基于政策工具的中國生物質(zhì)發(fā)電補貼政策評估

王斯一， 白梓函， 呂連宏， 羅宏

中國環(huán)境科學(xué)研究院

生物質(zhì)能是指通過光合作用將太陽能存儲在化學(xué)鍵中的可再生有機物[1]，其正在逐漸成為世界能源格局中重要的組成部分。合理利用生物質(zhì)能，對減少溫室氣體排放[1-4]、改善空氣質(zhì)量[5-6]以及提高農(nóng)村綜合生活水平[7-8]具有積極作用，也是我國在2030年前實現(xiàn)碳達峰、2060年前實現(xiàn)碳中和的有力抓手。

近年來，我國對可再生能源關(guān)注程度與支持政策逐漸加強，而生物質(zhì)發(fā)電起步較晚，現(xiàn)階段商業(yè)盈利能力較弱，其發(fā)展與政策支持息息相關(guān)[9]。研究運用政策工具理論與方法開展生物質(zhì)發(fā)電補貼政策評估與優(yōu)化對策研究，集中討論以下幾個問題：1)政府針對于生物質(zhì)發(fā)電補貼出臺過哪些國家層面的補貼政策；2)這些生物質(zhì)發(fā)電補貼政策由哪些部門出臺或聯(lián)合制定，是如何發(fā)展變化的；3)應(yīng)按照怎樣的框架和邏輯體系分析政策，根據(jù)該框架所出臺系列政策是否具有合理性；4)未來政策應(yīng)怎樣優(yōu)化，以促進生物質(zhì)發(fā)電產(chǎn)業(yè)的持續(xù)健康發(fā)展。

1 研究方法與數(shù)據(jù)來源

1.1 政策工具理論及方法

政策工具一般可以理解為政府為達成某種目的或解決某種問題所實施的手段或辦法。對于政策工具的分類，不同研究者有不同的方式：1)將政策工具分為供給層面、環(huán)境層面及需求層面3種類型[10]，此為最經(jīng)典的分類方式；2)根據(jù)政策作用對象進行劃分，包括政府維度、社會組織維度、企業(yè)維度和個人維度共4個層面[11]；3)根據(jù)政策工具實施層面進行劃分，包括基本層、戰(zhàn)略層和綜合層[12]；4)根據(jù)政策強度進行劃分，包括強制性、自愿性和混合性的政策工具[13]，該分類方式廣泛應(yīng)用于各領(lǐng)域政策分析研究中[14-16]。本研究聚焦于生物質(zhì)發(fā)電領(lǐng)域的補貼政策，故而在進行政策工具分析時將主要采取基本政策工具供給層面、環(huán)境層面及需求層面的分類方法，以及按生物質(zhì)發(fā)電產(chǎn)業(yè)鏈不同環(huán)節(jié)的分類方法[14]。

從基本政策工具角度分類，供給層面的政策工具為政府通過一定政策工具從基礎(chǔ)設(shè)施、資金投入及公共服務(wù)等方面作用于產(chǎn)品或產(chǎn)業(yè)供給端。具體到生物質(zhì)發(fā)電補貼領(lǐng)域，包括對生物質(zhì)發(fā)電領(lǐng)域基礎(chǔ)設(shè)施的補貼、對人才建設(shè)的補貼以及對科研院所和研發(fā)機構(gòu)的補貼等。環(huán)境層面則可以理解為政府通過規(guī)劃建議、法律法規(guī)、稅收減免等工具作用于產(chǎn)業(yè)發(fā)展外部環(huán)境，從而間接對產(chǎn)業(yè)發(fā)展產(chǎn)生作用。在生物質(zhì)發(fā)電領(lǐng)域，環(huán)境層面政策工具主要包括政府所出臺的生物質(zhì)發(fā)電價格及補貼整體規(guī)劃、對生物質(zhì)發(fā)電的稅收減免補貼等。需求層面是指政府通過出口政策、采購等方式直接作用于產(chǎn)品及產(chǎn)業(yè)的需求。如政府對生物質(zhì)發(fā)電技術(shù)、設(shè)備及產(chǎn)品的出口補貼等。

