試論設(shè)區(qū)的市人大制定地方性法規(guī)報(bào)省級(jí)人大常委會(huì)的“批準(zhǔn)”機(jī)制

文 孫 瑩 程建榮

2015年3月立法法修改，賦予所有設(shè)區(qū)的市、自治州和4個(gè)不設(shè)區(qū)的地級(jí)市立法權(quán)。過去幾年間，設(shè)區(qū)的市立法工作順利推進(jìn)，地方立法工作熱情高漲，地方性法規(guī)的數(shù)量以較快的速度增長。根據(jù)憲法和立法法的規(guī)定，省級(jí)人大常委會(huì)的審查批準(zhǔn)是設(shè)區(qū)的市制定的地方性法規(guī)得以公布施行的必要前提和必經(jīng)程序。本文立足于廣東省人大審查批準(zhǔn)工作的實(shí)踐，觀察總結(jié)五年來審查批準(zhǔn)機(jī)制在廣東省省市兩級(jí)的運(yùn)行現(xiàn)狀及規(guī)律，筆者認(rèn)為，需要在理順人大工作指導(dǎo)和審查批準(zhǔn)這兩個(gè)工作機(jī)制關(guān)系的前提下，明確和細(xì)化審查批準(zhǔn)范圍和標(biāo)準(zhǔn)，并進(jìn)一步完善審查批準(zhǔn)程序，明確審查后的處理方式，建立市人大對(duì)審批結(jié)果的反饋和救濟(jì)機(jī)制。

一、省級(jí)人大常委會(huì)在設(shè)區(qū)的市立法工作中的作用

為維護(hù)法制統(tǒng)一和保證設(shè)區(qū)的市立法質(zhì)量，除了普遍性的備案審查要求，立法法第七十二條設(shè)置了四種機(jī)制規(guī)范設(shè)區(qū)的市立法權(quán)的行使，省級(jí)人大常委會(huì)的角色作用貫穿設(shè)區(qū)的市立法的始終。第一，要求省級(jí)人大常委會(huì)綜合考慮設(shè)區(qū)的市的人口數(shù)量、地域面積、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展情況以及立法需求、立法能力等因素確定設(shè)區(qū)的市開始制定地方性法規(guī)的具體步驟和時(shí)間；第二，立法法對(duì)設(shè)區(qū)的市的立法權(quán)限作出了限制，限定在城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面的事項(xiàng)；第三，要求設(shè)區(qū)的市在制定地方性法規(guī)時(shí)遵循“不抵觸”原則，不得同憲法、法律、行政法規(guī)和本省省級(jí)地方性法規(guī)抵觸；第四，設(shè)區(qū)的市的地方性法規(guī)須報(bào)省級(jí)人大常委會(huì)審查批準(zhǔn)后施行。其中，省級(jí)人大常委會(huì)在確定設(shè)區(qū)的市開始行使立法權(quán)，及設(shè)區(qū)的市所制定的地方性法規(guī)施行前批準(zhǔn)的兩個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)起到監(jiān)督和把關(guān)作用。

在確定設(shè)區(qū)的市行使立法權(quán)的過程中，立法法規(guī)定由省級(jí)人大常委會(huì)確定新獲得立法權(quán)的設(shè)區(qū)的市開始制定地方性法規(guī)的具體步驟和時(shí)間。在具體工作中，省級(jí)人大常委會(huì)督促指導(dǎo)設(shè)區(qū)的市開展立法工作的舉措主要包括督促設(shè)置立法機(jī)構(gòu)、配備立法人員、打造立法智庫，組織業(yè)務(wù)培訓(xùn)、進(jìn)行項(xiàng)目指導(dǎo)、開展跟班學(xué)習(xí)等。如廣東省人大常委會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)親自率團(tuán)隊(duì)赴設(shè)區(qū)的市調(diào)研其立法籌備工作的開展。為了保證本行政區(qū)域內(nèi)設(shè)區(qū)的市立法質(zhì)量，實(shí)踐中各省級(jí)人大常委會(huì)已經(jīng)形成了諸多創(chuàng)新而行之有效的機(jī)制。

