韓 奇

《論十大關(guān)系》是毛澤東探索社會(huì)主義發(fā)展道路進(jìn)程中的重要理論成果。在《論十大關(guān)系》第五節(jié)中，毛澤東對(duì)當(dāng)時(shí)的中央與地方關(guān)系進(jìn)行深入剖析，提出調(diào)動(dòng)中央與地方兩個(gè)積極性的重要思想。在筆者看來，學(xué)界對(duì)于《論十大關(guān)系》第五節(jié)的研究存在兩個(gè)方面的不足：一是對(duì)于講話發(fā)表前歷史背景的查考還比較薄弱，沒有充分展現(xiàn)毛澤東在50年代中期多次批評(píng)中央集權(quán)、倡導(dǎo)調(diào)動(dòng)中央與地方兩個(gè)積極性的原因；二是對(duì)于該節(jié)內(nèi)容的理論邏輯和要點(diǎn)還缺乏系統(tǒng)的梳理。鑒于此，本文力圖在兩個(gè)方面有所推進(jìn)：一方面，從新中國成立后中央與地方關(guān)系的演變，尤其是蘇聯(lián)模式確立后存在的問題出發(fā)，考察毛澤東調(diào)動(dòng)中央與地方兩個(gè)積極性思想的形成過程；另一方面，細(xì)致梳理《論十大關(guān)系》第五節(jié)的文本，展現(xiàn)該節(jié)內(nèi)容蘊(yùn)含的邏輯結(jié)構(gòu)、改革思想和方法論。

一、歷史緣起：毛澤東調(diào)動(dòng)中央與地方兩個(gè)積極性思想的形成

新中國的成立標(biāo)志著中國徹底解決了近代以來的政治分裂，實(shí)現(xiàn)了真正意義上的國家統(tǒng)一和民族獨(dú)立，為國家的現(xiàn)代化奠定了堅(jiān)實(shí)的政治基礎(chǔ)。在業(yè)已實(shí)現(xiàn)國家政治統(tǒng)一的基礎(chǔ)上，如何處理中央與地方的關(guān)系是中國共產(chǎn)黨面對(duì)的重大現(xiàn)實(shí)問題。在新中國成立初期，統(tǒng)一國家政令、建立強(qiáng)有力的中央權(quán)威是處理中央與地方關(guān)系的核心任務(wù)。為此，中央推動(dòng)了兩個(gè)方面的重要改革：經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的統(tǒng)一財(cái)經(jīng)和政治體制上的改革大區(qū)體制。

財(cái)政是國家治理的重要基礎(chǔ)，統(tǒng)一的財(cái)政體制是現(xiàn)代國家的要求。新中國成立初期，分散的財(cái)政體制導(dǎo)致中央政府面臨財(cái)政困難，為此中央提出要建立統(tǒng)一財(cái)政體制的改革目標(biāo)。針對(duì)財(cái)政問題，毛澤東講到：“我們的財(cái)政情況是有困難的，我們必須要向人民說明我們的困難所在，不要隱瞞這種困難。但是我們同時(shí)也必須向人民說明，我們確實(shí)有辦法克服困難?！?1)《毛澤東文集》第6卷，北京：人民出版社，1999年，第24頁。毛澤東所講的辦法就是建立統(tǒng)一的財(cái)政體制，從而實(shí)現(xiàn)中央政府強(qiáng)有力的財(cái)政能力。1950年2月13-25日，第一次全國財(cái)經(jīng)會(huì)議在北京召開，主題是統(tǒng)一全國財(cái)政經(jīng)濟(jì)。這次會(huì)議提出，統(tǒng)一財(cái)經(jīng)要做到財(cái)政收支統(tǒng)一到中央、公糧統(tǒng)一、稅收統(tǒng)一、編制統(tǒng)一、貿(mào)易統(tǒng)一、銀行統(tǒng)一。3月3日，政務(wù)院第二十二次政務(wù)會(huì)議討論并通過了《關(guān)于統(tǒng)一國家財(cái)政經(jīng)濟(jì)工作的決定》?！稕Q定》對(duì)統(tǒng)一財(cái)經(jīng)的具體內(nèi)容進(jìn)行規(guī)定，涵蓋了編制、物資、開支、公糧、稅收、貿(mào)易、國企管理、軍隊(duì)和政府開支和恢復(fù)經(jīng)濟(jì)所需的投資(2)中共中央文獻(xiàn)研究室編：《建國以來重要文獻(xiàn)選編》第1冊(cè)，北京：中央文獻(xiàn)出版社，2011年，第110—115頁。。為了更好地貫徹這個(gè)決定，中共中央向各級(jí)黨委下發(fā)《關(guān)于統(tǒng)一國家財(cái)政經(jīng)濟(jì)工作的通知》，要求各級(jí)黨委必須用一切辦法保障《決定》的實(shí)施(3)中共中央文獻(xiàn)研究室編：《陳云傳 》(上)，北京：中央文獻(xiàn)出版社，2005年，第676—679頁。。全國財(cái)經(jīng)會(huì)議之后，通過黨中央和政務(wù)院的持續(xù)改革舉措，國家在短期內(nèi)實(shí)現(xiàn)了統(tǒng)一財(cái)經(jīng)的目標(biāo)，對(duì)新中國成立初期的經(jīng)濟(jì)恢復(fù)工作起到積極作用。

