民法典視角下住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期制度

李智文

（長春理工大學(xué)法學(xué)院，吉林 長春 130000）

一、住宅建設(shè)用地使用權(quán)存在的問題

（一）建設(shè)用地使用權(quán)與房屋所有權(quán)之間的矛盾

我國《物權(quán)法》在用益物權(quán)中規(guī)定了建設(shè)用地使用權(quán)是有使用期限的，規(guī)定我國住宅建設(shè)用地使用權(quán)期限為70年。但是對(duì)于土地上所存在的房屋而言，我國居民是享有所有權(quán)的，所有權(quán)根據(jù)我國法律的規(guī)定是不具有期限的問題，除非所有權(quán)人轉(zhuǎn)讓自身的權(quán)利。那么這兩者之間就產(chǎn)生了相應(yīng)的矛盾。并且我國《城市房地產(chǎn)管理法》中規(guī)定了合同約定的土地使用權(quán)到期之后，使用權(quán)人需要繼續(xù)使用土地的應(yīng)當(dāng)申請(qǐng)續(xù)期，若使用權(quán)人沒有按照規(guī)定申請(qǐng)續(xù)期或者續(xù)期的申請(qǐng)沒有被核準(zhǔn)的，由國家無償收回土地。王利明主張將《房地產(chǎn)管理法》中規(guī)則的適用對(duì)象應(yīng)當(dāng)限定解釋為僅指非住宅建設(shè)用地使用權(quán)，《物權(quán)法》第一百四十九條適用對(duì)象應(yīng)當(dāng)限定解釋為住宅建設(shè)用地使用權(quán)。［1］這樣便能夠避免法律之間的沖突，但是使用權(quán)與所有權(quán)之間沖突卻仍然存在。

（二）續(xù)期是否需要繳納費(fèi)用

《物權(quán)法》第一百四十九條中，只對(duì)住宅建設(shè)用地使用權(quán)自動(dòng)續(xù)期進(jìn)行了規(guī)定，對(duì)于是否繳費(fèi)卻并未作出規(guī)定。2016年，溫州市出現(xiàn)了部分土地使用年限即將到期，部分市民將要面對(duì)自己所有房屋建設(shè)用地使用權(quán)到期，并且需要繳納高額續(xù)期費(fèi)用才能繼續(xù)享有住宅建設(shè)用地使用權(quán)的問題。雖然此次事件通過自然資源部所做出的復(fù)函文件得到了解決，這卻將住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期繳費(fèi)問題推上了高潮?！睹穹ǖ洹返谌傥迨艞l延續(xù)了《物權(quán)法》的規(guī)定，但是加上了“續(xù)期費(fèi)用的繳納或者減免，依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定辦理”這部分的內(nèi)容，可以知道首次在法律層面上規(guī)定了自動(dòng)續(xù)期可以通過其他法律和行政法規(guī)來規(guī)定，這也在法律層面上承認(rèn)了續(xù)期應(yīng)當(dāng)以有償自動(dòng)續(xù)期為準(zhǔn)。［2］但是繳納方式、如何繳納以及繳納多少的問題依然需要相應(yīng)法律的完善與更新。

二、住宅建設(shè)用地使用權(quán)自動(dòng)續(xù)期的可行性

正如前文所述，由于現(xiàn)行《物權(quán)法》對(duì)于住宅建設(shè)用地使用權(quán)自動(dòng)續(xù)期是否需要繳納費(fèi)用沒有具體規(guī)定，而在新通過的《民法典》中，關(guān)于自動(dòng)續(xù)期的規(guī)定又給續(xù)期收費(fèi)留下了立法空間。因此，住宅建設(shè)用地使用權(quán)自動(dòng)續(xù)期又可以分為無償自動(dòng)續(xù)期理論與有償自動(dòng)續(xù)期理論：

（一）無償自動(dòng)續(xù)期理論

堅(jiān)持建設(shè)用地使用權(quán)自動(dòng)無償續(xù)期理論主要有兩個(gè)方面的原因。一方面土地國家所有并不意味著國家私有。該觀點(diǎn)認(rèn)為，城鎮(zhèn)土地屬于國家所有并不是指國家私有，而是指全國民共同所有，這種土地所有權(quán)并不屬于任何一種民法中規(guī)定的所有權(quán)取得方式，因此國家不應(yīng)當(dāng)再收取類似于土地租金的收益。［3］另一方面，自動(dòng)續(xù)期收取費(fèi)用將會(huì)給百姓帶來巨大的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。百姓在獲得房屋所有權(quán)時(shí)就已經(jīng)付出了巨額經(jīng)濟(jì)成本，若續(xù)期時(shí)再收取費(fèi)用，將會(huì)給部分百姓帶來巨大負(fù)擔(dān)。

