國(guó)家級(jí)新區(qū)高質(zhì)量發(fā)展面臨的困境與對(duì)策

收稿日期：2021-10-15

基金項(xiàng)目：國(guó)務(wù)院第四次全國(guó)經(jīng)濟(jì)普查重點(diǎn)項(xiàng)目《國(guó)家級(jí)新區(qū)和開發(fā)區(qū)發(fā)展?fàn)顩r研究》（JJPCZB22）;國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金一般項(xiàng)目《全球價(jià)值鏈視角下中國(guó)裝備制造業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)與綠色發(fā)展耦合研究》（18BJY101）。

作者簡(jiǎn)介：馮烽（1980—），男，廣西梧州人，博士，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院數(shù)量經(jīng)濟(jì)與技術(shù)經(jīng)濟(jì)研究所副研究員、大數(shù)據(jù)與經(jīng)濟(jì)模型研究室副主任，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院副教授，研究方向?yàn)楹暧^經(jīng)濟(jì)分析、數(shù)量經(jīng)濟(jì)理論與方法。

DOI： 10.13253/j.cnki.ddjjgl.2021.11.008

[摘 要]當(dāng)前國(guó)家級(jí)新區(qū)的建設(shè)發(fā)展取得了顯著成效，但仍不同程度地存在管理體制不健全、同質(zhì)競(jìng)爭(zhēng)嚴(yán)重、產(chǎn)城融合發(fā)展不足、產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力不強(qiáng)、土地集約利用程度不高、輻射帶動(dòng)能力不明顯等問題，亟需進(jìn)一步深化新區(qū)改革，推動(dòng)新區(qū)高質(zhì)量發(fā)展。新發(fā)展格局下實(shí)現(xiàn)國(guó)家級(jí)新區(qū)高質(zhì)量發(fā)展要堅(jiān)持將新發(fā)展理念貫穿于新區(qū)改革與發(fā)展的具體路徑，把新區(qū)建設(shè)深度融入到“雙循環(huán)”新發(fā)展格局中：要完善新區(qū)管理體制，理順利益協(xié)調(diào)機(jī)制;健全協(xié)同合作機(jī)制，激活全國(guó)國(guó)家級(jí)新區(qū)“一盤棋”;堅(jiān)持以實(shí)體為本，推動(dòng)制造業(yè)高質(zhì)量發(fā)展;優(yōu)化城市功能和品質(zhì)，提升產(chǎn)城融合發(fā)展水平;堅(jiān)持創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展，提升關(guān)鍵領(lǐng)域創(chuàng)新能力。

[關(guān)鍵詞]國(guó)家級(jí)新區(qū);高質(zhì)量發(fā)展;困境;對(duì)策

[中圖分類號(hào)] F124;F127[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A[文章編號(hào)] 1673-0461（2021）11-0065-08

改革開放以來，中國(guó)進(jìn)行了一系列的區(qū)域經(jīng)濟(jì)改革試驗(yàn)，其中一項(xiàng)重要舉措是通過設(shè)立國(guó)家級(jí)新區(qū)促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，進(jìn)而支撐國(guó)家宏觀經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)。國(guó)家級(jí)新區(qū)由國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)設(shè)立并承擔(dān)國(guó)家重大發(fā)展和改革開放戰(zhàn)略任務(wù)。自1992年10月設(shè)立上海浦東新區(qū)以來，國(guó)務(wù)院已批復(fù)設(shè)立19個(gè)國(guó)家級(jí)新區(qū)，規(guī)劃面積達(dá)22482.41平方千米①。國(guó)家設(shè)立這些新區(qū)，一是希望這些區(qū)域通過著力提升經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量和規(guī)模，保持其經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度在比較長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)快于所在省（直轄市、自治區(qū)）的總體水平;二是將國(guó)家級(jí)新區(qū)打造成為全方位擴(kuò)大對(duì)外開放的重要窗口、創(chuàng)新體制機(jī)制的重要平臺(tái)、輻射帶動(dòng)區(qū)域發(fā)展的重要增長(zhǎng)極、產(chǎn)城融合發(fā)展的重要示范區(qū)。經(jīng)過近30年的探索、建設(shè)和發(fā)展，以上海浦東新區(qū)為代表的國(guó)家級(jí)新區(qū)在擴(kuò)大對(duì)外開放和創(chuàng)新體制機(jī)制等方面發(fā)揮了重要作用，形成了在全國(guó)乃至世界具有重要影響力的特色產(chǎn)業(yè)基地，成為中國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略的重要支撐。

近年來，國(guó)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)形勢(shì)發(fā)生重大變化，國(guó)家級(jí)新區(qū)發(fā)展也面臨新的挑戰(zhàn)。隨著國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)，要素成本不斷上升，粗放型增長(zhǎng)模式難以為繼，國(guó)家級(jí)新區(qū)要向集約化的高級(jí)形態(tài)轉(zhuǎn)變;中美經(jīng)貿(mào)摩擦再起風(fēng)云，出口優(yōu)勢(shì)和參與國(guó)際分工模式受到嚴(yán)峻挑戰(zhàn);境外新冠肺炎疫情仍在擴(kuò)散蔓延，給世界經(jīng)濟(jì)造成了極大的沖擊，全球供應(yīng)鏈和產(chǎn)業(yè)鏈斷鏈風(fēng)險(xiǎn)上升。面對(duì)深刻變化的內(nèi)外部條件，國(guó)家級(jí)新區(qū)遇到了新的發(fā)展瓶頸，新區(qū)發(fā)展后勁不足、發(fā)展實(shí)際與發(fā)展目標(biāo)相背離的情況日益嚴(yán)重，國(guó)家級(jí)新區(qū)加快新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換、實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展迫在眉睫。在此背景下，分析國(guó)家級(jí)新區(qū)當(dāng)前面臨的困境，提出國(guó)家級(jí)新區(qū)實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的紓困之道，對(duì)于中國(guó)加快區(qū)域經(jīng)濟(jì)的高質(zhì)量發(fā)展，進(jìn)而促進(jìn)“雙循環(huán)”新發(fā)展格局的形成具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、相關(guān)文獻(xiàn)綜述

黨的十九大報(bào)告首次提出“高質(zhì)量發(fā)展”這一新表述，此后“高質(zhì)量發(fā)展”被廣泛列入各級(jí)政府及職能部門的相關(guān)文件，學(xué)術(shù)界也從不同角度對(duì)“高質(zhì)量發(fā)展”進(jìn)行了研究。在高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)涵方面，金碚基于經(jīng)濟(jì)學(xué)的基礎(chǔ)理論，將高質(zhì)量發(fā)展表述為“能夠更好滿足人民不斷增長(zhǎng)的真實(shí)需要的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、結(jié)構(gòu)和動(dòng)力狀態(tài)”[1];呂守軍和代政用馬克思辯證唯物主義和歷史唯物主義闡釋了高質(zhì)量發(fā)展是經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)發(fā)展、個(gè)體發(fā)展的有機(jī)統(tǒng)一[2]。在高質(zhì)量發(fā)展的評(píng)價(jià)方面，李金昌等在借鑒國(guó)外同類相關(guān)評(píng)價(jià)體系的基礎(chǔ)上，從經(jīng)濟(jì)活力、人民生活、社會(huì)和諧、創(chuàng)新效率、綠色發(fā)展5個(gè)維度構(gòu)建了的高質(zhì)量發(fā)展評(píng)價(jià)指標(biāo)體系[3];馬茹等則從高質(zhì)量供給、高質(zhì)量需求、發(fā)展效率、經(jīng)濟(jì)運(yùn)行和對(duì)外開放5大維度構(gòu)建了中國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的評(píng)價(jià)體系[4]。在高質(zhì)量發(fā)展的保障和實(shí)現(xiàn)方面，趙劍波等從經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)構(gòu)成的單元、組織與結(jié)構(gòu)研究了高質(zhì)量發(fā)展的特征和實(shí)現(xiàn)條件[5];任保平和李禹墨認(rèn)為高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵是要解決發(fā)展不平衡、不充分問題，提出了以高質(zhì)量的供給體系和宏觀調(diào)控體系保障經(jīng)濟(jì)的高質(zhì)量發(fā)展[6]。在高質(zhì)量發(fā)展的治理方面，楊耀武和張平通過構(gòu)建理論模型分析影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量的主要因素，并給出了高質(zhì)量轉(zhuǎn)型中的創(chuàng)新與治理機(jī)制[7]。上述研究對(duì)“高質(zhì)量發(fā)展”的理論內(nèi)涵、測(cè)度方法、制度保障和實(shí)現(xiàn)路徑等方面進(jìn)行了較為豐富的理論闡釋，還有一些學(xué)者從行業(yè)[8-11]的層面研究了行業(yè)和企業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的實(shí)現(xiàn)路徑。