大區(qū)制的形成是出于新中國成立前后這段時(shí)期軍事作戰(zhàn)及鞏固統(tǒng)治秩序的需要。解放戰(zhàn)爭期間，隨著不同根據(jù)地逐漸擴(kuò)大并連成一片，中共中央為了對(duì)解放區(qū)實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，開始推動(dòng)大區(qū)制的建立。從1949年開始，中央根據(jù)解放戰(zhàn)爭進(jìn)程，設(shè)立了東北、華北、西北、華東、中南、西南六個(gè)大行政區(qū)，并且設(shè)立相應(yīng)的中共中央地方局。在大區(qū)體制下，大區(qū)的中央局和政府的權(quán)力相對(duì)較大?！叭珖y(tǒng)一的政策法令，由全區(qū)負(fù)責(zé)具體實(shí)施，中央沒有統(tǒng)一規(guī)定的或只有原則性意見的，則由大區(qū)自主決定或負(fù)責(zé)具體實(shí)施?！?4)武力主編：《中華人民共和國經(jīng)濟(jì)史》增訂版上卷，北京：中國時(shí)代經(jīng)濟(jì)出版社，2010年，第71頁。解放戰(zhàn)爭結(jié)束后，恢復(fù)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的需要不斷突出，大區(qū)體制的弊端日益顯現(xiàn)，不僅體現(xiàn)在一些具體政策層面，而且體現(xiàn)在大區(qū)對(duì)于中央的權(quán)威也形成潛在威脅。除前面所提到的財(cái)經(jīng)問題之外，在政治層面，“高饒事件”從一個(gè)側(cè)面反映了當(dāng)時(shí)大區(qū)制潛藏的政治風(fēng)險(xiǎn)。“高饒事件”發(fā)生后，中央一方面增強(qiáng)黨的思想和組織建設(shè)，另一方面加快廢除大區(qū)制的改革步伐(5)蕭冬連：《篳路維艱：中國社會(huì)主義路徑的五次選擇》，北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2014年，第64頁。。1954年6月19日，中央人民政府委員會(huì)通過并公布了《關(guān)于撤銷大區(qū)一級(jí)行政機(jī)構(gòu)和合并若干省、市建制的決定》?！稕Q定》指出：“現(xiàn)在，國家進(jìn)入了有計(jì)劃的經(jīng)濟(jì)建設(shè)的時(shí)期。國家計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的建設(shè)，要求進(jìn)一步加強(qiáng)中央集中統(tǒng)一的領(lǐng)導(dǎo)。為了中央直接領(lǐng)導(dǎo)省市以便于更能切實(shí)地了解下面的情況，減少組織層次，增加工作效率，克服官僚主義；為了節(jié)約干部加強(qiáng)中央和供給廠礦企業(yè)的需要，并適當(dāng)?shù)丶訌?qiáng)省、市的領(lǐng)導(dǎo)，撤銷大區(qū)一級(jí)的行政機(jī)構(gòu)，是完全必要的和適時(shí)的?！?6)中共中央文獻(xiàn)研究室編：《建國以來重要文獻(xiàn)選編》第5冊(cè)，北京：中央文獻(xiàn)出版社，1993年，第317頁。至此，中央正式撤銷大行政區(qū)制度，實(shí)現(xiàn)對(duì)省級(jí)單位的直接領(lǐng)導(dǎo)。大區(qū)制的廢除，對(duì)當(dāng)時(shí)的中央與地方關(guān)系產(chǎn)生深刻影響：“撤銷大區(qū)一級(jí)，表面上看起來是同時(shí)強(qiáng)化了中央和大區(qū)下面的省、市地方政府，實(shí)際上只強(qiáng)化了一方，即中央政府，因?yàn)樾麦w制的總體傾向就是集中統(tǒng)一，在新體制下，省、市地方政府權(quán)力范圍確實(shí)會(huì)擴(kuò)大，但這種擴(kuò)大是以實(shí)現(xiàn)中央集中統(tǒng)一為前提的，因而這種擴(kuò)大的背后是中央對(duì)地方更全面、更直接的控制和領(lǐng)導(dǎo)?！?7)林尚立：《中國共產(chǎn)黨與國家建設(shè)》，天津：天津人民出版社，2017年，第171頁。統(tǒng)一財(cái)經(jīng)和廢除大區(qū)體制改變了新中國成立初期中央與地方較為分權(quán)化的格局，從制度上保障中央權(quán)威和統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，為之后全面經(jīng)濟(jì)建設(shè)創(chuàng)造了政治條件。

如果說新中國成立初期統(tǒng)一財(cái)經(jīng)和廢除大區(qū)制兩項(xiàng)改革為建立強(qiáng)大的中央權(quán)威奠定了制度基礎(chǔ)，那么之后計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的確立和“一五計(jì)劃”的實(shí)施則成為促進(jìn)權(quán)力高度集中的根本因素。1953年，國家啟動(dòng)“一五計(jì)劃”。伴隨著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的確立，中央進(jìn)一步強(qiáng)化統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，經(jīng)濟(jì)管理權(quán)力逐步集中到中央。就此而言，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的確立深刻而全面地塑造了50年代中期中央與地方關(guān)系。這體現(xiàn)在中央與地方關(guān)于財(cái)政、人事、項(xiàng)目審批等方面的權(quán)力劃分。財(cái)政管理方面，國家建立了劃分收支、分級(jí)管理、側(cè)重集中的財(cái)政體制，使中央能夠集中財(cái)力滿足重工業(yè)建設(shè)的需要。勞動(dòng)人事管理方面，從以地區(qū)管理為主過渡到中央集中管理為主，以保障國家重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目的需要。除人、財(cái)、物的集中化管理之外，基本建設(shè)項(xiàng)目也實(shí)行中央各部門直接管理。隨著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的確立，國家部委機(jī)構(gòu)數(shù)量也快速增加，這在工業(yè)管理部門最為明顯。1952年11月15日，中央人民政府委員會(huì)通過了《關(guān)于增設(shè)中央人民政府機(jī)構(gòu)的決定》，決定成立中央人民政府國家計(jì)劃委員會(huì)(8)梁玥主編：《行政組織法典匯編(1949-1965)》，濟(jì)南：山東人民出版社，2016年，第112頁。。而隨著工業(yè)化成為經(jīng)濟(jì)建設(shè)的主題，國家計(jì)劃委員會(huì)的職能也不斷擴(kuò)展，其地位日益凸顯。1953年4月，中央根據(jù)發(fā)展重工業(yè)的需要，將財(cái)經(jīng)委管理的重工業(yè)部、第一機(jī)械工業(yè)部、第二機(jī)械工業(yè)部、燃料工業(yè)部、建筑工業(yè)部、地質(zhì)部、輕工業(yè)部和紡織工業(yè)部等8個(gè)工業(yè)部，劃歸國家計(jì)劃委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)(9)程連升：《篳路藍(lán)縷：計(jì)劃經(jīng)濟(jì)在中國》，北京：中共黨史出版社，2016年，第57頁。。1954年，根據(jù)第一屆全國人民代表大會(huì)的決定，成立了國務(wù)院。國家計(jì)委合并到國務(wù)院，成為其職能部門。國務(wù)院在原政務(wù)院42個(gè)部門的基礎(chǔ)上增加到64個(gè)，其中增設(shè)了12個(gè)經(jīng)濟(jì)管理部門，包括國務(wù)院第三辦公室(重工業(yè))、第四辦公室(輕工業(yè))、第五辦公室(財(cái)貿(mào))、第六辦公室(交通)、第七辦公室(農(nóng)林水利)、第八辦公室(對(duì)私改造)，國家計(jì)劃委員會(huì)、國家建設(shè)委員會(huì)、地方工業(yè)部、國家統(tǒng)計(jì)局、中央手工業(yè)管理局、國家工商行政管理局。1955年到1956年底，國務(wù)院又增設(shè)17個(gè)部門，大多是經(jīng)濟(jì)管理部門，如國家經(jīng)濟(jì)委員會(huì)、國家技術(shù)委員會(huì)、第三機(jī)械工業(yè)部、電機(jī)制造部、森林工業(yè)部、產(chǎn)品采購部、農(nóng)墾部、水產(chǎn)部、物資供應(yīng)總局、城市建設(shè)總局，重工業(yè)部分為冶金工業(yè)部、化學(xué)工業(yè)部、建筑材料工業(yè)部，燃料工業(yè)部分為煤炭工業(yè)部、石油工業(yè)部、電力工業(yè)部。以此為框架，各地方政府分別設(shè)立管理部門。隨著國家各個(gè)部門的建立和完善，新中國建立起以部門管理為特征、按照行業(yè)和產(chǎn)品設(shè)置機(jī)構(gòu)的中央集權(quán)的管理體制(10)武力主編：《中華人民共和國經(jīng)濟(jì)史》增訂版上卷，第345頁。。