此外，從生產(chǎn)過程不同環(huán)節(jié)將生物質(zhì)發(fā)電產(chǎn)業(yè)鏈分為五大環(huán)節(jié)：1)由科研院所和企業(yè)研發(fā)部門為主體的研發(fā)環(huán)節(jié)；2)由銀行等金融機構(gòu)、大型電力企業(yè)主導(dǎo)的投資推廣環(huán)節(jié)；3)以電力企業(yè)和農(nóng)民林戶為主體的原料資源環(huán)節(jié)；4)以國家電網(wǎng)及各電力企業(yè)為主體的生產(chǎn)并網(wǎng)環(huán)節(jié)；5)以消費者為主體的消費環(huán)節(jié)。

1.2 樣本選取及編碼

由于各地生物質(zhì)資源稟賦有所差異，地方政策不具有很強一致性和代表性，故而研究樣本選取國家層面出臺的相關(guān)政策，包括中共中央、國務(wù)院及其各部委所公布的生物質(zhì)發(fā)電補貼政策。以2005年《中華人民共和國可再生能源法》頒布為起始，至2020年12月31日止，共收集生物質(zhì)發(fā)電補貼政策34項，按照其發(fā)布時間及部門進行順序編碼，詳見表1。在政策文件編碼的基礎(chǔ)上按照“部分編號-條款編號”進一步編碼，并根據(jù)需求繼續(xù)按“條款具體內(nèi)容要點”進行第四位編碼，最終形成研究樣本。如2005年通過的《中華人民共和國可再生能源法》中第六章第24條中“國家財政設(shè)立可再生能源發(fā)展專項資金，用于支持以下活動：可再生能源開發(fā)利用的科學(xué)技術(shù)研究、標準制定和示范工程”編碼為“1-6-24-1”。

表1 國家層面涉及生物質(zhì)發(fā)電補貼政策統(tǒng)計Table 1 List of national policies on biomass power generation subsidy in China

2 生物質(zhì)發(fā)電補貼政策述評

2.1 政策制定的基本情況

2005年通過的《中華人民共和國可再生能源法》第一次將可再生能源通過中央立法的形式引入大眾視野。此后至2020年，各行政主體分別從不同側(cè)重點出臺了關(guān)于生物質(zhì)發(fā)電補貼的正式文件共34份。

生物質(zhì)發(fā)電補貼政策年度頻數(shù)見圖1。從圖1可以看出，生物質(zhì)發(fā)電補貼政策發(fā)展呈階段式提升的特點：第一階段為2005—2014年，每年新出臺的補貼政策數(shù)量平均為1～2項，且呈從法律法規(guī)到規(guī)劃、辦法，從可再生能源到生物質(zhì)能這種從整體領(lǐng)域到具體部分的邏輯進行政策部署。第二階段為2015—2020年，每年出臺的補貼政策數(shù)量多在4項以上，總量明顯提升，除繼續(xù)從可再生能源、非水可再生能源這些生物質(zhì)能所屬上位概念規(guī)定補貼方法外，還出臺了細化的政策關(guān)注生物質(zhì)發(fā)電本身；生物質(zhì)發(fā)電所包括的秸稈能源化、垃圾焚燒發(fā)電和沼氣及生物天然氣等方面也逐漸為國家發(fā)展和改革委員會、財政部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部和國家能源局所重視，體現(xiàn)了相關(guān)政策的不斷完善與細化。

圖1 生物質(zhì)發(fā)電補貼政策年度頻數(shù)Fig.1 Annual frequency of biomass power generation subsidy policies in China

