yǎng)老人負擔(dān)明顯加重

目前我國養(yǎng)老的基本模式仍為家庭養(yǎng)老，然而家庭養(yǎng)老的功能則在不斷弱化，主要體現(xiàn)為養(yǎng)老主體青壯年人口數(shù)量的減少、流動規(guī)模的擴大。其原因可追溯到計劃生育政策實施的社會影響，獨生子女贍養(yǎng)多位老人的現(xiàn)狀直接加重了家庭贍養(yǎng)的難度。

（二）農(nóng)村空巢老人身體狀況堪憂，看病難問題凸顯

正常情況下，人的身體機能隨著年齡增長會逐步衰退，患病率隨之上升。據(jù)相關(guān)調(diào)查表明，農(nóng)村空巢老人較城市空巢老人患病率高，主要體現(xiàn)在健康狀況差、患慢性病、長年患病等方面。對于患慢性病的空巢老人而言，購買藥品費用和家庭生活費用難以取舍，經(jīng)常陷入兩難境地。

（三）農(nóng)村空巢老人精神空虛，缺乏親情慰藉

由于農(nóng)村青壯年經(jīng)濟壓力的加大，造成農(nóng)村人口外流劇增，進一步擴大農(nóng)村空巢家庭數(shù)量的增加。一方面，留守老人，由于體弱多病，生活相對封閉，與外界接觸機會少，容易產(chǎn)生孤獨感；另一方面，親人常年外出，心中的苦悶無法及時有效的溝通，造成親情關(guān)懷的缺失。

（四）養(yǎng)老資源供應(yīng)不足，專業(yè)養(yǎng)老服務(wù)人員短缺

養(yǎng)老資源供應(yīng)不足體現(xiàn)在以下兩方面：一是養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)、活動場所及設(shè)施數(shù)量不足。空巢老人多數(shù)獨居，對養(yǎng)老設(shè)施的需求量很大。然而目前，大部分農(nóng)村并未安置養(yǎng)老活動專用場所；二是養(yǎng)老的服務(wù)人員供應(yīng)缺乏。因子女外出，一般由社區(qū)代為照顧或請低齡老人照顧高齡老人，養(yǎng)老服務(wù)專業(yè)人員明顯不足。

三、農(nóng)村空巢老人問題的原因分析

（一）社會轉(zhuǎn)型加劇農(nóng)村家庭養(yǎng)老關(guān)系的分離

我國農(nóng)村向城鎮(zhèn)化、工業(yè)化快速轉(zhuǎn)型的現(xiàn)狀，一方面，加速農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展，提高對農(nóng)村空巢老人老年生活保障的經(jīng)濟支付能力；另一方面，工業(yè)化改變了原有農(nóng)村的單一生產(chǎn)方式，為更多的勞動力提供了流向城市的機會。

（二）人口老齡化速度加快，少生子女化現(xiàn)象明顯

二十世紀(jì)七八十年代以來，隨著計劃生育政策推行，農(nóng)村逐步形成優(yōu)生優(yōu)育的觀念，造成農(nóng)村生育率明顯下降，少生子女家庭和獨生子女家庭數(shù)量明顯增加。因而，家庭規(guī)模逐步縮小，代際重心開始發(fā)生傾斜，“寵幼厭老”現(xiàn)象時有發(fā)生。

（三）家庭觀念從倫理關(guān)系向經(jīng)濟關(guān)系轉(zhuǎn)變

改革開放前，“養(yǎng)兒防老”的傳統(tǒng)家庭觀念占主流地位，以血緣為紐帶，父母子女共同生活，一起勞作。隨著對外開放政策的實施，人們的思想觀念隨之改變，傳統(tǒng)的家庭倫理關(guān)系向經(jīng)濟關(guān)系轉(zhuǎn)變，主要體現(xiàn)在隨著經(jīng)濟條件的改善而改變家庭養(yǎng)老的模式。

（四）社會養(yǎng)老保障制度不完善，農(nóng)村空巢老人養(yǎng)老缺乏保障

一方面，受現(xiàn)實經(jīng)濟條件制約，我國現(xiàn)有的社會養(yǎng)老保障體系還有較多不完善之處，亟需新鮮社會力量的投入，形成多元的社會保障體系；另一方面，在社會保障資源的分配上，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，以及不同年齡段資源共享程度存在政策傾斜。

四、政府在解決農(nóng)村空巢老人養(yǎng)老問題中的責(zé)任理論分析

近代社會是權(quán)力關(guān)系、法律關(guān)系和倫理關(guān)系一體性的社會，從社會一般意義上看，責(zé)任義務(wù)的確定是將人在社會中的特定位置聯(lián)系在一起。我們把政府在公共管理體系中的責(zé)任義務(wù)分為：行政責(zé)任義務(wù)、法律責(zé)任義務(wù)和道德責(zé)任義務(wù)三重內(nèi)容。

行政責(zé)任義務(wù)主要存在于公共管理主體之中，主要是指政府公職人員擔(dān)任與其職位相等的職責(zé)和義務(wù)。法律責(zé)任義務(wù)是作為組織的公共管理主體或組織中相對獨立的機構(gòu)、部門以整體的形式承擔(dān)的責(zé)任義務(wù)。屬于客觀性責(zé)任義務(wù)，以法律明文規(guī)定為依據(jù)。道德責(zé)任義務(wù)的主體是以個體形式存在的公共管理主體，屬于主觀性責(zé)任義務(wù)。

