我國(guó)教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)的歷史沿革與現(xiàn)實(shí)困境

葉 珊 吳鴦玲

（上海師范大學(xué)教育學(xué)院 上海 200233）

教育督導(dǎo)是我國(guó)的一項(xiàng)基本教育制度，是我國(guó)教育管理的重要職能之一，在促進(jìn)教育發(fā)展等方面發(fā)揮著重要的作用。教育督導(dǎo)制度最早可以追溯到西周時(shí)期；而我國(guó)現(xiàn)代意義上的教育督導(dǎo)始于20世紀(jì)80年代。但是，現(xiàn)代意義上，督導(dǎo)職能發(fā)揮并不十分理想，究其原因，主要是督導(dǎo)機(jī)構(gòu)設(shè)置存在問題，致使“教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)不能全方位、名正言順地代表政府行使督導(dǎo)職權(quán)、履行督導(dǎo)職責(zé)”[1]。

一、我國(guó)教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)的歷史沿革

周朝“天子視學(xué)”制度是我國(guó)教育督導(dǎo)制度的雛形。隨著我國(guó)古代教育和近現(xiàn)代教育的發(fā)展，教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)也經(jīng)歷了一個(gè)曲折的發(fā)展過程。我國(guó)教育督導(dǎo)的機(jī)構(gòu)大致經(jīng)歷了以下幾個(gè)階段：

1.萌芽階段

《禮記·文士王子》中曾有記載“視學(xué)”，“天子視學(xué)，大昕鼓征，所以警眾也”，即在天子要視察學(xué)校的當(dāng)天，學(xué)校在天剛亮?xí)r就要擊鼓催促學(xué)生早起，以便做好準(zhǔn)備工作，接受天子的視察。[2]“天子視學(xué)”制度關(guān)注的是學(xué)校具體任務(wù)和目的的達(dá)成度。[3]漢代的歷代帝王非常注重前往太學(xué)“幸學(xué)”，其目的是考察勤惰。唐朝也有類似的歷史資料記載。在這一時(shí)期，教育督導(dǎo)相關(guān)機(jī)構(gòu)、制度等尚未建立，還是歷代帝王進(jìn)行政治統(tǒng)治的工具，處于萌芽階段。

2.雛形階段

宋朝開始設(shè)立具有教育視察和監(jiān)督功能的機(jī)構(gòu)，還設(shè)有專門官職。宋崇寧二年（1103年），建立了提舉學(xué)事司，其職能主要在于監(jiān)督各地教育傳播的有效建設(shè)情況。提舉學(xué)事司的設(shè)置，使我國(guó)有了專門的地方教育行政機(jī)構(gòu)，具有教育督導(dǎo)意義。盡管名稱不同，后來歷代沿襲了此制度。[4]元中統(tǒng)二年（1261年），在路一級(jí)設(shè)立提舉學(xué)校官，其職能是對(duì)學(xué)校進(jìn)行視察和監(jiān)督。[5]到了明代，地方教育行政設(shè)立提督學(xué)官，古書曾記載，“詔提學(xué)官，躬?dú)v學(xué)校，督率教官，化導(dǎo)諸生”[6]，意思是提督學(xué)官要巡歷各地學(xué)校，視察指導(dǎo)學(xué)生德行、學(xué)業(yè)、經(jīng)藝、治事等內(nèi)容[7]。

在這一階段，督導(dǎo)機(jī)構(gòu)的設(shè)置更加全面立體。從范圍上看，從中央到地方的府、縣都在機(jī)構(gòu)輻射范圍之內(nèi)；從職能上看，督學(xué)的職責(zé)包含了監(jiān)督、檢查及指導(dǎo)之意?？梢?，在這一時(shí)期我國(guó)督導(dǎo)機(jī)構(gòu)已見雛形。

