河長(zhǎng)制下采砂管理存在的問(wèn)題與完善對(duì)策

魏寧 新疆瑪納斯河流域管理局

1.河長(zhǎng)制背景下采砂管理工作中存在的具體問(wèn)題

1.1 相關(guān)法律法規(guī)有待進(jìn)一步完善

近年來(lái)，為遏制非法采砂違法犯罪活動(dòng)，我國(guó)陸續(xù)出臺(tái)《中華人民共和國(guó)河道管理?xiàng)l例》、《長(zhǎng)江河道采砂管理?xiàng)l例》等規(guī)章制度與法規(guī)，如在河道管理?xiàng)l例第二十五條中規(guī)定，必須經(jīng)河道主管機(jī)關(guān)會(huì)同有關(guān)部門批準(zhǔn)后，方可在河道管理范圍內(nèi)進(jìn)行采砂、棄置砂石等活動(dòng)，為采砂管理工作的開(kāi)展起到參考指導(dǎo)作用。但是，當(dāng)下尚未頒布全國(guó)性的法律法規(guī)和規(guī)章制度，并存在部門管理立法沖突問(wèn)題，致使采砂管理期間所開(kāi)展行政執(zhí)法工作缺乏法律依據(jù)，既無(wú)法發(fā)揮出應(yīng)有的管理作用，同時(shí)，還將由此引發(fā)糾紛矛盾，造成不必要的社會(huì)負(fù)面影響。例如，因各地區(qū)非法采砂的情節(jié)嚴(yán)重程度認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)不一致，受人為主觀因素影響，部分非法采砂案件的處罰力度缺乏合理性，如處罰額度過(guò)低而沒(méi)有起到應(yīng)有的震懾作用。

1.2 部門職責(zé)模糊

在河長(zhǎng)制中，將各級(jí)河長(zhǎng)確定為相應(yīng)河湖管理保護(hù)體系的直接負(fù)責(zé)人，以領(lǐng)導(dǎo)相關(guān)河湖管理保護(hù)工作、依法整治非法采砂等突出問(wèn)題、協(xié)調(diào)上下游與兩岸開(kāi)展聯(lián)防聯(lián)控工作、監(jiān)督考核具體管理任務(wù)完成情況為主要工作內(nèi)容，有效解決了傳統(tǒng)河湖管理保護(hù)體系中的屬地管理職責(zé)不明、缺乏明確責(zé)任主體、相互推諉責(zé)任等問(wèn)題。但是，根據(jù)采砂管理實(shí)際情況來(lái)看，并未對(duì)下屬現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管、行政執(zhí)法等部門的負(fù)責(zé)人和具體職責(zé)范圍進(jìn)行明確劃分，交叉管理、管理盲區(qū)等具體問(wèn)題尚未得到妥善解決。

1.3 打擊力度有限

根據(jù)近年來(lái)公安部通報(bào)的非法采砂典型案例來(lái)看，非法采砂違法犯罪活動(dòng)呈現(xiàn)出跨區(qū)域作案、裝備隱蔽化、組織結(jié)構(gòu)隱秘化、手段惡劣化的趨勢(shì)，如2020年12月江蘇南通的一起非法采砂案中，犯罪人楊某等人將散貨船非法改裝為采砂船，在長(zhǎng)江流域中的靖江、如皋等水域中進(jìn)行非法采砂犯罪行為，在2個(gè)月內(nèi)非法采集江砂6萬(wàn)余噸。與之相比，部分地區(qū)所開(kāi)展非法采砂執(zhí)法工作的打擊力度有限，暴露出執(zhí)法手段單一、相關(guān)職能部門聯(lián)動(dòng)效果不佳、行政處罰打擊效果差等多項(xiàng)問(wèn)題，并未有效遏制非法采砂違法犯罪行為。

