軍事設施建設領域軍民協(xié)同立法研究

■ 陳悅 馬津渤 唐廷

一、軍民協(xié)同立法在軍事設施建設領域的展開

習主席指出“把軍民協(xié)同發(fā)展上升為國家戰(zhàn)略，充分發(fā)揮法律法規(guī)的規(guī)范、引導、保障的作用，提高軍民協(xié)同發(fā)展的法治化水平”[1]。故此軍民協(xié)同立法成為了新時代法治建設的重要內容。我們認為，軍民協(xié)同立法是指由法定的立法機構按照立法權限制定的調整軍民雙方權利義務的法律規(guī)范的行為。我們知道，軍民協(xié)同作為一項國家戰(zhàn)略，它所涉及的范圍廣、組織多、調整的有關利益錯綜復雜，僅僅憑借任何單獨的一部法律是不可能承擔起全面規(guī)制作用的，構建一套相對完整的軍民協(xié)同法律體系已經為理論界與實務界達成共識。普遍認為軍民協(xié)同法律體系應當以《憲法》為基礎，以綜合性軍民協(xié)同基礎法律為核心，以各類單行法為支撐。在單行法制定方面，習主席指出:要注重從體制機制上來解決軍民協(xié)同發(fā)展中存在的矛盾問題，努力形成在基礎設施和重要領域的軍民協(xié)同發(fā)展格局[2]。軍事設施是國家武裝力量完成作戰(zhàn)、戰(zhàn)備、訓練等軍事任務的必不可少的物質條件，就是重要的基礎設施領域，在該領域的軍民協(xié)同立法符合軍民協(xié)同發(fā)展的實際立法需求，能夠成為新時期軍民協(xié)同立法的示范和指引。

我國制定完善的軍事設施建設領域軍民協(xié)同單行法具有先發(fā)便利條件，一是我國較早形成了以《軍事設施保護法》為核心的軍事設施法律保護體系，經過長期的實踐，在軍事設施領域積累了較為堅實的軍民協(xié)同立法土壤。二是軍事設施建設領域涵蓋事項全面，在資源共享、人才儲備、科研攻關等方面具有明顯的軍民協(xié)同輻射效應。三是軍事設施建設領域的軍民協(xié)同有了一定的經驗積累，建立了較為成熟的合作原則。例如，在2017 年后勤保障部與國資委簽訂的共同推進軍事設施建設軍民協(xié)同戰(zhàn)略合作協(xié)議，充分提煉出在軍事設施建設領域軍民協(xié)同堅持優(yōu)勢互補、平戰(zhàn)結合、資源共享原則，統(tǒng)籌戰(zhàn)場和市場、平時和戰(zhàn)時場域發(fā)展需求，既吸引了潛在社會資源服務于戰(zhàn)斗力生成，又借助軍事設施建設促進社會企業(yè)經濟效益提升。這些探索建立的軍事設施建設領域的軍民協(xié)同的基本原則經過檢驗具備上升為立法的現(xiàn)實條件。

二、軍事設施建設領域軍民協(xié)同立法的現(xiàn)狀

傳統(tǒng)的基礎設施的軍民協(xié)同強調的是在有關設施建設完成后的融合發(fā)展，且主要側重“物”的融合。軍事設施建設領域軍民協(xié)同是軍民協(xié)同深層次發(fā)展的階段，更加側重于“人、財、物”的各要素融合。軍事設施建設領域的軍民協(xié)同主要包含軍民共建基礎設施、軍事設施建設預留民用接口、軍民通用設施兼顧民用需求三個方面[3]?，F(xiàn)有的軍事設施領域軍民協(xié)同立法尚難以完全實現(xiàn)軍地人力、財力、物力資源的整合利用，立法現(xiàn)狀上整體體現(xiàn)為對在既定要素投入下追求國防和經濟效益最大化的實現(xiàn)上制度供給不足。

