容缺受理之正當性、性質(zhì)與完善路徑

喻少如 胡志衡

(1.2.西南政法大學 行政法學院，重慶 401120)

一、問題的緣起

行政審批制度改革自20世紀90年代末開始一直為學界研究的熱點與重點之一，其在事項精簡、流程簡化、走向公開、服務中心直達基層等方面取得了一定的進步與成效[1]。作為行政審批制度改革的有機組成部分，容缺受理制度近來也落地實踐并逐漸為學者們所關(guān)注。

目前，容缺受理制度已多見于各規(guī)范性文件，并在實踐中運行。容缺受理制度最早見于2012年泉州市的“容缺預審制”實踐(1)參見《泉州市人民政府辦公室關(guān)于市綠色通道項目推行容缺預審制的通知》(泉政辦〔2012〕114號)。其對容缺預審制的定義為：凡納入市行政服務中心綠色通道項目,基本審批條件具備，申報材料主件齊全，在其他條件和申報材料欠缺的情況下，申報所涉及21個部門119個審批項目審批手續(xù)時，相關(guān)職能部門窗口先予以受理審批，申請人在90天內(nèi)將材料補齊補正，如申請人未在規(guī)定時間內(nèi)補齊補正申報材料的，各部門有權(quán)將批文作廢或收回證照。。此后，青島等地也紛紛引入和借鑒[2]。在中央層面，《國務院關(guān)于建立完善守信聯(lián)合激勵和失信聯(lián)合懲戒制度 加快推進社會誠信建設的指導意見》的發(fā)布，容缺受理制度首次得到確認與肯定，該文件指出，需要健全褒揚和激勵誠信行為機制并探索建立行政審批“綠色通道”，其中包括容缺受理等便利服務措施。中央編辦也發(fā)布相應文件對容缺受理進行肯定(2)參見《國務院關(guān)于建立完善守信聯(lián)合激勵和失信聯(lián)合懲戒制度 加快推進社會誠信建設的指導意見》(國發(fā)〔2016〕33號)；《中央編辦關(guān)于進一步優(yōu)化事業(yè)單位登記管理服務的通知》(中央編辦發(fā)〔2016〕84號)。。至此，容缺受理制度正式確定，各地也進一步進行推廣與適用。以廣東省為例，在省級層面上，廣東省交通運輸廳發(fā)布《廣東省交通運輸廳關(guān)于推行“容缺受理”和“承諾制”辦理水路運輸業(yè)務的通知》，對省、市審批權(quán)限的水路運輸行政許可業(yè)務進行容缺受理，并規(guī)定了可以容缺受理的具體材料、可容缺的時限等，以及對承諾書作了統(tǒng)一的格式安排(3)參見《廣東省交通運輸廳關(guān)于推行“容缺受理”和“承諾制”辦理水路運輸業(yè)務的通知》(粵交水函〔2020〕545號)。。在市級層面上，廣東省珠海市發(fā)布一系列文件推進行政許可容缺受理制度，如《珠海市水務局關(guān)于印發(fā)〈珠海市水務局市級許可事項容缺受理清單〉的通知》《珠海市發(fā)展和改革局關(guān)于公布行政許可事項容缺受理清單的通知》等(4)參見《珠海市水務局關(guān)于印發(fā)〈珠海市水務局市級許可事項容缺受理清單〉的通知》《珠海市發(fā)展和改革局關(guān)于公布行政許可事項容缺受理清單的通知》(珠發(fā)改審〔2019〕4號)。。根據(jù)前述文件，珠海市在水務上，諸如河道采砂許可、水利工程初步設計文件審批等，以及在招商引資上，如外商和企業(yè)投資項目變更、核準(新增)、延期等方面，都可以進行容缺受理。與此同時，北京市、廣西壯族自治區(qū)等地在工商管理、住房建設等方面實行、推廣容缺受理。由此可見，容缺受理多次出現(xiàn)在中央以及地方的規(guī)范性文件上，并已廣泛應用于實踐，而且也為行政許可、審批效率的提高、解決“多次跑”問題以及維護行政機關(guān)與行政相對人關(guān)系作出了貢獻[3]。

