應(yīng)急情境下政府開放數(shù)據(jù)質(zhì)量的影響因素與組態(tài)分析
——基于新冠疫情期間省級(jí)數(shù)據(jù)的實(shí)證研究

郝文強(qiáng) 孟 雪

(1.復(fù)旦大學(xué)國際關(guān)系與公共事務(wù)學(xué)院 上海 200433；2.中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院 北京 100872)

大數(shù)據(jù)時(shí)代，“政府開放數(shù)據(jù)運(yùn)動(dòng)”以其對民主政治、數(shù)字經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展的積極作用迅速席卷全球。我國也在《“十四五”規(guī)劃》明確指出“加強(qiáng)公共數(shù)據(jù)開放共享”“提高數(shù)字化政務(wù)服務(wù)效能”，并強(qiáng)調(diào)“強(qiáng)化數(shù)字技術(shù)在公共衛(wèi)生、事故災(zāi)難、社會(huì)安全等突發(fā)公共事件應(yīng)對中的運(yùn)用”[1]。事實(shí)證明，在2020年初的疫情防控戰(zhàn)中，新冠疫情數(shù)據(jù)公開、透明、完整、準(zhǔn)確、及時(shí)地開放對阻斷疫情傳播、遏制疫情蔓延發(fā)揮了至關(guān)重要的作用。應(yīng)中央政府要求，各地方政府每日定時(shí)在政府官方網(wǎng)站發(fā)布前一日詳細(xì)的疫情數(shù)據(jù)，積極回應(yīng)了社會(huì)關(guān)切，并有效促進(jìn)了疫情防控的順利開展。一方面，地方政府準(zhǔn)確、完整、及時(shí)地開放疫情數(shù)據(jù)為應(yīng)急決策提供了科學(xué)依據(jù)[2]；另一方面，公開透明的疫情數(shù)據(jù)開放保障了公民知情權(quán)，提升了公眾對政府的政治信任，能夠降低公眾對公共危機(jī)的感知和恐慌程度[3]。

由此可見，高質(zhì)量的政府疫情數(shù)據(jù)開放是應(yīng)對公共衛(wèi)生危機(jī)的關(guān)鍵。那么，何為政府開放數(shù)據(jù)質(zhì)量？一些學(xué)者將其簡單等同于“數(shù)據(jù)質(zhì)量”，認(rèn)為數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性、一致性、完整性是其關(guān)鍵要素。例如，李曉彤等人則從數(shù)據(jù)的完整性、準(zhǔn)確性、一致性、時(shí)效性、唯一性、可理解性、開放性等7個(gè)維度建構(gòu)了政府開放數(shù)據(jù)質(zhì)量的評估指標(biāo)體系[4]。譚必勇和陳艷則從數(shù)據(jù)內(nèi)容的全面性、可用性、易用性、及時(shí)性，數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu)的安全性、開放性、可讀性對我國地方政府?dāng)?shù)據(jù)開放質(zhì)量進(jìn)行了評估[5]。這種理解固然揭示了“數(shù)據(jù)質(zhì)量”作為政府開放數(shù)據(jù)質(zhì)量構(gòu)成要素的重要地位，但卻忽視了政府開放數(shù)據(jù)質(zhì)量的整體性與系統(tǒng)性。鑒于此，筆者認(rèn)為政府開放數(shù)據(jù)質(zhì)量是指以數(shù)據(jù)本征質(zhì)量為核心的，涵蓋數(shù)據(jù)管理質(zhì)量與數(shù)據(jù)服務(wù)質(zhì)量等多個(gè)維度的，滿足數(shù)據(jù)使用者需求的程度。其中，數(shù)據(jù)本征質(zhì)量是指數(shù)據(jù)本身的準(zhǔn)確性、一致性、完整性、時(shí)效性、易得性、可讀性等質(zhì)量特征；數(shù)據(jù)管理質(zhì)量側(cè)重于政府開放數(shù)據(jù)過程中的管理特征，包括開放數(shù)據(jù)的范圍是否全面、過程可否持續(xù)、覆蓋哪些主體等；數(shù)據(jù)服務(wù)質(zhì)量則更加關(guān)注政府開放數(shù)據(jù)面向用戶的服務(wù)特征，包括數(shù)據(jù)在多大程度上公開、數(shù)據(jù)公開到怎樣的精細(xì)程度以及如何保護(hù)個(gè)人隱私等。

圍繞政府開放數(shù)據(jù)質(zhì)量這一研究議題，本文所關(guān)心的具體問題是：在應(yīng)急情境中，哪些因素會(huì)對政府開放數(shù)據(jù)的質(zhì)量產(chǎn)生影響？這些因素是獨(dú)立作用于政府開放數(shù)據(jù)的質(zhì)量，還是通過組合作用于政府開放數(shù)據(jù)的質(zhì)量？為回答以上問題，本文擬運(yùn)用模糊定性比較分析方法，對2020年我國新冠疫情高峰爆發(fā)期間影響各省級(jí)政府開放疫情數(shù)據(jù)質(zhì)量的因素進(jìn)行分析，并探究影響高質(zhì)量地開放疫情數(shù)據(jù)的不同路徑。

1 文獻(xiàn)綜述與研究框架

1.1政府開放數(shù)據(jù)質(zhì)量的影響因素目前學(xué)界對于政府開放數(shù)據(jù)質(zhì)量的研究，根據(jù)其研究對象又可分為“門戶質(zhì)量”研究與“數(shù)據(jù)質(zhì)量”研究，前者往往包含后者，但后者更加聚焦、更加關(guān)鍵。

