西部城市全民健身組織網絡與效能提升研究
——以陜西省西安市為例

馬杰華，舒為平，王佳

(成都體育學院，四川 成都 610041)

全民健身組織網絡是建成有中國特色的全民健身體系，實施與推進“健康中國行動”與全面實現(xiàn)小康社會，全面建設社會主義現(xiàn)代化強國題中應有之義和重要實踐內容，具有重大理論與現(xiàn)實意義。我國在1995年《全民健身計劃綱要》中首次提出有關全民健身組織網絡概念；2016年國務院印發(fā)并實施《“健康中國2030”規(guī)劃綱要》中再次提出提高全民身體素質，加強全民健身組織網絡建設，扶持和引導基層體育社會組織發(fā)展；2019年國辦發(fā)〔2019〕40號印發(fā)《體育強國建設綱要》中明確強調優(yōu)化全民健身組織網絡。發(fā)揮全國性體育社會組織示范作用，推進各級體育總會建設，完善覆蓋城鄉(xiāng)、規(guī)范有序、富有活力的全民健身組織網絡的目標。國家一系列的全民健身組織網絡建設文件的頒布，意在推動與促進全民健身目標的達成，提高整個國家民眾的身體素質與健康水平，進而推動中國特色社會主義現(xiàn)代化強國的實現(xiàn)。目前全民健身組織網絡建設相關研究仍存在不足，數量少且深度不足。在CNKI檢索發(fā)現(xiàn)，直接以全民健身組織網絡為研究目標的僅1篇文獻[1]，其他零散涉及的主要集中在體育組織治理[2-3]、全民健身參與動員[4]、群眾體育[5-6]研究領域。為豐富全民健身組織網絡建設，更好發(fā)揮全民健身組織網絡平臺的作用，本研究聚焦西部省會城市陜西省西安市，借用組織社會學、現(xiàn)代管理學理論，分析全民健身組織網絡在影響人們的集體運動行為上的功效與局限，為實現(xiàn)體育強國戰(zhàn)略與中國特色社會主義強國建設提供幫助與實證參考。

西安是中國西北部最大的中心城市，國家明確建設的3個國際化大都市之一，具有較好全民健身基礎。市區(qū)兩級體育部門和體育社團每年舉辦各類全民健身活動超過560項(次)，參與人數超過450萬人(次)。先后建成大明宮國家遺址公園全民健身示范區(qū)、漢長安城遺址公園全民健身長廊等9個全民健身“亮點”工程。2019年8月，對西安市5個區(qū)(長安區(qū)、碑林區(qū)、大雁塔區(qū)、蓮湖區(qū)、未央區(qū))進行為期1周的全民健身組織網絡建設現(xiàn)狀調研，方式為問卷調研和實地深度訪談。問卷采用《全民健身組織網絡參與者調查問卷》，問卷的設計經過課題組初步設計，再經過與該領域 8名專家、學者和部分體育系統(tǒng)行政領導的深度訪談與論證，并運用德爾菲問卷評估技術對問卷內容進行深度評估，綜合專家意見進一步修正問卷后制作而成，最終參與者問卷保留28道問題，管理者問卷保留22道問題，主要涉及人口統(tǒng)計學變量、認知、行為、消費、需求、供給、評價7個維度。發(fā)放普通群眾問卷350份，回收有效問卷342份。訪談對象為5個區(qū)的文化旅游體育局領導，包括分管體育的副局長與具體負責體育工作的科長，街道辦分管文體的負責人、社區(qū)文體管理人員，健身俱樂部負責人、社區(qū)群眾體育積極分子等。訪談管理人員18人，普通民眾22人。