3.發(fā)展階段

我國(guó)真正意義上的教育督導(dǎo)起始于20世紀(jì)初，近代教育督導(dǎo)的觀念沿用至今。[8]清初，各直省建立提學(xué)道，后來稱為“提學(xué)使司”。光緒三十二年（1906年），清朝政府設(shè)立了學(xué)部，成立“京師督學(xué)局”。各省設(shè)立提學(xué)使司，其主要任務(wù)是“巡視各府廳州縣學(xué)務(wù)”。與以往相比，清朝的進(jìn)步在于單獨(dú)設(shè)立督學(xué)人員，給予專門的督學(xué)以法律保障。

辛亥革命后，國(guó)改體制，將前清的學(xué)部改為教育部，逐步建立了獨(dú)立的、統(tǒng)一的三級(jí)視學(xué)網(wǎng)。三級(jí)視學(xué)網(wǎng)即在當(dāng)時(shí)的中央、?。ㄊ校?、縣這三級(jí)分別建立教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)。視學(xué)處是中央教育部下設(shè)的督導(dǎo)部門，而各?。ㄊ校?、縣設(shè)立視學(xué)。北伐戰(zhàn)爭(zhēng)開始后，國(guó)民政府于廣州建立，兩年后建立教育行政委員會(huì)，“督學(xué)處”被擬定設(shè)立在行政事務(wù)廳內(nèi)，但是后來并未設(shè)立。

中華人民共和國(guó)成立后，教育部組建視導(dǎo)司，但由于“左”傾思想的影響，教育督導(dǎo)工作一度全面停滯。1978年后，教育督導(dǎo)制度才漸漸恢復(fù)。1993年，在機(jī)構(gòu)改革的背景下，國(guó)務(wù)院設(shè)立了國(guó)家教委教育督導(dǎo)團(tuán)。隨后，在2000年，國(guó)家教委教育督導(dǎo)團(tuán)又改為“國(guó)家教育督導(dǎo)團(tuán)”，仍隸屬于國(guó)家教委。[9]

在這一階段，各級(jí)的教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)不斷完善，中央—地方的教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)逐步建立。隨之同步的督導(dǎo)法規(guī)，讓督導(dǎo)機(jī)構(gòu)在開展工作時(shí)獲得了組織機(jī)構(gòu)和制度上的保障。督導(dǎo)機(jī)構(gòu)的地位有所提升，不斷發(fā)展、進(jìn)步。

二、我國(guó)教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)的現(xiàn)狀

1.督導(dǎo)機(jī)構(gòu)類型

督導(dǎo)職能發(fā)揮的效用有賴于督導(dǎo)機(jī)構(gòu)的設(shè)置。我國(guó)現(xiàn)行教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)分為中央、省、市（地、州）、縣（市、區(qū)）四級(jí)，其地方教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)的類型主要有以下三種：

第一種類型是督導(dǎo)機(jī)構(gòu)被設(shè)置為教育行政部門里面的職能部門，沒有獨(dú)立的地位，隸屬于教育行政部門，在人員、資源等方面均受教育行政部門的統(tǒng)一安排和協(xié)調(diào)。

第二種類型是由政府授權(quán)，設(shè)立在教育行政機(jī)構(gòu)內(nèi)，但是其權(quán)力受到教育行政部門制約與管束。有的在行政級(jí)別上會(huì)高于行政機(jī)關(guān)內(nèi)的其他職能部門，其人員編制屬于教委或者教育局編制。

第三種類型是以政府名義設(shè)置的、且與教育行政部門平行的督導(dǎo)機(jī)構(gòu)。機(jī)構(gòu)內(nèi)的督導(dǎo)人員編制不完全屬于公務(wù)員編制。在財(cái)務(wù)等方面，與教育行政部門存在雜沓的可能。除此以外，教育行政部門（教委或教育局）的領(lǐng)導(dǎo)兼任主要負(fù)責(zé)人。

當(dāng)前，上述第一種類型與第二種類型在我國(guó)地方教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)的中較為普遍，第三類所占比例較小。

