苗紅培

(山東政法學(xué)院 公共管理學(xué)院，山東 濟(jì)南 250014)

一、問題的提出

轉(zhuǎn)變政府職能是行政體制改革的核心，“放管服”改革是政府職能轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵抓手。我國經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的成就多得益于政治、經(jīng)濟(jì)等領(lǐng)域各項(xiàng)改革的穩(wěn)步推進(jìn)，越是發(fā)展越是需要合理處理政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)之間的關(guān)系，越是需要一個(gè)與高質(zhì)量發(fā)展相匹配的政府?！胺殴芊备母锸恰胺砰_搞活”歷史經(jīng)驗(yàn)的延續(xù)，也是黨的十一屆三中全會(huì)以來市場(chǎng)取向改革思路的延續(xù)[1]。黨的十八大以來，政府職能轉(zhuǎn)變深入進(jìn)行，“放管服”改革在中央頂層設(shè)計(jì)與地方實(shí)踐創(chuàng)新的雙重推動(dòng)之下不斷取得新的成效，為高質(zhì)量發(fā)展打造優(yōu)質(zhì)軟環(huán)境。地方政府“放管服”改革是在上下擠壓之下進(jìn)行的，中央政府的考核壓力、地方發(fā)展的客觀需求匯聚成動(dòng)力源，具有一定的特殊性。近年來，地方政府“放管服”改革在推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變的同時(shí)，在權(quán)力下放、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)方面都還存在著一些問題，阻礙著改革的深入進(jìn)行。政府理應(yīng)致力于實(shí)現(xiàn)公共利益最大化，“放管服”改革應(yīng)服務(wù)于政府職能的更好實(shí)現(xiàn)，服從于公共利益最大化這個(gè)目的。地方政府“放管服”改革困境的根源在于對(duì)“放管服”改革的根本目的把握不準(zhǔn)，與改革服務(wù)于政府職能轉(zhuǎn)變、致力于實(shí)現(xiàn)公共利益最大化的宗旨有偏離。進(jìn)一步發(fā)展需要在理清“放管服”改革根本目的的前提下，通過理念、制度、體制、機(jī)制的完善來進(jìn)行，確保改革的舉措、環(huán)節(jié)和步驟等都服務(wù)于公共利益的最大化。

二、“放管服”改革及其公共性意涵

“放管服”改革是黨的十八大以來黨和政府在行政體制改革中的新舉措，致力于打造能夠更好服務(wù)于高質(zhì)量發(fā)展的政府。公共性是行政的根本屬性，內(nèi)涵豐富，最核心的則在于保障公共利益、實(shí)現(xiàn)公共利益的最大化。“放管服”改革是政府的一場(chǎng)自我革命，也具有公共性，亦服務(wù)于公共利益的最大化。

(一)“放管服”改革的內(nèi)涵

“放管服”是簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)的簡稱，其提出有一個(gè)過程。從更寬泛的角度來看，“放管服”改革是我國改革開放以來實(shí)施的市場(chǎng)化取向改革、政府職能轉(zhuǎn)變等的延續(xù)。從“放管服”改革的明確提出來看，2013年政府將“簡政放權(quán)、放管結(jié)合”作為改革的“先手棋”，2014年總結(jié)各地經(jīng)驗(yàn)形成“權(quán)力下放、監(jiān)管跟上、服務(wù)提升”理念，將“強(qiáng)化放管結(jié)合”作為深化改革的著力點(diǎn)，2015年李克強(qiáng)明確提出簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)協(xié)同推進(jìn)。至此，“放管服”改革這一完整的體系直觀地、明確地呈現(xiàn)出來?！昂喺艡?quán)”是在科學(xué)合理劃分政府、市場(chǎng)、社會(huì)關(guān)系的基礎(chǔ)上，由上級(jí)政府向下級(jí)政府放權(quán)、由政府向市場(chǎng)和社會(huì)放權(quán)；“放管結(jié)合”重在強(qiáng)調(diào)監(jiān)管，政府的“放”并不是做甩手掌柜，不是連帶將責(zé)任轉(zhuǎn)嫁給市場(chǎng)、社會(huì)，而是要做好事中事后監(jiān)管、不斷創(chuàng)新監(jiān)管方式；“優(yōu)化服務(wù)”是要進(jìn)一步強(qiáng)化政府的公共服務(wù)職能，通過豐富服務(wù)內(nèi)容、提高服務(wù)效能，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)多元有效供給[2]。