二、省級(jí)人大常委會(huì)審查批準(zhǔn)設(shè)區(qū)的市人大立法的成就及改進(jìn)空間

立法法第七十二條的規(guī)定是原則性的，只明確了省級(jí)人大常委會(huì)對(duì)設(shè)區(qū)的市立法的合法性進(jìn)行審查，對(duì)與憲法和上位法不抵觸的應(yīng)當(dāng)在四個(gè)月內(nèi)予以批準(zhǔn)。立法法中原則性的規(guī)定需要在實(shí)踐中對(duì)具體內(nèi)容作進(jìn)一步補(bǔ)充，對(duì)程序作進(jìn)一步完善，例如對(duì)“不抵觸”原則的解讀、報(bào)請(qǐng)審查批準(zhǔn)的材料和程序、審查批準(zhǔn)工作的具體步驟、法規(guī)審查后的具體處理方式等，都缺乏統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)和理解。其次，認(rèn)識(shí)上的模糊容易引發(fā)實(shí)踐操作的不規(guī)范，甚至出現(xiàn)違反法律規(guī)定精神的現(xiàn)象。在實(shí)踐中，一些省人大常委會(huì)在審查批準(zhǔn)設(shè)區(qū)的市法規(guī)時(shí)超越了合法性審查標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)法規(guī)合理性、立法技術(shù)進(jìn)行審查，或?qū)?bào)請(qǐng)批準(zhǔn)的法規(guī)進(jìn)行實(shí)質(zhì)性修改等等。

為進(jìn)一步考察省市兩級(jí)人大在設(shè)區(qū)的市立法過程中審查批準(zhǔn)機(jī)制的運(yùn)作，筆者將基于立法法修改后，廣東省人大常委會(huì)2015年第二號(hào)公報(bào)至2020年第一號(hào)公報(bào)共計(jì)38份常委會(huì)公報(bào)所披露的廣東省人大常委會(huì)對(duì)省內(nèi)設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)的審查批準(zhǔn)情況，嘗試總結(jié)五年來審查批準(zhǔn)機(jī)制在廣東省省市兩級(jí)的運(yùn)行現(xiàn)狀及規(guī)律。根據(jù)廣東省人大常委會(huì)公報(bào)及相關(guān)省市人大官方網(wǎng)站的信息，筆者整理了廣東省21個(gè)設(shè)區(qū)的市在2015年3月至2020年3月所制定的地方性法規(guī)，及廣東省人大常委會(huì)審查批準(zhǔn)的具體情況（見表1）。

在宏觀層面，結(jié)合表1，可以發(fā)現(xiàn)廣東省內(nèi)設(shè)區(qū)的市有較高的立法積極性和較強(qiáng)的立法能力，省人大常委會(huì)對(duì)設(shè)區(qū)的市的地方性法規(guī)的審查批準(zhǔn)機(jī)制運(yùn)作良好。具體而言，一、從2015年3月至2020年3月，廣東省設(shè)區(qū)的市制定、修改（含修訂）及廢止地方性法規(guī)共計(jì)151件次，在報(bào)請(qǐng)廣東省人大常委會(huì)審查后，省人大常委會(huì)對(duì)151件地方性法規(guī)全部予以批準(zhǔn)。從披露的信息上看，目前尚無一例設(shè)區(qū)的市制定的地方性法規(guī)沒通過廣東省人大常委會(huì)的合法性審查。二、在統(tǒng)計(jì)期間，廣州市在新制定地方性法規(guī)、原地方性法規(guī)的修改和廢止的件數(shù)上均超過其他設(shè)區(qū)的市。廣東省內(nèi)三個(gè)經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的市只有深圳市新制定了《深圳市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)任免國家機(jī)關(guān)工作人員條例》，珠海市和汕頭市均沒有新制定地方性法規(guī)，主要是對(duì)原地方性法規(guī)的修改和廢止。三、在統(tǒng)計(jì)期間，廣東省17個(gè)新獲得立法權(quán)的設(shè)區(qū)的市制定的地方性法規(guī)普遍在4-6件，其中潮州市人大制定了7件地方性法規(guī)，是省內(nèi)新獲立法權(quán)的設(shè)區(qū)的市制定地方性法規(guī)最多的地市，陽江市人大制定的地方性法規(guī)數(shù)量最少，只有2件。同時(shí)，大部分設(shè)區(qū)的市也已有修改地方性法規(guī)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。