1 西安市全民健身組織網絡建設取得的成績

1)建立合理完備的以“科層制”為主的全民健身組織網絡。

按照現(xiàn)代漢語詞典(第 7版)中對“組織”和“網絡”的界定，認為全民健身組織網絡是指以提高全體國民的體質與健康水平為主旨，由許多互相交錯的集體建立起來的系統(tǒng)。組織效能是指組織實現(xiàn)目標的程度，主要體現(xiàn)在能力、效率、質量和效益4個方面[7]。調研得知西安市的全民健身組織網絡主要依附于現(xiàn)有的“科層制”政府行政服務體系，具體為陜西省人民政府領導全省，包括西安市的全民健身活動，通過行政命令直接下達任務給西安市人民政府，西安市人民政府領導下達任務到各行政區(qū)的文化旅游與體育局，各區(qū)文化旅游與體育局領導下達任務到各轄區(qū)街道辦，街道辦領導下達任務到所轄社區(qū)，部分社區(qū)還有組織網絡的社會延伸，如各小區(qū)的業(yè)委會、院委會、樓棟長。在具體工作上又呈現(xiàn)為各體育局在業(yè)務上總體協(xié)助與指導。這些構成該網絡中功能內在化的組織部分。我國社會實踐證明，這種“科層制”的行政服務體系，是很具效率的組織體系形式，能在較短時間內動員社會資源，達到提高效率的目的。除上面主要的“科層制”全民健身組織網絡外，還有功能外在化的組織部分，如各單項協(xié)會、體育局負責的全民健身中心、社會組織辦的健身中心、各俱樂部等，共同構成西安市的全民健身組織網絡。

從調研發(fā)現(xiàn)，西安市全民健身組織網絡基本健全，網絡的各組織有專門的負責全民健身的部門和人員，對國家的全民健身精神與意見能及時有效傳達，并按照計劃開展全民健身活動。依據國家和陜西省的全民健身戰(zhàn)略計劃，西安市統(tǒng)籌規(guī)劃本市每年的全民健身活動，并細化到具體工作計劃中，按照時間順序(一般按月)組織實施。

2)建立合理有效的全民健身組織網絡運行機制。

根據陜西省政府的全民健身戰(zhàn)略，省政府統(tǒng)籌規(guī)劃全省包括西安市的全民健身計劃。按照國家規(guī)劃，西安市體育局根據西安市人民政府的全民健身戰(zhàn)略，組織實施整個西安市的全民健身計劃，參與擬定體育設施布局規(guī)劃，指導全市體育產業(yè)發(fā)展和重點體育設施建設，負責監(jiān)督體育設施的使用和管理，按照體育系統(tǒng)的組織網絡層層推進，并配合政府按照行政科層網絡指導全市的全民健身活動。

西安市體育局將全年的工作計劃細分到各區(qū)文化旅游體育局。西安市各區(qū)文化旅游體育局原為全民健身指導委員會，是區(qū)政府內設單位。區(qū)文化旅游局再將工作細化到每年的工作計劃中，一部分自己組織完成，另一部分分配到街道、社區(qū)組織落實。街道的全民健身工作依托文化站開展，文化站是科級建制。計劃大多按月組織實施。該全民健身網絡的經費來源于政府的財政撥款，政府的財政主要來源于體育彩票收入，據訪談區(qū)文化旅游局領導得知這部分資金相對充足。

在整個全民健身組織網絡中，區(qū)文化旅游體育局是落實具體工作的重要環(huán)節(jié)，另外街道和社區(qū)也是重要的另一環(huán)節(jié)。因為除一部分工作由區(qū)體育局直接組織外，另有一部分工作是分配到街道、社區(qū)完成，同時，街道和社區(qū)還要配合區(qū)文化旅游體育局直接負責的工作，如全民健身活動人員的選派和活動的組織等。

社區(qū)是功能內在化組織網絡最末端，通常是全民健身工作的具體實施端，也是與健身群眾聯(lián)系最密切的環(huán)節(jié)。根據街道給予的全民健身任務，組織群眾參加全民健身比賽，發(fā)放全民健身傳單，宣傳全民健身知識，開展全民健身展示活動等。

從社區(qū)再往下，部分地方還有組織網絡的社會延伸，即創(chuàng)建社區(qū)的“院長”負責制，每棟樓的“樓棟長”負責制。如大雁塔街道辦西延路社區(qū)呈現(xiàn)板塊性社區(qū)管理，不同板塊進行小規(guī)?；顒樱⑶颐總€社區(qū)或是一兩個居民人數較少的小社區(qū)有一個“院長”(社區(qū)工作職員)管理，每個社區(qū)中的每棟樓有“樓棟長”(志愿者)管理。這樣的組織網絡延伸，與民眾親密接觸，便于在群眾中開展工作。