政府職能轉(zhuǎn)變是我國改革的重點(diǎn)難點(diǎn)所在，如果沒有一個(gè)職責(zé)范圍清晰、履責(zé)方式科學(xué)的政府，國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化將無從實(shí)現(xiàn)。改革初期重視機(jī)構(gòu)、人員調(diào)整，出現(xiàn)“精簡——膨脹——再精簡——再膨脹”的怪圈，改革后期重點(diǎn)關(guān)注職能轉(zhuǎn)變這一核心問題?！胺殴芊备母锏奶岢鰟t是政府為了更好地履責(zé)，更好地發(fā)揮最大的公共管理主體的作用而進(jìn)行的深刻變革?！昂喺艡?quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)”各自有強(qiáng)調(diào)的重點(diǎn)，放權(quán)的同時(shí)，加強(qiáng)監(jiān)管，還要不斷優(yōu)化服務(wù)，三項(xiàng)改革是一個(gè)有機(jī)整體，彼此互相關(guān)聯(lián)，是三管齊下、協(xié)同推進(jìn)的一套改革“組合拳”[3]?！昂喺艡?quán)”釋放的權(quán)力需要科學(xué)規(guī)范地加以監(jiān)管，確保權(quán)力由不同主體行使時(shí)都能得以規(guī)范，于是就有了“放管結(jié)合”。不僅如此，無論是放權(quán)還是加強(qiáng)監(jiān)管都是為了更好地服務(wù)于企業(yè)和公眾，“優(yōu)化服務(wù)”就是要強(qiáng)化服務(wù)意識(shí)、創(chuàng)新服務(wù)方式，優(yōu)化辦事流程等。

(二)公共性解析

公共性是一個(gè)在人文社科諸領(lǐng)域廣泛應(yīng)用的概念，也是一個(gè)處于持續(xù)探討中的概念。對(duì)公共性的關(guān)注可追溯至古希臘城邦政治生活時(shí)期，強(qiáng)調(diào)社會(huì)層面的非個(gè)體性[4]，由全體公民按照特定儀式和程序來探討公共事務(wù)。這種認(rèn)識(shí)深刻影響了后續(xù)西方國家政治制度的建構(gòu)。公共、公共性的概念并非一成不變，喬治·弗雷德里克森(H. George Frederickson)指出“公共”概念劇烈變動(dòng)表現(xiàn)為人們將其等同于“政治”和“政府”[5]。聚焦到公共管理、政府管理領(lǐng)域，對(duì)公共性的探討實(shí)則關(guān)系到公共部門與私人部門差異性的認(rèn)識(shí)。何為公共部門？何以成為公共部門？這一問題集中體現(xiàn)在赫伯特·西蒙(Herbert A. Simon)與德懷特·沃爾多(Dwight Waldo)關(guān)于公共行政學(xué)的世紀(jì)之爭中，西蒙將效率視為公共行政學(xué)最核心的概念，堅(jiān)持事實(shí)與價(jià)值必須分離，試圖從技術(shù)角度建立行政科學(xué)[6]；沃爾多對(duì)此進(jìn)行了嚴(yán)厲的批判，認(rèn)為將效率作為一個(gè)價(jià)值中立的概念這種認(rèn)識(shí)阻礙了民主的發(fā)展，“或者往更壞里說，效率是與民主相對(duì)立的概念”[7]。爭論形成了公共行政學(xué)發(fā)展的兩大譜系，即以管理學(xué)為源頭的關(guān)注技術(shù)、組織理論等內(nèi)容的一派和以政治學(xué)、法學(xué)為源頭的關(guān)注公民權(quán)利、政府責(zé)任、社會(huì)公平與正義等價(jià)值內(nèi)容的一派[8]。不可否認(rèn)的是，沃爾多所秉持的民主價(jià)值對(duì)于公共行政學(xué)來說是至關(guān)重要的，新公共行政學(xué)派倡導(dǎo)的社會(huì)公平、代表性、回應(yīng)性、參與和社會(huì)責(zé)任感等很好地體現(xiàn)了對(duì)民主價(jià)值的重視[9]，這些都是公共行政中的“公共”的代表，是公共行政公共性的表現(xiàn)。我國公共行政學(xué)發(fā)展起來之后，關(guān)于公共性的討論增多，公共性表現(xiàn)為政府部門秉承公平正義的價(jià)值觀，在法律法規(guī)范圍內(nèi)運(yùn)用公共權(quán)力，吸納公眾參與，并服務(wù)于公共利益的最大化。

(三)“放管服”改革的公共性意涵

“放管服”改革的公共性表現(xiàn)在諸多方面，改革應(yīng)貫徹公平正義的價(jià)值觀，打破權(quán)力橫縱掣肘現(xiàn)象，合理劃分政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)之間的關(guān)系；改革的過程應(yīng)當(dāng)是開放的，吸納公眾參加，聽取服務(wù)對(duì)象意見，避免閉門造車；改革的根本目的應(yīng)服務(wù)于公共利益的維護(hù)與增進(jìn)，服務(wù)于社會(huì)公眾需求的滿足，致力于提升企業(yè)、公眾等的獲得感?！胺殴芊备母锊⒉皇且豁?xiàng)孤立的變革，從外部關(guān)系來看，“放管服”改革是我國政府改革的一部分，是改革進(jìn)入深水區(qū)和攻堅(jiān)階段后政府刀刃向內(nèi)的變革，是要以服從于我國改革打造更好的政府、更好地服務(wù)于發(fā)展為目的，應(yīng)當(dāng)具有公共性；從內(nèi)部關(guān)系來看，“放管服”改革組成部分也都是服務(wù)于公共利益最大化的。“簡政放權(quán)”“放管結(jié)合”“優(yōu)化服務(wù)”是在通過權(quán)力下放與轉(zhuǎn)移給政府瘦身的同時(shí)，強(qiáng)化政府的監(jiān)管職能和服務(wù)職能，打造服務(wù)型政府，更好地服務(wù)于經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展，服務(wù)于公共利益的增加。

