流動(dòng)商販的管理：保障經(jīng)營(yíng)權(quán)利與提升城市治理

流動(dòng)商販，或者肩挑叫賣，或者街畔攤售。在古代，流動(dòng)商販被視為商業(yè)繁榮、國(guó)家昌盛、百姓安居的象征。而在當(dāng)代，流動(dòng)商販的大量存在被當(dāng)作影響社會(huì)秩序、影響市容的大問(wèn)題。城管與流動(dòng)商販之間的“貓捉老鼠”游戲幾乎每天都在上演，流動(dòng)商販的問(wèn)題在其與城管的沖突中一次又一次地暴露出來(lái)。流動(dòng)商販的合法化是否應(yīng)當(dāng)作為問(wèn)題來(lái)論證，流動(dòng)商販的合法化經(jīng)由什么途徑來(lái)實(shí)現(xiàn)，這不僅是關(guān)乎流動(dòng)商販生存的局部問(wèn)題，而且是關(guān)乎民生、考驗(yàn)城市治理水平的整體問(wèn)題。

一、流動(dòng)商販合法性的命題

1987年原國(guó)家工商行政管理總局發(fā)布的《城鄉(xiāng)個(gè)體工商戶管理暫行條例實(shí)施細(xì)則》規(guī)定，個(gè)體工商戶登記中所謂的“經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所，是指廠址、店鋪、門市部的所在市（區(qū)）、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（村）及街道門牌等地址，及經(jīng)批準(zhǔn)的攤位地址或本轄區(qū)流動(dòng)經(jīng)營(yíng)的范圍”。這意味著固定的經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所并非個(gè)體工商戶登記的必要項(xiàng)目，流動(dòng)經(jīng)營(yíng)的商販也可以個(gè)體工商戶的身份從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，從而賦予流動(dòng)商販以個(gè)體工商戶的主體身份從事經(jīng)營(yíng)的權(quán)利。當(dāng)然，對(duì)于未辦理個(gè)體工商戶營(yíng)業(yè)執(zhí)照的流動(dòng)商販，其存在的合法性仍沒(méi)有任何保障。

2011年《個(gè)體工商戶》條例取消了將“本轄區(qū)流動(dòng)經(jīng)營(yíng)的范圍”視為經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所的規(guī)定，經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所必須固定化，從而堵住了流動(dòng)商販以流動(dòng)經(jīng)營(yíng)的狀態(tài)申請(qǐng)個(gè)體工商戶的資格。同時(shí)在第29條規(guī)定：“無(wú)固定經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所攤販的管理辦法，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況規(guī)定。”從而肯定了流動(dòng)商販的合法性地位，又在現(xiàn)行商事主體的框架之外，確立了流動(dòng)商販的合法性。

2018年司法部《個(gè)體工商戶條例（修訂送審稿）》第33條根據(jù)《中華人民共和國(guó)立法法》第72條的有關(guān)規(guī)定，將其修改為：“無(wú)固定經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所攤販的管理辦法，由地方人民政府在立法權(quán)限內(nèi)根據(jù)實(shí)際情況規(guī)定?！睆亩鴶U(kuò)大了地方政府針對(duì)流動(dòng)商販管理的權(quán)限和范圍。

從1987年《城鄉(xiāng)個(gè)體工商戶管理暫行條例實(shí)施細(xì)則》制定以來(lái)，流動(dòng)商販就一直處于合法化的狀態(tài)。只是立法的不斷變革，流動(dòng)商販的合法化途徑也在不斷調(diào)整和更新。因此，更重要的問(wèn)題是，流動(dòng)商販的合法化不能僅停留在紙面上或者宣傳上，而應(yīng)落實(shí)到城市治理與執(zhí)法的實(shí)踐中。在合法化的前提下來(lái)討論流動(dòng)商販的管理，這是必須堅(jiān)持的思路。

二、個(gè)體工商戶與流動(dòng)商販的主體地位

流動(dòng)商販常常采取個(gè)體經(jīng)營(yíng)或者家庭經(jīng)營(yíng)的形式，而在中國(guó)現(xiàn)有的商業(yè)經(jīng)營(yíng)組織中，只有個(gè)體工商戶與之最為接近，于是，流動(dòng)商販的身份常常被置于個(gè)體工商戶的范疇內(nèi)進(jìn)行認(rèn)定。1987年《城鄉(xiāng)個(gè)體工商戶管理暫行條例實(shí)施細(xì)則》就是堅(jiān)持這樣的思路。2009年《個(gè)體工商戶條例（征求意見(jiàn)稿）》也將之貫徹下來(lái)，在第9條第3款以例外的形式確定：“無(wú)固定經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所的攤販，申請(qǐng)登記為個(gè)體工商戶的，登記事項(xiàng)不包括經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所?！痹撘?guī)定再次賦予流動(dòng)商販登記為個(gè)體工商戶的權(quán)利。但正式頒布的《個(gè)體工商戶條例》刪去了該款，流動(dòng)商販如若登記為個(gè)體工商戶，必須有固定的經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所，這與流動(dòng)商販的“流動(dòng)”特性不符，從而使流動(dòng)商販的主體地位問(wèn)題被擱置。