每年的全民健身活動主要有全民健身展示、比賽，組織活動進社區(qū)等。在調研碑林區(qū)文化旅游體育局的楊念鈞副局長后得知，該區(qū)的活動包括：活動展示類如太極拳、健身操、健身舞等；運動會類如籃球比賽、足球比賽等。開展的頻次一般按照政府工作計劃進行。政府活動有：春節(jié)的體育大拜年、三月的門球賽、四月的中小學田徑運動會，另外還有體育進社區(qū)、戶外乒乓球比賽。基本做到月月有活動，活動圍繞全民健身，健康中國行動開展。

另外，在政府行政組織框架下的全民健身組織網絡之外，還有與該網絡聯(lián)系密切的社會組織，組成具有中國特色的全民健身組織網絡體系。這些社會組織包括：在文化旅游體育局的指導下成立的各級單項體育協(xié)會、體育俱樂部、文體站、健身活動點、健身氣功站點等。它們所起的作用就是組織社會體育活動，組織群眾參加體育活動，它們的運營一部分靠政府力量支持，另一部分通過市場這只無形的手來驅動。在新時代加快體育改革和發(fā)展的背景下，社會體育組織得到大力發(fā)展，是促進體育強國發(fā)展的重要力量。

2 西安市全民健身組織網絡的局限性

1)組織網絡運行中表現(xiàn)出行政化推行現(xiàn)象，缺乏強大內生動力與社會生態(tài)。

在調研時發(fā)現(xiàn)，西安市的全民健身組織網絡形式上健全，全民健身工作運行依賴的是行政命令層層推進，工作開展固然有效率，但總體而言，組織網絡體系運行績效不夠高，各級組織在完成具體工作時更多尋求完成基本“任務”。各區(qū)的文化和旅游體育局每年的全民健身工作計劃雖然也都按照計劃開展完成，但是更多是按照“規(guī)定”完成任務。尤其是運行鏈低端的街道和社區(qū)，表現(xiàn)出應付上級分配任務的跡象，缺乏開展全民健身工作的主動性與自覺性?？傮w呈現(xiàn)出上級的全民健身計劃層層推動，網絡鏈低端被動執(zhí)行態(tài)勢。

市—區(qū)—街道級與健身民眾關系較疏離，與健身人群融合度不高。按情理相對而言，社區(qū)和各社團接觸健身群眾的時間較多，本應更熟悉群眾健身需求與健身情況。但現(xiàn)實情況是部分社區(qū)和社團在工作上較積極主動，能主動提供服務以滿足與引導民眾健身，而有些在工作上卻是消極應對，表現(xiàn)為僅僅是“上傳下達”文件精神，被動接受上級的健身任務安排，而不關注任務是否完成和完成效果，失去基層組織參與社會治理的天然優(yōu)勢。無論是全民健身組織網絡的哪一級，都存在組織全民健身活動時臨時匆忙應對現(xiàn)象，未能真正培育起廣泛的全民健身民眾基礎。

各級全民健身組織網絡對影響民眾養(yǎng)成健康生活方式、體育運動習慣的內生動力機制、社會生態(tài)整體思維缺乏必要的思考，也缺乏對此的主動作為。在現(xiàn)實中不能自覺而持續(xù)創(chuàng)設與培育全民健身習慣養(yǎng)成的社會環(huán)境、氛圍與條件，協(xié)調與統(tǒng)籌各方利益相關者，激發(fā)網絡內部的內生動力，充分發(fā)揮網絡協(xié)同運行效能，共同完成全民健身戰(zhàn)略任務。