五、政府解決農(nóng)村空巢老人養(yǎng)老問題的實踐措施

（一）行政責(zé)任實踐措施

1.加大農(nóng)村養(yǎng)老資金幫扶，發(fā)展多元社會養(yǎng)老模式

政府應(yīng)因地制宜地開展扶貧幫扶政策，有針對性地重構(gòu)政府財政支出結(jié)構(gòu)，調(diào)動多方力量，發(fā)展多種多元化籌資形式。尤其在財政支出方面，應(yīng)加大對農(nóng)村養(yǎng)老資金的傾斜力度，重視農(nóng)村社會保障體系的完善，增加轉(zhuǎn)移性支付的比重，逐步縮小城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品供給的二元差距。

2.發(fā)揮社區(qū)養(yǎng)老第三方力量，組建專業(yè)養(yǎng)老服務(wù)隊伍

社區(qū)是基層的社會細胞，是提供居民服務(wù)的基礎(chǔ)力量。政府需不斷加強農(nóng)村社區(qū)服務(wù)引導(dǎo)，提升社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)意識，同時，對居民進行有組織的宣傳，組織專業(yè)的醫(yī)療人員和社區(qū)志愿服務(wù)隊，加快推進農(nóng)村社會養(yǎng)老保險全覆蓋，提升農(nóng)村養(yǎng)老社會化程度。

（二）法律責(zé)任實踐措施

1.完善養(yǎng)老服務(wù)法律體系，維護空巢老人合法權(quán)益

立法機構(gòu)應(yīng)根據(jù)農(nóng)村空巢老人養(yǎng)老的現(xiàn)狀，出臺具有強制性、綜合性、根本性的法律法規(guī)，從憲法上，對養(yǎng)老問題提出適應(yīng)時代發(fā)展的法律，運用法律的普適性、強制性來保護特殊群體的合法權(quán)益。從立法程序上，不斷保障農(nóng)村空巢老人的合法權(quán)益，讓其共享改革開放的成果。

2.規(guī)范社會養(yǎng)老準(zhǔn)入細則，補充獎懲制度的空白

家庭養(yǎng)老社會功能的不斷弱化，需要調(diào)動和發(fā)揮社會力量為空巢老人的養(yǎng)老問題提供解決的途徑。社會力量的準(zhǔn)入，需要政府從法律層面，對其進行規(guī)范，避免“劣幣驅(qū)逐良幣”，進而優(yōu)化養(yǎng)老市場主體。同時，獎懲嚴(yán)明，對起到模范先進帶頭作用的機構(gòu)、家庭或個人，應(yīng)進行表揚，對行為不當(dāng)?shù)闹黧w進行懲戒，進一步推進社會養(yǎng)老的步伐。

（三）道德責(zé)任實踐措施

1.發(fā)揚儒家“孝道”優(yōu)良傳統(tǒng)，重塑社會孝文化氛圍

儒家提倡“孝道”，君子務(wù)本，本立而道生?！靶┮舱?，其為人之本歟”。由此可見，在中國傳統(tǒng)歷史文化中，儒家文化對尊老愛幼的意識培養(yǎng)起著舉足輕重的作用。新時代，應(yīng)繼續(xù)大力繼承和弘揚儒家孝道文化，對于從思想上，鞏固已有的家庭養(yǎng)老觀念有一定的促進作用，同時，也為社會文化體系的發(fā)展和完善，提供倫理的支撐。

2.培養(yǎng)公眾的公德意識，發(fā)揮社會主義核心價值觀的作用

社會主義核心價值觀，是我國新時代的意識風(fēng)向標(biāo)，家庭養(yǎng)老到社會養(yǎng)老模式的轉(zhuǎn)變，從另一個層面來看，是私德向公德的轉(zhuǎn)變，將孝道，從千千萬萬家庭，進入公眾的整體意識之中，融入社會的力量，發(fā)揮社會主體養(yǎng)老的功能，促進個人私德的不斷深化，也是社會倫理的進一步完善和發(fā)展。

六、結(jié)語

農(nóng)村空巢老人是人口老齡化中的一個特殊群體。隨著市場經(jīng)濟大潮和現(xiàn)代文明的沖擊，傳統(tǒng)的孝道觀念受到嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，出現(xiàn)道德缺位、道德弱化現(xiàn)象。關(guān)注“空巢”老人家庭，研究農(nóng)村“空巢老人”家庭養(yǎng)老的道德問題，具有十分重要的理論意義和現(xiàn)實意義。

政府作為政治權(quán)力的代理人，對于農(nóng)村空巢老人養(yǎng)老問題的解決應(yīng)承擔(dān)適度養(yǎng)老責(zé)任，從行政、法律和道德責(zé)任等方面，構(gòu)建完善的養(yǎng)老責(zé)任體系，將社區(qū)養(yǎng)老等社會第三方融入養(yǎng)老體系的社會化結(jié)構(gòu)之中，完善相關(guān)立法、加強執(zhí)法，弘揚儒家孝文化，努力形成全社會關(guān)心和幫助空巢老人的良好風(fēng)尚。