國(guó)家級(jí)新區(qū)作為一種特殊的地理空間單元，自其誕生起，其管理體制[12]、建設(shè)模式[13-14]、功能定位[15]、綠色發(fā)展[16]、產(chǎn)城融合[17]等問題就引起了學(xué)術(shù)界的關(guān)注。2020年1月國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于支持國(guó)家級(jí)新區(qū)深化改革創(chuàng)新加快推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展的指導(dǎo)意見》，明確提出要努力將國(guó)家級(jí)新區(qū)打造成為“高質(zhì)量發(fā)展引領(lǐng)區(qū)、改革開放新高地、城市建設(shè)新標(biāo)桿”，學(xué)者們開始關(guān)注國(guó)家級(jí)新區(qū)發(fā)展質(zhì)量的評(píng)價(jià)問題。周霞等基于產(chǎn)城融合、區(qū)域協(xié)同與雙效提升的高質(zhì)量發(fā)展目標(biāo)體系，比較分析上海浦東新區(qū)、天津?yàn)I海新區(qū)等6個(gè)國(guó)家級(jí)新區(qū)的空間優(yōu)化水平[18]。王素君等結(jié)合高質(zhì)量發(fā)展內(nèi)涵和河北雄安新區(qū)發(fā)展定位，基于5大發(fā)展理念構(gòu)建了河北雄安新區(qū)高質(zhì)量發(fā)展的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系[19]。曹清峰利用雙重差分方法系統(tǒng)評(píng)估了國(guó)家級(jí)新區(qū)對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的帶動(dòng)效應(yīng)[20]。已有國(guó)家級(jí)新區(qū)的研究，主要是圍繞國(guó)家級(jí)新區(qū)的戰(zhàn)略意義、管理體制、開發(fā)模式和評(píng)價(jià)體系進(jìn)行的研究，或是專門探討“單個(gè)新區(qū)”的案例研究，鮮見針對(duì)國(guó)家級(jí)新區(qū)發(fā)展的共性問題及對(duì)策的理論研究，為此，本文在回顧國(guó)家級(jí)新區(qū)設(shè)立歷程的基礎(chǔ)上，分析制約國(guó)家級(jí)新區(qū)高質(zhì)量發(fā)展的瓶頸問題，進(jìn)而提出對(duì)策建議。

二、國(guó)家級(jí)新區(qū)的設(shè)立歷程

20世紀(jì)90年代初，在國(guó)內(nèi)改革發(fā)展面臨國(guó)際蘇東劇變新挑戰(zhàn)的背景下，黨中央、國(guó)務(wù)院立足戰(zhàn)略全局，于1992年設(shè)立上海浦東新區(qū)。國(guó)家級(jí)新區(qū)在當(dāng)時(shí)是一個(gè)新生事物，還處于探索的階段，國(guó)家對(duì)于新區(qū)的批復(fù)和設(shè)立極為慎重，在時(shí)隔14年后，于2006年才設(shè)立第二個(gè)國(guó)家級(jí)新區(qū)，即天津?yàn)I海新區(qū)。上海浦東新區(qū)和天津?yàn)I海新區(qū)逐步成為區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)極后，2010—2013年國(guó)務(wù)院相繼批復(fù)設(shè)立重慶兩江新區(qū)、浙江舟山群島新區(qū)、蘭州新區(qū)和廣州南沙新區(qū)，范圍逐步拓展到西部地區(qū)。這些新區(qū)的建設(shè)與發(fā)展表現(xiàn)出了良好的發(fā)展勢(shì)頭，2014—2016年，國(guó)務(wù)院又先后批復(fù)設(shè)立了陜西西咸新區(qū)等12個(gè)新區(qū)，新區(qū)數(shù)量快速增長(zhǎng)，新區(qū)設(shè)立和管理工作不斷規(guī)范，空間布局不斷優(yōu)化。為深入推進(jìn)京津冀協(xié)同發(fā)展、有序疏解北京非首都功能，2017年黨中央和國(guó)務(wù)院宣布設(shè)立河北雄安新區(qū)，河北雄安新區(qū)是繼深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)和上海浦東新區(qū)之后又一具有全國(guó)意義的新區(qū)。按照國(guó)家級(jí)新區(qū)的發(fā)展歷程，可分為如下五個(gè)階段。

（一）孕育階段（1980—1989年）

“文化大革命”后百?gòu)U待興，這從客觀上推動(dòng)了經(jīng)濟(jì)體制改革。1978年安徽省鳳陽縣小崗村開創(chuàng)的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制成效喜人，這為后續(xù)“分灶吃飯”的“分級(jí)包干”財(cái)政體制改革提供了重要的經(jīng)驗(yàn)參考。從1980年起國(guó)家對(duì)省、直轄市、自治區(qū)實(shí)行“劃分收支、分級(jí)包干”的財(cái)政體制。這次財(cái)政體制改革的目的，一是希望擴(kuò)大地方財(cái)權(quán)，為地方注入活力，調(diào)動(dòng)地方發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性;二是希望增強(qiáng)地方政府增收節(jié)支的積極性，承擔(dān)起財(cái)政平衡的一部分責(zé)任。

當(dāng)時(shí)中國(guó)正處于“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”的關(guān)鍵時(shí)點(diǎn)，深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)作為中國(guó)改革的“試驗(yàn)田”與對(duì)外開放的“窗口”，其肩負(fù)著“先行先試，為中國(guó)改革開放積累經(jīng)驗(yàn)”的歷史使命。1980年設(shè)立深圳、珠海、汕頭和廈門4個(gè)經(jīng)濟(jì)特區(qū)獲得極大的成功后，1988年又把海南劃為經(jīng)濟(jì)特區(qū)，這是第5個(gè)經(jīng)濟(jì)特區(qū)，也是我國(guó)最大的經(jīng)濟(jì)特區(qū)。1984年中央決定開放大連等14個(gè)沿海城市并于次年擴(kuò)大為沿海經(jīng)濟(jì)開放區(qū)。經(jīng)濟(jì)特區(qū)以及隨后的沿海經(jīng)濟(jì)開放區(qū)是這一時(shí)期中國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要形式，為后來孕育和設(shè)立國(guó)家級(jí)新區(qū)積累了重要的經(jīng)驗(yàn)。