2.機(jī)構(gòu)職能

我國(guó)教育督導(dǎo)的職能主要是督學(xué)、督政與評(píng)估監(jiān)測(cè)。1991年，《教育督導(dǎo)暫行規(guī)定》對(duì)“督學(xué)”“督政”做出了規(guī)定，“督學(xué)”即為對(duì)學(xué)校的教學(xué)督導(dǎo)；“督政”包括對(duì)下級(jí)人民政府的教育工作、下級(jí)教育行政部門的督導(dǎo)。[10]2014年，《深化督導(dǎo)改革轉(zhuǎn)變教育管理方式意見》也指出“教育質(zhì)量監(jiān)測(cè)是教育督導(dǎo)的一項(xiàng)重要任務(wù)與職能”。[11]此后，我國(guó)已形成督政、督學(xué)與評(píng)估監(jiān)測(cè)三位一體的教育督導(dǎo)職能體系。[12]督政是我國(guó)教育督導(dǎo)制度有別于其他國(guó)家教育督導(dǎo)的一個(gè)顯著特色。

三、我國(guó)教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)的現(xiàn)實(shí)困境

1.督導(dǎo)機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性尚未確立

由上述我國(guó)教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)設(shè)置模式可知，當(dāng)前我國(guó)教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)性質(zhì)不清，教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)與各相關(guān)機(jī)構(gòu)的關(guān)系不清，其職權(quán)范圍不明，而且對(duì)教育行政部門的依附性較強(qiáng)，這直接影響教育督導(dǎo)職能的實(shí)效性。

教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性無內(nèi)部和外部的保障。對(duì)于一個(gè)組織機(jī)構(gòu)而言，其獨(dú)立性不僅表現(xiàn)在外部，還表現(xiàn)在內(nèi)部。其中，外部獨(dú)立的實(shí)現(xiàn)主要體現(xiàn)為有法律、行政權(quán)力的保障及人、財(cái)、物等物質(zhì)條件的滿足，從而確保機(jī)構(gòu)在其職務(wù)范圍的內(nèi)權(quán)力不會(huì)受到干擾。組織機(jī)構(gòu)的內(nèi)部獨(dú)立在于機(jī)構(gòu)內(nèi)部人員擁有獨(dú)立行使職權(quán)的能力，從而達(dá)到保障機(jī)構(gòu)獨(dú)立的目的，這要求內(nèi)部人員的各方面素養(yǎng)較高。督導(dǎo)機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性，需要機(jī)構(gòu)內(nèi)部和外部都能獨(dú)立。[13]當(dāng)前，我國(guó)督導(dǎo)機(jī)構(gòu)內(nèi)外部獨(dú)立性均缺乏有效的保障機(jī)制。

2.督導(dǎo)機(jī)構(gòu)的職能定位不清

由于我國(guó)教育督導(dǎo)部門大都隸屬于行政部門，基本上沿用行政運(yùn)作方式，往往與教育行政部門捆綁在一起，干同樣的“活”，發(fā)揮著同樣的作用；這使各級(jí)教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)不能很好地履行自己的職責(zé)，大多教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)“寄生”于教育行政部門。一個(gè)機(jī)構(gòu)設(shè)置具有合理性，必需明晰該機(jī)構(gòu)的層級(jí)關(guān)系。換句話說，就是機(jī)構(gòu)設(shè)置要遵循統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)與指揮、避免多領(lǐng)導(dǎo)指揮的原則。[14]在名義上，我國(guó)督導(dǎo)機(jī)構(gòu)是由人民政府設(shè)立的，但事實(shí)上還是由教育行政部門代管，教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)不能獨(dú)立行使職權(quán)，沒有發(fā)揮應(yīng)有的作用。