表1 廣東省21個(gè)設(shè)區(qū)的市制定地方性法規(guī)及廣東省人大常委會(huì)審查批準(zhǔn)的具體情況（2015.03-2020.03）

總體而言，廣東省人大審批設(shè)區(qū)的市人大立法取得了相當(dāng)顯著的成就。為提高工作質(zhì)量和效率，在微觀層面，具體結(jié)合廣東省人大法制委員會(huì)對(duì)各設(shè)區(qū)的市制定的地方性法規(guī)的審查報(bào)告和審查要點(diǎn)，本文對(duì)省人大常委會(huì)在審查批準(zhǔn)實(shí)踐工作中，在審查標(biāo)準(zhǔn)環(huán)節(jié)上秉持的理念、審查程序、審查后的處理方式以及市人大對(duì)省級(jí)人大常委會(huì)作出相關(guān)決定的異議或救濟(jì)途徑等方面提出一些觀察和建議以供參考。

（一）審批權(quán)的理論定位及轉(zhuǎn)型

在省級(jí)人大常委會(huì)審查批準(zhǔn)設(shè)區(qū)的市制定的地方性法規(guī)過程中，不少省級(jí)人大常委會(huì)基于提高設(shè)區(qū)的市立法質(zhì)量的考量，在審查批準(zhǔn)環(huán)節(jié)上存在對(duì)設(shè)區(qū)的市在法規(guī)立項(xiàng)、起草、審議等多環(huán)節(jié)、全過程實(shí)行“手把手”指導(dǎo)的傾向。廣東省人大常委會(huì)在具體工作中，“堅(jiān)持全程介入指導(dǎo)”“把審查工作前置到市人大常委會(huì)審議過程之中”。

省級(jí)人大常委會(huì)在審查批準(zhǔn)環(huán)節(jié)中秉持的理念，實(shí)際上是對(duì)審查批準(zhǔn)機(jī)制性質(zhì)和功能定位的理解。從法律規(guī)定和地方立法權(quán)的發(fā)展歷程上看，省級(jí)人大常委會(huì)的審查批準(zhǔn)權(quán)應(yīng)屬于對(duì)設(shè)區(qū)的市的立法的監(jiān)督，目前的做法相當(dāng)于省人大常委會(huì)享有“半個(gè)立法權(quán)”或“準(zhǔn)立法權(quán)”。當(dāng)然，這種做法在目前有其必要性，尤其是新獲得立法權(quán)的設(shè)區(qū)的市立法能力和立法資源不足時(shí)，省人大的指導(dǎo)是必需的。隨著設(shè)區(qū)的市立法能力的提升，立法工作者和立法資源的齊備，省人大可以逐步退出這種事前的介入。省人大常委會(huì)審查批準(zhǔn)權(quán)“前置到市人大常委會(huì)審議過程之中”，從立法資源的合理分配角度，關(guān)注設(shè)區(qū)的市立法的全過程勢(shì)必會(huì)比集中資源在審查批準(zhǔn)制度上的把關(guān)需要耗費(fèi)更多的立法資源。