（二）先行先試階段（1990—2005年）

1990年，黨中央決定開發(fā)開放上海浦東新區(qū)，在浦東新區(qū)實(shí)行經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)和某些經(jīng)濟(jì)特區(qū)的政策，并于1992年批復(fù)設(shè)立上海浦東新區(qū)，由此，誕生了首個(gè)國(guó)家級(jí)新區(qū)。國(guó)家級(jí)新區(qū)作為經(jīng)濟(jì)特區(qū)的延伸，是中國(guó)實(shí)施國(guó)家區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略和進(jìn)行體制改革的重要載體。同時(shí)，因改革開放而生的上海浦東新區(qū)作為首個(gè)國(guó)家級(jí)新區(qū)，在新區(qū)開發(fā)建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展和體制機(jī)制改革等方面肩負(fù)著先行先試的重要使命。

（三）培養(yǎng)區(qū)域增長(zhǎng)極階段（2006—2012年）

從1990年開放開發(fā)上海浦東新區(qū)算起，至2006年這16年時(shí)間里，上海浦東新區(qū)從孕育到呱呱墜地并成長(zhǎng)為一名意氣風(fēng)發(fā)的青年，為探索國(guó)家級(jí)新區(qū)的發(fā)展模式創(chuàng)造了新的經(jīng)驗(yàn)。為了保持經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度在比較長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)高于所在省份的總體水平，著力提升經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量和規(guī)模，設(shè)立國(guó)家級(jí)新區(qū)，并將新區(qū)打造成為全方位擴(kuò)大對(duì)外開放的重要窗口、創(chuàng)新體制機(jī)制的重要平臺(tái)、輻射帶動(dòng)區(qū)域發(fā)展的重要增長(zhǎng)極、產(chǎn)城融合發(fā)展的重要示范區(qū)，黨的十六屆五中全會(huì)把天津?yàn)I海新區(qū)的開發(fā)開放納入國(guó)家區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略。2006年5月26日，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于推進(jìn)天津?yàn)I海新區(qū)開發(fā)開放有關(guān)問題的意見》，設(shè)立天津?yàn)I海新區(qū)。從2006年至2012年，中國(guó)陸續(xù)設(shè)立了天津?yàn)I海新區(qū)、重慶兩江新區(qū)、浙江舟山群島新區(qū)、蘭州新區(qū)、廣州南沙新區(qū)5個(gè)新區(qū)。這一階段，國(guó)家級(jí)新區(qū)的設(shè)立與建設(shè)進(jìn)入到以培育區(qū)域增長(zhǎng)極為重點(diǎn)的發(fā)展階段。

（四）以全面建成小康社會(huì)為目標(biāo)的發(fā)展階段（2013—2020年）

隨著國(guó)內(nèi)國(guó)際形勢(shì)的變化，中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入“新常態(tài)”。面對(duì)經(jīng)濟(jì)增速換擋期、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整陣痛期、前期刺激政策消化期“三期疊加”的歷史新階段，“自掃門前雪式”的“條塊式”發(fā)展模式已經(jīng)過時(shí)，中國(guó)亟待升級(jí)既有戰(zhàn)略，在國(guó)際（尤其是周邊）和國(guó)內(nèi)兩個(gè)層面上實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)同發(fā)展。黨的十八大后，黨中央正式開啟了以“一帶一路”建設(shè)、京津冀協(xié)同發(fā)展、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展為引領(lǐng)的區(qū)域協(xié)同發(fā)展“大棋局”。這一時(shí)期的區(qū)域政策可以分為兩大類：一類是以“一帶一路”倡議、京津冀協(xié)同發(fā)展、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展為代表的綜合性區(qū)域規(guī)劃;另一類是突出特定政策主題的改革試驗(yàn)區(qū)，最突出的表現(xiàn)是一系列的國(guó)家級(jí)新區(qū)、國(guó)家級(jí)改革試驗(yàn)區(qū)和區(qū)域規(guī)劃的出臺(tái)以及主體功能區(qū)戰(zhàn)略的提出。這一階段設(shè)立了陜西西咸新區(qū)等13個(gè)國(guó)家級(jí)新區(qū)。這一階段設(shè)立的國(guó)家級(jí)新區(qū)體現(xiàn)了黨的十八大以來中國(guó)區(qū)域發(fā)展政策強(qiáng)調(diào)合作協(xié)調(diào)發(fā)展的導(dǎo)向精神和全面建成小康社會(huì)的目標(biāo)需要。

（五）面向開啟全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家新征程的發(fā)展階段（2021年以后）

隨著中國(guó)全面建成小康社會(huì)、實(shí)現(xiàn)第一個(gè)百年奮斗目標(biāo)，2021年中國(guó)進(jìn)入“十四五”時(shí)期并開啟了全面建設(shè)社會(huì)主義國(guó)家新征程，把“聚焦實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略目標(biāo)和提升引領(lǐng)帶動(dòng)能力，推動(dòng)區(qū)域重大戰(zhàn)略取得新的突破性進(jìn)展，促進(jìn)區(qū)域間融合互動(dòng)、融通補(bǔ)充”作為深入實(shí)施區(qū)域重大戰(zhàn)略的目標(biāo)要求列入《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》。這要求國(guó)家級(jí)新區(qū)必須立足新發(fā)展階段，貫徹新發(fā)展理念，構(gòu)建新發(fā)展格局，謀劃新一輪發(fā)展規(guī)劃，對(duì)接國(guó)家重大戰(zhàn)略，在重點(diǎn)領(lǐng)域改革和高水平開放上發(fā)揮示范效應(yīng)，以創(chuàng)新為引領(lǐng)，建設(shè)更加協(xié)調(diào)、更有效率、更高質(zhì)量的國(guó)家級(jí)新區(qū)。

由上述國(guó)家級(jí)新區(qū)的設(shè)立歷程可以發(fā)現(xiàn)國(guó)家級(jí)新區(qū)的批復(fù)邏輯在過去30年里也發(fā)生了轉(zhuǎn)變：從最初上海浦東新區(qū)和天津?yàn)I海新區(qū)的中央自上而下的主動(dòng)戰(zhàn)略選擇逐漸轉(zhuǎn)向地方主動(dòng)申請(qǐng)中央擇優(yōu)批復(fù)[21]。這一設(shè)立和批復(fù)邏輯轉(zhuǎn)變的直接體現(xiàn)是國(guó)家不再自上而下為新區(qū)給與“量體裁衣”的政策支持，而更多的是依靠所在?。ㄖ陛犑小⒆灾螀^(qū)）的力量實(shí)現(xiàn)新區(qū)的規(guī)劃、建設(shè)。

三、國(guó)家級(jí)新區(qū)面臨的困境

（一）管理體制不健全，新區(qū)運(yùn)行效能受阻

國(guó)家級(jí)新區(qū)雖然由國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)設(shè)立，但國(guó)務(wù)院的批復(fù)文件中沒有對(duì)新區(qū)相關(guān)管理職權(quán)作出明確規(guī)定。目前，大部分國(guó)家級(jí)新區(qū)采用的是新區(qū)管理委員會(huì)（下文簡(jiǎn)稱“新區(qū)管委會(huì)”）的管理體制②，由于新區(qū)管委會(huì)沒有對(duì)應(yīng)的一級(jí)人民代表大會(huì)的權(quán)力組織，其行政性質(zhì)和權(quán)力在現(xiàn)行法律法規(guī)中缺乏合法的依據(jù)，因此，新區(qū)管委會(huì)并不天然具有政府的行政管理權(quán)限，新區(qū)管委會(huì)只是作為省級(jí)政府的派出機(jī)構(gòu)享有在新區(qū)內(nèi)行使開發(fā)建設(shè)的管理權(quán)限，其權(quán)力運(yùn)行主要依據(jù)各?。ㄖ陛犑?、自治區(qū)）針對(duì)新區(qū)出臺(tái)的規(guī)范性文件和上級(jí)政府的委托。但無論是地方性的規(guī)范性文件還是上級(jí)政府的委托，對(duì)新區(qū)管委會(huì)職責(zé)的規(guī)定都較為籠統(tǒng)。因此，在新區(qū)開發(fā)建設(shè)、土地財(cái)政、城市尤其是社會(huì)事務(wù)的行政管理方面，新區(qū)管委會(huì)與新區(qū)所在政府的銜接不夠順暢，進(jìn)而影響新區(qū)開發(fā)建設(shè)的效率。