計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制對(duì)于國家工業(yè)化起到巨大推動(dòng)作用。但計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的弊端也逐步顯現(xiàn)出來，主要體現(xiàn)在中央與地方關(guān)系方面，即中央政府各項(xiàng)權(quán)力在不斷擴(kuò)大，而地方政府的權(quán)力被不斷削減。工業(yè)生產(chǎn)計(jì)劃、財(cái)政收支管理、勞動(dòng)人事管理、物資分配管理、物價(jià)管理、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)安排等管理權(quán)力，逐漸集中到中央手中。在“一五計(jì)劃”期間，中央政府管理的項(xiàng)目投資占79%，地方政府直接管理的項(xiàng)目投資僅占21%。對(duì)于大中型基本建設(shè)項(xiàng)目，投資由中央政府直接安排。地方政府的經(jīng)濟(jì)建設(shè)工作主要是積極配合國家在當(dāng)?shù)亟ㄔO(shè)的重點(diǎn)項(xiàng)目，以及農(nóng)業(yè)合作化、所有制改造、農(nóng)副產(chǎn)品采購和調(diào)運(yùn)、保障人民生活等。地方建設(shè)的項(xiàng)目主要是農(nóng)林水利，城市公用事業(yè)、文教衛(wèi)生等，但項(xiàng)目需要由中央各部制定，設(shè)計(jì)施工由中央下達(dá)(11)程連升：《篳路藍(lán)縷：計(jì)劃經(jīng)濟(jì)在中國》，第107—108頁。。因此，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制一方面使中央能夠集中有限資源，啟動(dòng)重工業(yè)化的進(jìn)程，另一方面則使中央與地方關(guān)系呈現(xiàn)權(quán)力向中央集中的趨勢。

進(jìn)入1956年，毛澤東對(duì)中央與地方關(guān)系問題的思考，伴隨著他對(duì)蘇聯(lián)模式的反思逐步展開。這需要從內(nèi)部和外部兩個(gè)方面來理解。就外部因素而言，蘇共二十大具有重要作用。在蘇共二十大的影響下，毛澤東對(duì)蘇聯(lián)建設(shè)經(jīng)驗(yàn)的認(rèn)識(shí)經(jīng)歷了從“以蘇為師”向“以蘇為鑒”的轉(zhuǎn)變(12)中共中央文獻(xiàn)研究室編：《毛澤東傳(1949-1976)》(上)，北京：中央文獻(xiàn)出版社，2003年，第506頁。。在蘇共二十大上，針對(duì)蘇聯(lián)模式權(quán)力過于集中的弊端，大會(huì)提出向加盟共和國和自治州進(jìn)行權(quán)力下放的改革(13)沈志華：《蘇共二十大、非斯大林化及其對(duì)中蘇關(guān)系的影響——根據(jù)俄國最近披露的檔案文獻(xiàn)》，《國際冷戰(zhàn)史研究》2004年刊。。蘇共二十大對(duì)于中央與地方關(guān)系改革的倡議，對(duì)毛澤東產(chǎn)生了重要啟發(fā)。

就內(nèi)部因素而言，毛澤東在50年代中期的調(diào)查研究，使他對(duì)蘇聯(lián)模式下中央集權(quán)的弊端有著直接感知，并促成《論十大關(guān)系》第五節(jié)思想的產(chǎn)生。1955年12月21日-1956年1月2日，毛澤東南下調(diào)研，沿途地方干部紛紛向他反映中央對(duì)于經(jīng)濟(jì)工作統(tǒng)得過死，嚴(yán)重束縛地方和企業(yè)的積極性，要求中央下放權(quán)力(14)顧龍生主編：《中國共產(chǎn)黨經(jīng)濟(jì)思想史(1921-2011)》上冊(cè)，太原：山西經(jīng)濟(jì)出版社，2014年，第371頁。。1956年1月中旬，毛澤東從薄一波處得知?jiǎng)⑸倨嬲诼犎鴦?wù)院一些部委匯報(bào)工作，便要求薄一波進(jìn)行組織，也準(zhǔn)備聽取一些部門的匯報(bào)。毛澤東這次聽取匯報(bào)工作從1956年2月14日開始到4月24日結(jié)束，共聽取國務(wù)院34個(gè)部門的工作匯報(bào)，以及國家計(jì)委關(guān)于第二個(gè)五年計(jì)劃的匯報(bào)，實(shí)際聽取匯報(bào)時(shí)間為43天(15)中共中央文獻(xiàn)研究室編：《毛澤東傳(1949-1976)》(上)，第470—471頁。。在此過程中，毛澤東多次討論到中央與地方關(guān)系，逐步形成《論十大關(guān)系》第五節(jié)的內(nèi)容。

1956年2月14日是聽取匯報(bào)的第一天，毛澤東聽取主管重工業(yè)的國務(wù)院第三辦公室的匯報(bào)。在匯報(bào)一開始，毛澤東就談到中央與地方關(guān)系的問題。根據(jù)薄一波的記錄，毛澤東說：“我去年出去了幾趟，跟地方同志談話，他們流露不滿，總覺得中央束縛了他們。地方同中央有矛盾，若干事情不放手讓他們管。他們是塊塊，你們是條條，你們無數(shù)條條往下達(dá)，而且規(guī)格不一，也不通知他們；他們的若干要求，你們也不批準(zhǔn)，約束了他們……你們條條住在各地的機(jī)構(gòu)，有沒有不接受他們監(jiān)督的地方？”(16)薄一波：《若干重大決策與事件的回顧》上卷，北京：中共黨史出版社，2008年，第340—341頁。3月1日，毛澤東聽國務(wù)院主管輕工業(yè)部門的第四辦公室和紡織工業(yè)部匯報(bào)。在聽到劃分中央和地方企業(yè)隸屬關(guān)系時(shí)，毛澤東指出：“是不是中央部門想多管一點(diǎn)？要注意發(fā)揮地方的積極性，中央企業(yè)和地方企業(yè)劃分的主要依據(jù)是供銷范圍?！?17)中共中央文獻(xiàn)研究室編：《毛澤東傳(1949-1976)》(上)，第477頁。3月2日，毛澤東聽取地方工業(yè)部的匯報(bào)，再次講到中央集權(quán)與地方分權(quán)的問題：“蘇聯(lián)有一個(gè)時(shí)期很集中，也有好處，但缺點(diǎn)是使地方積極性減少了。我們現(xiàn)在要注意這個(gè)問題。地方政權(quán)那么多，不要使他們感到無事可做。”(18)同上，第478頁。從毛澤東聽取各部門匯報(bào)時(shí)的講話內(nèi)容看，他已經(jīng)關(guān)注到蘇聯(lián)模式下的部門領(lǐng)導(dǎo)體制、中央權(quán)力集中、地方工業(yè)化、權(quán)力下放等問題。

在1956年4月25日的中央政治局?jǐn)U大會(huì)議上，毛澤東發(fā)表了《論十大關(guān)系》的講話。之后，會(huì)議集中討論毛澤東的講話內(nèi)容。4月28日，毛澤東在政治局?jǐn)U大會(huì)議上進(jìn)行總結(jié)講話，再次談到中央與地方關(guān)系問題。毛澤東首先回顧了根據(jù)地時(shí)期黨中央與各根據(jù)地的關(guān)系，將其總結(jié)為在維護(hù)中央權(quán)威的基礎(chǔ)上，給予各根據(jù)地以自主權(quán)力；對(duì)于新中國成立后中央與地方關(guān)系的問題，他再次強(qiáng)調(diào)要調(diào)動(dòng)中央與地方兩個(gè)積極性(19)《毛澤東文集》第7卷，北京：人民出版社，1999年，第52頁。。5月2日，在最高國務(wù)會(huì)議上，毛澤東發(fā)表了與4月25日政治局會(huì)議上同主題的講話(20)蕭心力主編：《毛澤東與共和國重大歷史事件》，北京：人民出版社，2019年，第133—134頁。。毛澤東在4月25日和5月2日所作的《論十大關(guān)系》講話，成為中國共產(chǎn)黨探索社會(huì)主義建設(shè)道路的經(jīng)典性理論成果(21)毛澤東《論十大關(guān)系》的講話文本有著較為復(fù)雜的形成過程。(參見王海光：《〈論十大關(guān)系〉文本的形成與演變及其經(jīng)典化》，《中共黨史研究》2018年第3期；孫佩：《〈論十大關(guān)系〉的整理過程研究》，《毛澤東思想研究》2014年第3期。)。