（二）有償自動(dòng)續(xù)期理論

堅(jiān)持住宅建設(shè)用地使用權(quán)有償續(xù)期理論的原因同樣可以從幾方面進(jìn)行理解。首先，有償自動(dòng)續(xù)期是由所有權(quán)所具有的收益權(quán)能和用益物權(quán)期限性共同決定的。我國《物權(quán)法》規(guī)定城市土地屬于國家，那么國家自然就享有對(duì)土地收益的權(quán)利，收取土地受讓金就是國家享有所有權(quán)收益權(quán)能的體現(xiàn)。土地出讓行為實(shí)質(zhì)上是一種土地租賃行為，土地出讓金實(shí)質(zhì)上就是租金，而自動(dòng)續(xù)期實(shí)際上就是續(xù)租行為，那么對(duì)于續(xù)租行為收取費(fèi)用也是合理之中。并且我國法律明確規(guī)定用益物權(quán)的期限性，這也決定了土地受讓人續(xù)期需繳納費(fèi)用。其次，《國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》對(duì)于不同性質(zhì)的土地其出讓的最長期限做出了不同規(guī)定。這種客觀事實(shí)的存在，使得如果適用住宅建設(shè)用地使用權(quán)無償續(xù)期違背了市場公平、公正原則，會(huì)導(dǎo)致更多房地產(chǎn)投機(jī)行為的出現(xiàn)，使房產(chǎn)成為有些人獲利的工具，而降低了住房原本的居住功能，破壞經(jīng)濟(jì)市場有序發(fā)展。最后，無償自動(dòng)續(xù)期會(huì)降低土地利用效率，加劇土地資源稀缺性的矛盾。不利于對(duì)土地的充分利用。無償自動(dòng)續(xù)期會(huì)使國家對(duì)于土地資源的控制能力降低，使得本來就存在的土地資源占有不公的繼續(xù)長期存在。

三、住宅建設(shè)用地使用權(quán)自動(dòng)續(xù)期的期限性

不管是我國現(xiàn)行的《物權(quán)法》，還是已經(jīng)通過的《民法典》，對(duì)于住宅建設(shè)用地使用權(quán)自動(dòng)續(xù)期做出了規(guī)定，但是自動(dòng)續(xù)期時(shí)間是永久性還是暫時(shí)性的問題沒有做出規(guī)定。如果是永久性續(xù)期，那么對(duì)于國家土地資源的有效使用會(huì)帶來一定的問題；如果是一次性續(xù)期，那么居民所有權(quán)益又會(huì)受到損害。目前國內(nèi)主流的觀點(diǎn)包括兩類，一種觀點(diǎn)是自動(dòng)續(xù)期、永久性續(xù)期，對(duì)于住宅建設(shè)用地使用權(quán)不滿70年，先續(xù)滿70年，再永久續(xù)期；另一種觀點(diǎn)就是在期限續(xù)期的基礎(chǔ)上確定一次性續(xù)期期限，續(xù)期的期限可以根據(jù)房屋最長使用年限或我國土地使用權(quán)最長使用年限來確定，但《民法典》對(duì)于該事項(xiàng)也沒有做出切實(shí)可行的規(guī)定。目前理論對(duì)此同樣存在兩個(gè)不同觀點(diǎn)，一是自動(dòng)續(xù)期一次續(xù)期永久使用論，另一個(gè)則是一次性期限續(xù)期論。