國(guó)家級(jí)新區(qū)的規(guī)劃面積廣，新區(qū)范圍內(nèi)往往涉及國(guó)家級(jí)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)等其他類型的國(guó)家級(jí)功能區(qū)。新區(qū)管委會(huì)由于缺乏明確的法律主體地位，對(duì)這些功能區(qū)缺乏管轄權(quán)或權(quán)責(zé)有限，難以有效協(xié)調(diào)這些功能區(qū)之間的利益，新區(qū)復(fù)雜事務(wù)的處理更多是依賴上級(jí)政府的協(xié)調(diào)，新區(qū)資源得不到整合優(yōu)化，影響了新區(qū)的整體性發(fā)展。此外，新區(qū)管委會(huì)、園區(qū)管委會(huì)、新區(qū)開發(fā)投資公司與鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間也存在職責(zé)不清、權(quán)責(zé)交叉與沖突的問題。新區(qū)內(nèi)管理機(jī)構(gòu)職能重疊造成了行政資源的浪費(fèi)，加大了管理協(xié)調(diào)的難度，降低了新區(qū)的行政效率，嚴(yán)重影響了新區(qū)的運(yùn)行效能，導(dǎo)致新區(qū)內(nèi)企業(yè)面臨“多頭管理”的問題。

（二）新區(qū)同質(zhì)競(jìng)爭(zhēng)嚴(yán)重，缺乏自身功能特色

相比一般的經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)等功能區(qū)，國(guó)務(wù)院給予國(guó)家級(jí)新區(qū)更為優(yōu)惠的特殊政策，讓新區(qū)在土地、稅收、重大項(xiàng)目審批和平臺(tái)建設(shè)等方面獲得更多的經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限。國(guó)家級(jí)新區(qū)的設(shè)立也意味著城市招商引資平臺(tái)的升級(jí)，因此各地爭(zhēng)相申報(bào)國(guó)家級(jí)新區(qū)這頂紅利“帽子”來獲得更大的招商引資能力和政策支持力度，但這也加劇了國(guó)家級(jí)新區(qū)之間的同質(zhì)競(jìng)爭(zhēng)，削弱了其要素集聚效應(yīng)和區(qū)域輻射功能。從國(guó)家級(jí)新區(qū)數(shù)量的變化看，自2010年重慶兩江新區(qū)設(shè)立至2017年河北雄安新區(qū)設(shè)立的7年里，國(guó)家級(jí)新區(qū)數(shù)量增長(zhǎng)迅猛，由3個(gè)增長(zhǎng)至19個(gè)。從國(guó)家對(duì)新區(qū)支持力度的變量看，國(guó)家對(duì)早期設(shè)立的上海浦東新區(qū)和天津?yàn)I海新區(qū)的定位是培育新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)極，并且通過在這兩個(gè)新區(qū)布局國(guó)家重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目予以自上而下的扶持，但2010年之后對(duì)國(guó)家級(jí)新區(qū)的支持力度明顯減弱，原先“量體裁衣”的特惠政策逐漸轉(zhuǎn)向“地方規(guī)劃、國(guó)家審批”的普惠政策。然而，部分國(guó)家級(jí)新區(qū)仍靠土地財(cái)政和投資拉動(dòng)，沒有主動(dòng)用好、用足“先行先試”這個(gè)優(yōu)惠政策，沒能真正探索出一條服務(wù)于國(guó)家重大發(fā)展戰(zhàn)略又兼具地域特色的發(fā)展道路，甚至是坐等國(guó)家的特惠政策、產(chǎn)業(yè)扶持和資金資助。

（三）產(chǎn)城融合發(fā)展不足，職住分離嚴(yán)重

大部分國(guó)家級(jí)新區(qū)不同程度地存在產(chǎn)業(yè)功能和城市功能相分離的問題，或是只偏重于產(chǎn)業(yè)園區(qū)的建設(shè)而忽略了公共服務(wù)的有效供給，或是只偏重于土地的城市化而忽略了產(chǎn)業(yè)的協(xié)調(diào)發(fā)展，加之國(guó)家級(jí)新區(qū)普遍遠(yuǎn)離主城區(qū)，這就導(dǎo)致了職住分離的弊端。部分新區(qū)過分依賴土地收入，大搞房地產(chǎn)開發(fā)，雖然在前期可以帶來爆發(fā)性的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，但由于缺乏產(chǎn)業(yè)支撐，后期增長(zhǎng)乏力，尤其是吸引了一批不在本地就業(yè)的外來投資購(gòu)房人口，新區(qū)入住率低成了有城無產(chǎn)的“鬼城”。根據(jù)2019年各國(guó)家級(jí)新區(qū)人口規(guī)模數(shù)據(jù)③，常住人口數(shù)超過100萬人的新區(qū)僅有6個(gè)，大部分國(guó)家級(jí)新區(qū)的常住人口規(guī)模僅為幾十萬。從常住人口密度看，大部分國(guó)家級(jí)新區(qū)常住人口密度低于1 000人每平方公里，人口發(fā)展規(guī)模遠(yuǎn)低于新區(qū)規(guī)劃的人口規(guī)模。新區(qū)常住人口偏低造成已建成基礎(chǔ)設(shè)施的浪費(fèi)和低效利用，不利于交通、水電、通信網(wǎng)絡(luò)等基礎(chǔ)設(shè)施的進(jìn)一步完善，更制約了新區(qū)教育、醫(yī)療、商業(yè)、餐飲和娛樂等生活性服務(wù)業(yè)的發(fā)展，生活性服務(wù)業(yè)發(fā)展的滯后反過來也制約了人口的聚集，不利于新區(qū)消費(fèi)的持續(xù)擴(kuò)大與升級(jí)，陷入了產(chǎn)城分離的惡性循環(huán)。

（四）產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)性弱，產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力不強(qiáng)

部分國(guó)家級(jí)新區(qū)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)相對(duì)較差，招商引資脫離了新區(qū)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展定位和區(qū)域資源優(yōu)勢(shì)，沒有明確的招商項(xiàng)目和招商對(duì)象，招到一個(gè)算一個(gè)，這種“撿到籃子都是菜”的招商模式造成新區(qū)的產(chǎn)業(yè)布局“小而散”，企業(yè)間的產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)度低，難以形成全產(chǎn)業(yè)鏈競(jìng)爭(zhēng)能力。由于新區(qū)內(nèi)的企業(yè)之間沒有明確的產(chǎn)業(yè)分工，相互之間只有低層次的合作甚至沒有合作，缺乏相互促進(jìn)、協(xié)同發(fā)展的創(chuàng)新機(jī)制，無法形成具有區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)。近年來，在國(guó)家加快產(chǎn)業(yè)升級(jí)和推動(dòng)新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換的轉(zhuǎn)型發(fā)展大背景下，一些新區(qū)在思想上存在認(rèn)識(shí)偏差，簡(jiǎn)單地將摒棄勞動(dòng)密集型和高能耗的產(chǎn)業(yè)等同于改造舊動(dòng)能，將建幾個(gè)新興產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目和培育新興產(chǎn)業(yè)等同于打造新動(dòng)能，由此造成原有的傳統(tǒng)優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)得不到技術(shù)升級(jí)而日漸萎縮，新動(dòng)能短期內(nèi)又未能培育壯大。有的新區(qū)在發(fā)展新興產(chǎn)業(yè)上盲目追求“多干快上”，但由于存在明顯的技術(shù)短板或產(chǎn)業(yè)配套體系不完備，即使引進(jìn)了高端的新興產(chǎn)業(yè)落戶，也無法參與產(chǎn)業(yè)鏈的高端技術(shù)環(huán)節(jié)，只能承擔(dān)來料加工或零部件組裝的中低端生產(chǎn)環(huán)節(jié)，最終在新興產(chǎn)業(yè)上重蹈了低端鎖定的覆轍。