以上分析展現(xiàn)了毛澤東《論十大關(guān)系》第五節(jié)思想的形成過程。筆者認(rèn)為，講話第五節(jié)的思想一方面源于毛澤東在深入調(diào)研基礎(chǔ)上對(duì)于蘇聯(lián)模式的反思，包括對(duì)中央過度集權(quán)的批評(píng)、對(duì)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下部門管理體制和管理方法的批評(píng)、對(duì)限制地方發(fā)展工業(yè)的批評(píng)等；另一方面則源于毛澤東對(duì)中國共產(chǎn)黨局部執(zhí)政時(shí)期治理經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)，包括中央與地方相互商量的工作方法、縱向領(lǐng)導(dǎo)和雙重領(lǐng)導(dǎo)的結(jié)合、重視基層政權(quán)建設(shè)、在實(shí)踐中不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)等。換言之，《論十大關(guān)系》第五節(jié)的內(nèi)容一方面蘊(yùn)含著毛澤東對(duì)于蘇聯(lián)模式中央集權(quán)弊端的敏銳認(rèn)知和直率批評(píng)，另一方面則是毛澤東對(duì)于革命時(shí)代治理經(jīng)驗(yàn)的重新借鑒和發(fā)揚(yáng)。在這個(gè)意義上，《論十大關(guān)系》第五節(jié)思想的形成體現(xiàn)了實(shí)踐基礎(chǔ)上的反思和歷史傳統(tǒng)的繼承兩個(gè)方面的有機(jī)結(jié)合。

二、文本分析：毛澤東調(diào)動(dòng)中央與地方兩個(gè)積極性思想的豐富內(nèi)涵

《論十大關(guān)系》講話形成于毛澤東對(duì)于蘇聯(lián)模式的反思階段，貫穿講話的精神就是“以蘇為鑒”(22)中共中央文獻(xiàn)研究室編：《毛澤東傳(1949-1976)》(上)，第483頁。，這也是講話第五節(jié)內(nèi)容所體現(xiàn)的根本精神。《論十大關(guān)系》第五節(jié)不到1400字，緊密圍繞著調(diào)動(dòng)中央與地方兩個(gè)積極性這一主題逐步展開討論。

在這節(jié)講話的開始，毛澤東就直入主題，明確提出當(dāng)時(shí)存在著中央過度集權(quán)的問題：“中央和地方的關(guān)系也是一個(gè)矛盾。解決這個(gè)矛盾，當(dāng)前要注意的是，應(yīng)當(dāng)在鞏固中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的前提下，擴(kuò)大一點(diǎn)地方的權(quán)力，給地方更多的獨(dú)立性，讓地方辦更多的事情。這對(duì)我們建設(shè)強(qiáng)大的社會(huì)主義國家比較有利。我們的國家這樣大，人口這樣多，情況這樣復(fù)雜，有中央和地方兩個(gè)積極性，比只有一個(gè)積極性好得多。我們不能像蘇聯(lián)那樣，把什么都集中到中央，把地方卡得死死的，一點(diǎn)機(jī)動(dòng)權(quán)也沒有?！?23)《毛澤東文集》第7卷，第31頁。講話時(shí)間是在1956年4月和5月，當(dāng)時(shí)“一五計(jì)劃”尚在實(shí)施過程中，國家的工業(yè)建設(shè)還處在起步階段，十分強(qiáng)調(diào)集中統(tǒng)一，這些分析反映了毛澤東對(duì)當(dāng)時(shí)中央與地方關(guān)系存在問題的準(zhǔn)確定位。

在破題之后，毛澤東結(jié)合此前的調(diào)研，從現(xiàn)實(shí)因素和體制因素兩個(gè)方面分析了當(dāng)時(shí)出現(xiàn)中央集權(quán)的原因。在現(xiàn)實(shí)因素方面，是因?yàn)樾轮袊鴦倓偝闪?，處理中央與地方關(guān)系問題還缺乏經(jīng)驗(yàn)。毛澤東具體講到：“拿我們自己的經(jīng)驗(yàn)說，我們建國初期實(shí)行的那種大區(qū)制度，當(dāng)時(shí)有必要，但是也有缺點(diǎn)，后來的高饒反黨聯(lián)盟，就多少利用了這個(gè)缺點(diǎn)。以后決定取消大區(qū)，各省直屬中央，這是正確的。但是由此走到取消地方的必要的獨(dú)立性，結(jié)果也不那么好。我們的憲法規(guī)定，立法權(quán)集中在中央。但是在不違背中央方針的條件下，按照情況和工作需要，地方可以搞章程、條例、辦法，憲法并沒有約束。我們要統(tǒng)一，也要特殊。”(24)同上，第32頁。如何在保持中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的前提下，給予地方以自主的空間，對(duì)于掌握全國政權(quán)不久的中國共產(chǎn)黨而言是一項(xiàng)嶄新的課題。毛澤東這里所揭示的現(xiàn)實(shí)因素，與后面強(qiáng)調(diào)經(jīng)驗(yàn)積累和借鑒的改革方法論是呼應(yīng)的，即承認(rèn)對(duì)中央與地方關(guān)系問題缺乏經(jīng)驗(yàn)。

