國(guó)際海底區(qū)域資源開發(fā)規(guī)章研究

倪然 謝青霞 楊谷 東華理工大學(xué)

目前，規(guī)范“區(qū)域”內(nèi)活動(dòng)的國(guó)際法主要由《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》（簡(jiǎn)稱：《公約》）、《關(guān)于執(zhí)行1982年12月10日＜聯(lián)合國(guó)海洋法公約＞第十一部分的協(xié)定》（簡(jiǎn)稱：《執(zhí)行協(xié)定》）及《勘探規(guī)章》等組成。但《勘探規(guī)章》只涵蓋了“區(qū)域”資源開發(fā)的初級(jí)階段，即探礦和勘探，沒(méi)有涉及資源開發(fā)階段。海管局為了適應(yīng)“區(qū)域”內(nèi)活動(dòng)發(fā)展的需要，完善“區(qū)域”內(nèi)活動(dòng)的國(guó)際法律體系，正在加緊研究制定《“區(qū)域”內(nèi)礦產(chǎn)資源開發(fā)規(guī)章》（以下簡(jiǎn)稱《開發(fā)規(guī)章》）。因?yàn)椤皡^(qū)域”的獨(dú)特法律地位，“區(qū)域”資源開發(fā)的相關(guān)利益沖突激烈而復(fù)雜，《開發(fā)規(guī)章》的制定必然要經(jīng)歷長(zhǎng)期艱苦的博弈。促進(jìn)“區(qū)域”資源開發(fā)，既是國(guó)際社會(huì)資源現(xiàn)實(shí)需求所決定的，也是國(guó)際法“‘區(qū)域’資源應(yīng)造福全人類”理念所要求的。國(guó)際海底管理局發(fā)布了最新的《“區(qū)域”內(nèi)礦產(chǎn)資源開發(fā)規(guī)章草案》及其附加標(biāo)準(zhǔn)和準(zhǔn)則草案，由利益相關(guān)方提供意見，有效期至2021年6月7日。各國(guó)都在積極參加《開發(fā)規(guī)章》的制定，以確保本國(guó)的“區(qū)域”權(quán)益。全面分析開發(fā)規(guī)章制定背景、依據(jù)我國(guó)國(guó)情，對(duì)《開發(fā)規(guī)章》的制定提出合理的修改建議，使我國(guó)關(guān)于《開發(fā)規(guī)章》制定的主張得到國(guó)際社會(huì)認(rèn)可，對(duì)保障我國(guó)“區(qū)域”權(quán)益具有重要意義。

1.《開發(fā)規(guī)章》制定背景

國(guó)際市場(chǎng)對(duì)金屬資源不斷增大的需求使得國(guó)際社會(huì)資金對(duì)“區(qū)域”資源開發(fā)興趣增加，使得“區(qū)域”內(nèi)活動(dòng)逐步呈現(xiàn)出商業(yè)化、市場(chǎng)化態(tài)勢(shì)。此外，部分承包者就深海底礦物開發(fā)進(jìn)行了大量的實(shí)驗(yàn)，并取得了一定的成果，加快了“區(qū)域”資源開發(fā)可行性、經(jīng)濟(jì)性評(píng)價(jià)和開采系統(tǒng)測(cè)試的速度，使得“區(qū)域”資源開發(fā)的技術(shù)準(zhǔn)備工作得到長(zhǎng)足發(fā)展。同時(shí)，海管局與各承包者簽訂的29個(gè)“區(qū)域”勘探合同中，7個(gè)多金屬結(jié)核勘探合同（中國(guó)大洋協(xié)會(huì)、國(guó)際海洋金屬聯(lián)合組織、俄羅斯海洋地質(zhì)作業(yè)南方生產(chǎn)協(xié)會(huì)、韓國(guó)政府、日本深海資源開發(fā)有限公司、法國(guó)海洋開發(fā)研究所，印度政府與海管局簽訂的勘探合同）已到期并獲準(zhǔn)延期，合同延期結(jié)束后各承包者應(yīng)進(jìn)入開發(fā)階段。因此，“區(qū)域”內(nèi)活動(dòng)的發(fā)展也進(jìn)入了一個(gè)重要的歷史性轉(zhuǎn)折時(shí)期，即由勘探階段向開發(fā)階段過(guò)渡的時(shí)期。綜上所述，“區(qū)域”資源開發(fā)已是大勢(shì)所趨，并具備了一定的條件。但“區(qū)域”資源開發(fā)尚缺少國(guó)際法依據(jù)，這使得承包者難以準(zhǔn)確評(píng)估“區(qū)域”資源商業(yè)開采面臨的風(fēng)險(xiǎn)，會(huì)阻礙“區(qū)域”內(nèi)活動(dòng)的有序發(fā)展。因此，即將到來(lái)的“區(qū)域”資源商業(yè)開發(fā)迫切需要《開發(fā)規(guī)章》的制定。此外，《開發(fā)規(guī)章》的及時(shí)制定能防止部分國(guó)家利用其科學(xué)技術(shù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的優(yōu)勢(shì)“事先”對(duì)“區(qū)域”資源形成壟斷，有利于人類共同繼承財(cái)產(chǎn)原則的執(zhí)行，也能避免各國(guó)關(guān)于“區(qū)域”內(nèi)活動(dòng)的國(guó)內(nèi)立法與國(guó)際法相沖突的問(wèn)題。《開發(fā)規(guī)章》的制定經(jīng)歷了11年的長(zhǎng)期研究、討論，仍未形成得到國(guó)際社會(huì)最終認(rèn)可的可頒布的《開發(fā)規(guī)章》，但相關(guān)工作取得了長(zhǎng)足進(jìn)展。