事實(shí)上，無(wú)論采取重新解讀經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所的概念以使之能夠涵蓋流動(dòng)經(jīng)營(yíng)，抑或?qū)α鲃?dòng)商販例外地免除固定經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所的要求，從而以個(gè)體工商戶的身份合法存在，都必須配套設(shè)置與流動(dòng)商販的經(jīng)營(yíng)方式、經(jīng)營(yíng)規(guī)模、經(jīng)營(yíng)目的等相符合的制度。

1.指定或允許區(qū)域經(jīng)營(yíng)的限制消滅了流動(dòng)商販的經(jīng)營(yíng)優(yōu)勢(shì)。一般來(lái)看，流動(dòng)商販常常選擇人口流動(dòng)性大、配套生活設(shè)施不完備的地方擺攤設(shè)點(diǎn)，也可能肩挑貨物走街串巷，無(wú)論采取哪種方式、基于哪種目的，流動(dòng)性、隨意性都是其基本特征，這也是流動(dòng)經(jīng)營(yíng)方式保持生命力的原因。然而，如果強(qiáng)制要求無(wú)固定經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所的攤販，應(yīng)當(dāng)在當(dāng)?shù)厝嗣裾蛘呤袌?chǎng)監(jiān)管部門指定或者允許的區(qū)域內(nèi)從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，這將極大地限定流動(dòng)商販的經(jīng)營(yíng)優(yōu)勢(shì)。因此，對(duì)于流動(dòng)商販的登記管理，必須取消固定經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所的強(qiáng)制性要求，在《個(gè)體工商戶條例》中區(qū)分設(shè)置有固定經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所和無(wú)固定經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所兩種情形。

2.個(gè)體工商戶的登記成本成為流動(dòng)商販不可承受之重。根據(jù)相關(guān)規(guī)定，個(gè)體工商戶需要繳納營(yíng)業(yè)稅、城市維護(hù)建設(shè)稅、教育費(fèi)附加、個(gè)人所得稅等各種稅以及登記費(fèi)。而被列入“不得”范疇的集資、攤派、贊助等費(fèi)用，在很多地區(qū)實(shí)際上仍屢禁不止。除了有形的成本支出外，個(gè)體工商戶還應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定建立會(huì)計(jì)賬簿，而大多數(shù)流動(dòng)商販根本不懂會(huì)計(jì)，要求其建立會(huì)計(jì)賬簿，就等于其必須另外支付一筆費(fèi)用聘請(qǐng)會(huì)計(jì)人員。這是流動(dòng)商販無(wú)法承受的，從實(shí)際情況來(lái)看也無(wú)法兌現(xiàn)的。成本問(wèn)題相較于申請(qǐng)貸款、作為簽訂合同和注冊(cè)商標(biāo)等的合法證明以及營(yíng)業(yè)憑證等所謂的優(yōu)勢(shì)來(lái)說(shuō)，顯然更為實(shí)際。因此，在將個(gè)體工商戶分為“有固定經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所的個(gè)體工商戶和無(wú)固定經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所的個(gè)體工商戶”的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)在管理、稅收等方面給予后者傾斜性的待遇，如減免稅收、免除賬簿等。

三、經(jīng)營(yíng)資格與流動(dòng)商販的管理

對(duì)于流動(dòng)商販的管理，既要給予其合法的身份或者經(jīng)營(yíng)資格，又不能將這種合法身份附載過(guò)多或過(guò)重的義務(wù)，否則就無(wú)法應(yīng)對(duì)流動(dòng)商販大量存在且數(shù)量日益增加這一現(xiàn)實(shí)，且會(huì)危及到民眾的生存問(wèn)題以及社會(huì)秩序的穩(wěn)定。