在體制因素方面，毛澤東結(jié)合對(duì)蘇聯(lián)模式的認(rèn)知，分析了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的部門管理體制對(duì)中央與地方關(guān)系的深刻影響。毛澤東具體講到：“如今幾十只手插到地方，使地方的事情不好辦。立了一個(gè)部就要革命，要革命就要下命令。各部不好向省委、省人民委員會(huì)下命令，就同省、市的廳局聯(lián)成一線，天天給廳局下命令。這些命令雖然黨中央不知道，國務(wù)院不知道，但都說是中央來的，給地方壓力很大。表報(bào)之多，鬧得泛濫成災(zāi)。這種情況，必須糾正?！?25)同上，第31頁。對(duì)毛澤東的上述論述，需要結(jié)合蘇聯(lián)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的特點(diǎn)展開分析。在筆者看來，毛澤東的這段話準(zhǔn)確反映了蘇聯(lián)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的一個(gè)重要特征——實(shí)行部門管理體制。蘇聯(lián)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的運(yùn)轉(zhuǎn)模式是以行業(yè)部門為單位，由國家計(jì)劃部門對(duì)于各個(gè)行業(yè)部門進(jìn)行協(xié)調(diào)和計(jì)劃，從而實(shí)現(xiàn)國家層面的經(jīng)濟(jì)管理工作。對(duì)此，陸南泉總結(jié)認(rèn)為，蘇聯(lián)“在中央、地方和企業(yè)的經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限的相互關(guān)系方面，把管理經(jīng)濟(jì)的權(quán)力高度集中在按專業(yè)劃分的中央經(jīng)濟(jì)管理部門，由它們來統(tǒng)制全國的經(jīng)濟(jì)”(26)陸南泉：《蘇聯(lián)經(jīng)濟(jì)體制改革史論(從列寧到普京)》，北京：人民出版社，2007年，第80頁。。需要指出的是，每個(gè)行業(yè)部門事實(shí)上也是一個(gè)復(fù)雜的分工合作體系，包括管理機(jī)構(gòu)和受其管理的眾多企業(yè)等單元，在管理層級(jí)上表現(xiàn)為部長會(huì)議-中央計(jì)劃機(jī)構(gòu)-部-局-企業(yè)(27)參見王曙光：《中國經(jīng)濟(jì)：北京大學(xué)課堂實(shí)錄》，北京：北京大學(xué)出版社，2020年，第61頁。。這種部門管理體制體現(xiàn)在中央與地方機(jī)構(gòu)上，就是在中央有行業(yè)部門的最高管理機(jī)關(guān)；表現(xiàn)在各個(gè)地區(qū)，就是有受其管轄的、層級(jí)復(fù)雜的企事業(yè)單位。隨著國民經(jīng)濟(jì)規(guī)模的擴(kuò)大，分工合作的程度變得越加復(fù)雜，這推動(dòng)了蘇聯(lián)經(jīng)濟(jì)體制中部門數(shù)量的不斷增加，以適應(yīng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)管理的精確化。隨著蘇聯(lián)國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，尤其是工業(yè)化建設(shè)的需要，部門的數(shù)量經(jīng)歷了顯著擴(kuò)張，1930年主管經(jīng)濟(jì)的部門只有5個(gè)，而到30年代末增長到21個(gè)(28)參見徐天新：《斯大林模式的形成》，北京：人民出版社，2013年，第231頁。。

由于經(jīng)濟(jì)權(quán)力集中在中央，國民經(jīng)濟(jì)具有中央集權(quán)的典型特征：“在中央、地方和企業(yè)之間的權(quán)力配置關(guān)系方面，權(quán)力高度集中于按專業(yè)劃分的中央工業(yè)部門管理?！?29)同上，第230—231頁。蘇聯(lián)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)采取的是部門管理體制，實(shí)際上中央層面的集中管理是由各個(gè)部門來具體實(shí)施，即通過部門的集中實(shí)現(xiàn)中央層面的集中?！耙晃逵?jì)劃”時(shí)期，我國學(xué)習(xí)蘇聯(lián)，建立了中央集權(quán)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，在此過程中，部門管理體制的問題也隨之出現(xiàn)。對(duì)此，經(jīng)濟(jì)學(xué)家薛暮橋總結(jié)道：“所謂中央集中統(tǒng)一，實(shí)際上是由中央各經(jīng)濟(jì)部門分口管理。中央經(jīng)濟(jì)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)(國家計(jì)委、經(jīng)委等)不可能把各行各業(yè)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)都抓起來，具體工作還得交給各業(yè)務(wù)部門去管。過去中央有幾十個(gè)主管生產(chǎn)的經(jīng)濟(jì)部門，還是管不完全，每個(gè)部又分設(shè)幾個(gè)局，分口管理，此外還有財(cái)政部門、物資部門、勞動(dòng)部門等等，分別管理全國的財(cái)力、物力、人力。幾十只手向下插，使地方無法進(jìn)行地區(qū)范圍內(nèi)的綜合平衡。各部、局在分配建設(shè)項(xiàng)目的時(shí)候，往往容易考慮自己的方便，而不充分利用地方已有的力量，也不充分利用其他部、局的力量?！?30)薛暮橋：《中國社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)問題研究》，北京：人民出版社，2012年，第163-164頁。就此而言，蘇聯(lián)模式下的部門管理體制，事實(shí)上是將國民經(jīng)濟(jì)分割為不同部門；在地方層面，由于部門管理體制的分割，管理權(quán)力事實(shí)上是碎片化的。毛澤東批評(píng)的“現(xiàn)在幾十只手插到地方，使地方的事情不好辦”等現(xiàn)象，根本上就源于部門管理體制的弊端。講話對(duì)這種弊端的形象化描繪，體現(xiàn)了毛澤東對(duì)部門管理體制的明確認(rèn)識(shí)。可見，毛澤東討論調(diào)動(dòng)地方積極性并不是在一般意義上泛泛而論，而是直指部門管理體制弊端在中央與地方關(guān)系上的體現(xiàn)。

在指出中央與地方關(guān)系存在的問題、分析問題的現(xiàn)實(shí)原因和體制原因的基礎(chǔ)上，講話第五節(jié)對(duì)于如何調(diào)動(dòng)中央與地方的積極性闡述了四個(gè)方面的意見。

第一，在中央與地方關(guān)系中，重視地方的意見，倡導(dǎo)相互協(xié)商的工作方法。毛澤東說：“我們要提倡同地方商量辦事的作風(fēng)。黨中央辦事，總是同地方商量，不同地方商量從來不冒下命令。在這方面，希望中央各部好好注意，凡是同地方有關(guān)的事情，都要先同地方商量，商量好了再下命令?！?31)《毛澤東文集》第7卷，第31—32頁。針對(duì)中央過度集權(quán)的弊端，毛澤倡導(dǎo)一種彈性化的、相互協(xié)作的中央與地方關(guān)系。這一主張既是毛澤東對(duì)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的體制弊端的糾正，又體現(xiàn)了他將群眾路線貫徹到中央與地方關(guān)系之中的努力。