所謂容缺受理，系相對人申請行政許可之時，在主要資料齊全、次要資料有所欠缺的情況下，相對人承諾在特定時間內(nèi)補全次要資料，行政機關(guān)先予以受理并審查的行為[4]。雖然實踐已廣泛推行，但關(guān)涉容缺受理制度的研究成果目前僅有寥寥數(shù)篇。究其原因，筆者認為，一方面容缺受理制度仍為較新的事物，其在中央層面得到確認與肯定也只是近來之事；另一方面，容缺受理制度中，主要為對次要材料進行補充(5)所謂次要材料，系以材料對申請的重要程度所區(qū)分，例如以目前臺州市申請藝術(shù)品進出口經(jīng)營活動的審批為例，需要提交的材料包括藝術(shù)品進出口申請表、工商營業(yè)執(zhí)照、對外貿(mào)易經(jīng)營者備案登記表,進出口藝術(shù)品的來源、目的地、用途、藝術(shù)創(chuàng)作者名單、藝術(shù)品圖錄和介紹以及場地使用協(xié)議等一系列材料，其中，相對來說，進出口藝術(shù)品的來源、目的地、用途說明與對外貿(mào)易經(jīng)營者備案登記表等作比較，重要性以及其他因素上比重較輕，由此，前者為次要材料，在欠缺的情況下可進行容缺受理，參見《關(guān)于推行臺州市文化和廣電旅游體育局行政審批項目容缺受理的通知》(臺文發(fā)〔2019〕16號)。但是，主要材料與次要材料的區(qū)分仍可商榷，此為下文討論內(nèi)容之一。，即相對人在提交申請材料時，主要材料已提交、具備，只是次要材料出現(xiàn)瑕疵或紕漏，需要延后補充，而且得到相對人的承諾，因此，在實踐中行政相對人與行政機關(guān)的關(guān)系較為融洽，遠非行政處罰、行政強制等措施般對立與緊張，故引起之矛盾也較少，尚未引起學者們對其的廣泛關(guān)注。

不過，在有限的容缺受理研究成果中，學者們普遍注意到，容缺受理制度或許在合法性或適法性上存有疑問，特別是在《中華人民共和國行政許可法》(以下簡稱為《行政許可法》)的適用上(6)參見栗燕杰：《我國行政審批制度改革的評估與展望》，《法治研究》2017年第4期；韓業(yè)斌：《容缺受理制度的法理基礎與完善路徑》，載《北方法學》2019年第1期；韓業(yè)斌：《“容缺受理”制度的合法性釋疑》，載《寧夏社會科學》2019年第3期；高斌：《行政許可中容缺受理機制利弊淺析》，載《交通運輸部管理干部學院學報》2020年第2期。。如有學者認為，“容缺受理制度目前處于法律依據(jù)缺失的狀態(tài)，不僅合法性存在問題，還有違反《行政許可法》的嫌疑”[5]。對此，也有觀點為容缺受理制度的合法性辯護，即認為前者合法，其法律依據(jù)來源于《行政許可法》的第三十二條，將容缺受理視為該條第(五)項之“即為受理”的例外[6]。然而，該觀點卻引來批判——是“自相矛盾且難以成立的”，并堅持容缺受理制度合法性存在一定問題[7]。同時也有學者在評價我國行政審批制度改革之時，指出其遇到的挑戰(zhàn)即包括繼續(xù)改革面臨法律障礙，特別是容缺受理、超時默認等創(chuàng)新，“于《行政許可法》無據(jù)，甚至不無抵觸嫌疑，其推廣的法律障礙有待消除”[8]。因此，綜合目前僅有研究成果，其對行政許可之容缺受理制度提出合法性的疑問，并對制度的應用和推廣持否定之態(tài)，或者認為需要通過修改《行政許可法》等相關(guān)法律作為進一步推廣的保障措施，使該制度具有合法性。

然而，形式合法性的闕如并不必然決定實質(zhì)合法性也同樣缺乏?！艾F(xiàn)代行政背景中的‘法’的多元化以及‘行政’的政治化現(xiàn)實也表明，形式合法化的邏輯和技術(shù)已不能為行政提供充分的合法化資源”[9]。容缺受理制度在目前的行政審批制度改革背景下，具有一定的效能意義與推動作用，并且，其與我國的守信聯(lián)合激勵和失信聯(lián)合懲戒制度等新改革也有緊密的聯(lián)系，在實質(zhì)上，具有一定之正當性。由此,下文筆者將嘗試從容缺受理的正當性基礎與行為性質(zhì)出發(fā)，闡述其實質(zhì)合法性，并為更好解決實踐問題，提出相應的完善路徑。