三、我國地方政府“放管服”改革的緣由與進(jìn)展

地方政府“放管服”改革是我國“放管服”改革的重要組成部分，改革具有深刻的現(xiàn)實(shí)緣由與理論根基，并且自實(shí)施以來，地方改革歷經(jīng)幾個(gè)階段，取得了豐碩的成果，涌現(xiàn)出諸多典型的地方模式。

(一)地方政府“放管服”改革的現(xiàn)實(shí)緣由

國務(wù)院和各級(jí)地方政府都是“放管服”改革的主體。相對(duì)于中央政府來說，地方政府權(quán)力有限，具有地域性，且以社會(huì)性職能為主[10]，這就使地方政府面臨著更為嚴(yán)峻的改革任務(wù)，情況也更為復(fù)雜。總體上，我國進(jìn)行“放管服”改革是為了調(diào)整政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)之間的關(guān)系，為了建立服務(wù)型政府，更好地發(fā)揮政府的作用。行政審批制度改革是“放管服”改革的核心內(nèi)容，這一改革就是伴隨著我國經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的改革與發(fā)展而展開的，并經(jīng)歷了向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型階段、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制完善階段、市場(chǎng)決定性作用階段三個(gè)階段，都是為了更好地服務(wù)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展[11]。改革開放以來，我國各項(xiàng)改革取得突破性進(jìn)展，尤其是在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，但也面臨著轉(zhuǎn)型的重任，社會(huì)建設(shè)領(lǐng)域亦然。在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，為此，我國提出了供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、高質(zhì)量發(fā)展。事實(shí)上，每一次改革都反映著如何更好地激發(fā)市場(chǎng)活力、如何更好地發(fā)揮市場(chǎng)主體作用的問題。對(duì)于地方政府來說，更好地變革自身是關(guān)鍵所在，要通過行政審批制度改革等不斷地優(yōu)化營商環(huán)境，為市場(chǎng)主體作用發(fā)揮創(chuàng)造條件。在社會(huì)領(lǐng)域，社會(huì)公眾參與意識(shí)增強(qiáng)，但社會(huì)組織等參與載體發(fā)育不足，對(duì)于政府來說向社會(huì)轉(zhuǎn)移職能時(shí)存在著承接力量不足的問題。培育社會(huì)組織發(fā)展等主要還是由地方政府來完成，比如通過政府向社會(huì)組織購買公共服務(wù)、培育樞紐型社會(huì)組織等。在這個(gè)方面，浙江等地的行業(yè)協(xié)會(huì)改革相對(duì)成功就與地方政府有很大的關(guān)系，這些改革又在浙江省“放管服”改革中起到了促進(jìn)作用?，F(xiàn)實(shí)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)建設(shè)等問題加劇了“放管服”改革的緊迫性。

(二)地方政府“放管服”改革的理論根基

地方政府“放管服”改革的理論根基在于新公共管理理論、新公共服務(wù)理論以及財(cái)政分權(quán)理論等。新公共管理理論出現(xiàn)于20世紀(jì)七八十年代，英美等西方國家基于發(fā)展的內(nèi)困外憂進(jìn)行了變革，主要表現(xiàn)為重新劃定政府與市場(chǎng)、社會(huì)之間的職責(zé)邊界，引入市場(chǎng)化的管理方法和手段，提升政府部門的效率。新公共管理對(duì)多種治理主體力量的重視對(duì)于地方政府“放管服”改革有益，政府、市場(chǎng)、社會(huì)各有擅長的領(lǐng)域，“放管服”改革正是要重新進(jìn)行梳理，政府退出一些領(lǐng)域，讓位于市場(chǎng)、社會(huì)；中央政府下放一些權(quán)力給地方政府，高層地方政府下放一些權(quán)力給中層地方政府，中層地方政府下放一些權(quán)力給基層地方政府。各治理主體協(xié)同治理，發(fā)揮協(xié)同效應(yīng)，“放管服”改革正是要為協(xié)同效應(yīng)發(fā)揮創(chuàng)造條件。新公共服務(wù)理論強(qiáng)調(diào)政府的公共責(zé)任、服務(wù)職能，政府要具有回應(yīng)性，及時(shí)地回應(yīng)社會(huì)公眾的需求。我國“放管服”改革的目標(biāo)就是要建立完善的服務(wù)型政府，新公共服務(wù)理論為其理論根基。此外，西方的財(cái)政分權(quán)理論也是地方政府變革的理論根基之一。奧茨的“財(cái)政分權(quán)定理”認(rèn)為由地方政府來提供公共物品、公共服務(wù)比由中央政府來提供要有效得多[12]，因?yàn)榈胤秸咏鐣?huì)公眾，更容易把握其需求偏好。因此，在服務(wù)型政府建設(shè)中，地方政府扮演著重要的角色并需要進(jìn)行較多的變革，以更好地適應(yīng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展。