在蘇聯(lián)模式中，經(jīng)濟(jì)計(jì)劃的運(yùn)轉(zhuǎn)過程具有鮮明的集權(quán)化特征。根據(jù)科爾奈(János Kornai)的總結(jié)，經(jīng)濟(jì)計(jì)劃最先由國家最高級(jí)別的計(jì)劃機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)準(zhǔn)備，然后由黨和政府核準(zhǔn)，最后由立法機(jī)構(gòu)通過。經(jīng)濟(jì)計(jì)劃由于涉及到數(shù)量巨大的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，因而無論在規(guī)劃還是實(shí)施上都采取計(jì)劃分解的辦法。在國家層次，計(jì)劃委員會(huì)將國民經(jīng)濟(jì)計(jì)劃分解到各個(gè)部委，各個(gè)部委再分解到自己的主管部門，各主管部門再分解到下屬的企業(yè)。在這個(gè)自上而下的分解過程中，下級(jí)必須完成上級(jí)的計(jì)劃指令。其實(shí)，下級(jí)也存在著向上反饋的信息流動(dòng)過程，即在計(jì)劃完成前，下屬機(jī)構(gòu)會(huì)對(duì)計(jì)劃初稿提出建議；如果有需要，在計(jì)劃執(zhí)行過程中修改計(jì)劃指標(biāo)(32)[匈] 雅諾什·科爾奈：《社會(huì)主義體制：共產(chǎn)主義政治經(jīng)濟(jì)學(xué)》，張安譯，北京：中央編譯出版社，2007年，第104—107頁。。但根據(jù)上文分析的部門管理體制，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，地方事實(shí)上是處于邊緣化的狀態(tài)。新中國成立前夕，中央成立了財(cái)經(jīng)委員會(huì)，負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)濟(jì)工作。新中國成立后，中財(cái)委在恢復(fù)國民經(jīng)濟(jì)、加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)計(jì)劃管理方面發(fā)揮了重大作用。在國家計(jì)委成立前，中財(cái)委負(fù)責(zé)試編國家經(jīng)濟(jì)計(jì)劃。1952年1月，中財(cái)委頒布《關(guān)于國民經(jīng)濟(jì)計(jì)劃編制暫行辦法》，其中對(duì)經(jīng)濟(jì)計(jì)劃的基本原則是統(tǒng)一計(jì)劃、分級(jí)管理，指令性計(jì)劃和指導(dǎo)性計(jì)劃相結(jié)合；計(jì)劃的程序是先自上而下地頒發(fā)計(jì)劃控制數(shù)字，然后自下而上編制和呈報(bào)計(jì)劃草案，再自上而下批準(zhǔn)和下達(dá)(33)程連升：《篳路藍(lán)縷：計(jì)劃經(jīng)濟(jì)在中國》，第46頁。。1952年11月，國家計(jì)委成立后，正式負(fù)責(zé)和組織經(jīng)濟(jì)計(jì)劃工作：一方面強(qiáng)化對(duì)于經(jīng)濟(jì)計(jì)劃的領(lǐng)導(dǎo)，自上而下設(shè)立各級(jí)計(jì)委；另一方面則是在強(qiáng)化部門領(lǐng)導(dǎo)體制的過程中，強(qiáng)化中央的經(jīng)濟(jì)管理權(quán)力(34)同上，第57—64頁。。在這樣的背景下，毛澤東提出的中央與地方相互商量的工作方法，能夠提升地方在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制中的地位，并有助于提升計(jì)劃經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的效果。

此外，重視地方的意見、倡導(dǎo)相互協(xié)商的工作方法也蘊(yùn)含著群眾路線的精神。群眾路線是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)革命的重要法寶，也是具有特定內(nèi)涵的政策過程(35)[美]李侃如：《治理中國：從革命到改革》，胡國成、趙梅譯，北京：中國社會(huì)科學(xué)出版社，2010年，第72-74頁。。毛澤東對(duì)群眾路線進(jìn)行了專門闡發(fā)：“在我黨的一切實(shí)際工作中，凡屬正確的領(lǐng)導(dǎo)，必須是從群眾中來，到群眾中去。這就是說，將群眾的意見(分散的無系統(tǒng)的意見)集中起來(經(jīng)過研究，化為集中的系統(tǒng)的意見)，又到群眾中去作宣傳解釋，化為群眾的意見，使群眾堅(jiān)持下去，見之于行動(dòng)，并在群眾行動(dòng)中考驗(yàn)這些意見是否正確。然后再從群眾中集中起來，再到群眾中堅(jiān)持下去。如此無限循環(huán)，一次比一次地更正確、更生動(dòng)、更豐富。”(36)《毛澤東選集》第3卷，北京：人民出版社，1991年，第899頁。將上述思想進(jìn)行政策過程的解析，就是黨將決策和方針深入到群眾中進(jìn)行宣傳、獲得群眾的反饋和意見，并在此基礎(chǔ)上將這些反饋融入到政策過程，提升政策的科學(xué)化水平。在中央與地方關(guān)系中，中央作為上級(jí)單位，政策過程中不能只是下命令、提要求，而是要聽取地方的意見，與地方相互商量，汲取其中的有益內(nèi)容。如此，地方的積極性才能夠調(diào)動(dòng)起來。在這個(gè)意義上，毛澤東使得調(diào)動(dòng)中央與地方兩個(gè)積極性的原則變得更可操作，也更符合群眾路線的工作方法。

第二，賦予地方發(fā)展工業(yè)的權(quán)力。毛澤東說：“中央要發(fā)展工業(yè)，地方也要發(fā)展工業(yè)。就是中央直屬的工業(yè)，也還是要靠地方協(xié)助。至于農(nóng)業(yè)和商業(yè)，更需要依靠地方。”(37)《毛澤東文集》第7卷，第31頁。毛澤東的工業(yè)化思想是對(duì)“一五計(jì)劃”時(shí)期中央主導(dǎo)工業(yè)化模式的重要改革嘗試。對(duì)于當(dāng)時(shí)地方發(fā)展工業(yè)的愿望，薄一波說：“現(xiàn)在各省市自治區(qū)普遍要求多辦工廠……地方不但有興趣搞輕工業(yè)，而且也有興趣搞重工業(yè)，如小煤礦、小電站、小化肥廠、生產(chǎn)和修理農(nóng)具的小機(jī)械廠等。但他們有兩個(gè)顧慮：一怕中央不準(zhǔn)他們搞；二怕等工廠搞得像樣子后，被中央收走。今后輕工業(yè)發(fā)展規(guī)模很大，想由中央三、兩個(gè)部包辦，無論如何是包不下來的，因此要發(fā)揮各方面的積極性……”(38)薄一波：《若干重大決策與事件的回顧》上卷，第339頁?？梢?，賦予地方發(fā)展工業(yè)的權(quán)力是調(diào)動(dòng)地方建設(shè)積極性的關(guān)鍵舉措。

毛澤東倡導(dǎo)地方發(fā)展工業(yè)，是改革蘇聯(lián)工業(yè)化模式的重要探索。在蘇聯(lián)模式中，發(fā)展工業(yè)是中央政府的職責(zé)，地方政府更多是圍繞著國家的工業(yè)項(xiàng)目進(jìn)行相關(guān)配套的服務(wù)性工作，如城市建設(shè)、醫(yī)療教育、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)等方面。地方政府尤其是基層政府并沒有被賦予多少發(fā)展工業(yè)的體制性空間。例如，在1936年全蘇工業(yè)總產(chǎn)值中，中央管理的比重為90%，而地方所占比例僅為10%(39)參見陸南泉：《蘇聯(lián)經(jīng)濟(jì)體制改革史論(從列寧到普京)》，第80頁。。毛澤東認(rèn)為，中央和地方根據(jù)各自的特點(diǎn)，共同參與到國家工業(yè)化的進(jìn)程中，比僅僅由中央來負(fù)責(zé)工業(yè)化建設(shè)更好。賦予地方發(fā)展工業(yè)的權(quán)力，是將計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制中的核心權(quán)力下放給地方，這在較大程度上改變了蘇聯(lián)模式的中央集權(quán)特征。在此后的改革探索中，毛澤東的這個(gè)思想在實(shí)踐中產(chǎn)生了重要影響。對(duì)于毛澤東推動(dòng)的地方工業(yè)化，邁斯納(Maurice Meisner)評(píng)價(jià)道：“這些工業(yè)依靠當(dāng)?shù)氐娜肆驮?，通常采用比較初級(jí)的技術(shù)，較好地適應(yīng)了農(nóng)村的直接需求，實(shí)現(xiàn)了發(fā)展這些工業(yè)的目標(biāo)。它們促進(jìn)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展，為農(nóng)民提供了別處不生產(chǎn)的小商品，充分利用了原來有可能浪費(fèi)掉的農(nóng)村剩余勞動(dòng)力。即使這些工業(yè)最初還有著浪費(fèi)、低效和失敗的現(xiàn)象，但是從長遠(yuǎn)的發(fā)展來看，通過公社經(jīng)營的商店、農(nóng)用工具的制造和修理、生產(chǎn)化肥和農(nóng)藥的小化肥廠、小規(guī)模的電站以及地方農(nóng)產(chǎn)品的加工業(yè)的發(fā)展，中國農(nóng)村的確得益匪淺?！?40)[美]莫里斯·邁斯納：《毛澤東的中國及后毛澤東的中國——人民共和國史》，杜蒲、李玉玲譯，成都：四川人民出版社，1992年，第302頁。