二、容缺受理的正當性

容缺受理制度，由“容缺預審制”發(fā)展至今，或許在先行先試之際，這種創(chuàng)新的確給改革與法治帶來一定的緊張關(guān)系。但是，經(jīng)歷了幾年的推廣與應用，容缺受理制度并沒有因為遭受質(zhì)疑而被拋棄，反而因為適應了行政審批制度改革的需要、“讓群眾最多跑一次”等現(xiàn)實需要而得到更多地方實踐的適用。正如習近平總書記所言，“改革與法治如鳥之雙翼、車之兩輪”，要堅持在法治下推進改革，在改革中完善法治[10]。容缺受理既是“放管服”改革背景下服務型政府的體現(xiàn)和便民高效的積極創(chuàng)新，也是具有實質(zhì)正當性的授益行為。

(一)《行政許可法》的漏洞與填補

《行政許可法》第三十二條為許可受理制度的直接規(guī)范。行政相對人向行政機關(guān)申請行政許可，后者僅能在不受理、允許當場更正、當場或者在五日內(nèi)一次告知申請人需要補正的全部內(nèi)容以及受理的這些情形中選擇，因此，并不包括容缺受理。然而，需要指出的是，該法條是否完善、是否存有一定的法律漏洞的問題，與該法條能否在實際中較好地被實施和執(zhí)行有著莫大的聯(lián)系。故需要對此法條進行檢視。

首先，該法條的列舉情形具有疏漏?！?法條)它以普遍化的方式描述的案件事實、‘構(gòu)成要件’，并賦予其同樣以普遍化的方式變化描繪的‘法律后果’”。[11]法條的構(gòu)成分為了構(gòu)成要件與法律后果。前述所列舉的情形，便為行政許可機關(guān)在面對行政相對人的申請所作的不同處理，也即為相應之后果。但是，適用后果的前提是滿足相應的構(gòu)成要件。在《行政許可法》第三十二條中，法條列舉的構(gòu)成要件或稱為適用前提分別是“不需要取得行政許可”“不屬于本行政機關(guān)職權(quán)范圍”“可以當場更正的錯誤”“不齊全或者不符合法定形式”“屬于本行政機關(guān)職權(quán)范圍，申請材料齊全、符合法定形式”以及“按照要求提交全部補正申請材料”?？梢钥闯龅氖?，立法上采用的是列舉方法，將行政機關(guān)會面對之情況進行列舉。然而，這種列舉的方法固然可以滿足依法治國的確定性要求，使得行政機關(guān)在處理之時裁量權(quán)受限于一定范圍，但卻會產(chǎn)生固化、靈活性差的問題，更有甚者，會出現(xiàn)法無規(guī)定之情形而不能執(zhí)行的情況。本文所討論之容缺受理制度，便是不能直接根據(jù)這一規(guī)范尋找相應的適用情況，法條上并無直接規(guī)定“當申請材料特別是次要材料出現(xiàn)部分瑕疵或欠缺”時行政機關(guān)應如何處理。“如果在可能的文義范圍內(nèi)解釋法律，該法律‘違反計劃’地遺漏一個規(guī)定，‘而從整體上看，法秩序需要這個規(guī)定’，漏洞得以成立。換言之，‘以現(xiàn)行整個法秩序的標準衡量，漏洞是實在法違反計劃的不完整性’”[12]。因此，《行政許可法》第三十二條的規(guī)定采用列舉的方式以讓行政機關(guān)在面對相對人申請時作出特定的處理，但是其本身的列舉，為不完全的列舉，并沒有對更多可能出現(xiàn)之情形進行說明，故可以認定，該法條存在法律漏洞，至少，存有“當申請材料特別是次要材料出現(xiàn)部分瑕疵或欠缺”的漏洞。