四、我國(guó)教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)的展望

1.確立督導(dǎo)機(jī)構(gòu)相對(duì)獨(dú)立的行政組織特征

教育是一項(xiàng)公共事業(yè)，而教育督導(dǎo)是社會(huì)活動(dòng)領(lǐng)域內(nèi)的教育活動(dòng)，它與周圍事務(wù)存在千絲萬縷的聯(lián)系；因此，教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)也不會(huì)是絕對(duì)獨(dú)立的。教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)是相對(duì)獨(dú)立的，即在一定條件之下、一定范圍內(nèi)才存在。[15]明確督導(dǎo)機(jī)構(gòu)是具有相對(duì)獨(dú)立性，這是創(chuàng)新教育督導(dǎo)體制的現(xiàn)實(shí)要求。借鑒法學(xué)意義“相對(duì)獨(dú)立”的含義，具體可以從以下兩方面進(jìn)行努力。首先，與行政機(jī)關(guān)法人類似，督導(dǎo)機(jī)構(gòu)的職能職權(quán)、工作制度、工作規(guī)程、經(jīng)費(fèi)、人員任免聘用等都應(yīng)是獨(dú)立的，且要獨(dú)立承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任與后果；其次，與責(zé)任相對(duì)應(yīng)，督導(dǎo)機(jī)構(gòu)應(yīng)具有一定的權(quán)利，例如，要求被督導(dǎo)對(duì)象如期整改、在信息平臺(tái)上發(fā)布督導(dǎo)報(bào)告和公告、啟動(dòng)問責(zé)程序等。

2.加強(qiáng)督導(dǎo)機(jī)構(gòu)內(nèi)部獨(dú)立性和外部獨(dú)立性

首先，加強(qiáng)內(nèi)部獨(dú)立性。第一，需要對(duì)督導(dǎo)人員進(jìn)行嚴(yán)格篩選，吸收具有專業(yè)素養(yǎng)的人員加入督導(dǎo)隊(duì)伍，解決督導(dǎo)隊(duì)伍老齡化問題。第二，通過多種形式的培訓(xùn)學(xué)習(xí)，提升督導(dǎo)人員的專業(yè)權(quán)威；拓寬督導(dǎo)人員的學(xué)習(xí)與培訓(xùn)途徑，提升專業(yè)造詣，以此獲得尊重與專業(yè)權(quán)威。其次，加強(qiáng)督導(dǎo)機(jī)構(gòu)的外部獨(dú)立性。其一，需要通過法律及行政法規(guī)的規(guī)定來明確督導(dǎo)機(jī)構(gòu)與其他相關(guān)機(jī)構(gòu)的職權(quán)范圍，保證督導(dǎo)機(jī)構(gòu)的職權(quán)在一定范圍內(nèi)不受任何干擾；其二，也要確保督導(dǎo)機(jī)構(gòu)具有相當(dāng)程度的人、財(cái)、物支配權(quán)。內(nèi)部和外部保障條件都得到滿足，這是確保教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)具有相對(duì)獨(dú)立性的根本條件。

3.合理劃分教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)的職責(zé)范圍

只有進(jìn)一步劃分督導(dǎo)機(jī)構(gòu)與教育行政機(jī)構(gòu)的關(guān)系與界限，才能清楚教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)的職責(zé)范圍。教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)的性質(zhì)、任務(wù)、職責(zé)范圍與同級(jí)其他教育行政機(jī)構(gòu)有異，故工作內(nèi)容、方式以及側(cè)重點(diǎn)也不同，在實(shí)踐工作中，難免有交叉，這需要及時(shí)溝通，以免工作內(nèi)容重疊甚至是權(quán)責(zé)的推脫。例如，督導(dǎo)檢查之前，教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)有必要與相關(guān)的教育行政機(jī)構(gòu)進(jìn)行工作信息、內(nèi)容上的對(duì)接，交流工作安排計(jì)劃，盡量避免工作重復(fù)；督導(dǎo)工作中，督導(dǎo)機(jī)構(gòu)人員可以適時(shí)、主動(dòng)邀請(qǐng)同級(jí)教育行政人員參與督導(dǎo)檢查工作，相互了解；完成督導(dǎo)工作后，主動(dòng)聽取意見，及時(shí)溝通，定期互通情況，力求獲得認(rèn)識(shí)上的一致。