(三)地方政府“放管服”改革的進(jìn)展

改革開放以來的行政審批制度改革是“放管服”改革的前身，新一輪的改革始于黨的十八大，簡政放權(quán)深入進(jìn)行，黨的十八屆三中全會(huì)通過的《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出要發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用。之后，中央政府一步一步進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)，逐漸形成“放管服”改革全貌，以營造國際一流營商環(huán)境，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展。地方政府在改革中，一面基于中央政府的考核要求，一面基于地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要，不斷地摸索著推進(jìn)改革進(jìn)程，并涌現(xiàn)出了一些創(chuàng)新性的做法和典型模式，如安徽省的“兩單一表三配套”改革、江蘇省“不見面審批(服務(wù))”改革和浙江省“最多跑一次”改革[13]。安徽省的改革以權(quán)責(zé)清單為抓手，通過梳理省市縣鄉(xiāng)四級(jí)政府的權(quán)力清單和責(zé)任清單，并構(gòu)建配套的權(quán)力運(yùn)行監(jiān)管制度、權(quán)責(zé)清單運(yùn)行平臺(tái)和權(quán)力關(guān)聯(lián)清單，以此來優(yōu)化政府權(quán)責(zé)配置，增強(qiáng)服務(wù)意識(shí)[13]。江蘇省在2017年6月發(fā)布《關(guān)于全省推行不見面審批(服務(wù))改革實(shí)施方案》，在全面梳理“不見面審批(服務(wù))”事項(xiàng)清單基礎(chǔ)上，推行全程網(wǎng)上辦理，推動(dòng)集中審批、多評(píng)合一、多圖聯(lián)審與區(qū)域評(píng)估，并大力推行企業(yè)投資項(xiàng)目“預(yù)審代辦制”和審批(服務(wù))結(jié)果“不見面”送達(dá)[14]。其中，江蘇省還首創(chuàng)了“信用承諾制度”“3550”改革，都是為了更好地加強(qiáng)監(jiān)管、營造更好的營商環(huán)境。浙江省2016年底在原來的“四張清單一張網(wǎng)”基礎(chǔ)上提出了“最多跑一次”改革，“四張清單一張網(wǎng)”即權(quán)力清單、責(zé)任清單、企業(yè)投資負(fù)面清單、財(cái)政專項(xiàng)資金管理清單以及浙江政務(wù)網(wǎng)，“最多跑一次”改革則是對(duì)政府改革的進(jìn)一步推進(jìn)，是政府對(duì)民眾的服務(wù)承諾，反過來推動(dòng)了政府權(quán)力規(guī)范運(yùn)作、倒逼政府流程再造，提升政府效能[15]。地方政府的創(chuàng)新具有傳播效應(yīng)，推動(dòng)著各地方政府“放管服”改革的整體發(fā)展。

四、我國地方政府“放管服”改革的公共性困境

我國地方政府“放管服”改革在取得成績的同時(shí)，也存在著困境，導(dǎo)致改革困難重重。地方政府“放管服”改革中存在著權(quán)力下放含金量不高、政府監(jiān)管發(fā)展滯后、服務(wù)水平有待提升等問題。這些問題的成因是復(fù)雜的，從公共性角度來看，則反映了服務(wù)意識(shí)薄弱帶來的改革動(dòng)力不足、狹隘政績觀導(dǎo)致的改革形式主義以及部門利益侵蝕下改革的碎片化等。

(一)我國地方政府“放管服”改革存在的問題

2013年以來，地方政府在“放管服”改革中采取了諸多措施。總體來看，“放”的力度要大于“管”和“服”，但在“放”“管”“服”各個(gè)方面都存在著有待解決的問題。

1.簡政放權(quán)不到位

在“放”的方面，在國務(wù)院各個(gè)部門權(quán)力下放的示范效應(yīng)下，地方政府也紛紛下放權(quán)力，并制定權(quán)力清單、責(zé)任清單。但是，權(quán)力下放存在著含金量不高的問題，“數(shù)字政績”也出現(xiàn)在“放管服”改革中。以某縣級(jí)政府為例，從數(shù)量上看，該縣級(jí)政府承接了大量下放的權(quán)力，但是一些權(quán)力屬于常年幾乎沒有事項(xiàng)需要辦理的權(quán)力，如“獵捕非國家重點(diǎn)保護(hù)陸生野生動(dòng)物狩獵證核發(fā)”“馴養(yǎng)繁殖省重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物許可”等事項(xiàng)；承接的“備案類”事項(xiàng)多于“許可類”事項(xiàng)，在涉及資產(chǎn)投資和企業(yè)經(jīng)營的一些重大項(xiàng)目和重要事項(xiàng)方面的許可類審批權(quán)限較小；有的甚至是在玩弄數(shù)字游戲，將一些權(quán)力拆開來下放，達(dá)到下放權(quán)力數(shù)據(jù)漂亮的目的。不僅如此，還有一些下放的權(quán)力由于專業(yè)性較強(qiáng)，并沒有考慮下級(jí)政府是否具備承接能力，導(dǎo)致權(quán)力下放效果并不理想。