（五）部分新區(qū)建設(shè)缺乏科學(xué)規(guī)劃，土地集約利用程度不高

國(guó)家級(jí)新區(qū)規(guī)劃面積廣，動(dòng)輒數(shù)百上千平方公里，并且在建設(shè)用地上得到國(guó)家和所在省（直轄市、自治區(qū)）的政策傾斜，建設(shè)面積指標(biāo)爭(zhēng)取相對(duì)容易，因此在新區(qū)建設(shè)初期普遍存在土地使用不夠集約的問題。部分國(guó)家級(jí)新區(qū)盡管在初期做了較為合理的整體規(guī)劃，但后期卻開發(fā)無序。一些新區(qū)為了招商，不惜放低土地供應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)，甚至將土地作為零成本的資源參與市場(chǎng)要素分配[22]。一些新區(qū)的建設(shè)項(xiàng)目在未依法審批的情況下就先行建設(shè)，引發(fā)“強(qiáng)拆”等問題;一些新區(qū)建設(shè)面積遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過上級(jí)行政管理部門的審批面積;甚至一些新區(qū)違法占用耕地，觸碰耕地保護(hù)紅線。新區(qū)普遍把爭(zhēng)取用地指標(biāo)配額作為緩解土地壓力的唯一途徑，忽略了通過實(shí)施低效用地的二次開發(fā)盤活存量土地、優(yōu)化土地使用結(jié)構(gòu)和提高土地綜合利用效率的內(nèi)涵式土地集約利用來破解新區(qū)的用地困境。

（六）新區(qū)發(fā)展動(dòng)能減弱，輻射帶動(dòng)作用不明顯

國(guó)家設(shè)立國(guó)家級(jí)新區(qū)的重要目的之一是希望通過新區(qū)的快速發(fā)展帶動(dòng)周邊城市和區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，進(jìn)而為國(guó)家區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略提供支撐，但從實(shí)際情況看，目前只有上海浦東新區(qū)在長(zhǎng)三角經(jīng)濟(jì)帶中發(fā)揮了顯著的輻射帶動(dòng)作用，其他大部分新區(qū)對(duì)周邊城市的輻射帶動(dòng)作用并不明顯。從經(jīng)濟(jì)總量看，只有上海浦東新區(qū)的GDP一枝獨(dú)秀超過萬億元，其次是天津?yàn)I海新區(qū)的GDP為7 808億元，其余新區(qū)的GDP均不足4 000億元，還有8個(gè)新區(qū)的GDP低于1 000億元。這8個(gè)新區(qū)除了新設(shè)立的河北雄安新區(qū)外，基本上都位于西部和東北地區(qū)。從經(jīng)濟(jì)增速看，近年來國(guó)家級(jí)新區(qū)的經(jīng)濟(jì)增速下降較為明顯，2019年只有蘭州新區(qū)、南京江北新區(qū)、陜西西咸新區(qū)和廣州南沙新區(qū)4個(gè)國(guó)家級(jí)新區(qū)的GDP增速超過10%，其余15個(gè)新區(qū)的GDP均只有個(gè)位數(shù)的增速。其中，貴州貴安新區(qū)、長(zhǎng)春新區(qū)、河北雄安新區(qū)、天津?yàn)I海新區(qū)、青島西海岸新區(qū)、重慶兩江新區(qū)和大連金普新區(qū)的GDP增速均低于7%，甚至不足5%。從財(cái)政收支狀況看，絕大部分國(guó)家級(jí)新區(qū)一般公共預(yù)算支出高于一般公共預(yù)算收入，新區(qū)一般公共預(yù)算收支缺口呈擴(kuò)大趨勢(shì)，新區(qū)自有財(cái)力不足，過度依賴轉(zhuǎn)移支付。新區(qū)自身發(fā)展動(dòng)能不足制約了其對(duì)周邊城市的輻射帶動(dòng)效應(yīng)。

四、國(guó)家級(jí)新區(qū)高質(zhì)量發(fā)展的對(duì)策

新發(fā)展格局下實(shí)現(xiàn)國(guó)家級(jí)新區(qū)高質(zhì)量發(fā)展需要摒棄投資拉動(dòng)和要素驅(qū)動(dòng)的粗放式增長(zhǎng)發(fā)展路徑，堅(jiān)持將“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”的新發(fā)展理念貫穿于新區(qū)改革與發(fā)展的具體路徑，把新區(qū)建設(shè)深度融入到“雙循環(huán)”新發(fā)展格局中。一是以新發(fā)展理念引領(lǐng)國(guó)家級(jí)新區(qū)體制機(jī)制改革，創(chuàng)新管理模式，破解新區(qū)管理碎片化難題，消除要素流動(dòng)的制度性障礙，促進(jìn)要素的高效聚集，提升新區(qū)的行政效率和運(yùn)行效能。二是將新發(fā)展理念融入國(guó)家級(jí)新區(qū)產(chǎn)業(yè)布局，強(qiáng)化新區(qū)協(xié)同聯(lián)動(dòng)，形成“一盤棋”合力服務(wù)國(guó)家重大戰(zhàn)略，進(jìn)一步發(fā)揮國(guó)家級(jí)新區(qū)引領(lǐng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的作用。三是將新發(fā)展理念融入國(guó)家級(jí)新區(qū)開發(fā)建設(shè)，堅(jiān)持“一張藍(lán)圖繪到底”，堅(jiān)持高起點(diǎn)規(guī)劃、高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)、高水平開放，優(yōu)化新區(qū)城市功能和品質(zhì)，提升產(chǎn)城融合發(fā)展水平，扎實(shí)推動(dòng)新區(qū)高質(zhì)量發(fā)展。有鑒于此，在新的發(fā)展階段國(guó)家級(jí)新區(qū)實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的對(duì)策主要包括：

（一）完善新區(qū)管理體制，理順利益協(xié)調(diào)機(jī)制

1.推進(jìn)扁平化管理體制

國(guó)家級(jí)新區(qū)應(yīng)當(dāng)加快建立精簡(jiǎn)、高效、統(tǒng)一的管理體制和運(yùn)行機(jī)制，各省要根據(jù)國(guó)家級(jí)新區(qū)自身的實(shí)際情況按程序開展行政區(qū)劃調(diào)整，通過整合縣區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道、社區(qū)為若干片區(qū)，建立“新區(qū)管委會(huì)-片區(qū)（或功能區(qū)）”的兩級(jí)扁平化管理體制。同時(shí)，要科學(xué)設(shè)置新區(qū)管委會(huì)的內(nèi)設(shè)職能部門，規(guī)范權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，促進(jìn)管理職能下沉，減少辦事流程，理順新區(qū)管理體制機(jī)制。

