論我國(guó)生育假法律制度的完善

文/樊麗麗

一、近年來(lái)我國(guó)生育政策實(shí)施現(xiàn)狀

2013年11月，《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》提出“啟動(dòng)實(shí)施一方是獨(dú)生子女的夫婦可生育兩個(gè)孩子的政策”。2013年12月，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于調(diào)整完善生育政策的意見(jiàn)》，“單獨(dú)二孩”政策全面落地實(shí)施。2015年10月，中國(guó)共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會(huì)第五次全體會(huì)議公報(bào)指出，堅(jiān)持計(jì)劃生育基本國(guó)策，積極開(kāi)展應(yīng)對(duì)人口老齡化行動(dòng)，實(shí)施“全面二孩”政策。2015年12月，十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第十八次會(huì)議審議了《人口與計(jì)劃生育法修正案（草案）》，修正后的《人口與計(jì)劃生育法》自2016年1月1日起施行，其第十八條規(guī)定，國(guó)家提倡一對(duì)夫妻生育兩個(gè)子女，為貫徹落實(shí)“全面二孩”生育政策提供了法律依據(jù)[1]。2021年5月31日，中共中央政治局召開(kāi)會(huì)議，審議《關(guān)于優(yōu)化生育政策促進(jìn)人口長(zhǎng)期均衡發(fā)展的決定》，會(huì)議指出進(jìn)一步優(yōu)化生育政策，實(shí)施一對(duì)夫妻可以生育三個(gè)子女政策及配套支持措施，這標(biāo)志著我國(guó)開(kāi)始進(jìn)入“三孩”政策時(shí)期。

根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)，2015年我國(guó)出生人口為1655萬(wàn)，人口出生率為12.07‰。2016年我國(guó)出生人口上升至1786萬(wàn)，人口出生率上升至12.95‰。自2017年開(kāi)始，兩項(xiàng)指標(biāo)持續(xù)下降，至2020年我國(guó)出生人口數(shù)僅為1200萬(wàn)，人口出生率下降至8.50‰，為我國(guó)近十年來(lái)最低水平。國(guó)家近年來(lái)持續(xù)出臺(tái)的人口政策取得了明顯成效，全國(guó)累計(jì)多出生二孩1000多萬(wàn)。但是尚未扭轉(zhuǎn)人口持續(xù)下降趨勢(shì)，原因是多方面的，其中生育意愿降低是主要原因之一。很多家庭因?yàn)閶胗變簾o(wú)人照料和女性難以平衡家庭與工作的關(guān)系而不敢生。生育假制度是生育政策的重要配套支持政策，充分發(fā)揮生育假制度的支持作用，對(duì)提升人們的生育意愿具有重要意義。

二、我國(guó)關(guān)于生育假的法律規(guī)定及存在的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題

生育假是勞動(dòng)者享有的重要權(quán)益，主要包括女職工的產(chǎn)假、男職工的陪產(chǎn)假和男、女職工的育兒假。產(chǎn)假是女職工依法享有的在其生產(chǎn)期間及生產(chǎn)后一段時(shí)間內(nèi)，用來(lái)修養(yǎng)身體和撫育嬰兒的帶薪假期。我國(guó)關(guān)于產(chǎn)假制度的相關(guān)規(guī)定較為分散[2]。《中華人民共和國(guó)勞動(dòng)法》規(guī)定女職工生育享受不少于90天的產(chǎn)假。《女職工勞動(dòng)保護(hù)特別規(guī)定》明確了女職工生育享受98天產(chǎn)假。各地方在2016年后陸續(xù)修訂了本地方的人口與計(jì)劃生育條例，普遍規(guī)定了各地方在國(guó)家法定產(chǎn)假98天的基礎(chǔ)上享有一定時(shí)長(zhǎng)的延長(zhǎng)假。陪產(chǎn)假是男職工在其配偶生產(chǎn)時(shí)享有的帶薪假，陪產(chǎn)假用于陪護(hù)配偶、照顧孩子。我國(guó)目前各地方人口與計(jì)劃生育條例中普遍規(guī)定了陪產(chǎn)假制度，陪產(chǎn)假時(shí)長(zhǎng)從7天到30天不等。育兒假是和父母身份相關(guān)的假期，是指在孩子?jì)胗變簳r(shí)期，父母雙方都可以享有的用來(lái)照顧、陪伴、教育孩子的假期。我國(guó)目前尚未有育兒假相關(guān)法律規(guī)定，但國(guó)際上許多國(guó)家已經(jīng)建立起來(lái)相對(duì)比較完善的育兒假法律制度。

我國(guó)雖然已經(jīng)建立起較為完備的生育假制度體系，但仍存在產(chǎn)假差異大、陪產(chǎn)假落實(shí)難、育兒假缺失等一系列問(wèn)題。