2.《開發(fā)規(guī)章》難產(chǎn)原因分析

《開發(fā)規(guī)章》的制定歷時(shí)近11年，經(jīng)過(guò)提出、準(zhǔn)備、框架草案和開發(fā)規(guī)章草案等幾個(gè)階段，但《開發(fā)規(guī)章》距離獲得通過(guò)還有很大的差距。《開發(fā)規(guī)章》之所以如此難產(chǎn)，其深層次原因是“區(qū)域”資源商業(yè)開采存在的不確定性。

2.1 “區(qū)域”資源的特殊法律地位

“區(qū)域”資源的特殊法律地位主要體現(xiàn)在是人類的共同繼承財(cái)產(chǎn)。在人類共同繼承財(cái)產(chǎn)原則下，在“可持續(xù)發(fā)展”目標(biāo)下，促進(jìn)“區(qū)域”內(nèi)資源的開發(fā)利用以造福全人類，并能平衡各利益攸關(guān)體的可行的“區(qū)域”資源開發(fā)商業(yè)模式難以形成。

2.2 “區(qū)域”資源開發(fā)的經(jīng)濟(jì)前景不明朗

“區(qū)域”資源是否進(jìn)入商業(yè)開發(fā)過(guò)程，很大程度會(huì)依賴于國(guó)際市場(chǎng)同類資源的供需狀況，以及陸地該資源出口國(guó)與“區(qū)域”資源開發(fā)承包者的利益平衡?！皡^(qū)域”資源開發(fā)必須在經(jīng)濟(jì)上有利可圖才能激發(fā)商業(yè)開采的動(dòng)力。

2.3 環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)尚未明確

目前對(duì)“區(qū)域”活動(dòng)對(duì)深海環(huán)境和生態(tài)影響的認(rèn)識(shí)水平還非常不足，難以對(duì)大規(guī)模商業(yè)“區(qū)域”資源開發(fā)的做出明確的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。如何防范潛在的海洋環(huán)境損害、如何在損害發(fā)生后恢復(fù)深海海洋環(huán)境以及相關(guān)的損害責(zé)任等都沒(méi)有形成具有國(guó)際共識(shí)有效的方法。

2.4 “區(qū)域”資源開發(fā)的科技能力尚未完全形成

深海底采礦技術(shù)還沒(méi)有取得實(shí)質(zhì)性的、得到國(guó)際社會(huì)認(rèn)可的進(jìn)展，承包者們也沒(méi)有形成完全的開發(fā)能力，在科技領(lǐng)域尚未達(dá)到“區(qū)域”資源開發(fā)的要求。