從發(fā)布政策的主導(dǎo)部門來看(表2)，制定生物質(zhì)發(fā)電補貼發(fā)布政策較多的部門為國家發(fā)展和改革委員會(占所有參與生物質(zhì)發(fā)電補貼政策制定部門總數(shù)的25%)，其次為財政部(20%)、國家能源局(16%)和農(nóng)業(yè)農(nóng)村部(14%)。對各部門發(fā)布補貼政策的協(xié)同情況進行計量，全國人民代表大會、國家電力監(jiān)管委員會與國務(wù)院單獨出臺補貼政策的比例較高，前二者均為100%，后者為86%。生物質(zhì)發(fā)電補貼涉及可持續(xù)能源戰(zhàn)略、生態(tài)環(huán)境保護、生態(tài)文明建設(shè)、財政支撐和農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展等諸多方面，需要多部門協(xié)同完成。

表2 中國生物質(zhì)發(fā)電補貼政策制定部門及協(xié)同情況Table 2 Policy making departments of biomass power subsidy and their coordination situation in China

2.2 基本政策工具維度評估

將2005—2020年共63項生物質(zhì)發(fā)電補貼政策條例按照環(huán)境型政策工具、供給型政策工具和需求型政策工具及其具體政策手段進行分類，結(jié)果見圖2。從圖2可以看出，生物質(zhì)發(fā)電補貼政策工具大部分從環(huán)境角度發(fā)揮作用，占該領(lǐng)域所有補貼政策比例為79%；其次是供給型政策工具，占比為19%；最少的是需求型政策工具，占比為2%。在我國生物質(zhì)發(fā)電產(chǎn)業(yè)尚未形成完備產(chǎn)業(yè)體系與市場的背景下，供給型政策工具不足，對產(chǎn)業(yè)技術(shù)研發(fā)資金支持、基礎(chǔ)設(shè)施投資等產(chǎn)業(yè)生態(tài)的構(gòu)建支持不足，環(huán)境型政策工具可能存在冗余情況。

圖2 中國生物質(zhì)發(fā)電補貼政策基于基本政策工具分類占比Fig.2 Proportion of biomass power subsidy policies based on basic policy tools classification in China

2.2.1環(huán)境型政策工具

環(huán)境型生物質(zhì)發(fā)電補貼政策主要包括價格補貼、項目補貼、稅收優(yōu)惠、金融支持及目標規(guī)劃5類。針對生物質(zhì)發(fā)電的價格補貼政策最多，早在2006年出臺的《可再生能源發(fā)電價格和費用分攤管理試行辦法》就明確規(guī)定：補貼電價標準為0.25元/(kW·h)，并在發(fā)電項目運行滿15年后取消補貼電價，同時2010年起新建項目補貼逐年退坡。2010年出臺的《國家發(fā)展改革委關(guān)于完善農(nóng)林生物質(zhì)發(fā)電價格政策的通知》則規(guī)定，生物質(zhì)發(fā)電的上網(wǎng)電價為0.75元/(kW·h)。2020年最新出臺的《可再生能源電價附加補助資金管理辦法》中規(guī)定：上網(wǎng)電價補助標準由電網(wǎng)企業(yè)收購價格、燃煤發(fā)電上網(wǎng)基準價格、適用增值稅率計算決定；發(fā)電企業(yè)定額補助標準則由相關(guān)部門所規(guī)定的定額補助標準與適用增值稅率所決定。而2020年《關(guān)于〈關(guān)于促進非水可再生能源發(fā)電健康發(fā)展的若干意見〉有關(guān)事項的補充通知》中再次強調(diào)：生物質(zhì)發(fā)電項目自并網(wǎng)起滿15年不再享受中央財政補貼。2005—2020年生物質(zhì)發(fā)電價格補貼具體標準如表3所示。

表3 2005—2020年生物質(zhì)發(fā)電價格補貼具體標準Table 3 Subsidy standards for biomass power price from 2005 to 2020

