羅 彪
(中共梅州市委黨校公共管理學(xué)教研部,廣東 梅州 514071)
新《立法法》的特點(diǎn)在于極大范圍地?cái)U(kuò)展了立法的主體,賦予了設(shè)區(qū)的市的立法權(quán),這一點(diǎn)體現(xiàn)在其第七十二條規(guī)定中。對(duì)立法權(quán)限的規(guī)定,則主要體現(xiàn)在第七十二條第二款中,即在“不抵觸的前提下,可以對(duì)城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面的事項(xiàng)制定地方性法規(guī),法律對(duì)設(shè)區(qū)的市制定地方性法規(guī)的事項(xiàng)另有規(guī)定的,從其規(guī)定。設(shè)區(qū)的市的地方性法規(guī)須報(bào)省、自治區(qū)的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)批準(zhǔn)后施行。”[1]如此看來(lái),新《立法法》對(duì)設(shè)區(qū)的市立法權(quán)限的規(guī)定呈現(xiàn)兩個(gè)方面的特點(diǎn):第一,原則上設(shè)區(qū)的市的立法權(quán)限是法定的且受限定的,其立法的事項(xiàng)范圍較小,僅為“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等”。相比較,修改之前的“較大的市”的立法權(quán)限幾乎不受限制,權(quán)限范圍是較為完整的。立法權(quán)限的大范圍縮小,是因?yàn)榈胤叫粤⒎ㄖ黧w在短時(shí)間內(nèi)的大規(guī)模擴(kuò)張,容易導(dǎo)致立法水平的參差不齊以及立法權(quán)的濫用。第二,根據(jù)規(guī)定,設(shè)區(qū)的市制定的地方性法規(guī)的生效條件是得到省、自治區(qū)人大常委會(huì)的批準(zhǔn),在批準(zhǔn)后方可生效??梢钥闯?,生效法律效果的產(chǎn)生是自我行為和他人行為的共同實(shí)施的結(jié)果,并不是自我行為就能實(shí)現(xiàn)的,因此設(shè)區(qū)的市被賦予的是一種不完整的立法權(quán),也被稱為“半個(gè)立法權(quán)”。在某種程度上,設(shè)區(qū)的市的立法權(quán)可以看作是省級(jí)立法權(quán)的延伸。以“批準(zhǔn)”為條件的做法也是參照了對(duì)原較大的市的立法權(quán)的法律效果的規(guī)定,其生效同樣需要得到省、自治區(qū)人大常委會(huì)的審查批準(zhǔn)后方能生效。但不能因條件上的“批準(zhǔn)”而將設(shè)區(qū)的市的立法權(quán)視為省級(jí)立法權(quán)的依附或附屬,設(shè)區(qū)的市的立法權(quán)在本質(zhì)上是獨(dú)居一格的,是獨(dú)立的,是能夠根據(jù)自身的實(shí)際實(shí)施立法行為的,即使省級(jí)人大常委會(huì)對(duì)設(shè)區(qū)的市的立法有審查的權(quán)利,但根據(jù)規(guī)定也只享有合法性審查的權(quán)力,不能在合法性之外進(jìn)行審查,而干涉到設(shè)區(qū)的市的人大及其常委會(huì)的職權(quán)。另外,對(duì)批準(zhǔn)的時(shí)間作了限制性規(guī)定,明確要求在4個(gè)月內(nèi)完成批準(zhǔn)工作,這也是對(duì)設(shè)區(qū)的市的立法權(quán)在獨(dú)立上的保障。
對(duì)于設(shè)區(qū)的市的立法權(quán)而言,其關(guān)鍵性因素要是解決立法權(quán)限的問(wèn)題,這也是核心的內(nèi)容,盡管新《立法法》在這方面已經(jīng)有一個(gè)相對(duì)較為詳細(xì)的規(guī)定,但從現(xiàn)實(shí)適用的情況來(lái)看,新《立法法》的這種規(guī)定表現(xiàn)出極大的寬泛,權(quán)限的理解上不確切,主要有:
從新《立法法》第七十二條第二款對(duì)設(shè)區(qū)的市的立法權(quán)限的規(guī)定來(lái)看,是以列舉的方式來(lái)明確其權(quán)限事項(xiàng)的,即“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等?!边@與《立法法》修改之前對(duì)原較大的市的立法權(quán)限的規(guī)定方式是完全不一樣的,修改之前采用的是排除的方式,規(guī)定除了國(guó)家專屬的立法事項(xiàng)外,享有立法權(quán)的市人大及其常委會(huì)可以根據(jù)實(shí)際就任一的事項(xiàng)進(jìn)行地方立法。兩者相比較,為兩種清單模式,即負(fù)面清單模式和權(quán)限清單模式,作為列舉的權(quán)限清單模式因?yàn)橛忻鞔_的列舉事項(xiàng),在適用過(guò)程中通常會(huì)更具優(yōu)勢(shì)和操作性,但實(shí)際上,列舉的事項(xiàng)并不一定就等同于“確切的事項(xiàng)”。新《立法法》列舉的涉及設(shè)區(qū)的市的三方面立法事項(xiàng),在對(duì)事物的描述上仍具有抽象性和概括性。從兩方面來(lái)說(shuō):其一,以城鄉(xiāng)建設(shè)與管理這一事項(xiàng)為例,如何界定“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理”的范圍?“城鄉(xiāng)”要如何理解?是泛指城市和鄉(xiāng)村還是有特指?是否“經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、生態(tài)”的建設(shè)都屬于“建設(shè)和管理”的范圍?若按這種字面意思來(lái)理解,幾乎大多數(shù)事項(xiàng)都可以納入“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理”的范圍,這樣的限定卻如同無(wú)限定,同樣在環(huán)境保護(hù)和歷史文化保護(hù)中也可以推出類似的意思,因此列舉的初衷并沒(méi)有達(dá)到。其二,如何理解新《立法法》第七十二條第二款中的“等”字?通常意義上,等字有表示“列舉煞尾”和“列舉未盡”兩種完全不同的意思,若按照“列舉煞尾”來(lái)理解,設(shè)區(qū)的市的立法權(quán)限就為此三事項(xiàng);若按照“列舉未盡”來(lái)理解,則其范圍還有應(yīng)括之事,在沒(méi)有明確的立法解釋的情況下,就容易造成立法者的疑惑或?qū)е铝⒎?quán)的濫用。[2]
根據(jù)憲法及新《立法法》的規(guī)定,省、自治區(qū)的立法權(quán)和設(shè)區(qū)的市的立法權(quán)既有相同的一面,即都是地方立法權(quán),但也有不同的一面,立法權(quán)限是不一樣的。相對(duì)于設(shè)區(qū)的市的立法權(quán)限是不完整的,省、自治區(qū)的立法權(quán)限通常是一個(gè)完整的、權(quán)限范圍基本不受限制的立法權(quán),即便有這種區(qū)別,也不能避免兩者在一定程度上出現(xiàn)立法內(nèi)容上的重疊,都可針對(duì)“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)”三事項(xiàng)進(jìn)行立法。當(dāng)然,某一事項(xiàng)的立法因?yàn)椴煌?jí)別的立法以及法規(guī)執(zhí)行的效果,會(huì)有更具體和針對(duì)性的規(guī)定,即重疊又是必需的“存在”。尤其從立法目的和理論上講,省市級(jí)立法各有優(yōu)勢(shì)且體現(xiàn)不同作用,一個(gè)事項(xiàng)的省級(jí)地方立法是著眼于全省的整體情況,并為全省開(kāi)展相關(guān)工作提供統(tǒng)一的依據(jù),而設(shè)區(qū)的市的地方立法則立足本地實(shí)際,從有利于本地工作的有序開(kāi)展,使之本地化和便捷化,也更合理化。但這種“本地化”一是建立在真正需要的基礎(chǔ)上;二是建立在一定水平的立法能力上。實(shí)際中,為了“本地化”而“本地化”的立法現(xiàn)象并不少,加上各設(shè)區(qū)的市在立法人才和技術(shù)的儲(chǔ)備上在短時(shí)間內(nèi)難以解決,這兩個(gè)因素就極容易造成對(duì)同一事項(xiàng)的重復(fù)立法,也造成了立法資源的浪費(fèi)。