（二）審查程序需要進(jìn)一步完善

關(guān)于設(shè)區(qū)的市人大報(bào)請(qǐng)審查批準(zhǔn)的材料和程序、省人大審查批準(zhǔn)工作的具體步驟和程序，立法法并未規(guī)定，《廣東省地方立法條例》中的規(guī)定也較為原則。目前，《廣東省地方立法條例》規(guī)定設(shè)區(qū)的市人大報(bào)請(qǐng)審查批準(zhǔn)的地方性法規(guī)，由省人大常委會(huì)法工委征求有關(guān)方面的意見，主任會(huì)議決定列入省人大常委會(huì)會(huì)議議程。在常委會(huì)會(huì)議審議時(shí)，由報(bào)請(qǐng)批準(zhǔn)的機(jī)關(guān)向全體會(huì)議作說明，省人大法制委員會(huì)作審查報(bào)告，并明確一般經(jīng)過一次會(huì)議審議批準(zhǔn)。

結(jié)合省人大法制委員會(huì)對(duì)地方性法規(guī)的審查報(bào)告，廣東省人大常委會(huì)在具體審查工作中已形成較為有效的審查模式。如前文所述，廣東省人大常委會(huì)“把審查工作前置到市人大常委會(huì)審議過程之中”，具體程序包括“在法規(guī)案一審后二審前，組織省有關(guān)部門和專家學(xué)者進(jìn)行論證，就法規(guī)制度設(shè)計(jì)上存在的科學(xué)性、可行性、合理性問題進(jìn)行全面研究并提出修改建議。法規(guī)案二審后表決前，在征求意見基礎(chǔ)上，逐條核查是否與上位法有抵觸，并重點(diǎn)對(duì)涉及行政許可、行政強(qiáng)制、行政處罰等條文進(jìn)行審查。”此外，廣東省人大常委會(huì)法工委在工作中，還可以組織相關(guān)專家到相關(guān)設(shè)區(qū)的市進(jìn)行調(diào)研論證。省人大常委會(huì)在市人大審議法規(guī)的過程中介入，通過組織座談會(huì)論證、調(diào)研論證、征求相關(guān)部門單位意見，可以及時(shí)了解市人大制定法規(guī)的進(jìn)展，對(duì)法規(guī)存在的合法性、合理性及立法技術(shù)問題可以及時(shí)溝通協(xié)商解決，能有效提高設(shè)區(qū)的市立法質(zhì)量。如上文所述，省人大常委會(huì)審查批準(zhǔn)環(huán)節(jié)的前置，增加了省人大常委會(huì)各工作機(jī)構(gòu)的工作量。

（三）審查后處理方式需進(jìn)一步明確

立法法第七十二條規(guī)定，省人大常委會(huì)經(jīng)合法性審查后，對(duì)與上位法不抵觸的地方性法規(guī)，應(yīng)當(dāng)在四個(gè)月內(nèi)予以批準(zhǔn)，對(duì)審查后發(fā)現(xiàn)與上位法相抵觸的或者與省級(jí)政府規(guī)章相抵觸的處理辦法規(guī)定不明?！稄V東省地方立法條例》第七十六條細(xì)化了報(bào)請(qǐng)審批的地方性法規(guī)與上位法相抵觸的處理辦法，明確省人大常委會(huì)可以不予批準(zhǔn)，也可以附修改意見予以批準(zhǔn)或者退回修改后再提請(qǐng)批準(zhǔn)。在廣東省各設(shè)區(qū)的市立法實(shí)踐中，各市制定的地方性法規(guī)均通過省人大常委會(huì)的合法性審查，獲批準(zhǔn)通過實(shí)施。只有《東莞市城市管理綜合執(zhí)法條例》在審查批準(zhǔn)過程中，有一年多時(shí)間處于待審批狀態(tài)，歷經(jīng)數(shù)次撤回并多次報(bào)請(qǐng)審查批準(zhǔn)后獲得批準(zhǔn)實(shí)施。對(duì)于審查過程中發(fā)現(xiàn)地方性法規(guī)與省級(jí)政府規(guī)章相抵觸的，立法法和《廣東省地方立法條例》都規(guī)定了由省人大常委會(huì)作出處理決定。在廣東省審查批準(zhǔn)地方性法規(guī)實(shí)踐中，目前尚未審查發(fā)現(xiàn)設(shè)區(qū)的市法規(guī)與廣東省政府規(guī)章相抵觸的情形。