對于政府開放數(shù)據(jù)“門戶(網(wǎng)站)”質(zhì)量研究的影響因素研究主要從技術(shù)、組織、制度、環(huán)境等方面加以考慮。技術(shù)方面，學(xué)者們認(rèn)為數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)缺乏、軟件應(yīng)用障礙、社會(huì)應(yīng)用困難是制約政府開放數(shù)據(jù)的重要因素[6,7]。組織方面，既有研究認(rèn)為政府的管理結(jié)構(gòu)、管理制度[8]、管理團(tuán)隊(duì)[9]、文化特征[10]是驅(qū)動(dòng)政府開放數(shù)據(jù)的重要因素。環(huán)境方面，學(xué)者們認(rèn)為公民的數(shù)據(jù)權(quán)利(數(shù)據(jù)知情權(quán)、數(shù)據(jù)使用權(quán)和數(shù)據(jù)收益權(quán))[11]、媒體的快速和轉(zhuǎn)型升級(jí)與科研數(shù)據(jù)的收集與挖掘[12]，都會(huì)對政府開放數(shù)據(jù)形成一定的外部壓力。

然而，對于政府開放數(shù)據(jù)質(zhì)量的影響因素，個(gè)別學(xué)者從質(zhì)量評估的角度出發(fā)予以分析界定。例如，王今和馬海群聚焦于用戶滿意度視角，運(yùn)用層次分析法和模糊綜合評價(jià)法建構(gòu)了包含政府準(zhǔn)備、公眾期望、感知質(zhì)量、數(shù)據(jù)易用、公眾信任等5個(gè)一級(jí)維度共15個(gè)二級(jí)指標(biāo)的政府開放數(shù)據(jù)質(zhì)量的評估指標(biāo)體系[13]。莫祖英等則運(yùn)用IPA分析法對貴州省政府開放數(shù)據(jù)質(zhì)量進(jìn)行評估發(fā)現(xiàn)，數(shù)據(jù)碎片化、數(shù)據(jù)復(fù)雜性、數(shù)據(jù)規(guī)范化、數(shù)據(jù)孤島現(xiàn)象是阻礙政府開放數(shù)據(jù)質(zhì)量的最關(guān)鍵因素[14]。

綜上可知，已有研究對于政府開放的“數(shù)據(jù)質(zhì)量”的影響因素缺乏足夠關(guān)切。一方面，學(xué)者們被“政府開放數(shù)據(jù)門戶”的宏觀建設(shè)所吸引，認(rèn)為門戶建設(shè)質(zhì)量是釋放政府開放數(shù)據(jù)效益的關(guān)鍵。殊不知，政府開放數(shù)據(jù)是通過數(shù)據(jù)被使用而創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)價(jià)值、社會(huì)效益。由此，政府開放的“數(shù)據(jù)質(zhì)量”才是影響政府開放數(shù)據(jù)效益的核心變量。另一方面，學(xué)者們對于政府開放的“數(shù)據(jù)質(zhì)量”的研究更加關(guān)注其“質(zhì)量”的高低，沉浸于運(yùn)用不同方法構(gòu)建多層次的評估指標(biāo)體系，盡管能夠通過對部分地區(qū)的政府開放數(shù)據(jù)質(zhì)量評估進(jìn)而提出較為具體的改進(jìn)建議，但卻難以識(shí)別導(dǎo)致不同樣本之間數(shù)據(jù)質(zhì)量高低差異的因素及其因果關(guān)系，對于從整體上推進(jìn)數(shù)據(jù)質(zhì)量提升作用有限。鑒于此，本文擬從以下幾個(gè)方面進(jìn)一步推進(jìn)政府開放“數(shù)據(jù)質(zhì)量”的研究：a.聚焦于“為什么”的邏輯問題，探討是什么原因?qū)е铝瞬煌貐^(qū)政府開放“數(shù)據(jù)質(zhì)量”的高低差異；b.從實(shí)證主義的方法論出發(fā)，運(yùn)用多案例研究方法對影響政府開放數(shù)據(jù)質(zhì)量的影響因素進(jìn)行驗(yàn)證；c.從應(yīng)急情境出發(fā)，探究在公共衛(wèi)生危機(jī)中政府開放高質(zhì)量數(shù)據(jù)的組合路徑有哪些，為具體實(shí)踐提供指導(dǎo)。

1.2研究框架TOE理論框架由Tornatizky和Fleischer最早提出，后被廣泛應(yīng)用于分析企業(yè)采納創(chuàng)新技術(shù)的影響因素，逐漸發(fā)展成為一種基于技術(shù)應(yīng)用情境的綜合性分析框架[15]。作為一種具有靈活性、實(shí)用性和普適性的理論，TOE理論目前已被廣泛應(yīng)用于電子政務(wù)、互聯(lián)網(wǎng)政務(wù)服務(wù)、政府開放數(shù)據(jù)研究中。具體而言，TOE理論將影響技術(shù)應(yīng)用的因素劃分為技術(shù)因素、組織因素、環(huán)境因素三類。

技術(shù)因素是技術(shù)特征及其與組織的關(guān)系，包括技術(shù)與組織結(jié)構(gòu)的匹配程度、與組織應(yīng)用能力的協(xié)調(diào)性以及給組織帶來的潛在收益等[16]。在政府開放數(shù)據(jù)質(zhì)量的影響因素分析情境中，技術(shù)因素涵蓋了政府信息發(fā)布網(wǎng)站的信息化水平、技術(shù)分析能力、數(shù)據(jù)平臺(tái)建設(shè)等多個(gè)方面的內(nèi)容，而數(shù)字服務(wù)能力則是對這些技術(shù)因素的綜合考量[17]。因此，選取綜合性指標(biāo)數(shù)字服務(wù)能力作為考量省級(jí)政府技術(shù)能力的因素。

組織因素主要包括組織規(guī)模、領(lǐng)導(dǎo)特質(zhì)、制度安排、溝通機(jī)制、資源儲(chǔ)備等多方面[18]。已有研究表明核心領(lǐng)導(dǎo)重視[19]、部門之間聯(lián)動(dòng)[20]與政策支持程度[21]是影響政府決策與行動(dòng)的重要變量。在政府開放疫情數(shù)據(jù)過程中，領(lǐng)導(dǎo)重視、部門合作、政策支持等也是非常關(guān)鍵的影響因素。因此，選取核心領(lǐng)導(dǎo)動(dòng)員、部門之間聯(lián)動(dòng)與政策支持程度作為考量政府在開放疫情數(shù)據(jù)中的組織能力的因素。