2.創(chuàng)新新區(qū)內(nèi)部協(xié)調(diào)機(jī)制

新區(qū)內(nèi)的經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)、高新產(chǎn)業(yè)技術(shù)開發(fā)區(qū)普遍早于新區(qū)的設(shè)立，由于外資企業(yè)和高新技術(shù)企業(yè)具有不同的特點(diǎn)和發(fā)展規(guī)律，國(guó)家本著差異化的政策設(shè)計(jì)分別設(shè)立了經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)和高新產(chǎn)業(yè)技術(shù)開發(fā)區(qū)，前者主要承擔(dān)迅速做大經(jīng)濟(jì)總量的任務(wù)，后者主要承擔(dān)發(fā)展新興產(chǎn)業(yè)的任務(wù)。但隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型以及保稅區(qū)、自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)等開放功能區(qū)日益增多，經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)、高新產(chǎn)業(yè)技術(shù)開發(fā)區(qū)面臨要素成本上升、土地等資源約束和中美經(jīng)貿(mào)摩擦波瀾不斷的內(nèi)外部新挑戰(zhàn)，國(guó)家發(fā)改委、商務(wù)部等相關(guān)部門應(yīng)加快醞釀、出臺(tái)有關(guān)支持國(guó)家級(jí)新區(qū)整合其內(nèi)部功能區(qū)的指導(dǎo)意見，探索國(guó)家級(jí)新區(qū)內(nèi)部不同功能區(qū)的整合優(yōu)化，促進(jìn)功能區(qū)的融合發(fā)展。同時(shí)，各新區(qū)要主動(dòng)用好用足中央賦予的“先行先試”政策，不能“守著政策要政策”，積極探索建立科學(xué)有效的新區(qū)內(nèi)部協(xié)調(diào)機(jī)制，按照“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)一規(guī)劃、共建共享”的原則，統(tǒng)籌做好新區(qū)內(nèi)各功能區(qū)（經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)、高新產(chǎn)業(yè)技術(shù)開發(fā)區(qū)、自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)）的一體化發(fā)展工作。

（二）健全協(xié)同合作機(jī)制，激活全國(guó)國(guó)家級(jí)新區(qū)“一盤棋”

1.加強(qiáng)中央對(duì)新區(qū)的統(tǒng)籌指導(dǎo)

一是處理好個(gè)體與全局的關(guān)系，抓好地域統(tǒng)籌。當(dāng)前，國(guó)家級(jí)新區(qū)的區(qū)域發(fā)展還很不平衡，中西部地區(qū)的國(guó)家級(jí)新區(qū)數(shù)量與中西部的地域面積還很不匹配，新區(qū)之間的發(fā)展規(guī)模和發(fā)展質(zhì)量也存在明顯差異，對(duì)各新區(qū)要統(tǒng)籌兼顧與分類指導(dǎo)相結(jié)合，分區(qū)施策。二是區(qū)分不同新區(qū)所處發(fā)展階段的矛盾特征，抓好資源統(tǒng)籌。由于各新區(qū)設(shè)立時(shí)間和發(fā)展階段存在較大差異，各新區(qū)當(dāng)前面臨的主要矛盾也各異，應(yīng)根據(jù)各新區(qū)當(dāng)前的發(fā)展階段和困難，統(tǒng)籌重點(diǎn)資源在新區(qū)之間的合理配置。三是處理好服務(wù)與監(jiān)管的關(guān)系，抓好管理統(tǒng)籌。應(yīng)定期召開國(guó)家級(jí)新區(qū)建設(shè)相關(guān)部門聯(lián)席會(huì)議，指導(dǎo)新區(qū)開展重大改革試點(diǎn)和體制機(jī)制創(chuàng)新，協(xié)助新區(qū)解決在開發(fā)建設(shè)過程中遇到的困難和問題。同時(shí)，也要加快建立健全新區(qū)的現(xiàn)代統(tǒng)計(jì)制度和統(tǒng)計(jì)平臺(tái)建設(shè)，加強(qiáng)對(duì)新區(qū)發(fā)展的動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)與科學(xué)評(píng)估。此外，還要建立責(zé)任追究機(jī)制，防范新區(qū)決策者“拍腦袋”所致的重大決策錯(cuò)誤風(fēng)險(xiǎn)。

2.堅(jiān)持科學(xué)定位與錯(cuò)位發(fā)展

國(guó)家級(jí)新區(qū)是承擔(dān)著國(guó)家重大發(fā)展和改革開放戰(zhàn)略任務(wù)的綜合功能區(qū)，各新區(qū)設(shè)立的時(shí)代背景各不相同，但它們都在國(guó)家重大戰(zhàn)略中被賦予了特殊的使命。如上海浦東新區(qū)、天津?yàn)I海新區(qū)的設(shè)立是作為經(jīng)濟(jì)特區(qū)取得成功后打造的第二、第三個(gè)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)極;重慶兩江新區(qū)的設(shè)立是為了打造統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)先行區(qū);浙江舟山群島新區(qū)的設(shè)立體現(xiàn)了落實(shí)國(guó)家海洋發(fā)展戰(zhàn)略的需求;蘭州新區(qū)的設(shè)立是為了建設(shè)西部承接?xùn)|部產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的示范區(qū)和打造西北地區(qū)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)極;河北雄安新區(qū)的設(shè)立則是深入推進(jìn)京津冀協(xié)同發(fā)展、有序疏解北京非首都功能所作的重大決策部署。各新區(qū)要堅(jiān)持將自身的發(fā)展融入到國(guó)家戰(zhàn)略中，緊扣戰(zhàn)略定位，立足資源稟賦，找準(zhǔn)區(qū)位特色，發(fā)揮比較優(yōu)勢(shì)，與其他新區(qū)形成錯(cuò)位發(fā)展，促進(jìn)新區(qū)間的優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)與良性互動(dòng)。

3.建立多元“飛地經(jīng)濟(jì)”合作機(jī)制

國(guó)家級(jí)新區(qū)要打破行政藩籬的限制，探索多種形式的跨區(qū)域合作模式，加快形成全方位開放格局，提升開放合作層次，加強(qiáng)區(qū)域聯(lián)動(dòng)發(fā)展。通過“借雞生蛋”“借籠養(yǎng)雞”“騰籠換鳥”推動(dòng)實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目引進(jìn)和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移升級(jí)，實(shí)現(xiàn)土地、技術(shù)、管理等資源的互補(bǔ)共享。積極探索東西部地區(qū)國(guó)家級(jí)新區(qū)的合作共建、總部基地、委托招商園區(qū)等多元化的飛地模式，避免新區(qū)之間的重復(fù)招商和同質(zhì)化競(jìng)爭(zhēng)。同時(shí)，還要積極探索“飛地經(jīng)濟(jì)”中成本分擔(dān)、利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的協(xié)調(diào)機(jī)制，厘清項(xiàng)目“飛出地”“飛入地”雙方的權(quán)責(zé)范圍，創(chuàng)新飛地績(jī)效考評(píng)機(jī)制。此外，新區(qū)還應(yīng)完善自然資源資產(chǎn)有償使用制度，建立統(tǒng)一的自然資源資產(chǎn)區(qū)域交易平臺(tái)。

（三）堅(jiān)持以實(shí)體為本，推動(dòng)制造業(yè)高質(zhì)量發(fā)展

1.加快主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)聚集升級(jí)