（一）自動(dòng)續(xù)期一次續(xù)期永久使用論

以我國學(xué)者楊立新為代表所支持的自動(dòng)續(xù)期一次續(xù)期永久使用論認(rèn)為，一次性永久續(xù)期，是自動(dòng)續(xù)期之本意所在。自動(dòng)續(xù)期其本身的含義就有當(dāng)存在一項(xiàng)有期限的權(quán)利，在該權(quán)利期限屆滿之后，可以自動(dòng)的延長其期限，使得該項(xiàng)權(quán)利得以繼續(xù)存在下去。［4］當(dāng)法律并沒有規(guī)定這期限是多場時(shí)間時(shí)，就應(yīng)當(dāng)理解為永久。在這種解釋之下，我國住宅建設(shè)用地使用權(quán)自動(dòng)續(xù)期應(yīng)當(dāng)是一次續(xù)期永久使用。同時(shí)，這也是我國物權(quán)法立法目的體現(xiàn)。立法者在《物權(quán)法》中規(guī)定住宅建設(shè)用地使用權(quán)到期后自動(dòng)續(xù)期的目的，本就是為了保護(hù)老百姓的房屋所有權(quán)。房屋所有權(quán)的永久性和建設(shè)用地使用權(quán)的期限性本就是存在沖突，如果自動(dòng)續(xù)期不是一次永久續(xù)期，那么老百姓的房屋使用權(quán)就不能得到完全保障。且一次性永久續(xù)期也是符合“有恒產(chǎn)者有恒心”的價(jià)值觀。最后一次性永久續(xù)期能夠保證房地一體的相互協(xié)調(diào)。住宅建設(shè)用地使用的期限是70年，而房屋的安全使用年限大約為50年。在50之后房屋需要采取翻修措施，此時(shí)住宅建設(shè)用地使用期限尚未結(jié)束，如果不能自動(dòng)續(xù)期，房屋的所有權(quán)就會(huì)受到侵害，只有一次性永久續(xù)期，才能保證即使房屋多次翻修，也能保證其所有權(quán)不受侵犯。

（二）自動(dòng)續(xù)期一次性期限續(xù)期論

自動(dòng)續(xù)期一次性期限續(xù)期論的觀點(diǎn)則認(rèn)為：立法不僅需要考慮房屋所有者的利益，同時(shí)也要考慮到一定的社會(huì)利益與其他利益，需要各方利益的均衡，而不能夠趨于利益的失衡。采取一次性永久續(xù)期論，公民財(cái)產(chǎn)權(quán)確實(shí)受到了長久的保護(hù)，但并不是只有一次性永久續(xù)期論才能夠保護(hù)公民的財(cái)產(chǎn)權(quán)。在利益選擇的過程中，土地國家所有的屬性以及人口基數(shù)過大的國情都需要納入考量范疇。并且建設(shè)用地使用權(quán)作為用益物權(quán)，應(yīng)當(dāng)具有期限性。自動(dòng)續(xù)期制度適用的是住宅建設(shè)用地使用權(quán)，但改變不了其作為建設(shè)用地使用權(quán)，即一種用益物權(quán)的根本屬性，那么就應(yīng)當(dāng)是具有期限性。如果采用一次續(xù)期永久的觀點(diǎn)，那么就會(huì)使該用益物權(quán)失去其特性，與所有權(quán)之間難以產(chǎn)生明顯的界限進(jìn)行區(qū)別。如果承認(rèn)一次續(xù)期永久論，使用人永久使占用土地，那么國家土地所有權(quán)可能會(huì)形同虛設(shè)。

綜上所述，房產(chǎn)是我國居民財(cái)產(chǎn)的重要組成部分，住宅建設(shè)用地使用權(quán)自動(dòng)續(xù)期問題也是社會(huì)急切關(guān)注的問題?！睹穹ǖ洹废鄬?duì)于之前《物權(quán)法》的規(guī)定有所發(fā)展，但是由于房屋所有權(quán)永久性和建設(shè)用地使用權(quán)期限性之間的矛盾，又使其立法具有一定的局限性。

本文認(rèn)為，后期的立法保護(hù)工作應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持住宅建設(shè)用地使用權(quán)有償續(xù)期理論，以及自動(dòng)續(xù)期一次性期限續(xù)期理論。這不僅有利于更好保護(hù)房屋所有權(quán)人的利益，同時(shí)能夠兼顧各方利益，實(shí)現(xiàn)利益平衡，促進(jìn)土地資源的有效使用。至于如何收取“續(xù)期費(fèi)”和收取多少“續(xù)期費(fèi)”的問題，可以參照購房者不同的購房目的、家庭人均居住面積等等。因此，住宅建設(shè)用地使用權(quán)自動(dòng)續(xù)期的費(fèi)用應(yīng)當(dāng)保證收費(fèi)不能給老百姓帶來重大負(fù)擔(dān)，保證收費(fèi)的公開性、合理性。透明性。