環(huán)境因素指的是組織的市場結(jié)構(gòu)(經(jīng)濟(jì)環(huán)境)、外部的管制政策等方面[22]。對于政府開放疫情數(shù)據(jù)而言，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高的地區(qū)具有充分的物質(zhì)保障、更多的專業(yè)人才、更加注重對于公民需求的滿足[23]，因此成為政府開放疫情數(shù)據(jù)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。同時(shí)，開放疫情數(shù)據(jù)的另一重要環(huán)境變量是疫情風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)，即疫情越嚴(yán)重的地區(qū)越需要準(zhǔn)確、完整、及時(shí)地發(fā)布疫情數(shù)據(jù)。因此，環(huán)境維度選取經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與疫情風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)來考察環(huán)境對政府開放疫情數(shù)據(jù)質(zhì)量的影響。

由此，基于TOE理論，結(jié)合已有研究基礎(chǔ)，建構(gòu)應(yīng)急情境下政府疫情數(shù)據(jù)質(zhì)量的影響因素分析框架：數(shù)字服務(wù)能力、核心領(lǐng)導(dǎo)重視、部門之間聯(lián)動(dòng)、政策支持程度、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、疫情風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)共同影響政府開放疫情數(shù)據(jù)的質(zhì)量。

2 研究設(shè)計(jì)

2.1模糊定性比較分析(fsQCA)方法本文采用模糊定性比較分析(fsQCA)方法進(jìn)行研究。1987年，美國社會(huì)學(xué)家Charles C. Ragin在組態(tài)比較理論與整體論思想的基礎(chǔ)上創(chuàng)造性地發(fā)展了定性比較分析方法(QCA)。該方法以組態(tài)思維取代由各單變量效應(yīng)疊加的定量分析思維，為檢驗(yàn)或探尋社會(huì)問題生成的前因條件以及前因因素之間的交互關(guān)系提供了有力的分析工具[22]。國際上現(xiàn)已開發(fā)出包括清晰集、多值集、模糊集定性比較分析和MSDO(most similar systems with different outcomes)/MDSO(most difference systems with the same outcomes)[24]在內(nèi)的四種具體的定性比較分析方法，并被廣泛應(yīng)用于政治學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會(huì)學(xué)研究中，包括電子政務(wù)、政務(wù)服務(wù)、政府開放數(shù)據(jù)等研究領(lǐng)域。

本文采用模糊定性比較分析方法主要出于以下幾點(diǎn)考慮：一是樣本適配性。定性比較分析方法適用于中小樣本(10～60個(gè))的案例研究，而傳統(tǒng)的定量統(tǒng)計(jì)分析方法要求的樣本量較大(特別是估計(jì)參數(shù)較多的時(shí)候)，否則難以保證樣本的正態(tài)分布特征，減損估計(jì)結(jié)果的準(zhǔn)確性與可靠性。本文關(guān)注31個(gè)省級(jí)政府(未含港澳臺(tái))開放的疫情數(shù)據(jù)質(zhì)量，樣本數(shù)量適合運(yùn)用定性比較分析方法進(jìn)行研究。二是因果關(guān)系復(fù)雜性。公共衛(wèi)生危機(jī)中政府疫情數(shù)據(jù)質(zhì)量是一個(gè)涉及多種影響因素的非線性過程，不同因素之間可能相互影響并共同作用于疫情數(shù)據(jù)質(zhì)量。傳統(tǒng)的定量方法常用于有限變量間關(guān)系的線性估計(jì)，相比較而言，定性比較分析方法更適用于處理此類“多重復(fù)雜并發(fā)因果”誘致的復(fù)雜社會(huì)議題。三是變量測量的準(zhǔn)確性。本文所選取的變量多屬于連續(xù)型變量，模糊定性比較分析方法通過運(yùn)用介于[0，1]之間的反映隸屬程度的數(shù)值對其進(jìn)行校準(zhǔn)，為識(shí)別變量的性質(zhì)(隸屬度)提供了更為科學(xué)的度量方法。而傳統(tǒng)定量方法多采用5點(diǎn)或7點(diǎn)量表等方式對主觀變量進(jìn)行測量或直接將客觀變量的觀測值納入分析，難以判斷某一變量的不同樣本對集合的隸屬度。

2.2案例選取模糊定性比較分析方法適用于中小樣本研究，故選取31個(gè)省級(jí)政府在COVID-19高峰期發(fā)布的疫情數(shù)據(jù)質(zhì)量作為研究案例。31個(gè)案例的選取滿足了以下原則：a.代表性原則。在COVID-19高峰期發(fā)布的疫情數(shù)據(jù)質(zhì)量最能夠真實(shí)反映應(yīng)急情境中政府開放數(shù)據(jù)質(zhì)量及其影響因素。b.多樣性原則。31個(gè)省級(jí)政府已經(jīng)覆蓋了中國大陸不同地區(qū)的所有省份，而且這些省份之間的資源、人口結(jié)構(gòu)等方面都存在較大差異，能夠滿足多樣性要求。c.同質(zhì)(可比)原則。31個(gè)省政府都應(yīng)中央政府及民眾要求公開發(fā)布疫情數(shù)據(jù)，且疫情數(shù)據(jù)質(zhì)量都受到技術(shù)、組織、環(huán)境等因素的影響，滿足可比性原則。d.可得性。中央政府在全國一體化政務(wù)服務(wù)平臺(tái)開通了新冠肺炎疫情防控專題，各省級(jí)政府發(fā)布的疫情數(shù)據(jù)都能夠在該平臺(tái)查詢得到。