2.監(jiān)管發(fā)展滯后于放權(quán)進(jìn)程

在“管”方面，加強(qiáng)監(jiān)管是“放”的應(yīng)有之義。在改革過程中，借助于互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，事中事后監(jiān)管體系逐步成型，“雙隨機(jī)、一公開”得到貫徹，“誰主管、誰監(jiān)管”的要求得以確立。“雙隨機(jī)、一公開”的提出，出發(fā)點(diǎn)是好的，如果能夠徹底得到落實(shí)，結(jié)果也較為理想。但現(xiàn)實(shí)是基層的執(zhí)法力量非常薄弱，很難達(dá)到“雙隨機(jī)、一公開”的要求。以基層市場(chǎng)監(jiān)督管理局為例，大量的工作人員只熟悉某一環(huán)節(jié)的監(jiān)管執(zhí)法工作，對(duì)市場(chǎng)監(jiān)督管理局成立之后的新工作不能完全適應(yīng)，從系統(tǒng)中抽取到這些人員之后，很難保證他們能夠勝任某次具體的執(zhí)法工作。再以實(shí)行屬地管理的鄉(xiāng)鎮(zhèn)食品藥品監(jiān)督管理執(zhí)法為例，人員過少，沒法滿足“雙隨機(jī)、一公開”要求；再則，基層執(zhí)法人員存在著年齡老化的問題，學(xué)習(xí)能力弱，與改革對(duì)人員素質(zhì)要求提升的形勢(shì)不符。另外，“互聯(lián)網(wǎng)+”在監(jiān)管中作用發(fā)揮還不夠充分。

3.服務(wù)發(fā)展不充分

在“服”的方面，公共服務(wù)供給是政府的核心職能，建設(shè)服務(wù)型政府也是現(xiàn)代政府職能轉(zhuǎn)變的必然要求[16]，各級(jí)政府都致力于優(yōu)化政府服務(wù)。各地方政府做出了一些代表性的承諾，如“一次受理”“一窗受理”“只跑一次”“最多跑一次”等，這些都是改革創(chuàng)新的表現(xiàn)。但政府承諾是需要以工作人員良好的服務(wù)意識(shí)、政府部門健全的管理制度、政府內(nèi)部上下左右貫通的信息溝通等為基礎(chǔ)的，目前在這些方面各級(jí)地方政府還有很大的提升空間。以信息溝通為例，現(xiàn)實(shí)中要讓企業(yè)、公眾少跑腿、不跑腿就需要優(yōu)質(zhì)的信息平臺(tái)，不能各層級(jí)政府各自一個(gè)平臺(tái)、各部門各自一個(gè)平臺(tái)，彼此之間不聯(lián)通、不共享。但現(xiàn)實(shí)中的信息煙囪、信息壁壘客觀存在著，信息沒有得到很好地整合。業(yè)務(wù)系統(tǒng)林立，網(wǎng)上平臺(tái)分割，難以實(shí)現(xiàn)信息橫向聯(lián)通，信息處于碎片化狀態(tài)，辦事效率受到影響。[17]再以政務(wù)服務(wù)體系為例，部分地方政府從省級(jí)層面對(duì)政務(wù)服務(wù)體系整合力度就不夠，沒有綜合性的政務(wù)服務(wù)大廳；有的是有政務(wù)服務(wù)大廳，但有些事項(xiàng)入駐人員只能收件，真正的處理還需要通過后臺(tái)返回原部門進(jìn)入審批通道，部門和人員入駐只是形式上滿足了“集中”的要求，這就使服務(wù)效果大打折扣。

(二)我國地方政府“放管服”改革的公共性困境

“放管服”改革是個(gè)系統(tǒng)工程，簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)各個(gè)環(huán)節(jié)所出問題的成因也是復(fù)雜的，比如，改革協(xié)調(diào)性不足、狹隘的政績觀和部門利益觀、服務(wù)意識(shí)薄弱、對(duì)“放管服”改革的意義和重要性認(rèn)識(shí)不清等，這些正是當(dāng)下地方政府“放管服”改革的公共性困境所在。

