協(xié)同治理視域的社會組織參與公共危機管理研究

奚少敏 馬超平

（廣州工商學(xué)院 廣東 廣州 510800）

協(xié)同治理理論近年來被廣泛運用于公共事件管理中，它強調(diào)協(xié)同和治理概念的有機結(jié)合，重點在于主體的多樣性和各要素的互補功能，將該理論引入社會組織參與公共危機管理意識培育與強化的策略，準(zhǔn)確定位管理部門、公共部門與公民等的關(guān)系，對于構(gòu)建公共危機預(yù)警體系有重要的理論意義和實踐意義。

一、相關(guān)概念

（一）協(xié)同治理

協(xié)同治理理論是自然科學(xué)領(lǐng)域的協(xié)同理論與社會科學(xué)領(lǐng)域的治理理論的有機結(jié)合。經(jīng)過多年實踐和學(xué)者理論的拓展，治理理論衍生出了許多分支理論，如協(xié)同治理、多元化治理、多中心治理等，其中協(xié)同治理理論已經(jīng)發(fā)展成為目前國內(nèi)外治理理論關(guān)注的焦點，應(yīng)用于公共治理體系構(gòu)建、公共服務(wù)供給以及公共危機管理等領(lǐng)域。協(xié)同治理主要是指通過社會上各職能部門，發(fā)揮各自的資源優(yōu)勢，相互協(xié)作，共同發(fā)展，為實現(xiàn)共同的目標(biāo)而付出的過程，從而實現(xiàn)雙贏的效果。

（二）社會組織

不同學(xué)科對社會組織有不同的定義。隨著社會管理需求的不斷增長，社會組織作為介于政府與市場之間的新興社會組織也逐漸地發(fā)展壯大起來。社會組織通常情況下是指政府部門與市場以外的非政府或非營利的組織和團體。當(dāng)下越來越多的社會組織愈發(fā)頻繁地出現(xiàn)在社會生活的各個領(lǐng)域，為社會提供不同領(lǐng)域的公共物品與公共服務(wù)，同時參與社會治理，逐步發(fā)展成為政府必須借助的重要社會力量。

（三）公共危機

公共危機，是指一個事件的突然發(fā)生給大眾的正常工作、生活帶來影響，甚至對其生命財產(chǎn)構(gòu)成威脅。通常情況下，公共危機事件的發(fā)生往往與公共突發(fā)事件緊密聯(lián)系在一起，而公共突發(fā)事件主要指的是那些突然發(fā)生的、無法預(yù)先知道的、給社會造成大量損失的危及社會公共安全的緊急事件。

二、社會組織參與公共危機管理的條件

（一）政府支持

健全的政府治理必須建立在社會三大部門協(xié)調(diào)發(fā)展的基礎(chǔ)之上。政府要正確認(rèn)識社會組織在政治、經(jīng)濟、文化生活中所能承擔(dān)的職能，賦予其參與社會公共事務(wù)管理的權(quán)利。政府在促進社會組織布局合理、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、運作管理、項目孵化等方面提供了越來越多的扶持與政策支持，社會組織在經(jīng)濟發(fā)展、社會管理和公共服務(wù)各領(lǐng)域的作用日益凸顯。

（二）市場調(diào)節(jié)機制變革

市場機制在發(fā)展和提高資源配置方面的作用突出，優(yōu)勢明顯，但“市場失靈”的情況促使社會組織慢慢發(fā)展成為社會領(lǐng)域里一種重要的組織形態(tài)，公眾的接納與重視也為社會組織創(chuàng)造了發(fā)展機遇。一方面，由于當(dāng)前社會組織所從事的活動已經(jīng)擺脫了傳統(tǒng)的好人好事而轉(zhuǎn)向如環(huán)境保護、消除貧困、發(fā)展落后地區(qū)教育、社區(qū)治理等，社會對社會組織的優(yōu)勢形成了新的共識。另一方面，人們在現(xiàn)實生活中遭遇了越來越多政府或市場解決不了的問題，特別是當(dāng)大的公共危機爆發(fā)的時候，部分公益性組織以無償、自愿、公益的形式出現(xiàn)并及時地幫助人們解決遇到的問題，其特殊的社會作用得以充分發(fā)揮，人們對社會組織的認(rèn)識進一步加深，不僅支持其行動，還紛紛加入共同參與治理。

（三）現(xiàn)代信息技術(shù)發(fā)展

互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展改善了公共危機意識培育的單向灌輸、盲目粗放等缺點，社會組織充分利用“互聯(lián)網(wǎng)”，強化公共危機意識，通過信息共享、網(wǎng)絡(luò)搜索、大數(shù)據(jù)分析等，開展靶向明確、針對性強的公共危機預(yù)防工作；同時利用新媒體的優(yōu)勢，讓危機意識落地，從“坐等上門到主動出擊”，通過人們的分享、轉(zhuǎn)載，擴大宣傳范圍，加強宣傳力度；社會上關(guān)于正能量的宣傳報道與支持也成為社會組織參與公共危機管理的最大動力，社會組織能力不斷增強，公民參與管理的能力也有了一定的進步。