2.3變量設(shè)定與賦值

2.3.1 結(jié)果變量設(shè)定與賦值 本文要解釋的結(jié)果變量為省級(jí)政府開放的疫情數(shù)據(jù)質(zhì)量。數(shù)據(jù)來源于復(fù)旦大學(xué)數(shù)字與移動(dòng)治理實(shí)驗(yàn)室在2020年3月20日發(fā)布的《我國省級(jí)地方政府新冠疫情數(shù)據(jù)發(fā)布研究報(bào)告》，該報(bào)告從整體發(fā)布情況(時(shí)效性、易得性、可讀性)、疫情統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)發(fā)布情況(全面性、持續(xù)性、覆蓋層級(jí))、病例個(gè)案信息發(fā)布情況(公開度、精細(xì)度、隱私保護(hù))等三方面的9項(xiàng)指標(biāo)出發(fā)，對疫情開始至2020年2月10日24時(shí)這一時(shí)段31個(gè)省、自治區(qū)、直轄市(不含港澳臺(tái))發(fā)布的疫情數(shù)據(jù)質(zhì)量進(jìn)行了全面評估[25]。同時(shí)，借鑒該報(bào)告通過省級(jí)政府領(lǐng)先維度個(gè)數(shù)來表示疫情數(shù)據(jù)質(zhì)量高低的方法對結(jié)果變量進(jìn)行賦值。首先根據(jù)每個(gè)省份在9個(gè)評估指標(biāo)的排名進(jìn)行篩選，如果該省份某個(gè)指標(biāo)排名在前15名(包括并列)則認(rèn)為該省份在這個(gè)指標(biāo)上“領(lǐng)先”，否則認(rèn)為該省份在這個(gè)指標(biāo)上“落后”。其次，依據(jù)各省份處于“領(lǐng)先”地位的指標(biāo)頻數(shù)對疫情數(shù)據(jù)質(zhì)量進(jìn)行賦值，各省份“領(lǐng)先”指標(biāo)頻數(shù)越高，表明其政府開放的疫情數(shù)據(jù)質(zhì)量越高，并劃分為低質(zhì)量(1～3)、中等質(zhì)量(4～6)、高質(zhì)量(7～9)三個(gè)等級(jí)。

2.3.2 條件變量設(shè)定與賦值

a.技術(shù)維度

①數(shù)字服務(wù)能力。公共衛(wèi)生危機(jī)中政府開放疫情數(shù)據(jù)的質(zhì)量離不開其自身信息化建設(shè)水平的支撐。已有研究表明組織的技術(shù)知識(shí)和技術(shù)能力、公務(wù)員的信息管理能力與信息素養(yǎng)直接影響政府開放數(shù)據(jù)的質(zhì)量[26]。而政府的數(shù)字服務(wù)能力與政府網(wǎng)站發(fā)展水平則能夠集中反映政府的技術(shù)能力和信息化建設(shè)水平，也是政府開放疫情數(shù)據(jù)的技術(shù)依賴。因此，選擇《2019年數(shù)字政府服務(wù)能力暨第十八屆中國政府網(wǎng)站績效評估報(bào)告》中的數(shù)字政府服務(wù)能力作為測量政府信息化水平的變量[27]。該報(bào)告由工業(yè)和信息化部中國軟件測評中心權(quán)威發(fā)布，從信息發(fā)布、解讀回應(yīng)、辦事服務(wù)、互動(dòng)交流、管理保障、功能推廣等多個(gè)維度對31個(gè)省級(jí)政府的數(shù)字政府服務(wù)能力進(jìn)行了綜合評估，并將所有省份列入優(yōu)秀、良好、發(fā)展、起步等四個(gè)等級(jí)中(卓越等級(jí)無省份達(dá)到，故將其排除)。

b.組織維度

①核心領(lǐng)導(dǎo)動(dòng)員。地方政府主要領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)注和支持程度會(huì)對政府開放疫情數(shù)據(jù)產(chǎn)生重要影響。既有研究表明，在中國現(xiàn)行的壓力型體制下，上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的意志對政府的決策和行動(dòng)產(chǎn)生很大程度的影響，高層領(lǐng)導(dǎo)的參與在項(xiàng)目的成功實(shí)施中扮演著重要角色[28]。在公共衛(wèi)生危機(jī)期間，政府核心領(lǐng)導(dǎo)對疫情的重視程度通過參加疫情相關(guān)活動(dòng)，包括去地市、社區(qū)調(diào)研，為援鄂醫(yī)生送行，慰問抗疫工作者等得以表現(xiàn)，這些活動(dòng)能夠促進(jìn)政府工作人員對防疫工作包括疫情數(shù)據(jù)質(zhì)量的重視。因此，通過地方政府網(wǎng)站查詢省委書記與省長兩位省級(jí)核心領(lǐng)導(dǎo)從疫情開始至2020年2月10日期間參與抗疫活動(dòng)的有關(guān)報(bào)道，統(tǒng)計(jì)其參與抗疫活動(dòng)的頻數(shù)來測量核心領(lǐng)導(dǎo)動(dòng)員能力。

②部門之間聯(lián)動(dòng)。重點(diǎn)突出、強(qiáng)勁的、可持續(xù)的組織動(dòng)員與部門合作對政府開放疫情數(shù)據(jù)具有極其重要的意義。陳家建通過對政府項(xiàng)目運(yùn)作過程的考察發(fā)現(xiàn)，“開會(huì)”是科層體系動(dòng)員的重要標(biāo)志，大型會(huì)議更是具備同時(shí)動(dòng)員多部門、綜合確立權(quán)責(zé)關(guān)系、協(xié)調(diào)各部門加強(qiáng)合作的獨(dú)特作用，尤其是需要在短時(shí)間內(nèi)高強(qiáng)度地進(jìn)行多部門動(dòng)員時(shí)，會(huì)議更是主要的工作技術(shù)[29]。而九寨溝地震期間 7 次貫穿整個(gè)地震應(yīng)急期的正式指揮部會(huì)議，有序高效地完成了應(yīng)急指揮協(xié)調(diào)各部門之間聯(lián)動(dòng)的任務(wù)，表明了會(huì)議對促進(jìn)部門之間聯(lián)動(dòng)的重要作用[30]。因此，通過官方網(wǎng)站統(tǒng)計(jì)省級(jí)政府召開疫情相關(guān)會(huì)議的頻數(shù)(截至2020年2月10日)作為部門之間聯(lián)動(dòng)的測量依據(jù)。