另外，立法法對(duì)省級(jí)人大常委會(huì)能否修改報(bào)請(qǐng)審查批準(zhǔn)的地方性法規(guī)未作規(guī)定。對(duì)此，各地在認(rèn)識(shí)上和相關(guān)規(guī)定上的做法不一致。《廣東省地方立法條例》第七十六條規(guī)定，省人大常委會(huì)可以附修改意見對(duì)地方性法規(guī)予以批準(zhǔn)，并在第八十條規(guī)定對(duì)于附修改意見批準(zhǔn)的地方性法規(guī)，設(shè)區(qū)的市的人大及其常委會(huì)應(yīng)當(dāng)依照修改意見進(jìn)行修改后才能公布實(shí)施?！哆|寧省制定和批準(zhǔn)地方性法規(guī)程序規(guī)定》第三十八條規(guī)定，省人大常委會(huì)在對(duì)報(bào)請(qǐng)批準(zhǔn)的地方性法規(guī)進(jìn)行審查時(shí)，發(fā)現(xiàn)其同上位法相抵觸的，可以不予批準(zhǔn)，也可以修改后予以批準(zhǔn)。由省級(jí)人大常委會(huì)附修改意見批準(zhǔn)或直接修改后予以批準(zhǔn)，這兩種處理方式是否妥當(dāng)在理論上還需要繼續(xù)研究，也有待法律作進(jìn)一步明確。

（四）審批決定的反饋和救濟(jì)途徑需進(jìn)一步完善

立法法第七十二條確立的審查批準(zhǔn)機(jī)制中，缺乏對(duì)省級(jí)人大常委會(huì)行使審查批準(zhǔn)權(quán)的監(jiān)督機(jī)制，對(duì)省人大常委會(huì)作出不予批準(zhǔn)等決定，設(shè)區(qū)的市人大缺乏反饋和救濟(jì)途徑，無法保障自身立法權(quán)的有效行使。

目前廣東省內(nèi)報(bào)請(qǐng)省人大常委會(huì)審查批準(zhǔn)的地方性法規(guī)都獲得批準(zhǔn)實(shí)施，但未來設(shè)區(qū)的市制定的地方性法規(guī)還是存在不被批準(zhǔn)的可能性。為了貫徹立法法賦予所有設(shè)區(qū)的市立法權(quán)的精神，為了維護(hù)設(shè)區(qū)的市制定地方性法規(guī)的主動(dòng)性和積極性，有必要在法律層面建立健全對(duì)省級(jí)人大常委會(huì)審查批準(zhǔn)程序和相關(guān)決定的異議和救濟(jì)途徑。

三、完善設(shè)區(qū)的市人大制定地方性法規(guī)報(bào)省級(jí)人大常委會(huì)的“批準(zhǔn)”機(jī)制

首先，應(yīng)理順省市兩級(jí)人大之間的工作指導(dǎo)和審查批準(zhǔn)這兩個(gè)工作機(jī)制的關(guān)系。省人大常委會(huì)對(duì)設(shè)區(qū)的市法規(guī)的審查批準(zhǔn)機(jī)制僅是關(guān)注地方性法規(guī)經(jīng)市人大審議通過后的合法性問題，批準(zhǔn)與上位法不抵觸的法規(guī)實(shí)施。在設(shè)區(qū)的市制定的地方性法規(guī)報(bào)請(qǐng)審批之后，省人大常委會(huì)的審查批準(zhǔn)權(quán)才開始行使。在目前各設(shè)區(qū)的市均有相關(guān)立法經(jīng)驗(yàn)和立法能力的情況下，省人大常委會(huì)更應(yīng)尊重設(shè)區(qū)的市立法權(quán)，避免“提前介入”甚至“全面介入”，不應(yīng)再“把審查工作前置到市人大常委會(huì)審議過程中”。畢竟審查批準(zhǔn)機(jī)制首要解決的并非設(shè)區(qū)的市立法質(zhì)量問題，而主要是審查設(shè)區(qū)的市法規(guī)的合法性問題，避免地方性法規(guī)與上位法相抵觸。