其次，當法律出現(xiàn)漏洞之時，應適用法律漏洞填補方法進行填補。當《行政許可法》第三十二條出現(xiàn)了漏洞——并未規(guī)定“當申請材料特別是次要材料出現(xiàn)部分瑕疵或欠缺”之時行政機關(guān)應作何處理，為此，漏洞填補方法便需登場。筆者認為，此漏洞適宜通過整體類推之方法進行填補。整體類推可以認為是從具體的法律規(guī)定中歸納出一般性的法律思想或原則，并將其適用于沒有規(guī)定的情形，可概括為“從特殊到一般”和“從一般到特殊”兩種方法的結(jié)合[13]。審視該法條，可以看出，其規(guī)定“存在可以當場更正的錯誤”抑或是“不齊全或者不符合法定形式”的，都應盡量便利相對人——“允許申請人當場更正”“當場或者在五日內(nèi)一次告知申請人需要補正的全部內(nèi)容“，即免得當事人多次申請、承擔較繁瑣的程序，“不能反復要求申請人補正，以避免浪費申請人的精力和時間”[14]。因此，從《行政許可法》第三十二條的(三)(四)項可以得知，在處理行政相對人之申請時應采納便利當事人之原則，此乃“從特殊到一般”。此原則要求行政機關(guān)在處理相對人申請時需為后者提供便利，盡量做到當場受理。其后，“從一般再回到特殊”，也即行政機關(guān)本著便利當事人原則，在處理“當申請材料特別是次要材料出現(xiàn)部分瑕疵或欠缺”情況時，需要便利當事人——提供容缺受理。以上，便是通過整體類推的填補方法，填補前述漏洞。換言之，當申請材料特別是次要材料中出現(xiàn)瑕疵與欠缺時，對其進行容缺受理是可以成立的，因為瑕疵與欠缺的材料并非真正的“不齊全”，而是針對次要材料的后補，在時間上以及程序上對相對人打開便利之門是在《行政許可法》的“整體計劃”內(nèi)的，并不存在實質(zhì)上的合法性問題。

最后，類推適用有利于《行政許可法》的原則實現(xiàn)?！缎姓S可法》總則的第六條規(guī)定，實施行政許可，應當遵循便民的原則，提高辦事效率，提供優(yōu)質(zhì)服務。此之謂便民原則與效率原則。其中便民原則，要求行政機關(guān)在處理行政許可事宜時，便利相對人，“對行政許可申請還應當盡量做到當場受理、當場決定”[15]。上述整體類推，也在適用此原則精神。當行政相對人所提交之次要材料而非主要材料出現(xiàn)瑕疵，可以允許相對人作出承諾而行政機關(guān)先行受理，一方面，便利了行政相對人，體現(xiàn)在其獲得一定之時效利益，雖然容缺受理非欠缺受理，行政相對人仍需在承諾期限內(nèi)補交次要材料，但是行政相對人于首次或前一次提交材料時，其所申請之事項業(yè)已正式受理，于其而言則節(jié)省了等待行政機關(guān)完成受理并作出許可的部分時間。另一方面，也提高了行政機關(guān)受理行政許可申請之效率，爭取做到當場申請當場受理。此舉措，也正符合《優(yōu)化營商環(huán)境條例》之理念，即“著力提升政務服務能力和水平，切實降低制度性交易成本”(7)參見《優(yōu)化營商環(huán)境條例》第三條。?！半S著‘放管服’改革的深化，許可法整體目標已從‘防腐敗’轉(zhuǎn)向‘促效能’”[16]。政府特別是行政許可機關(guān)效能的提高，離不開其對行政相對人的便利之舉，兩者相輔相成。在容缺受理這一制度設計中，既能便利相對人，也能提高行政機關(guān)效能，換言之，其是對許可法原則性規(guī)定——便民高效的貫徹與落實。

(二)行政裁量的需要

容缺受理制度體現(xiàn)了行政機關(guān)對行政許可的裁量，總體而言，行政機關(guān)根據(jù)實際情況進行選擇，且正如上述分析，并未逾越法律的底線，是在法律授權(quán)的范圍內(nèi)行使裁量權(quán)的體現(xiàn)。