③政策支持程度。戰(zhàn)略規(guī)劃、法律法規(guī)及相關(guān)政策的支持是政府開放疫情數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)和保障。研究表明，法律政策和制度規(guī)定是促進(jìn)政府開放數(shù)據(jù)，破除障礙的重要因素[31]。具體而言，支持政府開放疫情數(shù)據(jù)的政策普遍表現(xiàn)為規(guī)章、方針、決定、通知、規(guī)定等為代表的行政命令，而政策支持程度則可以通過政策的數(shù)量加以測量[32]。因此，對地方政府在疫情開始至2020年2月10日期間發(fā)布的提及“數(shù)據(jù)發(fā)布”“信息公開”或“公開透明”等詞匯的疫情相關(guān)行政命令進(jìn)行頻數(shù)統(tǒng)計(jì)，作為政策支持程度的測量依據(jù)。

c.環(huán)境維度

①經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平。公共衛(wèi)生危機(jī)的應(yīng)對離不開經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的支持，政府開放疫情數(shù)據(jù)也是如此。研究表明，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高的地區(qū)在數(shù)據(jù)開放的資源投入、需求回應(yīng)、人才吸納方面更有優(yōu)勢[33]，特別是在應(yīng)急情境下，地區(qū)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定著地方政府能夠動(dòng)員的資源的體量，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平越高，地方政府能夠動(dòng)員的資源越多，對政府應(yīng)對疫情包括開放疫情數(shù)據(jù)質(zhì)量影響越大。人均GDP是反映一個(gè)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的有效測量工具，可以反映地方政府的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。因此，選用人均GDP來刻畫政府經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的強(qiáng)弱。

②疫情風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)。在公共衛(wèi)生危機(jī)中，疫情風(fēng)險(xiǎn)越高的地區(qū)其對政府開放疫情數(shù)據(jù)的質(zhì)量要求越高。一方面，疫情越嚴(yán)重，政府所面臨的問責(zé)壓力越大，社會(huì)公眾的恐慌感越嚴(yán)重，對于數(shù)據(jù)的及時(shí)性、完整性、全面性、準(zhǔn)確性、精細(xì)度要求越高;另一方面，在資源有限的前提下，政府希望資源投入能夠帶來更高的績效回報(bào)，以此促進(jìn)資源的有效使用。疫情風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)越高，政府越重視，投入的財(cái)政資源越多，越希望能夠在疫情防控工作包括開放疫情數(shù)據(jù)方面取得高的績效。疫情風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)可通過截至2020年2月10日地方政府的確診病例人數(shù)來測量，按照國家發(fā)布的疫情數(shù)據(jù)分布地圖可將各省疫情嚴(yán)重程度劃分為1～9，10～99，100～499，499～1000，1000以上等5個(gè)等級(jí)。

2.4構(gòu)建真值表進(jìn)行模糊定性比較分析時(shí)，首先要進(jìn)行變量校準(zhǔn)，轉(zhuǎn)化為集合概念(見表1)。根據(jù)變量類型不同對定距變量、定比變量、定序變量分別采用不同方式進(jìn)行校準(zhǔn)。首先對省級(jí)政府開放疫情數(shù)據(jù)質(zhì)量與疫情風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)等定距變量進(jìn)行直接校準(zhǔn)。借鑒張明等對東道國國家風(fēng)險(xiǎn)的校準(zhǔn)方法[34]，選取最低組下限(完全不隸屬)、中間組下限(交叉點(diǎn))、最高組下限(完全隸屬)作為定性錨點(diǎn)對變量進(jìn)行校準(zhǔn)。其次，對核心領(lǐng)導(dǎo)動(dòng)員、部門之間聯(lián)動(dòng)、政策支持程度、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等定比變量進(jìn)行校準(zhǔn)，遵循Ragin提出的校準(zhǔn)方法[35]，分別選取變量的百分位值95%(完全隸屬) 、50%(交叉點(diǎn))、5%(完全不隸屬)作為定性錨點(diǎn)直接校準(zhǔn)。最后，對數(shù)字政府服務(wù)能力這一定序變量采用四值模糊集間接校準(zhǔn)方法[36]，選取1(完全隸屬)，0.67(比較隸屬)，0.33(比較不隸屬)，0(完全不隸屬)四值分別對優(yōu)秀、良好、發(fā)展、起步等不同等級(jí)的省級(jí)政府?dāng)?shù)字服務(wù)能力進(jìn)行賦值。對每個(gè)變量進(jìn)行校準(zhǔn)之后，會(huì)得到條件變量與結(jié)果變量的所有組合，即真值表。在真值表基礎(chǔ)上，通過fsQCA軟件對其進(jìn)行布爾最小化運(yùn)算，進(jìn)而可得到單個(gè)條件變量的必要性分析結(jié)果和條件組合情況。

表1 變量設(shè)定與校準(zhǔn)

3 結(jié)果分析

定性比較分析過程主要包括必要條件檢驗(yàn)和條件組合檢驗(yàn)(也稱充分條件檢驗(yàn))兩個(gè)步驟。必要條件檢驗(yàn)衡量的是單一條件變量對結(jié)果變量的解釋程度，條件組合檢驗(yàn)用以衡量條件變量組合對結(jié)果變量的解釋程度。本文運(yùn)用fsQCA3.0軟件對單一條件必要性與條件組合充分性進(jìn)行檢驗(yàn)，分析結(jié)果用一致性與覆蓋度兩個(gè)指標(biāo)表示。一致性表示條件變量對結(jié)果變量的解釋程度，覆蓋度表示條件變量可以解釋的案例數(shù)量。