第三，根據(jù)不同部門和行業(yè)的差別，采取縱向領(lǐng)導(dǎo)或雙重領(lǐng)導(dǎo)的模式。毛澤東說：“中央的部門可以分成兩類。有一類，它們的領(lǐng)導(dǎo)可以一直管到企業(yè)，它們?cè)O(shè)在地方的管理機(jī)構(gòu)和企業(yè)由地方進(jìn)行監(jiān)督；有一類，它們的任務(wù)是提出指導(dǎo)方針，制定工作規(guī)劃，事情要靠地方辦，要由地方去處理?！?41)《毛澤東文集》第7卷，第32頁。講話中所提出的兩種不同類型，事實(shí)上是處理中央與地方關(guān)系的兩種重要體制。從毛澤東的講話能夠看到，他已意識(shí)到不同部門和行業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)在模式上的差異，而且這對(duì)中央與地方的關(guān)系具有影響。這里，借鑒學(xué)界較成熟的概括即縱向領(lǐng)導(dǎo)和雙重領(lǐng)導(dǎo)來分析兩種體制的差異。根據(jù)湯森(James R.Townsend)和沃馬克(Brantly Womack)的概括，縱向領(lǐng)導(dǎo)是從中央部委一直延伸到下級(jí)政府分支機(jī)構(gòu)的官僚化網(wǎng)絡(luò)，雙重領(lǐng)導(dǎo)則是每個(gè)行政級(jí)別相應(yīng)的黨委會(huì)的等級(jí)機(jī)構(gòu)(42)參見[美]詹姆斯·R. 湯森、布萊特利·沃馬克：《中國政治》，顧速、董方譯，南京：江蘇人民出版社，2010年，第228頁。?？v向領(lǐng)導(dǎo)是部門為主導(dǎo)的垂直化管理體制，雙重領(lǐng)導(dǎo)強(qiáng)調(diào)的則是以地方黨委和政府為主導(dǎo)的屬地化管理體制。這兩種不同類型反映了中央與地方在權(quán)力分配上的不同方式：采取縱向領(lǐng)導(dǎo)體制，有助于確保中央政府意志的貫徹，減少行政層級(jí)對(duì)于管理效果的影響；采取雙重領(lǐng)導(dǎo)體制，能夠減輕中央部門的負(fù)荷，充分發(fā)揮地方的積極性。

從上文對(duì)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)部門管理體制的分析可知，部門管理體制典型地體現(xiàn)為縱向領(lǐng)導(dǎo)。毛澤東這里進(jìn)行兩類區(qū)分，在當(dāng)時(shí)的語境下是想強(qiáng)調(diào)中央部門不必都采取縱向領(lǐng)導(dǎo)的體制。而他對(duì)后一類中央部門的看法，體現(xiàn)了他對(duì)于地方作用的重視。講話發(fā)表于1956年，毛澤東對(duì)這個(gè)問題的分析還是原則性的、初步的。隨著此后中央與地方關(guān)系問題的顯現(xiàn)，毛澤東的思考逐步深入，逐步形成了擴(kuò)展雙重領(lǐng)導(dǎo)體制、縮減縱向領(lǐng)導(dǎo)體制的改革思路，60年代他在中央與地方關(guān)系上形成以“塊塊”為主的改革取向就是其典型體現(xiàn)?？v觀社會(huì)主義建設(shè)時(shí)期中央與地方關(guān)系的演變，調(diào)動(dòng)地方積極性、賦予地方以更大自主性是重要特征，而這正是毛澤東獨(dú)特的中央與地方關(guān)系思想的產(chǎn)物(43)參見徐俊忠、郭予填：《毛澤東“虛君共和”構(gòu)想的兩次實(shí)踐及其意義的歷史檢視》，《現(xiàn)代哲學(xué)》2011年第6期。。

第四，重視地方不同層級(jí)之間的關(guān)系，發(fā)揮各級(jí)地方政府的積極性。毛澤東說：“省市對(duì)中央部門有意見，地、縣、區(qū)、鄉(xiāng)對(duì)省市就沒有意見嗎？中央要注意發(fā)揮省市的積極性，省市也要注意發(fā)揮地、縣、區(qū)、鄉(xiāng)的積極性，都不能夠框得太死。當(dāng)然，也要告訴下面的同志哪些事必須統(tǒng)一，不能亂來?？傊?，可以和應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一的，必須統(tǒng)一，不可以和不應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一的，不能強(qiáng)求統(tǒng)一。正當(dāng)?shù)莫?dú)立性，正當(dāng)?shù)臋?quán)利，省、市、地、縣、區(qū)、鄉(xiāng)都應(yīng)當(dāng)有，都應(yīng)當(dāng)爭。這種從全國整體利益出發(fā)的爭權(quán)，不是從本位利益出發(fā)的爭權(quán)，不能叫做地方主義，不能叫做鬧獨(dú)立性。”(44)《毛澤東文集》第7卷，第32—33頁。在毛澤東看來，中央與地方關(guān)系不僅包括中央與省一級(jí)，而且包括省以下各級(jí)地方層級(jí)之間的關(guān)系；而調(diào)動(dòng)中央與地方兩個(gè)積極性，不僅是調(diào)動(dòng)中央和省一級(jí)的積極性，還包括調(diào)動(dòng)省以下的各地方層級(jí)的積極性。毛澤東專門提到省以下地方的情況，并不是無的放矢，而是有著明確的現(xiàn)實(shí)針對(duì)性。地方各層級(jí)缺乏權(quán)力，嚴(yán)重影響其發(fā)揮積極性。對(duì)于這個(gè)情況，薄一波說：“現(xiàn)在財(cái)政部每年下達(dá)預(yù)算指標(biāo)，中央各主管部門也下達(dá)自己的指標(biāo)和要求。收支科目列得很細(xì)。雖允許地方做‘類與類’‘款與款’之間的調(diào)劑，但調(diào)進(jìn)者舉手歡迎，調(diào)出者多方抵制，最后還得請(qǐng)示各自的上級(jí)。地方調(diào)劑權(quán)事實(shí)上是很有限的。現(xiàn)在省一級(jí)的財(cái)政收入只有三項(xiàng)：5%的農(nóng)業(yè)附加稅，3%的總預(yù)備費(fèi)，自籌部分資金。三項(xiàng)收入數(shù)額都不大。省級(jí)財(cái)權(quán)除了這三項(xiàng)外，與中央級(jí)的預(yù)算單位沒有什么區(qū)別?？h和鄉(xiāng)更沒有什么財(cái)權(quán)。這就形成了縣要錢向省要，省要錢向中央要。因此，地方同志說，現(xiàn)在名義上是四級(jí)(中央、省、縣、鄉(xiāng))財(cái)政，實(shí)際上是一級(jí)半，只有中央一級(jí)是完整的，省財(cái)政只是半級(jí)財(cái)政。這對(duì)調(diào)動(dòng)地方組織財(cái)政收入的積極性是不利的?！?45)薄一波：《若干重大決策與事件的回顧》上卷，第339頁。考慮到在國家政治生活中，地方政府貼近民眾，其活動(dòng)直接影響到民眾的生產(chǎn)生活，因而地方政府尤其是基層政府如果處在權(quán)力薄弱、資源匱乏的狀態(tài)，調(diào)動(dòng)地方積極性的改革將難以獲得成效。所以，毛澤東專門進(jìn)行討論，以期引起對(duì)省級(jí)以下地方政府積極性的關(guān)注，有著強(qiáng)烈的現(xiàn)實(shí)意義。