首先，行政許可機關(guān)具有裁量權(quán)。“在法律意義上，所謂行政裁量，是指行政主體及其職員根據(jù)法律規(guī)范所設定的范圍、限度乃至標準或者原則，按照自己的理解作出判斷和處置的方式、方法或者形態(tài)。”[17]根據(jù)立法、行政、司法的一般關(guān)系，特別是在風險行政、秩序行政等新背景下，行政機關(guān)在立法也即法律所授權(quán)的范圍內(nèi)可以有自主判斷、分析和選擇的空間，而非為傳統(tǒng)模式中的“傳送帶”[18]，即“傳送”立法指令、在特定案件中執(zhí)行立法指令。因此，許可事項為行政權(quán)范疇，行政機關(guān)享有該項裁量權(quán)。行政許可為對相對人的授益行政行為，而“為人民設定新的權(quán)利，為人民提供其他利益的處分，除了法律特別規(guī)定給予人民所要求權(quán)利的情況外，原則上是自由裁量的行為”[19]。因此，行政機關(guān)可以自由裁量，意味著其可在法律授予范圍內(nèi)，即在法律直接授予或間接授予的范圍內(nèi)，對法律并未直接規(guī)定之事項，行使其裁量權(quán)(8)例如《行政許可法》第三十二條，規(guī)定了行政機關(guān)發(fā)出補正告知的期限，但未對相對人完成補正的方式加以規(guī)定，此時仍無細化的法律、法規(guī)規(guī)定，則可由行政機關(guān)行使裁量權(quán)所規(guī)定。。

其次，容缺受理體現(xiàn)了行政機關(guān)的程序裁量權(quán)。行政機關(guān)之裁量，可以分為要件裁量、效果裁量與程序裁量三個面向，相較于前兩者，程序裁量的選擇空間較大，且體現(xiàn)了行政機關(guān)在法律未作出具體規(guī)定之時而賦予其的形成自由[20]。因此，程序裁量常適用于法律沒有規(guī)定具體程序之情況，雖然《行政許可法》有所規(guī)定許可受理程序，但如上述所說明，該規(guī)范并不周延而產(chǎn)生漏洞，在此邏輯下，許可機關(guān)的容缺受理程序裁量權(quán)得以容許?，F(xiàn)代行政法已不同于傳統(tǒng)行政下警察行政、干預行政的理念，其更多關(guān)注于行政過程這一動態(tài)圖式。程序裁量作為現(xiàn)代行政法研究行政的切入點之一，發(fā)揮著其獨特之作用——讓行政更富靈活性和主動性。因此，受理中的容缺程序裁量，正是行政主體為許可中的行政目標、行政調(diào)控的平衡而采取之方式，符合裁量的需要。

最后，行政裁量中的“對話”體現(xiàn)了行政機關(guān)與相對人的協(xié)商、互動與合作。脫胎于傳統(tǒng)行政之現(xiàn)代行政法，除了產(chǎn)生新的給付行政、風險行政等不同面向外，還提出了合作行政的新議題。合作行政背景下，傳統(tǒng)的以命令與服從為特征的“高權(quán)行政”法律關(guān)系，向以服務與合作為內(nèi)容的“平權(quán)型行政法律關(guān)系”轉(zhuǎn)變[21]。換言之，行政法律關(guān)系中的主體，即行政機關(guān)與行政相對人之間的關(guān)系發(fā)生轉(zhuǎn)變，不再簡單是前者向后者發(fā)送執(zhí)行的指令，而是前者與后者互相交往與協(xié)商，“行政主體必須重新考慮與行政相對人的關(guān)系狀態(tài)，而新關(guān)系的確立將進一步明確行政相對人的主體身份”[22]。容缺受理制度正是體現(xiàn)了此種協(xié)商的交往行為理論新范式：行政機關(guān)在作出許可裁量時，對相對人一方采以正面激勵措施，后者通過承諾等方式與之協(xié)商，雙方協(xié)商下共同完成許可的受理行為。這樣的協(xié)商與交往行為，提升了行政行為的可接受性，也是對“以人民為中心”下加快服務型政府建設理念的踐行。

(三)整體政府改革的一環(huán)