1.法律位階低，存在立法空白

在我國目前軍民協(xié)同領域的立法呈現(xiàn)出了高度分散和碎片化的特征，國務院與中央軍委聯(lián)合制定的有關法律規(guī)范中僅有個別的規(guī)定涉及到了軍民協(xié)同，然而對軍民協(xié)同中權利義務內容、協(xié)調機制、措施保障等，并無系統(tǒng)規(guī)定。軍地聯(lián)合制定的現(xiàn)有軍民協(xié)同法律制度在內容上以航天和武器裝備制造等方面的立法為主體，在軍事設施建設方面存有立法空白。以中央軍委名義頒布的軍事立法中，涉及軍事設施建設骨干軍事法規(guī)主要有《工程建設管理條例》《環(huán)境保護條例》《土地使用管理規(guī)定》等6 部。其他大部分軍事規(guī)章、規(guī)范性文件都是由軍隊業(yè)務主管部門出臺。軍事設施建設軍民協(xié)同立法空白中，在《政府采購法》中明確了軍品采購的唯一主管機構為國防部門，但對軍事采購的諸多領域的有關重要事項都沒有明確。盡管《政府采購法》中規(guī)定了中央軍委具有另行制定軍事采購法規(guī)的權力，但到目前為止還沒有出臺專門規(guī)制包括各類軍品和武器裝備的軍事采購立法。又如《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》規(guī)定重要軍事設施等應當避開市區(qū)，但是關于重要的軍事設施概念的界定缺乏明確的立法。

2.管理多元，規(guī)范重疊矛盾多

在一些軍事設施建設上，經濟建設和國防建設“兩張皮”的問題突出，有的項目在規(guī)劃論證和設計階段就已經產生了不兼容，在設施投入使用后再進行改造造成資源的極大浪費。究其原因，在涉及軍事設施建設上，政府和軍隊有關部門之間缺乏有效協(xié)調整合機制，這在造成不少重復現(xiàn)象的同時，又往往形成各部門利益的強化和擴張。軍隊系統(tǒng)中，有關參謀、后勤和裝備機關等多個機構的業(yè)務均涉及軍事設施建設，存在職能交叉、職責不清，出臺規(guī)章制度冗雜，相關重大工程和項目跑冒滴漏現(xiàn)象難以避免。政府系統(tǒng)中，有關住建部、交通部、發(fā)改委等多個機構業(yè)務均與軍事設施建設業(yè)務相關，軍隊以及上述政府部門在軍事設施建設中通用標準未建立，與軍事設施建設相關的國家標準、行業(yè)標準、企業(yè)標準和軍用標準尚未完全融合，加之目前尚無法律法規(guī)明確規(guī)定各單位在軍事設施建設中的職責，容易造成軍事設施建設產生利益糾紛、需求矛盾和管理混亂。

3.立法體制多軌，復合人才欠缺

我國現(xiàn)存軍地二元分化的立法體制，地方立法與軍事立法基本上處于割裂狀態(tài)，軍事立法可能游離于國家立法機制之外[4]。在軍事設施建設軍民協(xié)同法律立項、起草、審議等環(huán)節(jié)中，如果出現(xiàn)軍方和地方之間溝通協(xié)調不暢，立法進展是不容樂觀的，這已經為多年來立法實踐所證明，不少立法項目不僅會耗費時間長，而且長久也難以出臺?！盾姼蹢l例》的制定即是生動的例子，作為一項執(zhí)行《港口法》下位立法，立法需求已經是非常緊急，還不得不提到這《軍港條例》的立法是由軍方牽頭，多年未有進展。我們仍然發(fā)現(xiàn)，影響立法進度的另一個不容忽視的重要因素是，我們缺乏一大批掌握法律、國防軍事的復合型人才隊伍，缺少了符合型人才，軍地雙方的協(xié)調就缺少了溝通橋梁。

三、軍事設施建設領域軍民協(xié)同立法進路

軍事設施建設軍民協(xié)同，需要規(guī)范軍事設施搭載民用功能、軍民共建基礎設施建設等不同模式下軍隊、政府、企業(yè)的權利和義務，制定重大關鍵基礎設施軍用標準以供給民用設施預留軍用接口。推進軍事設施建設領域軍民協(xié)同立法需要明確如下立法方向：