我國在實施價格補貼的同時，也在試圖通過逐步弱化補貼力度來推動生物質(zhì)發(fā)電的市場化進程，促進其技術(shù)進步。另一方面，價格補貼的標準由規(guī)定固定的價格補貼標準調(diào)整為根據(jù)浮動的電網(wǎng)企業(yè)收購價格、燃煤發(fā)電上網(wǎng)基準價格和部門預(yù)算補助進行計算獲得，能夠更加靈活地設(shè)定適用于當(dāng)時階段的補貼標準，促進經(jīng)過補貼后的生物質(zhì)發(fā)電價格更加符合電力市場價格整體情況，促進生物質(zhì)發(fā)電接軌常規(guī)的電力市場。但由于生物質(zhì)發(fā)電產(chǎn)業(yè)對于政策依賴性較強，具有較大的政策敏感性，也應(yīng)將其價格波動控制在一定范圍內(nèi)，避免因政策和價格的大幅波動導(dǎo)致企業(yè)預(yù)期不穩(wěn)定、不樂觀。

2.2.2供給型政策工具

供給型生物質(zhì)發(fā)電補貼政策主要包括對生產(chǎn)設(shè)備的補貼、對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金支持和科技信息(技術(shù)研究、信息公開及信息系統(tǒng)建設(shè))3方面，其中對生產(chǎn)設(shè)備的補貼占比最高，科技信息次之。最早有關(guān)生物質(zhì)發(fā)電的生產(chǎn)設(shè)備補貼的條文出現(xiàn)在2005年通過的《中華人民共和國可再生能源法》，其中規(guī)定國家應(yīng)設(shè)立可再生能源發(fā)展的專項基金，該基金的用途就包括推動可再生能源開發(fā)利用設(shè)備進行本地化生產(chǎn)。此后在2015年出臺的《中華人民共和國大氣污染防治法》(第二次修訂)，2017年通過的《全國農(nóng)村沼氣發(fā)展“十三五”規(guī)劃》《關(guān)于促進生物質(zhì)能供熱發(fā)展的指導(dǎo)意見》《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加快推進畜禽養(yǎng)殖廢棄物資源化利用的意見》，以及2020年通過的《關(guān)于做好2020年畜禽糞污資源化利用工作的通知》中均有涉及。可見，對于供給層面生產(chǎn)設(shè)備補貼政策逐漸受到重視，有利于在我國生物質(zhì)發(fā)電產(chǎn)業(yè)尚未發(fā)展成熟、缺少發(fā)展活力的情況下促進產(chǎn)業(yè)供給增長。同時，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的補貼與投入也是從供給端促進形成產(chǎn)業(yè)生態(tài)所不可或缺的國家支持政策。

2.2.3需求型政策工具

需求型生物質(zhì)發(fā)電補貼政策應(yīng)用較少，唯一涉及該層面的是2007年出臺的《農(nóng)業(yè)生物質(zhì)能產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃(2007—2015年)》中“研究制定支持農(nóng)業(yè)生物質(zhì)能發(fā)展的配套法規(guī)和政策措施，出臺用戶補助等經(jīng)濟激勵政策”。事實上，在生物質(zhì)發(fā)電補貼政策所出臺和使用的需求型政策工具較少，與該產(chǎn)業(yè)自身特點相符合，我國普通電力消費者并無直接購電選擇權(quán)，而是由電網(wǎng)及電力公司作為消費者的“代理人”或“中介”，向電廠購電，因此對普通消費者而言并無生物質(zhì)電力消費動力。