2)全民健身組織網絡建設與實效存在區(qū)域失衡現(xiàn)象。

從已有文獻得知，我國的全民健身公共服務供給存在區(qū)域失衡現(xiàn)象。在調研中得知，西安市的全民健身組織網絡建設與實效也存在較嚴重區(qū)域失衡，具體為中心城區(qū)的未央區(qū)、碑林區(qū)、蓮湖區(qū)、雁塔區(qū)、曲江新區(qū)等較好，城郊的長安區(qū)較差。曲江新區(qū)有曲江文化運動公園，以運動為主題，以國際化、生態(tài)化為設計理念，引領時代生活的運動風尚，給市民增添一種新潮的生活休閑體驗，每天早晚都有大批民眾參加鍛煉。而長安區(qū)的大部分社區(qū)缺乏健身組織與全民健身活動。據長安區(qū)的郭杜街道反映：社區(qū)無財務管理權，社區(qū)每年組織的體育活動花費需向街道實報實銷，由于報銷流程緩慢(幾乎要 1年)導致“經費問題”使社區(qū)活動開展積極性減低；負責全民健身的管理人員不足，每個社區(qū)僅1人，無專業(yè)的體育指導員；場地設施少，學校場地不對外開放，主要體育鍛煉形式是群眾自發(fā)組織的廣場舞。調研中還發(fā)現(xiàn)有趣的現(xiàn)象，說因為長安區(qū)民風彪悍，身體對抗類體育項目如籃球、足球等容易引起打架，造成身體傷害，所以不愿組織此類活動。上級組織指導全民健身活動稀少，開展健康中國活動形式非常單一，僅有1次協(xié)會開展的健身操活動。同時居民也很少主動反映健身需求，通常反映的是經濟問題。

導致全民健身組織網絡建設與實效區(qū)域失衡的原因：一是政府規(guī)劃各區(qū)域發(fā)展存在差異，政府對各區(qū)域不同政策支持致使區(qū)域發(fā)展失衡；二是現(xiàn)代的全民健身治理理念、共建共治共享的社會治理制度在實踐上的探索不足；三是社會治理“以人為本”目標的實現(xiàn)，必然需要發(fā)展過程。

3)全民健身組織網絡效能不足的現(xiàn)實因素。

在調研中發(fā)現(xiàn)，全民健身組織網絡效能不足的現(xiàn)實障礙體現(xiàn)在需求與供給、健身目標與現(xiàn)實狀況之間的緊張，突出表現(xiàn)在民眾的健身理論與技術指導、場地與設施、健身意識提升的需求和國家層面期待健身目標達成、組織網絡服務質量不高與工作人員服務素養(yǎng)缺乏之間的不協(xié)調發(fā)展，從而使得全民健身目標難以高質量發(fā)展。

(1)缺乏健身指導是阻礙全民健身活動開展的首要原因。從調研的各年齡段民眾來看，需要“健身指導”是最迫切的(占比 58%)，其次為體質監(jiān)測(占比44%)、信息咨詢(占比30%)、運動康復(占比21%)。另外，幾乎每一個社區(qū)都缺乏健身指導員，最好的情況就是僅有1名專業(yè)的健身指導員。沒有人指導導致不少健身民眾不能正確使用健身器材，不懂得如何科學健身。人們在健身時，大都是個人自發(fā)運動，尤其是60歲以上的老年人，他們絕大多數健身形式為廣場舞或者其他免費的運動，如散步、跑步和使用廣場上的健身器械健身等。即使是年輕健身群體，絕大多數也是進行免費或者付費很少(每月 200元以下)的健身活動。民眾對健身設施、全民健身組織指導培訓、全民健身組織開展的活動效果等滿意度不高。

(2)全民健身場所與設施不足，服務不充分。從調研中得知，碑林區(qū)民眾反映就近鍛煉的場所和設備不足，附近的省體育場變成了停車場，設備少且維修、更新慢。其他幾個區(qū)的社區(qū)也反映了健身設備不足，鍛煉需要排隊，供需不足影響健身積極性。全民健身活動開展不足，參與人員的廣度不夠：有健身組織、團隊和健身習慣的人會主動參與健身，而其他群眾不參與。

(3)各級管理與服務人員的全民健身理論學習不足，尤其是在網絡的末端。調研顯示：網絡的各級管理與服務人員，尤其是末端人員在工作中往往忙于應對各種事務性工作，按規(guī)定動作完成工作計劃，缺乏主動的工作規(guī)劃，沒有多余的時間與精力主動學習理論。同時還存在具體負責人員的工作崗位調換頻繁，剛熟悉業(yè)務就換崗，負責人員的穩(wěn)定性差，導致工作上的責任感不足。