1.4 監(jiān)管機(jī)制有待健全

在現(xiàn)行河湖管理保護(hù)體系中，暴露出整體監(jiān)管力度不足與部分環(huán)節(jié)缺乏有效監(jiān)管的問(wèn)題，例如，沒(méi)有對(duì)采砂船非法改裝、河砂銷售等關(guān)鍵環(huán)節(jié)做到有效監(jiān)管，致使非法采砂違法犯罪行為屢屢出現(xiàn)，且采砂管理工作存在滯后性，往往是在出現(xiàn)非法采砂問(wèn)題一段時(shí)間后再開(kāi)展相應(yīng)的執(zhí)法工作，致使河湖生態(tài)環(huán)境遭受嚴(yán)重污染破壞。

2.河長(zhǎng)制背景下采砂管理問(wèn)題的完善對(duì)策

2.1 完善法規(guī)體系

對(duì)健全法律法規(guī)體系的建設(shè)，是依托河長(zhǎng)制高效開(kāi)展采砂管理工作的先決條件，也是實(shí)現(xiàn)有法可依目標(biāo)與充分發(fā)揮河長(zhǎng)制優(yōu)勢(shì)的關(guān)鍵。因此，相關(guān)主管部門需要重點(diǎn)關(guān)注相關(guān)法律法規(guī)體系的建設(shè)問(wèn)題，結(jié)合采砂管理工作開(kāi)展情況與我國(guó)實(shí)際國(guó)情，及早出臺(tái)全國(guó)性的法律法規(guī)和規(guī)章制度，在其基礎(chǔ)上于河湖保護(hù)管理體系中構(gòu)建砂源追溯機(jī)制、河道砂石采運(yùn)管理單機(jī)制、案件移交機(jī)制，并對(duì)非法采砂定罪量刑標(biāo)準(zhǔn)加以明確規(guī)定，避免所開(kāi)展執(zhí)法工作和出具的處罰決定書(shū)受人為主觀因素支配。

此外，考慮到非法采砂違法犯罪行為特征、采砂管理工作內(nèi)容、外部環(huán)境隨時(shí)間推移而不斷變化，早期頒布的法律法規(guī)和規(guī)章制度內(nèi)容與實(shí)際管理情況不符，并未滿足當(dāng)下的采砂管理需求。例如，在公安部于2021年3月1日通報(bào)的8起非法采砂典型案件中，涉案金額在30萬(wàn)元至300余萬(wàn)不等，但在《長(zhǎng)江河道采砂管理?xiàng)l例》中規(guī)定，對(duì)非法采砂行為，最高可對(duì)犯罪人員處以頂格30萬(wàn)元的罰款。與非法采砂活動(dòng)可獲取的高額利潤(rùn)相比，所處罰款額度較小，難以起到震懾作用。因此，需要定期對(duì)所頒布的法律法規(guī)進(jìn)行修訂。例如，國(guó)務(wù)院分別在2011年1月、2017年3月、2017年10月、2018年3月對(duì)《河道管理?xiàng)l例》進(jìn)行四次修正，使管理河道條例內(nèi)容與采砂管理工作情況高度吻合，起到應(yīng)有作用。

2.2 明確部門職責(zé)

為徹底解決交叉管理與管理盲區(qū)，為多部門協(xié)同管理工作的開(kāi)展奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，最大程度提高采砂管理資源利用率與綜合管理水平。因此，當(dāng)務(wù)之急在于明確部門職責(zé)，梳理采砂管理組織結(jié)構(gòu)中的部門從屬關(guān)系，確定指令源數(shù)量。例如，依托河長(zhǎng)制，明確設(shè)定采砂管理組織結(jié)構(gòu)中的行政執(zhí)法、現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管等具體部門的負(fù)責(zé)人，明確劃分各管理部門以及國(guó)土、公安、水務(wù)等職能部門的職責(zé)范圍與配合義務(wù)，在其基礎(chǔ)上構(gòu)建起聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制，協(xié)同配合開(kāi)展非法采砂專項(xiàng)整治活動(dòng)等管理工作。