3.1必要條件分析按照定性比較分析的邏輯設(shè)定，當(dāng)一致性結(jié)果大于0.9時(shí)，則認(rèn)為該條件變量是結(jié)果變量的必要條件，意味著該變量可以獨(dú)立解釋結(jié)果變量；若小于0.9，則意味著該條件變量與其他條件變量一起解釋結(jié)果變量。通過運(yùn)算可得(見表2)，所有條件變量的一致性均低于臨界值0.9，表示它們無法構(gòu)成影響結(jié)果變量的必要條件。這一結(jié)果說明，公共衛(wèi)生危機(jī)中政府開放的疫情數(shù)據(jù)質(zhì)量受到多方面因素的共同作用，而非某一個(gè)因素的單一影響。因此，提高政府開放數(shù)據(jù)質(zhì)量需要進(jìn)一步分析技術(shù)、組織與環(huán)境三個(gè)方面的聯(lián)動(dòng)作用，探討解釋變量之間的組合效應(yīng)。

表2 必要條件分析

3.2前因條件組態(tài)分析本文運(yùn)用fsQCA3.0對真值表進(jìn)行數(shù)據(jù)處理，設(shè)定案例數(shù)量的閾值為1，同時(shí)將一致性高于0.8的編碼為“1”，低于0.8的編碼為“0”。進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)分析之后，得出3種具有不同簡化程度的方案，分別是復(fù)雜方案、簡化方案和中間方案。其中，復(fù)雜方案是完全按照變量進(jìn)行參數(shù)設(shè)置而出現(xiàn)的結(jié)果，也是QCA分析中的慣例分析方案，因此本文借鑒Ragin和Fiss(2008)所提出的QCA分析結(jié)果呈現(xiàn)形式對復(fù)雜方案進(jìn)行描述(見表3)，其優(yōu)點(diǎn)在于能夠比較清晰地表明各個(gè)條件在組態(tài)中的相對重要性[35]。從計(jì)算結(jié)果來看，政府開放疫情數(shù)據(jù)質(zhì)量的組合分析結(jié)果包括6種不同的條件組態(tài)，每一縱列代表一種可能的條件組態(tài)。解的一致性為0.86，意味著在所有滿足這六類條件組態(tài)的政府疫情數(shù)據(jù)質(zhì)量的案例中，有86%的政府疫情數(shù)據(jù)質(zhì)量高。解的覆蓋度為0.57，意味著六類條件組態(tài)可以解釋57%的高質(zhì)量政府疫情數(shù)據(jù)的案例?；跅l件組態(tài)，我們可以進(jìn)一步識(shí)別出技術(shù)、組織和環(huán)境在推動(dòng)政府網(wǎng)站建設(shè)中的差異化適配關(guān)系。

表3 省級(jí)政府開放高質(zhì)量疫情數(shù)據(jù)的組態(tài)分析

總的來看，應(yīng)急情境下政府開放高質(zhì)量的疫情數(shù)據(jù)存在6條不同路徑：路徑1為DC～LE～I(xiàn)N～PO*EP；路徑2為DC*IN～PO*EC*EP；路徑3為～DC*LE*IN～PO～EC～EP；路徑4為～DC*LE～I(xiàn)N～PO*EC～EP；路徑5為～DC～LE～I(xiàn)N*PO*EC～EP；路徑6為～DC～LE～I(xiàn)N*PO～EC*EP。其中，“*”表示條件存在(位于開頭可省略)，“～”表示條件不存在。以路徑1為例，其意涵為：無論經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平如何，在高數(shù)字服務(wù)能力、高疫情風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)的共同作用下，即使沒有政府核心領(lǐng)導(dǎo)動(dòng)員、缺乏部門之間的聯(lián)動(dòng)與政策支持，省級(jí)政府開放的疫情數(shù)據(jù)也能夠取得較高的質(zhì)量。該條件組合的覆蓋率為0.28，表明該條件組合能夠解釋28%的高質(zhì)量疫情數(shù)據(jù)開放案例。

從各要素在6種條件組合中的分布情況來看，“數(shù)字服務(wù)能力”“核心領(lǐng)導(dǎo)動(dòng)員”“政策支持程度”是政府開放高質(zhì)量疫情數(shù)據(jù)的核心條件。其中，以“數(shù)字服務(wù)能力”為核心條件的組態(tài)覆蓋度最高達(dá)到0.29，以“核心領(lǐng)導(dǎo)動(dòng)員”為核心條件的組態(tài)覆蓋度最高達(dá)到0.19，以“政策支持度”為核心條件的組態(tài)覆蓋度最高達(dá)到0.18，表明這三個(gè)核心條件對于政府開放高質(zhì)量的疫情數(shù)據(jù)具有較高的解釋力，即公共衛(wèi)生危機(jī)中政府開放高質(zhì)量的疫情數(shù)據(jù)受到地方政府?dāng)?shù)字服務(wù)能力、核心領(lǐng)導(dǎo)動(dòng)員、政策支持程度的顯著影響。另外，“部門之間聯(lián)動(dòng)”“經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平”“疫情風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)”多數(shù)作為缺失或者可有可無的條件出現(xiàn)，對政府疫情數(shù)據(jù)質(zhì)量的影響較弱。有趣的是，盡管一般邏輯認(rèn)為在應(yīng)急情境中疫情風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)對政府疫情數(shù)據(jù)質(zhì)量產(chǎn)生顯著影響，疫情越嚴(yán)重的地區(qū)越需要高質(zhì)量的疫情數(shù)據(jù)，但地方政府開放的疫情數(shù)據(jù)質(zhì)量高低事實(shí)上主要取決于地方政府的“數(shù)字服務(wù)能力”，“疫情風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)”僅構(gòu)成了解釋結(jié)果變量的輔助條件。