2.3 補貼政策的產(chǎn)業(yè)鏈維度評估

結(jié)合生物質(zhì)發(fā)電產(chǎn)業(yè)自身生產(chǎn)特點，按照研發(fā)、投資推廣、原料資源、生產(chǎn)并網(wǎng)和消費共5個產(chǎn)業(yè)鏈環(huán)節(jié)對補貼政策條例進行分類并評估，結(jié)果見表4。從表4可以看出，分布在研發(fā)與消費2個環(huán)節(jié)的生物質(zhì)發(fā)電補貼政策較少，分布在投資推廣與原料資源的較多，分布在生產(chǎn)并網(wǎng)環(huán)節(jié)的補貼政策占據(jù)了所有政策的50%以上?；谖覈镔|(zhì)發(fā)電發(fā)展現(xiàn)狀，應(yīng)加大對于研發(fā)環(huán)節(jié)補貼的政策支持力度，通過對生物質(zhì)開發(fā)利用技術(shù)研發(fā)的補貼促進產(chǎn)業(yè)技術(shù)發(fā)展。同時，在生產(chǎn)并網(wǎng)環(huán)節(jié)的補貼政策應(yīng)適當(dāng)整合，增加其可實施性。如在2012年出臺的《可再生能源電價附加補助資金管理暫行辦法》中規(guī)定“可再生能源發(fā)電項目上網(wǎng)電量的補助標準，根據(jù)可再生能源上網(wǎng)電價、脫硫燃煤機組標桿電價等因素確定”，只給出了其補助標準大致與哪些因素相關(guān)，并沒有給出所有決定因素、確切的計算方式或準確的補貼數(shù)額。2020年新出臺的《可再生能源電價附加補助資金管理辦法》等相關(guān)文件則給出了明確的補助標準，更加具有可執(zhí)行性與有效性。

表4 生物質(zhì)發(fā)電補貼政策產(chǎn)業(yè)鏈分布情況Table 4 Industry chain distribution of biomass power subsidy policies

圖3展示了2005—2020年生物質(zhì)發(fā)電補貼政策的產(chǎn)業(yè)鏈分布累計變化情況。從圖3可以看出：1)研發(fā)環(huán)節(jié)的補貼政策主要集中在2005—2010年，近年來技術(shù)研發(fā)方面的補貼政策反而有所減少。2)投資推廣與原料資源2個環(huán)節(jié)補貼政策數(shù)量的時間分布較為穩(wěn)定，并有逐漸增長的趨勢。前者體現(xiàn)了政府對可再生能源發(fā)展基金和大型機械等固定資產(chǎn)投資的重視，后者體現(xiàn)了對秸稈資源化、沼氣和生物天然氣等具體領(lǐng)域的進一步細分規(guī)劃。3)生產(chǎn)并網(wǎng)環(huán)節(jié)的補貼政策在2016年以后有較大增長，在2020年更是爆發(fā)式增長至11項之多，但數(shù)量的增長并不意味著補貼力度加大。在《關(guān)于促進非水可再生能源發(fā)電健康發(fā)展的若干意見》中明確規(guī)定“在年度補貼資金總額確定的情況下，進一步完善非水可再生能源發(fā)電項目的市場化配置機制，通過市場競爭的方式優(yōu)先選擇補貼強度低、退坡幅度大、技術(shù)水平高的項目”，引入市場競爭機制確實有助于增強產(chǎn)業(yè)競爭活力、篩選留存符合市場發(fā)展趨勢的企業(yè)，但在我國生物質(zhì)發(fā)電產(chǎn)業(yè)尚未發(fā)展成熟之際，還是需要在政策實施時切實把握好篩選標準及補貼留存企業(yè)數(shù)量。《關(guān)于〈關(guān)于促進非水可再生能源發(fā)電健康發(fā)展的若干意見〉有關(guān)事項的補充通知》則規(guī)定“生物質(zhì)發(fā)電項目，包括農(nóng)林生物質(zhì)發(fā)電、垃圾焚燒發(fā)電和沼氣發(fā)電項目，全生命周期合理利用小時數(shù)為 82 500 小時”，超出后不再享受補貼，并規(guī)定“生物質(zhì)發(fā)電項目自并網(wǎng)之日起滿15年后，無論項目是否達到全生命周期補貼電量，不再享受中央財政補貼資金”。意味著在相關(guān)技術(shù)發(fā)展、市場生態(tài)逐步完善的情況下，企業(yè)需要合理分配每年發(fā)電運行小時數(shù)才能獲取最大利潤。但是這會導(dǎo)致若按照平均分配全生命周期時，每年僅可獲得 5 500 h補貼發(fā)電時間，會限制部分企業(yè)的產(chǎn)能，對發(fā)電企業(yè)獲得盈利、達到規(guī)模經(jīng)濟以及對生物質(zhì)發(fā)電產(chǎn)業(yè)整體發(fā)展起到抑制作用。