(4)民眾缺乏強烈健身權利意識。民眾認為健身是自己的事情，政府提供條件固然好，若不提供也接受，沒有強烈體育權利意識。他們通常因為自己要工作、帶孩子或者因為無健身設施而放棄健身，同時也不在乎自己的健身權利，而是因生活所迫而聽之任之。且社區(qū)和區(qū)文化旅游體育局在開展文體活動時，都以文化活動為主，群眾普遍反映更喜歡文化活動。同時民眾即使有健身需求，也從未向組織反映這種需求，也不知如何聯(lián)系組織，對國家的全民健身計劃等頂層設計知之甚少。

生產條件和人們的努力程度并不是一個簡單的因果關系。良好的人際關系和關懷也會提高工作效率[8]。同理，欲充分發(fā)揮全民健身組織網絡的效率，除嚴密科學的組織網絡結構，也不能忽視與全民健身網絡聯(lián)系緊密的民眾實際健身需求、訴求，組織網絡的帶動力與感染力和民眾的健身意識修養(yǎng)等“人性化”的關懷。缺乏 “人性化”理解與關懷，難以激發(fā)與調動健身“不活躍”人群的熱情。

3 提升西安市全民健身組織網絡效能的措施

西安市2020年全民健身的目標為：“經常參加體育鍛煉的人數達到430萬，占全市人口比例的50%以上;每周參加1次以上體育鍛煉的人數達到480萬，占全市人口比例的 55%以上”[9]。為這一目標的實現(xiàn)，西安市在充分發(fā)揮全民健身組織網絡效能方面可以采取下面的措施。

1)結合社會生態(tài)學整體思維，探索實施全民健身戰(zhàn)略的內生動力機制。

社會生態(tài)系統(tǒng)理論認為，個人的行為不僅受到社會環(huán)境生活事件的直接影響，而且也受發(fā)生在更大范圍的社區(qū)、國家、世界中的事件直接影響。社會生態(tài)系統(tǒng)分為5個子系統(tǒng)，認為人的行為不僅受直接、面對面水平上的微系統(tǒng)的社會因素的影響，而且還受微系統(tǒng)與微系統(tǒng)的交互作用關系，微系統(tǒng)與中系統(tǒng)、外系統(tǒng)、大系統(tǒng)(特殊文化和亞文化)交互作用關系的影響[10]。因此，要研究個體的發(fā)展就必須考察個體不同社會生態(tài)系統(tǒng)的特征。放眼世界體育強國，獲悉他們之所以強的根本原因不僅在于有良好的健身組織網絡，更重要的是有強大的全民健身社會生態(tài)系統(tǒng)，這是美國、英國等國民眾熱衷于體育活動的內生動力系統(tǒng)。如美國文化崇尚“健壯”之美，這種意識上的價值認可形成社會特有的運動文化與風尚，社會風尚不僅能吸引人且有強帶動性。

身體活動是復雜的健康行為，行為改變不僅取決于個人選擇，還取決于社會、文化因素以及環(huán)境條件。人們的運動行為干預需要社會生態(tài)學系統(tǒng)的思維，應關注多層次影響的相互作用，考慮個體因素和外在環(huán)境因素及其相互作用[11]。欲激發(fā)全民健身組織網絡的活力，需要結合社會生態(tài)學整體思維，擴大參與要素，營造正態(tài)影響的社會和文化環(huán)境，在社會網絡和環(huán)境網絡中加強有利的聯(lián)系，凝聚各方力量形成合力。如創(chuàng)造全民健身條件，營造社會體育文化氛圍，加大有關運動行為的信息分享，提升民眾的運動意識；分析不同群體的體育需求，引導與培育其體育習慣；盡力提供運動行為的場所，科學指導運動行為等，多方協(xié)力共促全民健身的發(fā)展，這些是保障全民健身得以真正實現(xiàn)與可持續(xù)發(fā)展的有效途徑。