（四）社會組織自身優(yōu)勢凸顯

政府、社會組織與公民形成的治理結(jié)構(gòu)相對獨立，三者分工明確、有戰(zhàn)略有目標(biāo)、執(zhí)行力度強、有較為完善的人力管理體系，有相對成熟的運作模式；以社會組織參與為核心，提高了資源的利用率，更能調(diào)動社會公益積極性，目的簡單明晰，更有價值；社會組織的使命與愿景通常直擊社會痛點，積極響應(yīng)國家號召，履行社會責(zé)任，公共資源共享趨勢下社會組織越來越易于挖掘到優(yōu)質(zhì)資源，極大限度推動了公共危機的順利解決；社會組織在發(fā)展中逐步形成了較為成熟的管理規(guī)范和治理思路等，不斷優(yōu)化自身發(fā)展環(huán)境。

（五）社會治理需求擴大

在組織愿景與發(fā)展規(guī)范方面，社會組織認(rèn)為，社會需求是公關(guān)危機管理的社會驅(qū)動力之一。以新冠肺炎疫情為例，社會組織認(rèn)為參與抗疫是他們義不容辭的責(zé)任，積極加入疫情防控工作，竭盡所能向家庭成員、社區(qū)居民宣傳防疫知識，體現(xiàn)了責(zé)任擔(dān)當(dāng)。近十幾年來，特別是經(jīng)歷過新冠肺炎疫情，社會組織參與公共危機管理的意識逐漸加強，參與動機更加清晰明確，對于公共危機管理的重要性有了更深刻的理解，參與管理的規(guī)模不斷地擴大。

三、社會組織參與公共危機管理的現(xiàn)實呈現(xiàn)與審視

社會組織參與公共危機管理得到政府的支持和大眾的認(rèn)可，使其在資源籌集、人力調(diào)配、社會感召力等方面有了可靠的組織管理保障。但社會組織在面對公共危機的宣傳教育、預(yù)警、響應(yīng)與決策以及信息與輿情引導(dǎo)方面還存在一些問題等。

（一）社會組織參與公共危機管理的呈現(xiàn)

1.適應(yīng)了市場化的發(fā)展要求

市場化的發(fā)展，使社會分裂為一個個不同的利益主體，市場化要求社會管理的多元主體并存，競爭發(fā)展，社會治理趨于本土化。社會治理將多元、多樣、多面的社會組織聯(lián)系起來，黨政主導(dǎo)、社會協(xié)同、公民參與的協(xié)同治理模式越來越被認(rèn)可，讓多元利益主體共同參與公共管理，為自身謀利益，為自己代表的一方說話。

2.實現(xiàn)了宣傳教育全覆蓋

在公共危機意識培育宣教活動中，社會組織與政府部門聯(lián)合組織居民定期參與宣傳活動，向居民普及公共衛(wèi)生知識、安全知識，傳播健康生活理念，進一步加大公共危機意識宣傳的教育力度，有效地提高了廣大人民群眾的危機處理能力，為社會組織與居民協(xié)同參與社會治理營造了良好的社會氛圍。

3.多方合作，形成協(xié)同治理大格局

社會組織加強與政府部門的聯(lián)動，充分結(jié)合紀(jì)念日、宣傳日、宣傳周走上街頭、進入社區(qū)宣傳公共危機知識，接受咨詢，發(fā)放宣傳材料，充分發(fā)揮政府、社會組織及居民各自的作用，擴大輻射范圍，逐步構(gòu)建了“黨政主導(dǎo)、社會組織協(xié)同、公民參與”的社會管理新格局。

（二）社會組織參與公共危機管理的現(xiàn)實審視

1.社會組織運行機制不夠健全

社會發(fā)展的需求促進了社會組織的增加與發(fā)展，公民參與社會治理的積極性越來越高，同時造成了社會組織門檻越來越低的現(xiàn)象。不少自發(fā)成立的社會組織處于起步階段，沒有建立有針對性和常態(tài)化的培訓(xùn)體系，大多數(shù)參與者缺乏專業(yè)化、系統(tǒng)化的理論知識和專業(yè)技能培訓(xùn)；同時，組織籌集資金能力和財務(wù)管理能力相對較弱，獲取資金的渠道單一，經(jīng)常因為資金缺乏而無法開展工作。

2.宣傳教育方式不夠創(chuàng)新

公共危機教育形式單一。很多社會組織沒有很好利用身邊的資源去開展活動，大部分采用的還是傳單、冊子、宣傳欄等傳統(tǒng)的宣傳方式；有些組織只顧埋頭苦干，不與同行溝通，不能達(dá)到優(yōu)勢互補，從而導(dǎo)致資源浪費、重復(fù)犯錯，不能形成一定的規(guī)模；對公共危機的重視不夠，不能充分利用現(xiàn)代媒體技術(shù)，從而影響宣傳的效率與效果。