圖3 2005—2020年生物質(zhì)發(fā)電補貼政策產(chǎn)業(yè)鏈分布累計變化Fig.3 Industry chain distribution cumulative changes about biomass power subsidy policies from 2005 to 2020

3 存在問題及建議

3.1 存在問題

3.1.1研發(fā)環(huán)節(jié)補貼政策欠缺

從基本政策工具的角度來說，中國生物質(zhì)發(fā)電補貼政策中在供給角度的科技研發(fā)補貼政策近年來受到了忽略；從產(chǎn)業(yè)鏈分布的角度分析結(jié)果來看，初始研發(fā)環(huán)節(jié)的補貼政策力度還有待加強。自2005年開始只在少數(shù)年份出臺過至多1項相關(guān)政策，近5年來更是完全沒有出臺該類政策。

生物質(zhì)燃料較為松散[17]、熱值較低，如果按照傳統(tǒng)生物質(zhì)發(fā)電方式進行直接燃燒發(fā)電，其能源利用率極低，污染排放量卻極大，故而迫切需要發(fā)展現(xiàn)代生物質(zhì)發(fā)電技術(shù)以提升效率、降低污染。目前直燃發(fā)電技術(shù)、纖維素乙醇技術(shù)等核心技術(shù)有所欠缺[18]；燃燒裝置沉淀結(jié)渣技術(shù)、防腐技術(shù)、氣化發(fā)電技術(shù)和混燒發(fā)電技術(shù)等亟待突破[19]；生物質(zhì)熱電聯(lián)產(chǎn)技術(shù)在熱電聯(lián)產(chǎn)電廠入網(wǎng)線路回路數(shù)的確定、電網(wǎng)現(xiàn)有資源的匹配等方面尚存難點[20-21]；生物質(zhì)和碳捕集與封存技術(shù)(BECCS)涉及的碳捕獲與封存均缺少商業(yè)運營能力[22]。加之科技研發(fā)領(lǐng)域補貼政策的缺位并未起到充分助力作用。這些都是導(dǎo)致中國生物質(zhì)發(fā)電原料利用效率低、成本居高不下、環(huán)境效益不能充分體現(xiàn)的主要原因。

3.1.2原料供應(yīng)、基礎(chǔ)設(shè)施補貼政策不足

從基本政策工具的分析來說，供給角度的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)政策工具數(shù)量占比約3%；根據(jù)產(chǎn)業(yè)鏈環(huán)節(jié)分布與分析，投資推廣與原料資源中間環(huán)節(jié)的補貼政策總數(shù)雖呈上漲趨勢，但相較于生產(chǎn)并網(wǎng)環(huán)節(jié)的政策數(shù)量來說仍存在欠缺。政策在產(chǎn)業(yè)鏈中分布不夠均衡，制約了企業(yè)甚至整個產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

在原料供應(yīng)方面，中國廣袤的農(nóng)村地區(qū)是生物質(zhì)發(fā)電原料的重要來源，這也就導(dǎo)致生物質(zhì)發(fā)電原料分散、收集存在難度、收購成本較高、質(zhì)量良莠不齊；農(nóng)戶對秸稈等生物質(zhì)發(fā)電原料的利用意識差，缺乏與企業(yè)的有效溝通[17,23]。若要試圖建設(shè)生物質(zhì)發(fā)電原料的收集體制或穩(wěn)定的原料供應(yīng)鏈，會更加需要政府的補貼與支持。完備的基礎(chǔ)設(shè)施是生物質(zhì)發(fā)電企業(yè)能夠投入生產(chǎn)的重要前提。尤其在大力推廣生物質(zhì)熱電聯(lián)產(chǎn)的背景下，更是對電網(wǎng)構(gòu)建、熱力管道鋪設(shè)提出了需求。