（一）各地區(qū)產(chǎn)假時(shí)長(zhǎng)差異較大

在各地方人口與計(jì)劃生育條例中，普遍規(guī)定了法定產(chǎn)假基礎(chǔ)上的延長(zhǎng)假，但差異較大。將國(guó)家法定產(chǎn)假與各地方延長(zhǎng)假合并考慮的話，在全額發(fā)放產(chǎn)假工資的前提下，我國(guó)產(chǎn)假基本可劃分為三檔，分別是128天、158天及158天以上，最長(zhǎng)為218天?！侗本┦腥丝谂c計(jì)劃生育條例》中規(guī)定，女職工經(jīng)用人單位同意，可在128天產(chǎn)假基礎(chǔ)上再增加假期1至3個(gè)月，最長(zhǎng)則為218天，具體視員工申請(qǐng)及用人單位審批情況。相比天津市、上海市等7個(gè)地方女職工僅僅享有128天產(chǎn)假，差異比較大。較短的產(chǎn)假和較大的差異降低了部分地區(qū)人們的生育積極性，一定程度上也違背了社會(huì)公平性原則。

（二）陪產(chǎn)假制度落地執(zhí)行難

我國(guó)陪產(chǎn)假相關(guān)規(guī)定并未構(gòu)建在法律層面，主要散落在各地方人口與計(jì)劃生育條例中。地方人口與計(jì)劃生育條例法律位階較低，且各地方陪產(chǎn)假規(guī)定差異較大，時(shí)長(zhǎng)從7天至30天不等。值得注意的是，安徽省、陜西省在規(guī)定陪產(chǎn)假時(shí)，考慮了夫妻異地的情況，并對(duì)于夫妻異地的男職工，在基本陪產(chǎn)假基礎(chǔ)上多給與5天陪產(chǎn)假。在實(shí)際執(zhí)行中，陪產(chǎn)假還存在執(zhí)行率低、享受不充分的問(wèn)題。究其原因，主要有男職工“不愿請(qǐng)”和用人單位“不讓休”等多方面原因。男職工享有陪產(chǎn)假在我國(guó)的實(shí)踐期較短，礙于情面或者工作壓力，很多男職工自身并沒(méi)有主動(dòng)申請(qǐng)陪產(chǎn)假。實(shí)際中也存在部分用人單位不同意男職工享受或者足額享受陪產(chǎn)假的情況，此種情況下，多數(shù)男職工選擇接受用人單位的安排，并未進(jìn)一步維護(hù)自身權(quán)益。陪產(chǎn)假地區(qū)差異大、執(zhí)行不到位等問(wèn)題削弱了陪產(chǎn)假保障生育權(quán)益、促進(jìn)生育行為的作用。

（三）育兒假制度缺失

育兒假關(guān)乎孩子幼年生活及教育質(zhì)量，意義重大，影響深遠(yuǎn)。國(guó)際上早已有一些國(guó)家通過(guò)建立和完善育兒假來(lái)保障生育政策的施行。我國(guó)目前尚未有關(guān)于育兒假的法律規(guī)定[3]。吉林省、重慶市關(guān)于延長(zhǎng)產(chǎn)假的規(guī)定，可認(rèn)為是我國(guó)育兒假的雛形?！都质∪丝谂c計(jì)劃生育條例》規(guī)定，女職工在國(guó)家法定產(chǎn)假98天基礎(chǔ)上，可增加產(chǎn)假60天；經(jīng)女職工本人申請(qǐng)，用人單位同意，可延長(zhǎng)產(chǎn)假至一年，產(chǎn)假延長(zhǎng)期間工資按原額的75%發(fā)放，產(chǎn)假延長(zhǎng)期不影響累計(jì)工齡、上調(diào)工資及職務(wù)級(jí)別。長(zhǎng)期延長(zhǎng)產(chǎn)假的規(guī)定滿足了部分家庭撫育嬰兒的現(xiàn)實(shí)需要，非全額執(zhí)行產(chǎn)假工資的規(guī)定兼顧了財(cái)政負(fù)擔(dān)及公平性原則。

三、進(jìn)一步完善生育假的法律對(duì)策

（一）延長(zhǎng)法定產(chǎn)假時(shí)長(zhǎng)