其次，在具體完善審查批準(zhǔn)機(jī)制方面，需要端正理念，明確和細(xì)化審查批準(zhǔn)范圍和標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)一步完善審查批準(zhǔn)程序、明確審查后的處理方式、并建立市人大對(duì)審查結(jié)果的反饋和救濟(jì)機(jī)制。

（一）發(fā)揮省人大常委會(huì)對(duì)設(shè)區(qū)的市立法的引導(dǎo)和監(jiān)督

省人大常委會(huì)對(duì)設(shè)區(qū)的市制定的地方性法規(guī)的審查批準(zhǔn)權(quán)應(yīng)回歸監(jiān)督屬性。在廣東省人大常委會(huì)確定設(shè)區(qū)的市制定地方性法規(guī)之前，設(shè)區(qū)的市首先需要經(jīng)過省人大常委會(huì)對(duì)該市的人口數(shù)量、地域面積、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展情況以及立法需求、立法能力等因素綜合考慮確定后才享有立法權(quán)，開始制定地方性法規(guī)。在具體確定設(shè)區(qū)的市是否具備立法條件時(shí)，廣東省人大常委會(huì)主要考慮以下因素：在立法能力方面，法制委員會(huì)、法制工作委員會(huì)等相應(yīng)的立法統(tǒng)一審議和立法工作機(jī)構(gòu)是否已設(shè)立，立法工作者的法學(xué)素養(yǎng)和法律工作經(jīng)驗(yàn)，設(shè)區(qū)的市是否與高校合作為立法工作提供智力支持；在立法需求方面，是否亟需通過立法解決當(dāng)?shù)赝怀雒芎蛦栴}；最后考慮設(shè)區(qū)的市的人口總量、區(qū)域面積以及生產(chǎn)總值。換言之，設(shè)區(qū)的市在制定地方性法規(guī)之前已經(jīng)過省人大常委會(huì)對(duì)其立法能力的評(píng)估和確定，在設(shè)區(qū)的市剛確定開始行使立法權(quán)時(shí)，省人大常委會(huì)進(jìn)行“手把手”指導(dǎo)或許是無可厚非的，從立法結(jié)果上看也是好的，但在當(dāng)前新獲得立法權(quán)的設(shè)區(qū)的市普遍制定4-6件地方性法規(guī)的情況下，“手把手”的指導(dǎo)不應(yīng)成為常態(tài)。省級(jí)人大常委會(huì)的審查批準(zhǔn)權(quán)是對(duì)設(shè)區(qū)的市行使立法權(quán)的監(jiān)督權(quán)，省人大常委會(huì)需要平衡好設(shè)區(qū)的市的立法權(quán)和審查批準(zhǔn)權(quán)的關(guān)系，在設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)發(fā)生法律效力前對(duì)法規(guī)合法性作最后一次把關(guān)，站好最后一崗。

筆者認(rèn)為，設(shè)區(qū)的市人大經(jīng)過五年多的立法實(shí)踐，逐漸積累了較豐富的立法實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，省人大常委會(huì)在今后的審查批準(zhǔn)工作中，可以參考對(duì)廣州市、深圳市制定法規(guī)的審批流程，主要發(fā)揮對(duì)設(shè)區(qū)的市立法的引導(dǎo)作用和監(jiān)督功能。

（二）明確和細(xì)化審查批準(zhǔn)范圍和標(biāo)準(zhǔn)