2.5 承包者“區(qū)域”內(nèi)活動(dòng)進(jìn)度不統(tǒng)一

大多數(shù)承包者仍然處于科學(xué)研究階段，迄今沒(méi)有任何承包者決定開展試采工作，只有部分承包者在采礦和加工技術(shù)研發(fā)方面取得了初步進(jìn)展。

3.《“區(qū)域”內(nèi)礦產(chǎn)資源開發(fā)規(guī)章草案》評(píng)議

《“區(qū)域”內(nèi)礦產(chǎn)資源開發(fā)規(guī)章草案》在體現(xiàn)人類共同繼承財(cái)產(chǎn)原則、遵守《公約》與《執(zhí)行協(xié)定》、海洋環(huán)境保護(hù)制度建設(shè)、申請(qǐng)與工作計(jì)劃審核、承包者繳費(fèi)機(jī)制、資料處理與活動(dòng)檢查等方面取得了很大的進(jìn)步。但《開發(fā)規(guī)章草案》仍然還存在很多問(wèn)題：（1）《開發(fā)規(guī)章草案》與《公約》、《執(zhí)行協(xié)定》尚存在不一致之處，與《勘探規(guī)章》等還存在不協(xié)調(diào)之處；（2）《開發(fā)規(guī)章草案》在內(nèi)容尚存在重大缺失，如缺乏關(guān)于惠益分享機(jī)制、企業(yè)部等重要問(wèn)題的明確而詳細(xì)的規(guī)定；（3）《開發(fā)規(guī)章草案》對(duì)開發(fā)申請(qǐng)程序的相關(guān)規(guī)定過(guò)于繁瑣，對(duì)承包者的權(quán)益規(guī)定不足等。

因此，針對(duì)《開發(fā)規(guī)章草案》總體內(nèi)容，建議：（1）全面審查草案每一條款，與《公約》和《執(zhí)行協(xié)定》的對(duì)應(yīng)條款相協(xié)調(diào)一致；（2）建議在《開發(fā)規(guī)章草案》中單獨(dú)增加一個(gè)部分“惠益分享機(jī)制”，依據(jù)《公約》第140條規(guī)定的原則，制定無(wú)歧視的公平合理的收益分配機(jī)制，以體現(xiàn)人類共同繼承財(cái)產(chǎn)原則，并且“區(qū)域”內(nèi)活動(dòng)的繳費(fèi)、收益和分享相關(guān)規(guī)定應(yīng)統(tǒng)籌一攬子討論、制定，不應(yīng)只單獨(dú)制定某一部分規(guī)定；（3）建議依據(jù)《公約》和《執(zhí)行協(xié)定》關(guān)于企業(yè)部的規(guī)定，在《開發(fā)規(guī)章草案》中獨(dú)立一部分對(duì)企業(yè)部單獨(dú)或聯(lián)合從事“區(qū)域”內(nèi)資源的開發(fā)的具體內(nèi)容及其權(quán)利、義務(wù)和運(yùn)作進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定；（4）《開發(fā)規(guī)章草案》應(yīng)在符合《公約》及《執(zhí)行協(xié)定》精神的基礎(chǔ)上，在開發(fā)申請(qǐng)、執(zhí)行與檢查等程序規(guī)定上盡可能的簡(jiǎn)潔、明確，并進(jìn)一步加強(qiáng)承包者權(quán)益保障條款的制定，以鼓勵(lì)“區(qū)域”資源開發(fā)；（5）部分《開發(fā)規(guī)章草案》中經(jīng)常出現(xiàn)的標(biāo)準(zhǔn)、準(zhǔn)則等并沒(méi)有明確的規(guī)定和參考文件，建議進(jìn)一步研究。

4.總結(jié)

本文總結(jié)了開發(fā)規(guī)章制定的歷程，分析了開發(fā)規(guī)章難以出臺(tái)的深層次原因，并對(duì)《“區(qū)域”內(nèi)礦產(chǎn)資源開發(fā)規(guī)章草案》給出了具體的修訂建議，以供我國(guó)參與《“區(qū)域”內(nèi)礦產(chǎn)資源開發(fā)規(guī)章草案》制訂參考。