我國(guó)產(chǎn)假體系呈現(xiàn)“國(guó)家法定產(chǎn)假+地方延長(zhǎng)假”模式，存在國(guó)家法定產(chǎn)假時(shí)長(zhǎng)短、地方延長(zhǎng)假差異大的問(wèn)題。產(chǎn)假是女職工用來(lái)休養(yǎng)身體和照顧嬰兒的，執(zhí)行產(chǎn)假制度有利于降低嬰兒死亡率，提升母嬰健康水平，所以產(chǎn)假不宜太短，差異不宜太大。我國(guó)超過(guò)半數(shù)的省份規(guī)定了158天及以上的產(chǎn)假時(shí)長(zhǎng)，延長(zhǎng)法定產(chǎn)假是具有實(shí)踐基礎(chǔ)和可行性的。建議修訂《女職工勞動(dòng)保護(hù)特別規(guī)定》，延長(zhǎng)法定產(chǎn)假天數(shù)，建議將國(guó)家法定產(chǎn)假?gòu)?8天延長(zhǎng)至158天，同時(shí)設(shè)置各地區(qū)延長(zhǎng)假上限，規(guī)定各地區(qū)在國(guó)家法定產(chǎn)假基礎(chǔ)上延長(zhǎng)假不得超過(guò)60天。延長(zhǎng)法定產(chǎn)假時(shí)長(zhǎng)并設(shè)置地區(qū)上浮上限，將整體提高我國(guó)生育女職工產(chǎn)假權(quán)益水平，縮小各地區(qū)產(chǎn)假待遇差異，提升我國(guó)產(chǎn)假制度的系統(tǒng)性、公平性，進(jìn)而將有效刺激人們的生育積極性，提高我國(guó)人口出生率。

（二）強(qiáng)化陪產(chǎn)假落地執(zhí)行

我國(guó)有關(guān)陪產(chǎn)假的規(guī)定主要體現(xiàn)在各地方行政法規(guī)中，尚未有法律層面的統(tǒng)一規(guī)定，存在地方性法規(guī)權(quán)威低、差異大、落實(shí)難等問(wèn)題。建議修訂《中華人民共和國(guó)勞動(dòng)法》，明確男職工依法享有陪產(chǎn)假的合法權(quán)益，從法律層面構(gòu)建陪產(chǎn)假制度。根據(jù)大多數(shù)原則，統(tǒng)一規(guī)定男職工在符合法定條件時(shí)享有15天陪產(chǎn)假。根據(jù)差異性原則，結(jié)合目前人口流動(dòng)性大的現(xiàn)狀，對(duì)于異地夫妻家庭，在15天法定陪產(chǎn)假基礎(chǔ)上，再多給與5天陪產(chǎn)假，利于異地家庭的穩(wěn)定與和諧。針對(duì)陪產(chǎn)假執(zhí)行落地難的問(wèn)題，建議建立陪產(chǎn)假執(zhí)行監(jiān)督機(jī)制，用人單位定期報(bào)備職工執(zhí)行陪產(chǎn)假情況，行政機(jī)關(guān)定期開(kāi)展檢查并根據(jù)用人單位的執(zhí)行情況進(jìn)行獎(jiǎng)懲，以此提升陪產(chǎn)假執(zhí)行效果。通過(guò)建立法律層面統(tǒng)一的陪產(chǎn)假制度及相應(yīng)的陪產(chǎn)假落實(shí)監(jiān)督機(jī)制，可有效推動(dòng)男性承擔(dān)參與撫育后代的職責(zé)，減輕女性來(lái)自生育方面的壓力。

（三）探索建立育兒假

吉林省和重慶市延長(zhǎng)產(chǎn)假至1年的做法是我國(guó)國(guó)內(nèi)關(guān)于育兒假的有益探索，值得各地區(qū)學(xué)習(xí)。西歐國(guó)家的育兒假建立時(shí)間較長(zhǎng)，較為完備，也值得國(guó)內(nèi)參考借鑒。在實(shí)際生活中，很多家庭面臨孩子出生后至上幼兒園前這段時(shí)間無(wú)人看護(hù)的問(wèn)題，所以我國(guó)亟待建立一套適合我國(guó)國(guó)情的、父母雙方都可以參與的育兒假制度[4]。從形式上，建議通過(guò)試點(diǎn)運(yùn)行方式，從修訂地方人口與計(jì)劃生育條例開(kāi)始，逐步探索、循序推進(jìn)。從內(nèi)容上，建議將育兒假分為三個(gè)階段，從嬰兒出生到1歲，實(shí)行全薪育兒假，但是育兒假與產(chǎn)假在同一時(shí)段不能同時(shí)享有；從1歲至2歲，執(zhí)行半薪育兒假，即按照原工資總額的50%發(fā)放工資；從2歲到3歲，執(zhí)行停薪育兒假，即保留原工作崗位不再享受薪金待遇。建立育兒假制度可有效緩解女性生育和工作壓力，解決孩子無(wú)人照顧的問(wèn)題，進(jìn)而有效刺激人們的生育意愿和生育行為。

生育假制度是生育保障體系的核心內(nèi)容，是我國(guó)治理體系的重要組成部分。完善優(yōu)化生育假制度是提升我國(guó)治理能力的重要體現(xiàn)。通過(guò)修訂相關(guān)法律法規(guī)，完善生育假制度，可優(yōu)化國(guó)內(nèi)生育環(huán)境，提升生育權(quán)益保障水平，促進(jìn)人們的生育意愿和生育行為，進(jìn)而扭轉(zhuǎn)我國(guó)人口出生率持續(xù)下降的趨勢(shì)。