將合法性審查作為省人大常委會(huì)審查批準(zhǔn)設(shè)區(qū)的市法規(guī)的唯一標(biāo)準(zhǔn)，在人大實(shí)踐工作中已達(dá)成一定共識(shí)。全國人大憲法和法律委員會(huì)主任委員李飛在第二十五次全國地方立法工作座談會(huì)上明確，省人大常委會(huì)審查批準(zhǔn)工作中，超出合法性審查標(biāo)準(zhǔn)就是越權(quán)，合法性審查要把握好橫向上不得超越法定權(quán)限，即立法法七十二條規(guī)定的“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)”三個(gè)事項(xiàng)范圍，在縱向上不得與上位法抵觸，即不抵觸原則。

綜觀廣東省人大法制委員會(huì)對(duì)設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)的審查報(bào)告和審查要點(diǎn)，廣東省人大在合法性審查標(biāo)準(zhǔn)上的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)值得推廣。廣東省人大常委會(huì)在審查《廣州市依法行政條例》過程中，指出該條例主要是“對(duì)行政決策、行政執(zhí)法、行政監(jiān)督三方面做出規(guī)定”，“經(jīng)審查，符合設(shè)區(qū)的市立法權(quán)限”。在審查《深圳市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)任免國家機(jī)關(guān)工作人員條例》過程中，廣東省人大法制委員會(huì)對(duì)條例涉及的人事任免修改內(nèi)容是否超越設(shè)區(qū)的市立法權(quán)限等問題請(qǐng)示全國人大常委會(huì)法工委，在全國人大常委會(huì)法工委答復(fù)后，由深圳市人大常委會(huì)根據(jù)答復(fù)意見對(duì)條例進(jìn)行相應(yīng)修改。

（三）完善審查批準(zhǔn)程序

在設(shè)區(qū)的市有較豐富的立法經(jīng)驗(yàn)，有足夠的立法能力制定好本行政區(qū)域內(nèi)相關(guān)地方性法規(guī)的情況下，省人大常委會(huì)在審查批準(zhǔn)工作中，可以在一定程度上簡化審查流程，抓住法規(guī)中涉及行政許可、行政強(qiáng)制、行政處罰，及相關(guān)權(quán)利義務(wù)配置等重點(diǎn)條款進(jìn)行合法性審查，為設(shè)區(qū)的市立法空間適當(dāng)留白，調(diào)動(dòng)設(shè)區(qū)的市立法積極性。

在審查批準(zhǔn)程序具體設(shè)置中，對(duì)于市人大報(bào)請(qǐng)審查批準(zhǔn)的材料和流程、省人大審查批準(zhǔn)工作的具體步驟等方面，可以由省人大制定相關(guān)法規(guī)條例、指導(dǎo)意見或通過工作制度的規(guī)定予以完善。其中，關(guān)于立法法中審查批準(zhǔn)期限的起算點(diǎn)，有學(xué)者提出，可以自省級(jí)人大常委會(huì)收到報(bào)請(qǐng)批準(zhǔn)的地方性法規(guī)的書面報(bào)告之日起起算。筆者認(rèn)為，以收到設(shè)區(qū)的市人大報(bào)請(qǐng)批準(zhǔn)的書面報(bào)告之日起算審查批準(zhǔn)的四個(gè)月期限是妥當(dāng)?shù)?，省人大常委?huì)應(yīng)在此期限內(nèi)作出決定。

（四）明確審查后的處理方式

由于立法法未明確規(guī)定省級(jí)人大常委會(huì)對(duì)地方性法規(guī)審查后的批準(zhǔn)方式及不予批準(zhǔn)的形式，各省級(jí)人大常委會(huì)對(duì)此認(rèn)識(shí)不同，在實(shí)踐中的做法也不統(tǒng)一。目前，各省對(duì)審查后的處理方式主要包括予以批準(zhǔn)、不予批準(zhǔn)、附修改意見批準(zhǔn)、直接修改后予以批準(zhǔn)、退回市人大修改后再報(bào)請(qǐng)批準(zhǔn)等。對(duì)于省人大常委會(huì)附修改意見批準(zhǔn)或直接修改后予以批準(zhǔn)的方式，理論上存在一定法律風(fēng)險(xiǎn)。憲法、立法法明確規(guī)定設(shè)區(qū)的市享有立法權(quán)，省級(jí)人大常委會(huì)享有審查批準(zhǔn)權(quán)，對(duì)設(shè)區(qū)的市制定的地方性法規(guī)審查后可以予以批準(zhǔn)或不予批準(zhǔn)，但不應(yīng)在審批過程中直接進(jìn)行修改。歸根結(jié)底，省人大常委會(huì)享有的審查批準(zhǔn)權(quán)是一種監(jiān)督權(quán)，在行使的過程中應(yīng)當(dāng)尊重設(shè)區(qū)的市人大的立法權(quán)。