2)用現(xiàn)代全民健身治理理念解決全民健身組織網絡失衡問題。

社會治理包含3個方面的含義：一是從單一的政府治理走向政府、社會組織、企業(yè)和個人共治共享的多元治理；二是針對改革開放以來出現(xiàn)的矛盾和問題，綜合施測，加以解決，為進一步發(fā)展掃清障礙；三是遵循發(fā)展規(guī)律，順應發(fā)展趨勢，因勢利導，以最小的成本取得最大的成效[12]。黨的十九屆四中全會關于社會治理的改革中已明確提出要堅持和完善共建共治共享的社會治理制度，指出具體實現(xiàn)方向與路徑為“建立與完善黨委領導、政府負責、民主協(xié)商、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會治理體系”。用現(xiàn)代的全民健身治理理念解決全民健身組織網絡失衡問題，首先要從單一的政府治理走向政府、社會組織、企業(yè)和個人共治共享的多元治理。二是需要用公共服務均等化理念給與民眾均等的全民健身供給服務，這也是全民健身計劃的要求。公共服務均等化是指政府要為社會公眾提供基本的、在不同階段具有不同標準、最終大致均等的公共物品和公共服務，使其參與的機會均等。公共服務均等化有助于實現(xiàn)公平分配，實現(xiàn)公平和效率的統(tǒng)一。所以基本公共服務均等化是縮小差距以及地區(qū)間不均衡發(fā)展的重要途徑。針對全民健身組織網絡失衡問題，理應按照公共服務與產品供給均等化的理念，給民眾供給平等的社會公共服務體系，滿足全體民眾日益增加的全民健身需求，做到社會治理“以人為本”，實現(xiàn)一切都是以提高和改善人民的社會生活為宗旨，從而體現(xiàn)社會主義制度較資本主義制度的優(yōu)越性，并削減社會不公帶來的社會矛盾和困頓，實現(xiàn)社會治理現(xiàn)代化。

3)釋放全民健身國家戰(zhàn)略要素活力，提升全民健身組織網絡實效。

分析全民健身組織網絡問題，理應不能忽視組織里面的人和內部活動等組織的微觀基礎。首先是要貼近民眾生活，這也是該活動的主體。獲取民眾多元、復雜的健身訴求與困惑是釋放全民健身戰(zhàn)略要素活力的首要任務。如具體需求是什么，健身意識如何，是否需要健身組織，是否懂科學健身，是否需要獲得健身時間，是否需要獲取科學健身的信息等，只有了解國民在健身方面的實際情況，才能有效激活健身熱情。增加全民健身公共產品，推廣簡便易行的適合不同年齡、性別、職業(yè)特點與體質狀況的體育健身方法。加強人民體質與健康的科學研究和技術開發(fā)，加快科技成果向全民體育健身實踐的轉化。

組織現(xiàn)象不能只看物化的組織結構，如資源的分配、組織的正式等級制度；也要看其非正式的組織結構：誰和誰在一起、同事間的關系如何等[8]。所以還應關注健身與周圍環(huán)境的關系，營造與創(chuàng)設健身行為的風尚與社會環(huán)境，有合理的健身設施投入，有較充分的健身指導與帶動，才能培育熱愛運動的民眾。運用現(xiàn)代信息技術、大數據技術提升全民健身組織網絡的科學性和效益，增加全民健身效果的顯示性與對比性，成為提升全民健身治理水平的推手，發(fā)揮社會規(guī)范的基礎性作用[13]。

社會學家詹姆斯·科爾曼[14]提出“社會資本”這一概念，旨在加強包括社會組織在內的整個社會的組合能力，不斷擴大社會資本在體育社會組織治理中的凝聚作用，擴大參與要素、加快資本運轉。全民健身組織網絡治理包括民眾、俱樂部，地方、國家和國際體育組織、媒體等一系列主體的有效參與，需把它們視作一個整體統(tǒng)籌有序的治理，從而實現(xiàn)各要素的生產力解放與協(xié)調配合。

隨著新時代體育改革的全面深入，我國的體育公共服務水平不斷提升，全民健身事業(yè)蓬勃發(fā)展，體育事業(yè)取得長足的進步。但與建設世界體育強國的要求相比，我國還存在全民健身公共服務體系不健全，體育促進全民健康的作用發(fā)揮不充分，體育社會組織發(fā)展不規(guī)范等問題。本研究詳細展現(xiàn)了陜西省西安市的全民健身組織網絡建設成就與存在的局限，提出了提升其效能的舉措，旨在以小見大洞悉西部城市的全民健身組織網絡建設情況。面對新時代體育發(fā)展的新形勢、新機遇，我國的全民建身組織理應抓住發(fā)展時機，遵循自身內在發(fā)展邏輯與規(guī)律，克服與改進自身局限，為建成完善的全民健身公共服務體系和全面建設社會主義現(xiàn)代化強國做出應有的貢獻。