流動(dòng)商販的合法化面臨的首要問(wèn)題是流動(dòng)經(jīng)營(yíng)的權(quán)利保障。流動(dòng)經(jīng)營(yíng)不僅是流動(dòng)商販的經(jīng)營(yíng)方式，更是其生存方式。無(wú)論是指定區(qū)域或特定的允許區(qū)域，實(shí)際上都是將流動(dòng)商販限制在一定區(qū)域內(nèi)，并使之固定化，然后再發(fā)給衛(wèi)生許可證、環(huán)保許可證、占道許可證等各種證，征收名目不同、數(shù)額不等的費(fèi)用，實(shí)際上仍然堅(jiān)持管理、收費(fèi)的理念，而沒(méi)有從服務(wù)流動(dòng)商販的角度考慮。目前許多流動(dòng)商販確實(shí)占道經(jīng)營(yíng)，妨礙了公共交通，甚至破壞了衛(wèi)生環(huán)境，但不能因此就將其強(qiáng)制疏散到其他沒(méi)有競(jìng)爭(zhēng)力的指定區(qū)域。我們應(yīng)當(dāng)一般地賦予流動(dòng)商販以個(gè)人而非個(gè)體工商戶的身份流動(dòng)經(jīng)營(yíng)的權(quán)利，同時(shí)在保障公共交通、市民出行以及保護(hù)環(huán)境衛(wèi)生等方面做出要求，這就需要城管、衛(wèi)生等部門在相互溝通的基礎(chǔ)上制定相應(yīng)的規(guī)范，并掌握好執(zhí)法的尺度，如適當(dāng)調(diào)整占道的時(shí)間和范圍，要求做好環(huán)境衛(wèi)生的清理等。另外，此處的流動(dòng)經(jīng)營(yíng)權(quán)利不能限于同一轄區(qū)范圍內(nèi)，應(yīng)當(dāng)承認(rèn)更廣泛的跨地區(qū)的流動(dòng)經(jīng)營(yíng)，并要打破資格限制或者名額限制。事實(shí)上，這種跨區(qū)流動(dòng)經(jīng)營(yíng)并不會(huì)帶來(lái)過(guò)度的集中或涌入現(xiàn)象，畢竟流動(dòng)商販的經(jīng)濟(jì)條件、經(jīng)營(yíng)范圍和經(jīng)營(yíng)能力都是有限的。

允許流動(dòng)商販以無(wú)照經(jīng)營(yíng)的狀態(tài)存在，這是流動(dòng)商販管理必須突破的另一道障礙。流動(dòng)商販的經(jīng)營(yíng)具有極強(qiáng)的隨意性：在經(jīng)營(yíng)時(shí)間上，受制于天氣、個(gè)人狀況以及客流量等的影響，并不是固定的；在經(jīng)營(yíng)范圍上，根據(jù)季節(jié)、客戶需求、銷售量等的變化而調(diào)整，無(wú)法通過(guò)營(yíng)業(yè)執(zhí)照上的營(yíng)業(yè)范圍來(lái)明確化。這種經(jīng)營(yíng)方式?jīng)Q定了流動(dòng)商販的經(jīng)營(yíng)收益也具有極強(qiáng)的變動(dòng)性，而且這種變動(dòng)性的記載很難仿照會(huì)計(jì)制度，外部人無(wú)法準(zhǔn)確掌握流動(dòng)商販的經(jīng)營(yíng)狀況。而營(yíng)業(yè)登記是與稅務(wù)登記連接在一起的，要求流動(dòng)商販領(lǐng)取營(yíng)業(yè)執(zhí)照的話，就意味著其必須同時(shí)接受與營(yíng)業(yè)執(zhí)照載明的主體形式連接在一起的稅收負(fù)擔(dān)，而這又是流動(dòng)商販無(wú)法承受的。事實(shí)上，很多國(guó)家的商事法律規(guī)范都允許未登記商人的合法存在。因此，應(yīng)當(dāng)允許流動(dòng)商販以無(wú)照經(jīng)營(yíng)的狀態(tài)存在，這是在現(xiàn)行的以商主體為中心的營(yíng)業(yè)執(zhí)照法律制度下的選擇。如此，則法律規(guī)范的重心應(yīng)從有無(wú)營(yíng)業(yè)執(zhí)照轉(zhuǎn)移到是否規(guī)范經(jīng)營(yíng)方面，完善關(guān)于道路使用、環(huán)境衛(wèi)生、社會(huì)秩序等方面的規(guī)范。

四、城市治理中的流動(dòng)商販管理

流動(dòng)商販的管理是一個(gè)系統(tǒng)性問(wèn)題，流動(dòng)商販管理上的亂象并不是流動(dòng)商販合法化所帶來(lái)的，而是管理上沒(méi)有跟進(jìn)。因此，應(yīng)當(dāng)將流動(dòng)商販有序地納入城市治理，這對(duì)提升城市治理水平和實(shí)現(xiàn)放管服改革，都有積極的意義。