新《立法法》當(dāng)前對(duì)設(shè)區(qū)的市的立法權(quán)限的列舉,明確了地方立法的方向,但這種方向過(guò)于寬泛,致使在適用過(guò)程中會(huì)出現(xiàn)立法范圍的無(wú)限擴(kuò)大,而無(wú)法聚焦“緊迫、爭(zhēng)需”的問(wèn)題進(jìn)行立法。為此,可以通過(guò)正面肯定和負(fù)面排除否定的并舉方式進(jìn)一步規(guī)范設(shè)區(qū)的市的立法權(quán)限。具體來(lái)講,就是對(duì)第七十二條第二款的三事項(xiàng)給予正面肯定,同時(shí)對(duì)于設(shè)區(qū)的市的立法權(quán)不應(yīng)涉及的事項(xiàng)以負(fù)面清單的方式予以明確。借鑒第十二屆全國(guó)人大憲法和法律委員會(huì)關(guān)于《中華人民共和國(guó)立法法修正案(草案)》審議結(jié)果的報(bào)告中的有關(guān)說(shuō)法,第七十二條第二款所涉及的立法三事項(xiàng)可以考慮涵括:在城鄉(xiāng)建設(shè)與管理方面,重點(diǎn)以城鄉(xiāng)規(guī)劃、市政管理、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)和征地拆遷補(bǔ)償為規(guī)范事項(xiàng);在環(huán)境保護(hù)方面,重點(diǎn)以水、海洋、土地、礦藏、森林、草原、濕地、野生生物為規(guī)范事項(xiàng);在歷史文化保護(hù)方面,重點(diǎn)以歷史文化遺址、歷史文化遺跡、歷史文化名城、文物保護(hù)、傳統(tǒng)藝術(shù)、傳統(tǒng)工藝、風(fēng)俗習(xí)慣、風(fēng)景名勝為規(guī)范事項(xiàng)。[3]
上文有分析到,立法中的重疊部分有必要的重疊和不必要的重疊,對(duì)于不必要的重疊,可以通過(guò)立法技術(shù)的提升和立法人才隊(duì)伍的培養(yǎng)來(lái)解決。重要的是,對(duì)于必要的重疊立法領(lǐng)域要如何解決?在省、自治區(qū)的地方性法規(guī)和設(shè)區(qū)的市的地方性法規(guī)中應(yīng)當(dāng)如何適用,應(yīng)當(dāng)怎樣來(lái)選取?對(duì)于這一類問(wèn)題要通過(guò)找到根源才能作出更好的選擇,根據(jù)我國(guó)《憲法》《地方組織法》等法律的規(guī)定,實(shí)踐中各級(jí)人大及其常委會(huì)在立法中會(huì)出現(xiàn)“規(guī)范重疊”現(xiàn)象,除了職責(zé)范圍大體相同外,最關(guān)鍵的還在于對(duì)各自積極性和主動(dòng)性的調(diào)動(dòng),通過(guò)發(fā)揮各自的優(yōu)勢(shì)來(lái)實(shí)現(xiàn)目標(biāo)最大化。既然是要“立足本地實(shí)際”和“發(fā)揮各自的優(yōu)勢(shì)”,就要體現(xiàn)對(duì)地方“積極性和主動(dòng)性”的尊重,就要在“一般性”上體現(xiàn)“特殊性”和“針對(duì)性”,遵循這一邏輯,故在重疊的部分,應(yīng)當(dāng)優(yōu)先適用設(shè)區(qū)的市的地方性法規(guī),充分發(fā)揮地方的作用,讓“立足本地實(shí)際”的效果能真正實(shí)現(xiàn)。如果作出相反的選擇,則新《立法法》對(duì)設(shè)區(qū)的市的賦權(quán)行為就無(wú)實(shí)質(zhì)意義,積極性和主動(dòng)性的調(diào)動(dòng)也就成了“水中月”和“鏡中花”。