1.實現(xiàn)軍地立法機制協(xié)調融合

《立法法》的附則規(guī)定了由中央軍委依照本法規(guī)定的原則規(guī)定軍事法規(guī)、軍事規(guī)章的制定、修改和廢止辦法。隨后，中央軍委制定《軍事立法工作條例》，該條例是軍事法規(guī)、規(guī)章制定工作所應遵循的基本法。實踐中，軍地聯(lián)合立法成為軍事機關參與、甚至領導國防事務的常見現(xiàn)象，軍事設施建設領域內的軍民協(xié)同立法本質上需要軍地聯(lián)合立法。但是作為立法指引的《立法法》和《軍事立法工作條例》只規(guī)定了體系內部的協(xié)調機制，對于軍地立法協(xié)調的規(guī)定都沒有涉及到?！盾娛略O施保護法》第三條規(guī)定，軍地雙方應當建立軍事設施保護協(xié)調機制。這個協(xié)調機制也僅僅是具體事務的協(xié)調，并未涉及立法協(xié)調問題。軍地聯(lián)合立法不單單會體現(xiàn)為政府機關和軍事機關聯(lián)合發(fā)布，更重要的是有聯(lián)合制定的程序?，F(xiàn)有憲法、法律框架內未建立起軍民協(xié)同一元化領導管理體制，我們需要依托于中央成立的軍民協(xié)同發(fā)展委員會協(xié)調職責的實體作用發(fā)揮，各個地方可以成立地方軍民協(xié)同發(fā)展委員會擔當協(xié)調職責，具體承擔協(xié)調軍民協(xié)同立法中有關事項。

2.建立軍事設施需求管理制度

在軍事設施建設中，軍事機關往往擔心泄密，地方政府往往擔心有關軍事設施建設事項影響地方經濟發(fā)展，侵奪地方發(fā)展資源。長期以來，軍事設施建設一直采用軍方自建自用模式，軍隊兼顧練兵打仗和設施建設雙重職能，分散了中心工作精力。隨著2019 年《軍事設施建設項目代建管理工作實施方案》頒布，軍事設施建設采用軍隊代建、政府代建、企業(yè)代建。企業(yè)、政府代建提供了一種軍事設施需求供給的方法，緩解了軍隊建設的矛盾。要深化軍事設施建設領域的軍民協(xié)同，不容置疑要全面整合軍地資源強化升級需求供給側，但在這之前首先要對軍事設施建設需求進行科學管理，使得供給更加有針對性。使軍事需求的提報生成—軍事需求論證評估—軍事需求執(zhí)行落實—軍事需求調整反饋四個環(huán)節(jié)環(huán)環(huán)相扣，形成自上而下、逐步求精的軍事需求閉環(huán)反饋系統(tǒng)[5]。并用立法的方式將這種需求提成機制規(guī)定下來，做到需求牽引資源，進一步加強保障作戰(zhàn)戰(zhàn)備的建設需求管理，健全軍事設施建設的計劃管理系統(tǒng)，保障軍民協(xié)同發(fā)展的方向。明確在軍事設施建設軍民協(xié)同立法中，圍繞軍事設施建設中項目立項、規(guī)劃、設計、建設、評估等環(huán)節(jié)進行軍民協(xié)同立法人才庫建設，給予人才庫建設支持保障。發(fā)揮軍地立法人才資源的合力，共同推進軍事設施建設領域軍民協(xié)同立法。

3.完善軍事設施建設監(jiān)督評價

軍事設施建設軍民協(xié)同的效能最大化是軍民協(xié)同的發(fā)展追求，軍事設施建設軍民協(xié)同立法尤其需要突出建立監(jiān)督評價體系，明確組建監(jiān)督評價機構，重點圍繞事關軍事設施規(guī)劃計劃核查、工程建設稽查、設施維護巡查、土地環(huán)境督查、安置住房建設檢查、房地產管理清查，突出決策效能評價、業(yè)務效能評價、保障效能評價。服務于建成結構安全、裝飾美觀、節(jié)能一體、生態(tài)環(huán)保、滿足軍事需求的軍事設施。