近年來(lái)，我國(guó)許多城市就從空間分類治理的角度做了有益的嘗試。例如，廣州市政府2008年起開(kāi)始調(diào)整政策，實(shí)施“重點(diǎn)路段和重點(diǎn)地區(qū)嚴(yán)禁，次主干嚴(yán)控，內(nèi)街巷規(guī)范管理”的空間分類治理模式，并在市區(qū)適當(dāng)?shù)囟谓傌湽芾硎鑼?dǎo)區(qū)。北京市政府2010年以來(lái)，在全市范圍內(nèi)設(shè)置289個(gè)大型活動(dòng)游商疏導(dǎo)區(qū)。昆明市政府2014年開(kāi)始采取區(qū)分絕對(duì)禁止區(qū)域、相對(duì)禁止區(qū)域和引導(dǎo)區(qū)域的政策，同時(shí)實(shí)施了“引攤?cè)胧小闭摺Ｄ暇┦姓?009年開(kāi)始按照不影響市容、交通和方便群眾生活的原則，確定可以擺攤設(shè)點(diǎn)的地段和經(jīng)營(yíng)時(shí)間。當(dāng)然，目前的努力仍主要集中在劃定區(qū)域經(jīng)營(yíng)方面，如何在此基礎(chǔ)上開(kāi)拓更多適應(yīng)流動(dòng)商販經(jīng)營(yíng)方式，同時(shí)符合城市規(guī)劃治理的管理模式，需要城市治理的智慧，也需要適當(dāng)?shù)臋C(jī)遇。

2020年新冠肺炎疫情暴發(fā)以來(lái)，如何解決出門難、買菜難和就業(yè)難等問(wèn)題成為擺在中國(guó)政府面前刻不容緩的問(wèn)題。地?cái)偨?jīng)濟(jì)也在中央和地方政府的鼓勵(lì)下，緩慢但有生機(jī)地助推著經(jīng)濟(jì)的復(fù)蘇和人民面對(duì)疫情的信心。

2020年5月27日，中央文明辦明確，在2020年全國(guó)文明城市測(cè)評(píng)指標(biāo)中，不將占道經(jīng)營(yíng)、馬路市場(chǎng)、流動(dòng)商販列為文明城市測(cè)評(píng)考核內(nèi)容，推動(dòng)文明城市創(chuàng)建在恢復(fù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)秩序、滿足群眾生活需要的過(guò)程中發(fā)揮更加積極的作用。2020年6月1日，國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)在山東煙臺(tái)考察時(shí)表示，地?cái)偨?jīng)濟(jì)、小店經(jīng)濟(jì)是就業(yè)崗位的重要來(lái)源，是人間的煙火，和“高大上”一樣，是中國(guó)的生機(jī)。在地方，2020年3月成都市城管委出臺(tái)了“五允許一堅(jiān)持”措施，成為全國(guó)第一個(gè)允許占道經(jīng)營(yíng)的城市，僅兩個(gè)月時(shí)間就增加就業(yè)崗位逾10萬(wàn)個(gè)。5月28日，成都市再次升級(jí)出臺(tái)攤點(diǎn)攤區(qū)設(shè)置引導(dǎo)、群眾投訴現(xiàn)場(chǎng)快速處置、攤區(qū)安全防護(hù)等城市管理“八項(xiàng)機(jī)制”，進(jìn)一步規(guī)范“五允許一堅(jiān)持”前期實(shí)施過(guò)程中占道經(jīng)營(yíng)帶來(lái)的部分交通和食品安全隱患、市容及環(huán)境衛(wèi)生影響等方面問(wèn)題。隨后，很多城市相繼松綁地?cái)偨?jīng)濟(jì)，允許在不占用盲道、不妨礙交通、不影響環(huán)境等情況下文明占道經(jīng)營(yíng)。這為流動(dòng)商販的生存和發(fā)展創(chuàng)造了難得的機(jī)遇。

除了城市治理方面對(duì)地?cái)偨?jīng)濟(jì)由排斥轉(zhuǎn)向鼓勵(lì)和引導(dǎo)之外，國(guó)內(nèi)很多金融科技企業(yè)也對(duì)地?cái)偨?jīng)濟(jì)提供了金融支持。2020年5月29日，阿里1688發(fā)布地?cái)偨?jīng)濟(jì)幫扶計(jì)劃。6月2日，京東發(fā)布“星星之火”地?cái)偨?jīng)濟(jì)扶持計(jì)劃；6月2日，蘇寧推出“夜逛合伙人”地?cái)傄故蟹龀钟?jì)劃；6月2日，騰訊旗下微信支付宣布面向平臺(tái)超5000萬(wàn)小微商家發(fā)布“全國(guó)小店煙火計(jì)劃” 。借助新的融資平臺(tái)和融資機(jī)制，地?cái)偨?jīng)濟(jì)在解決就業(yè)、方便生活、恢復(fù)經(jīng)濟(jì)等方面將發(fā)揮越來(lái)越突出的作用。隨著地?cái)偨?jīng)濟(jì)規(guī)模的提升和質(zhì)量的提高，交通、市容、環(huán)境等問(wèn)題必將得到改善，其規(guī)范化管理也會(huì)更容易開(kāi)展，實(shí)現(xiàn)合作共贏的城市治理。