3.1.3財政補貼向市場機制轉(zhuǎn)變

從基本政策工具角度，環(huán)境型政策工具所包括的價格補貼和稅收補貼占比超過50%；從產(chǎn)業(yè)鏈角度，生產(chǎn)并網(wǎng)環(huán)節(jié)的補貼是應(yīng)用次數(shù)最多的政策工具。但在2020年出臺的《關(guān)于促進非水可再生能源發(fā)電健康發(fā)展的若干意見》設(shè)定了生物質(zhì)發(fā)電項目全生命周期合理利用小時數(shù)，明確了補貼年限和補貼上限，并提出核發(fā)綠證準許參與綠證交易。隨著綠證市場交易規(guī)模的擴大，以及2021年碳排放交易市場全面啟動，生物質(zhì)發(fā)電企業(yè)將通過綠證交易和碳排放權(quán)交易獲得收入，一定程度上替代財政補貼。因此，總體趨勢來看，中國生物質(zhì)發(fā)電的價格補貼政策已退坡在即，并逐步引入市場機制，但目前能夠有效發(fā)揮市場作用的政策工具及制度創(chuàng)新尚有欠缺。

3.2 政策建議

3.2.1著力技術(shù)研發(fā)，發(fā)揮科技引領(lǐng)

政府加大對于可再生能源研發(fā)投入的補貼力度是增加產(chǎn)業(yè)研發(fā)投入的最有效途徑[24-25]，也是減少排放的有力手段[26-27]。建議對生物質(zhì)能源開發(fā)利用關(guān)鍵技術(shù)開展研發(fā)攻關(guān)，研究清潔高效燃燒技術(shù)、原料收集設(shè)備改進、發(fā)電及余熱利用技術(shù)、熱電暖多聯(lián)供技術(shù)等，推進生物質(zhì)發(fā)電相關(guān)技術(shù)產(chǎn)業(yè)化進程。

BECCS技術(shù)是國際公認最具有潛力的碳排放技術(shù)，也是助力我國碳中和目標實現(xiàn)的重要技術(shù)。目前中國尚無BECCS項目，在相關(guān)技術(shù)上仍處于落后階段，應(yīng)充分總結(jié)相關(guān)碳捕集與封存(CCS)項目經(jīng)驗，凝練碳捕集和碳封存技術(shù)突破，提前戰(zhàn)略部署B(yǎng)ECCS核心技術(shù)研發(fā)、探索農(nóng)林生物質(zhì)資源地理分布與CCS的空間匹配性，對BECCS在中國開發(fā)應(yīng)用提供財政支持。

加強生物質(zhì)發(fā)電在技術(shù)研發(fā)和人才建設(shè)方面的補貼與資金投入，以推動構(gòu)建生物質(zhì)發(fā)電領(lǐng)域產(chǎn)學(xué)研相結(jié)合的運作模式，促進生物質(zhì)發(fā)電自主知識產(chǎn)權(quán)體系的建立，達成提高行業(yè)生產(chǎn)效率、降低生產(chǎn)成本、增強市場競爭力并使得產(chǎn)業(yè)發(fā)展成熟的最終目的。

3.2.2關(guān)注產(chǎn)業(yè)鏈條，營造產(chǎn)業(yè)生態(tài)