1.服務(wù)意識(shí)薄弱帶來改革動(dòng)力不足

“放管服”改革目的在于正確處理政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)，尤其是政府與市場(chǎng)之間的關(guān)系，轉(zhuǎn)變政府職能，建立服務(wù)型政府。那么，“放管服”改革的動(dòng)力源理應(yīng)在此。從我國地方政府的改革現(xiàn)狀來看，其直接動(dòng)力源于上級(jí)政府考核。地方政府需要接受上級(jí)政府的考核，“放管服”改革也不例外。當(dāng)?shù)胤秸且驗(yàn)樯霞?jí)政府的考核而迫不得已進(jìn)行改革時(shí)，就沒有充分地認(rèn)識(shí)到“放管服”改革的緊迫性、重要性[18]，缺乏創(chuàng)新性。浙江省能夠提出“最多跑一次”并寫進(jìn)李克強(qiáng)總理的政府工作報(bào)告，因?yàn)檎憬∫恢狈e極主動(dòng)地致力于政府變革。而一些地方之所以出現(xiàn)權(quán)力下放含金量低、監(jiān)管滯后甚至是服務(wù)不到位問題從源頭看還是服務(wù)意識(shí)薄弱，對(duì)公眾的責(zé)任意識(shí)有待進(jìn)一步提升。當(dāng)服務(wù)意識(shí)不到位時(shí)，辦事場(chǎng)地設(shè)置、辦事流程設(shè)計(jì)等都更多站在如何方便政府部門和工作人員的角度進(jìn)行的，換位思考，才能更好地服務(wù)于企業(yè)、公眾，也才真正有改革的動(dòng)力。

2.狹隘的政績觀導(dǎo)致改革的形式主義

“放管服”改革是政府的一場(chǎng)自我革命，政府要下放一些權(quán)力，要向市場(chǎng)、社會(huì)讓渡一些權(quán)力，在放權(quán)的同時(shí)加大監(jiān)管力度，做好事中事后監(jiān)管工作，并積極提供優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)。對(duì)于地方政府來說，為了營造良好的發(fā)展環(huán)境，地方政府按照上級(jí)政府的安排在各個(gè)方面采取了改革措施，但事關(guān)自我變革，在狹隘政績觀作用下也出現(xiàn)了改革形式主義的問題。比如，“放管服”改革也是要納入考核的，有量上的考核，如再下放多少項(xiàng)權(quán)力或者現(xiàn)有權(quán)力的一定比例的權(quán)力等，有些地方政府就動(dòng)起心思來拆分權(quán)力，保留下來不愿意下放的權(quán)力，又完成了權(quán)力下放的任務(wù)。在監(jiān)管方面也存在著形式主義的問題，形式上建立了執(zhí)法檢查人員名錄庫，通過搖號(hào)等方式隨機(jī)抽取執(zhí)法人員。但是，由于基層執(zhí)法人員數(shù)量有限，有的地方可能達(dá)不到執(zhí)法人員數(shù)量的最低要求，有的勉強(qiáng)能夠達(dá)到最低要求，隨機(jī)抽取就形式化了。再比如，在優(yōu)化服務(wù)方面，形式化表現(xiàn)為雖然各個(gè)部門、各項(xiàng)業(yè)務(wù)都集中到了政務(wù)服務(wù)中心，但是，卻出現(xiàn)了前店后廠的現(xiàn)象，即部分業(yè)務(wù)仍然需要到原部門才能進(jìn)入審批流程。

3.部門利益侵蝕改革的整體性

地方政府“放管服”改革出現(xiàn)問題還源于改革的執(zhí)行主體囿于部門利益而不愿意主動(dòng)下放一些能夠給部門帶來資源、利益的權(quán)力，出現(xiàn)明放暗不放的問題；對(duì)于本部門掌握的一些信息也不愿意與其他部門共享，導(dǎo)致信息孤島的出現(xiàn)?！胺拧薄肮堋薄胺笔且粋€(gè)整體，協(xié)同推進(jìn)改革需要各層級(jí)政府和各部門的彼此配合，其中，信息共享是基礎(chǔ)?，F(xiàn)實(shí)中，信息共享是困難的，各個(gè)部門都把握著自己掌握的信息，同時(shí)，獲得其他部門相關(guān)信息難度很大，而且各個(gè)部門推送的信息彼此之間不認(rèn)可。從整個(gè)社會(huì)角度來看，數(shù)據(jù)庫建設(shè)重復(fù)，成本增加；從企業(yè)、社會(huì)公眾角度來看，獲取信息成本增加。各自成為一體，導(dǎo)致改革的碎片化，各層級(jí)政府、政府各部門之間的改革協(xié)同推進(jìn)難度較大。

五、公共性視野下我國地方政府“放管服”改革的優(yōu)化路徑

地方政府“放管服”改革應(yīng)以公共利益為旨向，做好戰(zhàn)略規(guī)劃，突破部門藩籬，以法律法規(guī)為依歸，促進(jìn)改革規(guī)范、深入進(jìn)行，切實(shí)理順政府與市場(chǎng)、社會(huì)的關(guān)系，從根本上轉(zhuǎn)變政府職能，充分發(fā)揮政府在推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的保障作用。