新區(qū)要科學(xué)規(guī)劃適合新區(qū)功能定位的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，嚴(yán)格圍繞規(guī)劃精準(zhǔn)招商。聚焦主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)和傳統(tǒng)優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，培養(yǎng)和引進(jìn)一批具有全球競(jìng)爭(zhēng)力的龍頭企業(yè)，奠定新區(qū)產(chǎn)業(yè)聚集的核心。通過對(duì)龍頭企業(yè)上下游產(chǎn)業(yè)的延伸配套，“由點(diǎn)連線”形成新區(qū)產(chǎn)業(yè)鏈。針對(duì)產(chǎn)業(yè)鏈關(guān)鍵環(huán)節(jié)和突出短板，集中優(yōu)勢(shì)資源進(jìn)行強(qiáng)鏈補(bǔ)鏈固鏈，強(qiáng)健新區(qū)產(chǎn)業(yè)鏈筋骨。同時(shí)，應(yīng)圍繞國(guó)家戰(zhàn)略需要，在5G建設(shè)、大數(shù)據(jù)中心、人工智能、工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)等新基建領(lǐng)域，形成以重大項(xiàng)目實(shí)施引領(lǐng)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)升級(jí)和高科技產(chǎn)業(yè)集聚。加快優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化、智能化改造，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)。通過把產(chǎn)業(yè)鏈條化與企業(yè)集群化有機(jī)結(jié)合起來，“由線帶面”構(gòu)建合縱連橫的新區(qū)產(chǎn)業(yè)鏈群，實(shí)現(xiàn)以實(shí)體為本、制造為根的新區(qū)產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展目標(biāo)。

2.落實(shí)負(fù)面清單制度

新區(qū)要在國(guó)家發(fā)展改革委、商務(wù)部聯(lián)合發(fā)布的《市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單》基礎(chǔ)上，根據(jù)區(qū)域發(fā)展的需要和新區(qū)的發(fā)展戰(zhàn)略制定或調(diào)整各自的市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單，再由所在?。ㄖ陛犑小⒆灾螀^(qū)）人民政府向國(guó)務(wù)院報(bào)批。明確新區(qū)范圍內(nèi)禁止和限制投資經(jīng)營(yíng)的行業(yè)、領(lǐng)域、業(yè)務(wù)等市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單事項(xiàng)，尤其是對(duì)高耗能、重污染的企業(yè)或項(xiàng)目，不予辦理環(huán)評(píng)審批手續(xù)，嚴(yán)格執(zhí)行環(huán)境準(zhǔn)入制度。對(duì)市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單以外的行業(yè)、領(lǐng)域、業(yè)務(wù)等，實(shí)行無需環(huán)評(píng)審批，各類市場(chǎng)主體依法平等進(jìn)入。對(duì)限制準(zhǔn)入事項(xiàng)，由市場(chǎng)主體依照新區(qū)規(guī)定的準(zhǔn)入條件和準(zhǔn)入方式合規(guī)進(jìn)入。新區(qū)要積極探索清單管理模式與政務(wù)數(shù)字化深度融合，盡快建立 “市場(chǎng)主體基礎(chǔ)信息庫(kù)”與“政務(wù)審批數(shù)據(jù)庫(kù)”，在審批信息數(shù)字轉(zhuǎn)化的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)新區(qū)市場(chǎng)準(zhǔn)入的數(shù)字化治理[23]。

3.打造優(yōu)質(zhì)營(yíng)商環(huán)境

國(guó)家級(jí)新區(qū)要全面深化“放管服”改革，找準(zhǔn)市場(chǎng)功能和政府行為的最佳結(jié)合點(diǎn)，促進(jìn)“有效市場(chǎng)”和“有為政府”的融合，構(gòu)建既具有中國(guó)市場(chǎng)特色又符合國(guó)際通用標(biāo)準(zhǔn)的制度環(huán)境。深入推進(jìn)政務(wù)信息系統(tǒng)整合共享，打通部門間數(shù)據(jù)共享堵點(diǎn)，擴(kuò)大“一站式”服務(wù)和“一網(wǎng)通辦”政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)范圍。精簡(jiǎn)政務(wù)服務(wù)流程，規(guī)范辦事指南，實(shí)現(xiàn)線上線下一套辦理標(biāo)準(zhǔn)，提升投資便利化水平。在嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法的基礎(chǔ)上積極探索包容審慎的監(jiān)管方式，落實(shí)企業(yè)信息公開制度，健全守信激勵(lì)與失信懲戒機(jī)制，保護(hù)市場(chǎng)主體尤其是中小企業(yè)、創(chuàng)新型企業(yè)的合法利益，營(yíng)造新區(qū)透明穩(wěn)定的法治環(huán)境和公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)秩序。

（四）優(yōu)化城市功能和品質(zhì)，提升產(chǎn)城融合發(fā)展水平

1.加強(qiáng)規(guī)劃統(tǒng)領(lǐng)

新區(qū)要堅(jiān)持以資源環(huán)境承載能力為剛性約束條件，嚴(yán)格控制用地規(guī)模和開發(fā)強(qiáng)度，注重規(guī)劃留白留綠，科學(xué)確定新區(qū)開發(fā)邊界、人口規(guī)模與用地規(guī)模。要綜合考慮新區(qū)功能定位、發(fā)展目標(biāo)和現(xiàn)狀條件，統(tǒng)籌規(guī)劃新區(qū)生產(chǎn)生活與城鄉(xiāng)發(fā)展的空間布局，通過提高土地利用效率引導(dǎo)新區(qū)人口和產(chǎn)業(yè)的集聚發(fā)展。要加大對(duì)各類規(guī)劃的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，通過對(duì)各類規(guī)劃網(wǎng)格化、數(shù)字化、精細(xì)化的系統(tǒng)管理實(shí)現(xiàn)“多規(guī)合一”，同步形成與實(shí)體新區(qū)“孿生”的數(shù)字新區(qū)。邀請(qǐng)一流規(guī)劃設(shè)計(jì)團(tuán)隊(duì)參與新區(qū)規(guī)劃及建筑設(shè)計(jì)，把新發(fā)展理念貫穿于新區(qū)開發(fā)建設(shè)的全過程，強(qiáng)化規(guī)劃意識(shí)，嚴(yán)格規(guī)劃執(zhí)行，避免反復(fù)折騰和人為浪費(fèi)，確保新區(qū)規(guī)劃與建設(shè)“一張藍(lán)圖繪到底”。

2.增加公共服務(wù)有效供給

新區(qū)要著力提高公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)水平，補(bǔ)足公共服務(wù)短板，增強(qiáng)教育、醫(yī)療、文化、娛樂、養(yǎng)老等配套功能。新區(qū)基本公共服務(wù)要逐步向農(nóng)村下沉延伸，不斷縮小城鄉(xiāng)公共服務(wù)水平差距。新區(qū)要統(tǒng)籌基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)，通過完善現(xiàn)代交通網(wǎng)絡(luò)，縮短新區(qū)與主城區(qū)之間的平均通勤時(shí)間至45分鐘的容忍閾值內(nèi)。新區(qū)要提供完善的公共配套，讓每個(gè)片區(qū)的居民都能享有均等的、高質(zhì)量的生活和商業(yè)設(shè)施，推動(dòng)新區(qū)有序承接主城區(qū)部分功能，實(shí)現(xiàn)職住平衡。新區(qū)要充分利用大數(shù)據(jù)技術(shù)，精準(zhǔn)識(shí)別公共需求，統(tǒng)籌公共服務(wù)的協(xié)同供給，避免公共服務(wù)碎片化供給造成的資源浪費(fèi)。

3.加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)