4 政府疫情數(shù)據(jù)高質(zhì)量發(fā)布的多重路徑

根據(jù)政府開放高質(zhì)量疫情數(shù)據(jù)的6條路徑與核心條件識(shí)別，不難發(fā)現(xiàn)政府開放高質(zhì)量的疫情數(shù)據(jù)存在3種不同的典型路徑：技術(shù)依賴型、領(lǐng)導(dǎo)驅(qū)動(dòng)型、政策支持型。

a.技術(shù)依賴型。代表組合1和組合2。通過布爾最小化運(yùn)算，該路徑可表示為DC～PO*EP，意指在疫情較為嚴(yán)重的情境中，即使缺乏相關(guān)政策的支持，較高的數(shù)字服務(wù)能力也能夠推動(dòng)政府開放高質(zhì)量的疫情數(shù)據(jù)，而無論核心領(lǐng)導(dǎo)動(dòng)員、部門之間聯(lián)動(dòng)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平如何。這一路徑的代表省份包括山東省、海南省、廣東省、陜西省、重慶省等。以海南省為例，該省早在1997年便提出“信息智能島”的發(fā)展戰(zhàn)略，近年來在政務(wù)信息整合、共享、應(yīng)用方面取得重大進(jìn)展[37]。政務(wù)信息整合方面，海南省建立了國內(nèi)首個(gè)“省級(jí)政務(wù)云計(jì)算中心”，實(shí)現(xiàn)全省非涉密政務(wù)信息系統(tǒng)之間的互聯(lián)互通與信息共享。政務(wù)信息共享方面，海南省在2019年建立政務(wù)大數(shù)據(jù)公共服務(wù)平臺(tái)和數(shù)據(jù)開放平臺(tái)，打通了省平臺(tái)與國家電子政務(wù)外網(wǎng)的信息共享交換。政務(wù)信息應(yīng)用方面，海南省獲得國家信息中心批復(fù)，成立互聯(lián)網(wǎng)大數(shù)據(jù)分析海南分中心，全面開發(fā)數(shù)據(jù)資源的價(jià)值。海南省完善的數(shù)據(jù)開放系統(tǒng)、卓越的數(shù)字服務(wù)能力為這次政府應(yīng)對公共衛(wèi)生危機(jī)期間的疫情數(shù)據(jù)開放提供了扎實(shí)的技術(shù)支持，促進(jìn)了政府開放高質(zhì)量的疫情數(shù)據(jù)。

b.領(lǐng)導(dǎo)驅(qū)動(dòng)型。代表組合3和組合4。通過布爾最小化運(yùn)算，該路徑可表示為～DC*LE～PO～EP，意指在疫情風(fēng)險(xiǎn)較低的情況下，即使政府的數(shù)字服務(wù)能力、政策支持程度不高，但只要政府核心領(lǐng)導(dǎo)動(dòng)員積極，依舊能夠推動(dòng)政府開放高質(zhì)量的疫情數(shù)據(jù)，而不論部門之間聯(lián)動(dòng)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平如何。這一路徑代表的省份包括青海省、甘肅省、天津市、吉林省等。以吉林省為例，省委書記巴音朝魯、省長景俊海高度重視政府發(fā)布的疫情數(shù)據(jù)質(zhì)量。截至2020年2月10日，巴音朝魯先后在視察疫情防控調(diào)度指揮中心、召開省委常委擴(kuò)大會(huì)議、慰問一線工作人員等多次活動(dòng)中反復(fù)強(qiáng)調(diào)，“要嚴(yán)格落實(shí)疫情報(bào)告制度，決不允許出現(xiàn)漏報(bào)瞞報(bào)遲報(bào)”，“必須堅(jiān)持公開透明，信息發(fā)布要具體，傳播力度要加大，及時(shí)回應(yīng)群眾關(guān)切”。2月4日，省長景俊海在省疫情防控指揮中心現(xiàn)場專題研究部署新型冠狀病毒感染的肺炎疫情防控管理平臺(tái)開發(fā)使用工作時(shí)強(qiáng)調(diào)，要充分發(fā)揮大數(shù)據(jù)重要作用，加快建設(shè)疫情防控管理平臺(tái)，為打贏疫情防控阻擊戰(zhàn)增添科技力量，并提出“快”“早”“準(zhǔn)”“遠(yuǎn)”四項(xiàng)政府疫情數(shù)據(jù)發(fā)布質(zhì)量的具體要求，努力建成信息互聯(lián)互通、運(yùn)轉(zhuǎn)快速有序、精準(zhǔn)確定軌跡政府疫情數(shù)據(jù)發(fā)布機(jī)制[38]。在省委書記和省長等核心領(lǐng)導(dǎo)的推動(dòng)作用下，吉林省在疫情數(shù)據(jù)發(fā)布的時(shí)效性、易得性、可讀性、全面性、持續(xù)性、公開度、精細(xì)度方面都名列前茅。

c.政策支持型。代表組合5和組合6。通過布爾最小化運(yùn)算，該路徑可表示為～DC～LE～I(xiàn)N*PO，意指無論疫情風(fēng)險(xiǎn)與經(jīng)濟(jì)水平如何，只要有足夠的政策支持，即使數(shù)字服務(wù)能力、核心領(lǐng)導(dǎo)動(dòng)員、部門之間聯(lián)動(dòng)情況不佳，也能夠促進(jìn)政府開放高質(zhì)量的疫情數(shù)據(jù)。這一路徑代表的省份以內(nèi)蒙古、云南為例。以云南省為例，省政府高度重視開放疫情數(shù)據(jù)工作，并將其以行政命令的方式發(fā)布。例如，2020年1月24日，《云南省人民政府辦公廳關(guān)于切實(shí)加強(qiáng)新型冠狀病毒感染的肺炎疫情防控工作的通知》要求，“各地要按照實(shí)事求是、尊重科學(xué)、公開透明的原則建立疫情信息發(fā)布工作機(jī)制，要嚴(yán)格按照國家要求和規(guī)定程序及時(shí)、科學(xué)、規(guī)范發(fā)布疫情有關(guān)信息，疫情信息由省衛(wèi)生健康委審定后發(fā)布。要及時(shí)通報(bào)疫情發(fā)展形勢，主動(dòng)解讀疫情防控措施，及時(shí)回應(yīng)社會(huì)關(guān)切”。2020年2月10日，《云南省人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于依法全力做好當(dāng)前新型冠狀病毒肺炎疫情防控工作的決定》提出，“省、州(市)、縣(市、區(qū))人民政府及其有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格落實(shí)疫情報(bào)告制度，實(shí)事求是、公開透明、迅速及時(shí)向社會(huì)公布疫情信息，不得緩報(bào)、漏報(bào)、瞞報(bào)、謊報(bào)”，“任何單位和個(gè)人不得編造、傳播有關(guān)疫情的虛假信息”[39]。云南省以行政命令的方式表達(dá)出對疫情數(shù)據(jù)發(fā)布的高度關(guān)注，在很大程度上推進(jìn)了政府開放高質(zhì)量的疫情數(shù)據(jù)。