(一)以地方政府能力提升為旨向做好改革戰(zhàn)略規(guī)劃

面臨著上級(jí)政府要求促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)健康發(fā)展、社會(huì)公眾要求更高水平的公共服務(wù)以及地方政府彼此之間競爭加劇等多重壓力，地方政府的生存環(huán)境可想而知。在各方面壓力增大的背景下，地方政府面臨著如何看待“放管服”改革的問題，這項(xiàng)改革是增加了地方政府的負(fù)擔(dān)？還是地方政府發(fā)展的又一次契機(jī)？不同的看法會(huì)導(dǎo)致不同的行動(dòng)與不同的結(jié)果，從而對(duì)地方發(fā)展產(chǎn)生不同的影響。無論如何改革，地方政府的公共部門性質(zhì)不會(huì)變，那么，地方政府就需要為地方發(fā)展謀利益，能力建設(shè)問題就成為重要問題，因?yàn)槟芰κ谦@取并維持競爭優(yōu)勢(shì)的關(guān)鍵[19]，“放管服”改革就成為地方政府的一次重要發(fā)展契機(jī)。簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)各個(gè)方面都與地方政府能力提升有關(guān)，有了這樣的認(rèn)識(shí)，地方政府才能抓住這個(gè)機(jī)會(huì)，做好戰(zhàn)略規(guī)劃，主動(dòng)地進(jìn)行變革。“放管服”改革一方面是需要從中央政府層面進(jìn)行統(tǒng)籌、頂層設(shè)計(jì)，地方政府沒有相應(yīng)的權(quán)限，另一方面需要省級(jí)地方政府進(jìn)行本地域的一個(gè)統(tǒng)籌，其他各層級(jí)政府也需要在各自權(quán)限范圍內(nèi)進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃，變被動(dòng)為主動(dòng)，因地制宜的創(chuàng)新，提升政府能力，打造更好的營商環(huán)境。

(二)以公共利益最大化為標(biāo)準(zhǔn)協(xié)調(diào)各級(jí)地方政府行為

“放管服”改革伴隨著權(quán)力的重新配置與規(guī)范，意味著上下級(jí)政府之間、同級(jí)不同部門之間某些方面關(guān)系的變革，影響到政府與市場(chǎng)之間的關(guān)系，會(huì)觸動(dòng)部門利益。正因?yàn)槿绱?，地方政府“放管服”改革才?huì)出現(xiàn)下放權(quán)力含金量低、部門利益導(dǎo)致信息孤島、改革的形式主義、改革的碎片化等各種困境。這實(shí)際上還是對(duì)“放管服”改革本身的誤解，是沒有認(rèn)識(shí)清楚“放管服”改革根本目的以及改革成效基礎(chǔ)上啟動(dòng)的一種盲目的自我保護(hù)機(jī)制，只盯著一級(jí)政府、一個(gè)部門、一個(gè)崗位的利益，而忽視了改革的整體進(jìn)程。我國改革開放以來推進(jìn)國家治理體系現(xiàn)代化的進(jìn)程就是一個(gè)重構(gòu)政府與市場(chǎng)、社會(huì)關(guān)系，打造政府主導(dǎo)下的政府、市場(chǎng)、社會(huì)合作治理結(jié)構(gòu)的過程[20]。“放管服”改革正是這場(chǎng)改革進(jìn)入深水區(qū)之后做出的重大戰(zhàn)略安排，也是服務(wù)于國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)、服務(wù)于政府職能轉(zhuǎn)變、公共服務(wù)能力提升的，最終是要增加社會(huì)的整體福祉，使社會(huì)公眾能夠共享改革發(fā)展成果，切實(shí)提升獲得感。對(duì)于地方政府來說，不同層級(jí)政府之間、政府與市場(chǎng)之間、政府與中介組織之間、政府與企業(yè)之間等的關(guān)系都要發(fā)生變化，要在服務(wù)于公共利益最大化這一前提下，來看待自身在整個(gè)改革過程中扮演的角色，主動(dòng)做好本級(jí)政府、本部門、本崗位的改革工作，摒棄狹隘的政績觀、狹隘的部門利益觀，站在更好地推進(jìn)整個(gè)改革進(jìn)程的立場(chǎng)和角度來開展工作。

(三)以關(guān)鍵領(lǐng)域?yàn)樽ナ滞七M(jìn)改革進(jìn)程

對(duì)于地方政府來說，“放管服”改革千頭萬緒，把握不好關(guān)鍵領(lǐng)域和問題很容易陷入改革泥淖而背離改革初衷。地方政府進(jìn)一步的改革要找準(zhǔn)簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)三個(gè)方面的關(guān)鍵問題。在簡政放權(quán)方面，“放權(quán)”本身不是目的，而是服務(wù)于營商環(huán)境優(yōu)化、政府服務(wù)能力的提升。其中，行政審批制度改革是重中之重，行政審批權(quán)直接決定著各類主體能否合法生產(chǎn)和正?；顒?dòng)[2]。要進(jìn)一步減少審批事項(xiàng)，改革要從重?cái)?shù)量向提高含金量轉(zhuǎn)變；要相對(duì)集中行政審批權(quán)，如建立行政審批(服務(wù))局的做法，解決審批職能分散、效率不高問題，逐步實(shí)現(xiàn)“進(jìn)一個(gè)門辦所有事”；逐步實(shí)現(xiàn)行政審批的標(biāo)準(zhǔn)化，明確操作規(guī)程，方便群眾[21]。在放管結(jié)合方面，做好監(jiān)管工作才能為地方企業(yè)發(fā)展創(chuàng)造一個(gè)法治化、有利于良性競爭的環(huán)境。在監(jiān)管方面，監(jiān)管要公平公正到位，推行“雙隨機(jī)、一公開”監(jiān)管，對(duì)新經(jīng)濟(jì)、新產(chǎn)業(yè)要推行包容性審慎監(jiān)管，要充分利用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)監(jiān)管，提升監(jiān)管效能。在優(yōu)化服務(wù)方面，本著便民的原則，逐步實(shí)現(xiàn)政務(wù)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化，以標(biāo)準(zhǔn)化促進(jìn)政府服務(wù)效能的提升，切實(shí)貫徹以人民為中心的發(fā)展理念。