針對(duì)省人大常委會(huì)在審查過程中發(fā)現(xiàn)地方性法規(guī)與省級(jí)政府規(guī)章相抵觸的，一般可以分三種情況處理：第一種，如果是省級(jí)政府規(guī)章規(guī)定不適當(dāng)?shù)模梢耘鷾?zhǔn)設(shè)區(qū)的市的地方性法規(guī)，在該市范圍內(nèi)按照地方性法規(guī)執(zhí)行。如果省級(jí)政府規(guī)章不宜在其他地區(qū)執(zhí)行，省級(jí)人大常委會(huì)在批準(zhǔn)地方性法規(guī)的同時(shí)，可以撤銷規(guī)章或責(zé)成省級(jí)政府對(duì)規(guī)章作出修改。第二種，如果是地方性法規(guī)規(guī)定不適當(dāng)?shù)模梢载?zé)成設(shè)區(qū)的市對(duì)法規(guī)進(jìn)行修改，對(duì)于設(shè)區(qū)的市不修改的，可以不予批準(zhǔn)。第三種，對(duì)于地方性法規(guī)與省級(jí)政府規(guī)章的規(guī)定均不適當(dāng)?shù)?，則分別按照以上兩種辦法處理。

（五）建立對(duì)審批決定的反饋和救濟(jì)途徑機(jī)制

目前，相關(guān)法律法規(guī)對(duì)省人大作出決定的監(jiān)督機(jī)制和救濟(jì)途徑付之闕如。為保障設(shè)區(qū)的市立法權(quán)的行使，保證省級(jí)人大常委會(huì)審查批準(zhǔn)權(quán)的正當(dāng)行使，亟待中央層面建立和完善對(duì)省人大常委會(huì)審查處理結(jié)果的反饋和救濟(jì)機(jī)制，規(guī)范省市兩級(jí)人大審查批準(zhǔn)工作。筆者認(rèn)為，可以賦予設(shè)區(qū)的市人大常委會(huì)相應(yīng)的異議權(quán)，由省級(jí)人大常委會(huì)依據(jù)一定的程序進(jìn)行復(fù)議。同時(shí)，可以進(jìn)一步明確規(guī)定省人大常委會(huì)在行使審查批準(zhǔn)權(quán)時(shí)，應(yīng)當(dāng)接受全國人大及其常委會(huì)的監(jiān)督。

由于憲法、立法法中關(guān)于審查批準(zhǔn)機(jī)制規(guī)定較為原則，難以全面規(guī)范和指導(dǎo)省市人大的審查批準(zhǔn)工作。實(shí)踐中，省級(jí)人大常委會(huì)通過制定省級(jí)地方性法規(guī)、條例，或出臺(tái)相關(guān)指導(dǎo)意見、文件，或確立相關(guān)工作制度，完善審查批準(zhǔn)機(jī)制。其中有各省人大的創(chuàng)新舉措，也有行之有效的各種機(jī)制，也有部分規(guī)定存在一定探討空間?？傮w上，各省人大實(shí)踐差異較大，亟需國家層面總結(jié)各省市人大在審查批準(zhǔn)過程中的經(jīng)驗(yàn)，將實(shí)踐中成熟的符合法律精神和規(guī)定的做法上升為制度規(guī)范，指導(dǎo)和完善省市人大的審查批準(zhǔn)工作。■