新區(qū)要堅(jiān)持生態(tài)立區(qū)，以綠色發(fā)展切實(shí)改善新區(qū)群眾的民生福祉，加快將新區(qū)建設(shè)成為綠色生態(tài)宜居的現(xiàn)代化新城。新區(qū)要加快建立健全水、土地與空氣環(huán)境監(jiān)測(cè)預(yù)警體系，加大環(huán)境整治力度，落實(shí)嚴(yán)格的環(huán)境資源管理制度。強(qiáng)化資源的開發(fā)利用規(guī)模、利用效率和新區(qū)限制納污“三條紅線”約束，促進(jìn)資源節(jié)約和環(huán)境保護(hù)，促進(jìn)資源可持續(xù)利用和新區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。新區(qū)要加快打造成智慧城市示范區(qū)，加大對(duì)市政道路、大型公共場(chǎng)所和商業(yè)綜合體等設(shè)施的智慧節(jié)能建設(shè)力度，通過大數(shù)據(jù)智能化手段，將新區(qū)智能化管理與生態(tài)文明建設(shè)相結(jié)合，全面提升新區(qū)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量。

（五）堅(jiān)持創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展，提升關(guān)鍵領(lǐng)域創(chuàng)新能力

1.強(qiáng)化產(chǎn)學(xué)研合作

地方政府要鼓勵(lì)高校、科研院所在新區(qū)設(shè)立新型研發(fā)機(jī)構(gòu)，支持行業(yè)龍頭企業(yè)和跨國(guó)公司在新區(qū)設(shè)立研發(fā)總部，引導(dǎo)新區(qū)企業(yè)建立院士專家工作站、博士后科研工作站等平臺(tái)。新區(qū)要通過制度創(chuàng)新為創(chuàng)新主體提供支持與服務(wù)，如探索更加開放的人才引進(jìn)和管理機(jī)制，允許高校、科研院所的科技人才按規(guī)定在新區(qū)企業(yè)中兼職兼薪、按勞取酬;尊重企業(yè)、高校和科研院所的利益需求和充分考慮各方在合作創(chuàng)新中的貢獻(xiàn)，引導(dǎo)市場(chǎng)建立產(chǎn)學(xué)研合作的利益分配機(jī)制;建立保護(hù)創(chuàng)新主體、應(yīng)對(duì)創(chuàng)新失敗風(fēng)險(xiǎn)和成果轉(zhuǎn)化風(fēng)險(xiǎn)的風(fēng)險(xiǎn)控制機(jī)制。新區(qū)要加強(qiáng)產(chǎn)學(xué)研在研發(fā)、科技及成果轉(zhuǎn)化、決策咨詢、人才培養(yǎng)等方面的合作，打通創(chuàng)新鏈條，實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展。

2.完善成果保護(hù)機(jī)制

新區(qū)要引導(dǎo)研發(fā)機(jī)構(gòu)開展賦予科研人員職務(wù)科技成果所有權(quán)或長(zhǎng)期使用權(quán)的試點(diǎn)，鼓勵(lì)其構(gòu)建體現(xiàn)與科學(xué)價(jià)值、經(jīng)濟(jì)價(jià)值和社會(huì)價(jià)值相匹配的科研人員創(chuàng)新成果分配制度。新區(qū)要加強(qiáng)對(duì)入駐企業(yè)知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)的宣傳力度，積極主動(dòng)向區(qū)內(nèi)企業(yè)開展商標(biāo)、軟件著作權(quán)等知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)方面的培訓(xùn)。同時(shí)要充分發(fā)揮知識(shí)產(chǎn)權(quán)的激勵(lì)作用，嚴(yán)厲打擊侵犯知識(shí)產(chǎn)權(quán)的行為，保護(hù)創(chuàng)新成果，規(guī)制不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)。新區(qū)應(yīng)盡快成立知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)中心，健全知識(shí)產(chǎn)權(quán)全鏈條服務(wù)體系，加快授權(quán)、確權(quán)、維權(quán)，切實(shí)解決知識(shí)產(chǎn)權(quán)維權(quán)舉證難、成本高、周期長(zhǎng)的問題，為企業(yè)自主創(chuàng)新提供堅(jiān)實(shí)保障。

3.加大對(duì)關(guān)鍵核心技術(shù)研發(fā)的激勵(lì)

新區(qū)要密切跟蹤世界科技前沿，引導(dǎo)區(qū)內(nèi)企業(yè)圍繞當(dāng)前我國(guó)在核心零部件和元器件、關(guān)鍵基礎(chǔ)材料、先進(jìn)基礎(chǔ)工藝等領(lǐng)域的“卡脖子”技術(shù)難題，集中力量瞄準(zhǔn)突破口，通過自主創(chuàng)新著力攻克影響產(chǎn)品質(zhì)量、性能和穩(wěn)定性的核心技術(shù)。新區(qū)要在堅(jiān)持市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的前提下，不斷完善相關(guān)財(cái)政、稅收、貿(mào)易政策，加大對(duì)技術(shù)創(chuàng)新的支持與保障，如通過設(shè)立自主創(chuàng)新獎(jiǎng)勵(lì)基金支持企業(yè)進(jìn)行自主研發(fā)活動(dòng);把企業(yè)研發(fā)費(fèi)用加計(jì)扣除比例提高到100%，讓企業(yè)在所得稅方面得到更大優(yōu)惠。同時(shí)進(jìn)一步完善科技獎(jiǎng)勵(lì)制度，加大對(duì)自主研發(fā)的重大科技產(chǎn)品的后補(bǔ)助，通過獎(jiǎng)勵(lì)、表彰激勵(lì)科技創(chuàng)新人才。

[注 釋]

①不包括海域面積;雄安新區(qū)按近期規(guī)劃面積計(jì)。

② 當(dāng)前只有上海浦東新區(qū)、天津?yàn)I海新區(qū)為一級(jí)行政區(qū)的政府型行政管理模式，浙江舟山群島新區(qū)等4個(gè)國(guó)家級(jí)新區(qū)為政區(qū)合一型行政管理模式。

③ 數(shù)據(jù)來自各國(guó)家級(jí)新區(qū)政府工作報(bào)告及統(tǒng)計(jì)公報(bào)、新區(qū)統(tǒng)計(jì)年鑒、所在城市統(tǒng)計(jì)年鑒。[BFQ][ZK）]

[參考文獻(xiàn)]

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The Dilemma and Countermeasures of the StateLevel New

Districts Achieving HighQuality Development

Feng? Feng1，2

（1. Institute of Quantitative and Technological Economics， Chinese Academy of Social Sciences， Beijing 100732， China;

2. School of Economics， University of Chinese Academy of Social Sciences， Beijing 102488， China）

Abstract： ??At present， the construction and development of StateLevel New Districts have achieved remarkable effects， but there are still varying degrees of problems， such as unsound management system， serious homogeneity competition， insufficient development of industrycity integration， weak industrial competitiveness， low intensive use of land， and unobvious radiation driving capacity and other issues. It is urgent to promote the highquality development of the StateLevel New District by further deepen the reform. To achieve highquality development of StateLevel New Districts under the new development pattern， it is necessary to adhere to the new development concept through the specific path of the reform and development of the StateLevel New District， and deeply integrate the construction of the new district into the “dual circulation” new development pattern. We should improve the management system of the StateLevel New Districts and straighten out the interest coordination mechanism， improve the coordination and cooperation mechanism and activate the “one game of chess” of StateLevel New Districts， adhere to the entityoriented principle and promote the highquality development of the manufacturing industry， optimize urban functions and quality， and improve the development level of industrycity integration， persist in innovationdriven development and enhance innovation capabilities in key areas.

Key words：StateLevel New Districts; highquality development; dilemma; countermeasure