其次，引入問(wèn)責(zé)機(jī)制，基于精細(xì)化管理理念，將采砂管理目標(biāo)分解為具體的管理任務(wù)，并結(jié)合實(shí)際管理情況與以往管理經(jīng)驗(yàn)將管理目標(biāo)量化為具體的管理指標(biāo)。如此，在采砂管理過(guò)程中，各級(jí)河長(zhǎng)可以定期對(duì)管理任務(wù)實(shí)時(shí)進(jìn)度與完成情況進(jìn)行調(diào)查分析，繪制曲線圖表，直觀對(duì)比預(yù)期管理指標(biāo)與實(shí)際完成情況，從而更為全面地掌握實(shí)時(shí)采砂管理情況，對(duì)未按時(shí)完成管理任務(wù)或形成管理紕漏的人員進(jìn)行問(wèn)責(zé)懲處，以及重新安排管理任務(wù)，確保自身的統(tǒng)籌規(guī)劃與指導(dǎo)作用得以充分發(fā)揮。

2.3 開(kāi)展非法采砂專項(xiàng)整治工作

為嚴(yán)厲打擊非法采砂違法犯罪行為，保持高壓嚴(yán)打態(tài)勢(shì)，避免非法采砂犯罪活動(dòng)的反復(fù)出現(xiàn)，因此，在各級(jí)河長(zhǎng)協(xié)同指導(dǎo)與公安等政府職能部門的配合下，需要不定期開(kāi)展非法采砂專項(xiàng)整治工作，具體措施包括專題部署、部門聯(lián)動(dòng)、集中整治。其中，專題部署是由各級(jí)河長(zhǎng)根據(jù)采砂管理工作需求而制定非法采砂專項(xiàng)整治行動(dòng)方案，在方案中明確標(biāo)注活動(dòng)目標(biāo)、具體任務(wù)、流程步驟、各部門職責(zé)等內(nèi)容，將其作為活動(dòng)指導(dǎo)性文件。部門聯(lián)動(dòng)是由河長(zhǎng)牽頭，由公安、環(huán)保等部門及鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府協(xié)同開(kāi)展聯(lián)合執(zhí)法工作，如公安部門負(fù)責(zé)開(kāi)展刑事偵查工作，交通運(yùn)輸部門負(fù)責(zé)稽查非法改裝的采砂船。集中整治是集中開(kāi)展非法采砂企業(yè)的設(shè)施拆除、砂坑回填、斷開(kāi)供電等工作，快速制止非法采砂犯罪行為，避免對(duì)生態(tài)環(huán)境造成更為嚴(yán)重的破壞。

2.4 強(qiáng)化監(jiān)管力度

為保證所制定采砂管理計(jì)劃得到貫徹落實(shí)，取得預(yù)期的管理成效，需要重點(diǎn)強(qiáng)化采砂管理監(jiān)管力度，同時(shí)采取日常巡查、不定期抽查、旁站監(jiān)理等方式，以及應(yīng)用信息化技術(shù)手段，在河湖區(qū)域中設(shè)置一定數(shù)量的信息傳感裝置與攝像頭，持續(xù)采集現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)測(cè)信號(hào)與圖像資料，幫助管理人員遠(yuǎn)程掌握河湖水域環(huán)境情況，及時(shí)發(fā)現(xiàn)非法采砂行為。此外，還應(yīng)注重發(fā)揮媒體與公眾的監(jiān)督作用，如人民群眾可通過(guò)撥打河長(zhǎng)辦公室電話或是報(bào)警電話來(lái)上報(bào)非法采砂犯罪活動(dòng)。

3.結(jié)語(yǔ)

綜上所述，為發(fā)揮出應(yīng)有的河長(zhǎng)制作用，持續(xù)提高采砂綜合管理水平，有效預(yù)防非法采砂問(wèn)題的反復(fù)出現(xiàn)。因此，各級(jí)河長(zhǎng)必須正確認(rèn)識(shí)到采砂管理工作期間實(shí)際存在的問(wèn)題，深入了解問(wèn)題產(chǎn)生原因，積極采納上述提及的問(wèn)題完善對(duì)策，以此來(lái)營(yíng)造科學(xué)、有序的河湖保護(hù)與采砂管理局面。