城鎮(zhèn)化背景下我國農村宅基地使用權法律制度的構建

白 巖

（中國移動內蒙古公司通遼分公司，內蒙古 通遼 028000）

隨著我國城鎮(zhèn)化進程的不斷深入，中國農村宅基地的法制建設也得到了進一步的完善與發(fā)展，為適應城鎮(zhèn)化進程，我國出臺了一系列關于農村宅基地的法律法規(guī)和管理政策，為農村宅基地的有效管理提供了法律依據，提高了宅基地管理的效率和質量，保障了農民的合法權益，促進了我國城鎮(zhèn)化進程有序、高效、科學、健康發(fā)展。但是，在關于解決宅基地問題的工作中，依然面臨著不少的問題和爭議，特別是那些在我國計劃經濟時期建立的關于農村宅基地使用權制度，與當前我國社會主義特色的市場經濟發(fā)展相脫節(jié)，甚至制約著我國經濟社會的良性發(fā)展，阻礙了城鎮(zhèn)化的步伐，改善與完善當前的農村宅基地使用權制度勢在必行，這是適應現代社會發(fā)展的一種必然趨勢，是維護我國社會穩(wěn)定，保持社會健康發(fā)展的重要保障［1］。

一、農村宅基地使用權概述

（一）農村宅基地使用權的基本概念

農村宅基地使用權事關全國幾億農民的切身利益，合理合法解決這一社會矛盾對緩解社會對立，構建和諧社會，促進社會良性發(fā)展有著重要意義。我國頒布的《民法典》明確指出，宅基地使用權人可依法占用集體土地，可依法在占有土地上進行建設。這說明，宅基地使用權受到我國法律的保護，宅基地使用權人可依法在宅基地上建房和建造其他附著物，他人無權干涉。

（二）農村宅基地使用權的法律特性

1.農村宅基地使用權主體的限定性

農村宅基地使用權是具有中國特色的一種物權制度，是我國所獨有的一種農民權益制度，這給予了農民充分的權益保障，是國家對農民個人權益尊重與保護的體現。我國《民法典》《土地管理法》等法律明確規(guī)定了農村宅基地使用權的主體指向，即必須為集體組織的內部成員，明確限定了權利主體的身份特征，本組織以外的成員（無論單位還是個人）無權享有該權利，否則，就是違法行為。

2.農村宅基地使用權客體的特定性

我國《土地管理法》明確指出農村宅基地使用權的客體僅限于農村集體所有的土地，除此之外，都不適用。

3.農村宅基地使用權取得的審批性。

我國《土地管理法》明確規(guī)定了具有主體資格的農民必須依法申請，經過縣鄉(xiāng)兩級人民政府批準后，方可享有宅基地使用權，既要滿足主體的合法性，還要遵循一定的法定程序，需要經過依法審批才能獲得。

4.農村宅基地使用權原始取得的無償性

在我國，農村宅基地使用權雖然須經審批才能取得，但是，宅基地的使用是無償的，沒有時間限制的，不需要支付任何費用。這有效減輕了農民的生活負擔，保障了農民的合法權益，體現了我國社會主義制度的優(yōu)越性。

二、我國農村宅基地使用權制度存在的不足

（一）城鎮(zhèn)化進程催生了農村宅基地大量閑置，造成土地資源的嚴重浪費

在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌協(xié)調發(fā)展背景下的城鎮(zhèn)化改革，使大量農民工進城務工，廣大農村地區(qū)的宅基地空置化嚴重，嚴重的地方甚至出現了空心村，嚴重浪費了集體土地資源。按法律規(guī)定閑置過度的宅基地應被集體收回，但是，在實踐操作中，因為缺乏宅基地退出法律機制的支持，導致農村宅基地退出、流轉困難，被迫長期閑置，寶貴的土地資源得不到合理利用，農民的合法權益也得不到有效保護。

（二）宅基地的流轉缺乏明確的法律規(guī)定，制約著宅基地資源的合理利用

我國《土地管理法》對農村宅基地使用權的申請有明確的規(guī)定，是實施宅基地使用權行政管理的重要法律依據。但是，該法規(guī)主要解決的是農村建房行為的規(guī)范，對宅基地使用權的流轉并無明確且充分的說明。而且，這些不詳實的規(guī)定還隱含著對宅基地使用權流轉的某種限制。當前，我國農村的房屋買賣約定俗成地遵循地隨房走的原則，農村宅基地使用權交易供需兩旺，農民為了追求利益的最大化，不斷沖擊著相關法律法規(guī)，為了突破法律制度對農村宅基地流轉的限制，農村宅基地使用權流轉被迫隱形化，個人化，這種不受法律支持的宅基地流轉，不利于對流轉雙方權益的保護［2］。