中國生物質(zhì)發(fā)電行業(yè)在原料收集與購買方面存在較大困難，需要資金支持其收購原料或構(gòu)建原料供應(yīng)鏈。在建立企業(yè)價格聯(lián)盟[28]、農(nóng)戶與倉庫的最佳數(shù)量位置確立等[29]優(yōu)化路徑的基礎(chǔ)上，建議政府通過直接發(fā)放補貼或以工代賑等方式對農(nóng)戶收集農(nóng)林生物質(zhì)原料予以支持，提高其參與積極性；將原料收集設(shè)備和切片打捆等預(yù)處理農(nóng)機設(shè)備納入國家農(nóng)機補貼范圍，同時，對于供應(yīng)商等中間參與主體，按照原料供給量比例給予相應(yīng)運營補貼，以保證原料長期穩(wěn)定供應(yīng)。

在基礎(chǔ)設(shè)施方面，為避免扭曲要素配置效率，政府對產(chǎn)業(yè)的扶持方式應(yīng)聚焦于公共產(chǎn)品供給這一政府固有職能上，通過提供生物質(zhì)原料收集、運輸，以及生物質(zhì)燃料配送、沼氣管網(wǎng)、農(nóng)村供熱管網(wǎng)、加氣站等公共設(shè)施，為生物質(zhì)能開發(fā)提供設(shè)施基礎(chǔ)。

應(yīng)充分涉及原料供應(yīng)、基礎(chǔ)設(shè)施等中間鏈條的補貼、充分顧及全產(chǎn)業(yè)鏈條各個環(huán)節(jié)，使價值鏈、企業(yè)鏈、供需鏈于空間鏈形成緊密的鉚合[30]；完善補貼規(guī)則、擴展補貼項目，營造適宜生物質(zhì)發(fā)電行業(yè)生存發(fā)展的環(huán)境。

3.2.3完善激勵政策，強化市場培育

生物質(zhì)發(fā)電逐步向市場化機制發(fā)展是趨勢和必然，但以國際經(jīng)驗和中國現(xiàn)狀來看，包括生物質(zhì)發(fā)電在內(nèi)的可再生能源發(fā)電不宜直接簡單市場化，而是借由電價、配額等保障性措施對生物質(zhì)發(fā)電提供配套政策機制。因此，應(yīng)合理規(guī)劃生物質(zhì)發(fā)電政策實施節(jié)奏、優(yōu)化補貼退坡方案。在逐漸減少生物質(zhì)發(fā)電價格補貼的過程中，合理調(diào)整補貼政策和方式[31]，引入綠證交易、環(huán)保稅、綠色電價等手段，借助政府和社會資本合作模式(public-private partnership，PPP)、碳交易市場、排污權(quán)交易等方式，擴大市場競爭激勵的積極作用，實現(xiàn)生物質(zhì)發(fā)電產(chǎn)業(yè)環(huán)境效益的經(jīng)濟化。不僅減輕政府對于生物質(zhì)發(fā)電持續(xù)補貼所產(chǎn)生的財政負擔(dān)，同時也有效促進產(chǎn)業(yè)進一步發(fā)展[32]。

探索生物質(zhì)發(fā)電及供熱供氣有效參與配額制與綠證機制辦法，參考可再生能源電力消納保障機制，構(gòu)建政府承擔(dān)配額落實主體責(zé)任，供電、供熱、供氣商承擔(dān)配額實施責(zé)任，用戶承擔(dān)配額消納責(zé)任的生物質(zhì)供電、供熱、供氣配額分配管理機制，配額優(yōu)先采購機制；探索生物質(zhì)供熱、供電市場化交易進程，研究綠證核算、自愿認購折算配額等綠證交易方法；搭建生物質(zhì)配額分配與綠證交易銜接機制。

積極推動生物質(zhì)發(fā)電企業(yè)開展碳排放交易，實現(xiàn)企業(yè)減排增收。引導(dǎo)生物質(zhì)發(fā)電企業(yè)通過清潔發(fā)展機制(CDM)或國內(nèi)自愿減排項目(CCER)獲得相應(yīng)碳排放權(quán)確認，以碳排放權(quán)交易的形式為企業(yè)提供新的資金支持來源，提高產(chǎn)業(yè)效益，從而實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)的可持續(xù)健康發(fā)展。