3.責(zé)任主體還不夠清晰

缺少專門的機構(gòu)對公共危機管理進行研究、立法、規(guī)劃和監(jiān)督，特別是在對網(wǎng)絡(luò)輿情的監(jiān)控與信息疏導(dǎo)方面，現(xiàn)有的法律、法規(guī)對公共危機管理規(guī)律的總結(jié)不夠深刻，不具有普遍的指導(dǎo)意義；協(xié)同治理主體的多元化致使責(zé)任界限越來越模糊，公眾不清楚有關(guān)事務(wù)到底由誰來牽頭誰來負(fù)責(zé)，往往容易把責(zé)任或者失敗的原于歸因到某人或某個組織，引發(fā)網(wǎng)絡(luò)論戰(zhàn)甚至輿情危機。與此同時，社會組織由于自身的局限性，對待整體性、全局性的問題敏感度不高，而且缺乏有效協(xié)調(diào)能力。

4.社會組織工作還不夠?qū)I(yè)

社會組織大多由志愿者組成，志愿者存在著流動性大、專業(yè)技術(shù)能力不強等問題。參與宣傳的志愿者專業(yè)知識缺乏，處理危機，特別是突發(fā)性的大型公共危機能力不強；社區(qū)綜合文化站工作人員較少，分工不明確，籌備公共宣教活動吃力，活動開展不足，社會志愿者功能弱化。

四、協(xié)同治理，強化社會組織參與公共危機管理的能力

（一）完善管理機制，強化公共管理技能

注重工作的聯(lián)動，積極構(gòu)建管理部門、社會組織、公民參與的治理體系，形成從點到面、從小到大、從上到下的協(xié)同治理格局。加強對志愿者的甄別、選拔和確認(rèn)工作的管理，完善志愿者的統(tǒng)籌招募、資源配置和能力評估等管理工作。在志愿者培訓(xùn)方面，針對培訓(xùn)需求及專業(yè)化不足的問題，堅持理論知識與服務(wù)實踐的統(tǒng)一，夯實社會組織培訓(xùn)體系；實行獎勵制度，更好地管理組織，提高運作力。

（二）加大資源的投入，加快公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

只有不斷完善的公共基礎(chǔ)設(shè)施才能與更高水平的危機預(yù)防要求相匹配，才能將各種危機降低為零。除了傳統(tǒng)的社區(qū)宣傳欄、文化站、廣播宣傳等，社會組織為了提高公關(guān)危機預(yù)防的有效性與專業(yè)性，還可以借助更加專業(yè)的儀器與設(shè)備，如MR、VR等，應(yīng)用全息投影、虛擬現(xiàn)實等技術(shù)，采用沉浸式的宣教方法，按照傳承與創(chuàng)新結(jié)合、互動參與和靜態(tài)展示結(jié)合、實踐教學(xué)與情感體驗結(jié)合的要求及發(fā)展趨勢，加強居民對危機的體驗感與防御度，提升思想覺悟與防御能力，達(dá)到公共危機預(yù)防與對應(yīng)教育的目的。

（三）創(chuàng)新協(xié)同方式，匯聚多方資源

共同參與危機管理能更好地增強人與人、組織與組織、社區(qū)與社區(qū)等的關(guān)系連接，提高整體凝聚力，為更好地培育危機意識助力。通過疫情防控這一契機，讓更多人了解協(xié)同治理的重要性，匯聚更多的社會資源。加強與其他社會組織的聯(lián)系。剛成立的社會組織可以對未來的發(fā)展提供方向；具有豐富經(jīng)驗的組織可以傳授經(jīng)驗給他人或通過他人的疑問來反思自己組織的工作，相互學(xué)習(xí)，總結(jié)經(jīng)驗，達(dá)到事半功倍的效果。

（四）規(guī)范信息傳輸，加強輿情監(jiān)督能力

一是完善信息溝通制度，增加監(jiān)督信息獲取量，確保社會組織履職信息獲取質(zhì)量，充分了解重大公共事項，為履行社會職責(zé)提供信息支持。二是強化實時動態(tài)監(jiān)督，保證各部門、各組織之間聯(lián)系暢通，促進各部門協(xié)同作戰(zhàn)，共享檢查工作軌跡，做到事前有審核、事中有把控、事后有記錄備案。三是預(yù)防炒作危機事件與人為歪曲事情的不實消息出現(xiàn)，發(fā)現(xiàn)有炒作苗頭立即掐滅，杜絕錯誤思想的傳播，在社區(qū)醒目位置長年張掛提升危機意識與憂患意識標(biāo)語，發(fā)揮潛移默化的作用。