（三）農村宅基地使用權登記制度不完善，容易損害農民的合法權益

目前，我國對農村宅基地的管理依然沒有形成一套科學、有序和合理的體系。農民建房時往往從自己的利益出發(fā)，致使村莊里的房屋與道路紛亂無序。由于我國現行土地法律制度的不完善，宅基地使用權登記機關在業(yè)務辦理中缺乏必要的法制依據，致使農村自建房和宅基地使用權的產權歸屬不明確，容易造成產權糾紛，農民的合法權益得不到有效維護和保障。

三、城鎮(zhèn)化背景下我國農村宅基地使用權制度的構建與完善

（一）建立健全農村宅基地使用權登記和退出機制

我國已經進入到城鎮(zhèn)化改革的深水區(qū)，與之相伴的是，由于農村宅基地使用權流轉配套法律的滯后，導致農村宅基地非法交易時有發(fā)生，這已成為影響農村社會和諧穩(wěn)定的重要因素之一，也是深化農村改革工作中急需解決的主要矛盾之一。為破解這一社會難題，國家應盡快制定和完善相關法律法規(guī)，為農村宅基地使用權的退出提供法律保障，使農村宅基地使用權退出及流轉具有合法性、高效性和實用性。同時，還要進一步完善農村宅基地及房屋產權登記制度，積極推進農村宅基地使用權確權登記工作的有序進行，進一步完善我國不動產登記制度，實現統(tǒng)一調查、統(tǒng)一確權登記、統(tǒng)一發(fā)證，積極維護廣大農民的合法權益。

（二）逐步建立健全宅基地法律法規(guī)體系

為了有效維護農民的宅基地使用權和農村宅基地合法流轉，積極推進土地資源的保護和節(jié)約，必須對現行法律法規(guī)中的成熟合理部分進行總結和吸取，對其中的矛盾沖突進行有效協(xié)調或修改，建立完善的農村宅基地管理法律體系，使我國農村宅基地使用權管理法治化、合理化、有序化、高效化。關于農村宅基地的立法應綜合考慮如下幾點：1.堅持珍惜、保護和合理利用土地資源的原則；2.堅持維護農民合法權益的原則；3.堅持城鄉(xiāng)統(tǒng)籌協(xié)調發(fā)展的原則。健全的宅基地立法可以解決實際工作遇到的宅基地產權和流轉、收益分配及確權登記等矛盾，使農村宅基地管理更加規(guī)范、合理，促進社會的和諧和穩(wěn)定。

（三）建立規(guī)范的農村宅基地使用權流轉制度

在我國農村地區(qū)，涉及農村宅基地使用權流轉的供需矛盾日益嚴重，為規(guī)避現行法制法規(guī)的限制，逐漸形成了一個巨大的農村宅基地流轉“隱形市場”，農村宅基地流轉越發(fā)普遍且形式多樣，如出讓、出租、抵押等，現行法律制度已經無法有效阻止農民強烈的宅基地流轉意愿，如此發(fā)展下去，農村宅基地的管理將會失控，導致集體土地資產的流失，嚴重損害了集體利益。同時，這種隱形的宅基地流轉行為不受法律保護，無法進行產權轉移登記，這也為交易雙方帶來了產權糾紛的風險。為此，土地管理部門應積極推動相關立法的制定，順應社會發(fā)展的需要，健全農村宅基地使用權流轉立法，讓農民切實擁有宅基地的使用權和支配權。讓宅基地流轉在不損害集體利益的情況下，實現農民個人利益的最大化，使我國農村宅基地使用權流轉更加科學化、人性化、合理化，為我國的農村改革注入活力，實現社會的和諧發(fā)展［3］。

總之，城鎮(zhèn)化是我國實現全民共同富裕，奔向現代化發(fā)展的必經階段，農民作為城鎮(zhèn)化改革的主要參與者，在其中扮演著重要角色。特別是與廣大農民利益攸關的農村宅基地改革，已然成為影響我國城鎮(zhèn)化進程的關鍵因素。當前，我國現行的土地管理法律體系已經跟不上社會發(fā)展的步伐，甚至阻礙了我國城鎮(zhèn)化的發(fā)展。為此，各級行政主管部門，應積極行動起來，圍繞農村宅基地使用權的改革與發(fā)展制定切實可行的法律保障制度，促進現行土地管理法律法規(guī)的完善，尊重農民的宅基地使用權和支配權，保障農民的合法權益，促進社會的穩(wěn)定、和諧、快速發(fā)展。