遵循“現(xiàn)實(shí)狀況-問題解析-解決方法”的思路，毛澤東對(duì)如何調(diào)動(dòng)中央與地方兩個(gè)積極性問題進(jìn)行了豐富而又簡要的闡述。除此之外，《論十大關(guān)系》第五節(jié)對(duì)于中央與地方關(guān)系的改革方法問題也加以分析，提出兩個(gè)方面的建議。

一方面，毛澤東認(rèn)為要不斷積累經(jīng)驗(yàn)，在實(shí)踐中不斷探索。毛澤東說：“在解決中央和地方、地方和地方的關(guān)系問題上，我們的經(jīng)驗(yàn)還不多，還不成熟，希望你們好好研究討論，并且每過一個(gè)時(shí)期就要總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，發(fā)揚(yáng)成績，克服缺點(diǎn)。”(46)《毛澤東文集》第7卷，第33頁。毛澤東作《論十大關(guān)系》講話之時(shí)，我國在中央與地方關(guān)系的復(fù)雜問題上還處于初步探索階段。因此，他認(rèn)為對(duì)這個(gè)問題的探索不是一蹴而就的，而是要在實(shí)踐中不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)。筆者認(rèn)為，這有兩重涵義：一是毛澤東思考中央與地方關(guān)系是以解決問題為中心，而不是從某種固定的概念或?qū)W說出發(fā)，即毛澤東關(guān)注的是特定時(shí)期中央與地方關(guān)系所面臨的具體問題及其解決辦法。正如朱蘇力分析的，毛澤東對(duì)這個(gè)問題并不看重名，而是看重實(shí)，他并不急于通過制度化的辦法來固定當(dāng)時(shí)的中央與地方關(guān)系(47)參見朱蘇力：《當(dāng)代中國的中央與地方分權(quán)——重讀毛澤東〈論十大關(guān)系〉第五節(jié)》，《中國社會(huì)科學(xué)》2004年第2期。。二是毛澤東認(rèn)為中央與地方關(guān)系的思考要建立在豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)上。由于新中國成立后中央與地方關(guān)系始終處在快速變化中，因而探尋一種適合中國國情的中央與地方關(guān)系需要更多時(shí)間，要根據(jù)實(shí)踐的反饋進(jìn)行不斷探索。概言之，毛澤東對(duì)于中央與地方關(guān)系問題的思考，具有以問題為導(dǎo)向、重視從實(shí)踐中汲取經(jīng)驗(yàn)的方法論特點(diǎn)。

另一方面，毛澤東提出要借鑒外國有益經(jīng)驗(yàn)。毛澤東說：“處理好中央和地方的關(guān)系，這對(duì)于我們這樣的大國大黨是一個(gè)十分重要的問題。這個(gè)問題，有些資本主義國家也是很注意的。它們的制度和我們的制度根本不同，但是它們發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)，還是值得我們研究。”(48)《毛澤東文集》第7卷，第33頁。根據(jù)薄一波的記錄，毛澤東還講到：“我國憲法規(guī)定，地方?jīng)]有立法權(quán)，立法權(quán)集中在全國人民代表大會(huì)。”“這一條也是學(xué)蘇聯(lián)的。因?yàn)槠鸩輵椃ǖ臅r(shí)候，我曾經(jīng)問過一些同志：是不是應(yīng)該這么寫，據(jù)說蘇聯(lián)是這樣的，有些資本主義國家也是這樣，但美國似乎不是這樣。美國的州可以立法，州的立法甚至可以和聯(lián)邦憲法打架，比如憲法上并沒有剝奪黑人權(quán)利這一條，但有些州的法律就有這一條。似乎財(cái)政和稅收方面，州和州的立法都不統(tǒng)一。美國這個(gè)國家很發(fā)達(dá)，它只有一百多年就發(fā)展起來了，這個(gè)問題很值得注意。我們恨美國那個(gè)帝國主義，帝國主義實(shí)在是不好的，但它搞成這么一個(gè)發(fā)展的國家總有一些原因。它的政治制度是可以研究的。看起來，我們也要擴(kuò)大一點(diǎn)地方的權(quán)力。地方權(quán)力過小，對(duì)社會(huì)主義建設(shè)是不利的?！?49)薄一波：《若干重大決策與事件的回顧》，第344—345頁。毛澤東的這段講話體現(xiàn)了他開闊的視野以及積極借鑒外國有益經(jīng)驗(yàn)的方法論。中央與地方關(guān)系是每個(gè)國家都面臨的重要問題，對(duì)于大國而言，這個(gè)問題尤為重要。毛澤東對(duì)這個(gè)問題的思考并沒有限于中國自身，還關(guān)注到不同國家的有益經(jīng)驗(yàn)。

新中國成立后，毛澤東對(duì)中國社會(huì)主義建設(shè)道路進(jìn)行了多方面的探索。正如徐俊忠所指出的，破除中央集權(quán)，充分調(diào)動(dòng)地方積極性是毛澤東改革蘇聯(lián)模式、探索中國道路的戰(zhàn)略舉措的重要組成部分(50)徐俊忠：《毛澤東社會(huì)主義建設(shè)道路幾個(gè)問題再探討》，《馬克思主義與現(xiàn)實(shí)》2010年第6期。。《論十大關(guān)系》講話第五節(jié)蘊(yùn)含著毛澤東對(duì)中央與地方關(guān)系問題的敏銳認(rèn)知和豐富思考，體現(xiàn)了毛澤東勇于破除蘇聯(lián)模式弊端、探索中國發(fā)展道路的不懈努力。從歷史的角度看，講話第五節(jié)蘊(yùn)含的改革思想對(duì)此后我國中央與地方關(guān)系的改革產(chǎn)生了重要影響。在此后的改革中，毛澤東推動(dòng)地方工業(yè)發(fā)展、實(shí)現(xiàn)國民經(jīng)濟(jì)從“條條為主”向“塊塊為主”轉(zhuǎn)型、進(jìn)行權(quán)力的持續(xù)下放、改組國家計(jì)委的工作方法等探索，都能夠在講話第五節(jié)中找到線索。就此而言，講話第五節(jié)不僅提出了調(diào)動(dòng)中央與地方兩個(gè)積極性的重要思想，同時(shí)也是我們理解毛澤東時(shí)代中央與地方關(guān)系改革的路線圖。在新時(shí)代中國特色社會(huì)主義建設(shè)的新征程中，重溫《論十大關(guān)系》第五節(jié)的改革思想，有助于我們繼承毛澤東探索中國發(fā)展道路的改革精神，更好地推進(jìn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。