(四)以第三方評(píng)估為切入點(diǎn)客觀評(píng)價(jià)改革成效

科學(xué)的評(píng)估才能準(zhǔn)確把握地方政府“放管服”改革的成效，但地方政府“放管服”改革因?yàn)闋砍兜蕉喾嚼?，涉及多方利益主體，操作起來非常復(fù)雜，因此，必須要構(gòu)建一個(gè)科學(xué)的改革評(píng)估體系。關(guān)鍵性問題之一是評(píng)估主體的選擇，即由誰來承擔(dān)評(píng)估者的角色。本級(jí)政府相關(guān)部門、上級(jí)政府相關(guān)部門、改革的部門自身等都可以作為評(píng)估主體，第三方機(jī)構(gòu)因?yàn)槠湓诳陀^性、專業(yè)性、獨(dú)立性、公正性等方面的優(yōu)勢(shì)而更適宜作為評(píng)估主體[22]。這與評(píng)估的原則要求相關(guān)，評(píng)估的根本目的在于客觀認(rèn)識(shí)現(xiàn)狀、挖掘問題、尋找出路，所以，不能回避問題、掩蓋矛盾、避重就輕，要堅(jiān)持客觀、公正、中立的原則。獨(dú)立的第三方的優(yōu)勢(shì)就凸顯出來。從國務(wù)院到各級(jí)地方政府都已經(jīng)引入了第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行評(píng)估，當(dāng)下更為關(guān)鍵的是科學(xué)的評(píng)估指標(biāo)體系的構(gòu)建問題，目前，營商環(huán)境等相關(guān)評(píng)價(jià)有相對(duì)成熟的指標(biāo)體系，“放管服”改革的評(píng)估還在摸索中，要因地制宜的進(jìn)行，不可一刀切。引入第三方評(píng)估主要目的在于把握現(xiàn)狀，有創(chuàng)新性的經(jīng)驗(yàn)要加以總結(jié)，評(píng)估其推廣的可能性，并適時(shí)由更高一層級(jí)政府主導(dǎo)予以推廣；發(fā)現(xiàn)問題要及時(shí)糾偏，保證改革沿著轉(zhuǎn)變政府職能、提升政府服務(wù)能力、打造更好的營商環(huán)境的路徑前行。

六、結(jié) 語

“放管服”改革是一場(chǎng)深刻變革，改革難度大，但意義深遠(yuǎn)。改革的系統(tǒng)性帶來了改革的復(fù)雜性，政府職能轉(zhuǎn)變需要重新梳理政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)之間的關(guān)系，牽扯到不同層級(jí)政府之間、政府與其他力量之間的關(guān)系處理；系統(tǒng)性也包含著改革帶來的巨大收益，減少行政審批事項(xiàng)、改革商事制度、清理審批中介、實(shí)行減稅降費(fèi)、加強(qiáng)事中事后監(jiān)管、優(yōu)化政府服務(wù)等都切實(shí)推進(jìn)了政府職能轉(zhuǎn)變，以政府權(quán)力的減法換來了市場(chǎng)活力的增加。地方政府是“放管服”改革的主體，在改革中不少地方政府銳意進(jìn)取，初步形成了一些具有鮮明特色的模式、做法，得到了中央政府的肯定，又使當(dāng)?shù)仄髽I(yè)、公眾受益，還對(duì)其他地方政府起到了很好的示范作用。當(dāng)然，改革本身是權(quán)力重新配備的過程，會(huì)觸及部門利益，這一過程不可避免地會(huì)受到諸多的阻礙，因此地方政府在改革中確實(shí)出現(xiàn)了一些問題。這些問題出現(xiàn)最根本的原因還是沒有對(duì)“放管服”改革有一個(gè)真切的認(rèn)識(shí)，沒有能夠站在更好地增進(jìn)公共利益、服務(wù)地方發(fā)展的角度來看待和推進(jìn)“放管服”改革，部門利益等侵蝕了公共利益。從進(jìn)一步的改革來看，無論是中央政府頂層設(shè)計(jì)的強(qiáng)化，還是地方政府創(chuàng)新的不斷涌現(xiàn)，都使“放管服”改革更加生機(jī)勃勃。地方政府還是要在深刻認(rèn)識(shí)這場(chǎng)改革的深遠(yuǎn)意義基礎(chǔ)上，按照中央政府的統(tǒng)一部署，借鑒其他地方政府的有益經(jīng)驗(yàn)，抓住改革的關(guān)鍵事項(xiàng)，因地制宜地采取措施，保證改革的穩(wěn)妥發(fā)展。