5 結(jié)論與討論

本文結(jié)合TOE框架，運(yùn)用模糊集定性比較分析方法從技術(shù)、組織、環(huán)境三個(gè)層面選擇6個(gè)解釋變量探索應(yīng)急情境下省級(jí)政府開放疫情數(shù)據(jù)質(zhì)量的影響機(jī)制。研究發(fā)現(xiàn)，政府開放疫情數(shù)據(jù)質(zhì)量受到數(shù)字服務(wù)能力、核心領(lǐng)導(dǎo)動(dòng)員、部門之間聯(lián)動(dòng)、政策支持程度、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、疫情風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)等多元復(fù)雜因素影響。從不同因素的組合效應(yīng)來看，推動(dòng)政府開放高質(zhì)量的疫情數(shù)據(jù)存在3種條件組合：技術(shù)依賴型、領(lǐng)導(dǎo)驅(qū)動(dòng)型、政策支持型。它們分別以數(shù)字服務(wù)能力、核心領(lǐng)導(dǎo)動(dòng)員、政策支持程度作為核心條件，常常輔之以經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、疫情風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)等環(huán)境要素共同構(gòu)成高質(zhì)量的政府開放疫情數(shù)據(jù)的路徑。

本研究對進(jìn)一步提高應(yīng)急情境下政府開放的疫情數(shù)據(jù)質(zhì)量，加強(qiáng)聯(lián)防聯(lián)控水平，推進(jìn)疫情防控形勢好轉(zhuǎn)具有一定的政策啟示。a.扎實(shí)推進(jìn)政府?dāng)?shù)字服務(wù)能力建設(shè)。在公共衛(wèi)生危機(jī)中，應(yīng)培育工作人員的信息素養(yǎng)，提升組織的技術(shù)創(chuàng)新與信息管理能力，以此推動(dòng)高質(zhì)量的疫情數(shù)據(jù)開放。b.切實(shí)加強(qiáng)政府核心領(lǐng)導(dǎo)動(dòng)員。政府核心領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)加強(qiáng)對政府疫情數(shù)據(jù)質(zhì)量的注意力分配，采取親自掛帥、靠前指揮、積極推動(dòng)等具體的動(dòng)員策略，促進(jìn)政府開放高質(zhì)量的疫情數(shù)據(jù)與防疫工作的順利開展。c.逐步完善疫情數(shù)據(jù)發(fā)布政策體系化建設(shè)。各級(jí)政府有必要將實(shí)事求是、公開透明的疫情數(shù)據(jù)質(zhì)量要求以行政措施、辦法、決定、通知的形式加以明確，將疫情數(shù)據(jù)發(fā)布的工作機(jī)制加以制度化呈現(xiàn)。d.積極關(guān)注防疫環(huán)境變化。公共衛(wèi)生危機(jī)期間，各國政府應(yīng)該及時(shí)關(guān)注防疫環(huán)境的變化，在保證疫情風(fēng)險(xiǎn)較低的前提下，有序推進(jìn)復(fù)工復(fù)產(chǎn)，這也有利于政府開放高質(zhì)量的疫情數(shù)據(jù)，同時(shí)還能夠促進(jìn)疫情防控工作的順利推進(jìn)。

需要承認(rèn)的是，本研究尚存在的局限性有待進(jìn)一步突破。其一，變量選取方面有待更加豐富與完善。事實(shí)上，政府的信息產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平、互聯(lián)網(wǎng)用戶數(shù)、公民的受教育程度、數(shù)據(jù)開放平臺(tái)的建設(shè)等因素也有可能會(huì)對政府疫情數(shù)據(jù)質(zhì)量產(chǎn)生影響，因此可通過多元回歸分析進(jìn)一步對可能影響政府疫情數(shù)據(jù)質(zhì)量的因素進(jìn)行更系統(tǒng)地識(shí)別。其二，結(jié)果變量與條件變量的賦值與校準(zhǔn)依據(jù)需要更加合理化、科學(xué)化。盡管本文對變量的校準(zhǔn)努力遵循保證數(shù)據(jù)測量準(zhǔn)確性、客觀性的原則，但也難免受到主觀因素的影響。對此，可以從已有文獻(xiàn)或報(bào)告中進(jìn)一步搜尋對于某一變量的定性標(biāo)準(zhǔn)，比如經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平發(fā)達(dá)與不發(fā)達(dá)之間的分類標(biāo)準(zhǔn)。其三，數(shù)據(jù)資料來源的多樣性有待提高。本文數(shù)據(jù)主要依托于網(wǎng)絡(luò)媒體、統(tǒng)計(jì)年鑒等二手?jǐn)?shù)據(jù)，未來可以通過問卷調(diào)研、深度訪談等途徑加以補(bǔ)充，以強(qiáng)化本文的數(shù)據(jù)資料的可信度。其四，研究方法可進(jìn)一步拓展。本文主要采用結(jié)合定量與定性方法的優(yōu)勢的定性比較分析方法，但這并不意味著定性比較分析方法必然比定量方法或定性方法優(yōu)越，每種方法都有各自的優(yōu)勢與特點(diǎn)。因此，對于政府疫情數(shù)據(jù)質(zhì)量的研究還可以運(yùn)用回歸分析、個(gè)案研究等方法加以進(jìn)一步深化。