容缺受理制度也與當前新一輪的管理模式轉(zhuǎn)變——從碎片化、分散化治理到整體性治理與整體政府改革相契合。雖說容缺受理所容缺之材料、資料是延后提交、補交，并非真正地被省略或像告知承諾制般直接以承諾書或其他方式所替代，但容缺受理制度中思維模式的變化，特別是對主要材料與次要材料的區(qū)分，也逐漸影響著整體許可、審批制度的模式，乃至融入整體性治理模式當中。

整體性治理或整體政府改革，起源于20世紀90年代的西方國家，其主要產(chǎn)生于對新公共管理模式的批判[23]。新公共管理模式因其強調(diào)分散化、強調(diào)競爭、強調(diào)激勵，而逐漸顯示其弊端，即在分散化方面導致購買者與提供者分離，機構(gòu)化、組織也被消解，在競爭方面導致如政府間合同、公私部門兩極化，在激勵方面導致如私人財務創(chuàng)議和私人合伙被終止[24]。也因此，形成了碎片政府。碎片政府，特別是在部門審批體制中也暴露了不少弊端，如管制矛盾與職能割據(jù)、標準沖突與程序混亂以及信息孤化與準入過程的中斷，等等[25]。目前，我國的行政許可、審批也仍然存在上述的問題，例如，若要在某市申請互聯(lián)網(wǎng)上網(wǎng)服務營業(yè)場所設立的審批，在籌建時提交的材料與終審時所提交的材料不同，前者主要包括工商營業(yè)執(zhí)照、經(jīng)營場所房產(chǎn)權(quán)屬證書等，后者主要包括網(wǎng)絡接入?yún)f(xié)議書、消防部門安全合格意見、公安部門信息網(wǎng)絡安全意見等材料(9)《關(guān)于推行臺州市文化和廣電旅游體育局行政審批項目容缺受理的通知》(臺文發(fā)〔2019〕16號)。因此，需要的材料涉及多個部門，行政相對人便需要向不同的部門、以不同的材料和程序申請不同的審批或許可，甚至有時候，同一材料能在此部門使用和提交，但在彼部門卻不能，由此產(chǎn)生沖突。這對相對人提交許可申請造成不便，也給市場的發(fā)展帶來一定障礙。當然，其也是此前部門細分發(fā)展的產(chǎn)物，符合當時之發(fā)展需要，并不能過分責備，但此的確在新的發(fā)展進程中暴露出弊端。

因此，整體性治理與整體政府改革顯得尤為重要，而容缺受理的理念與實踐也在助推此轉(zhuǎn)變。在容缺受理制度中，相對人提交的申請材料被區(qū)分為主要材料與次要材料，或稱為主件與副件，后者存在一定之瑕疵或者漏缺，可以延后提交，相對人需提交相應的承諾書。因此，在容缺受理中，申請的材料按照其對許可、審批的重要性被區(qū)分與排序，綜合目前各地實踐情況可知，一般次要材料對于許可與審批不起實質(zhì)性的證明、佐證作用，而是對一般性事項的展示，例如在上述例子中，某市對互聯(lián)網(wǎng)上網(wǎng)服務營業(yè)場所設立的審批，將場所位置示意圖、場所平面結(jié)構(gòu)示意圖以及網(wǎng)絡接入?yún)f(xié)議書認定為副件，由此可見，場所的位置示意圖等更多是作為程序性的審批而提交，即是否具備設立互聯(lián)網(wǎng)上網(wǎng)服務營業(yè)場所的資格，關(guān)鍵是判斷是否具有工商營業(yè)執(zhí)照、公安部門信息網(wǎng)絡安全意見等條件。故，在此實踐應用下，容缺受理制度背后的理念逐漸浮現(xiàn)——程序性材料與實質(zhì)性材料的區(qū)分并盡量降低前者的重要性，依此進一步發(fā)展，則更多程序性材料會被逐漸減少——或者以告知承諾等制度替代，最終，相對人所提交的材料減少，許可部門所需審批材料也相應減少。這便是對“樹立服務意識，了解企業(yè)經(jīng)營情況，幫助解決企業(yè)實際困難”、優(yōu)化營商環(huán)境的落實之舉[26]。要知道，“行業(yè)準入往往是一個復合許可的過程，是建立在多個部門多個許可基礎上的聯(lián)合，而不同許可的背后，則代表了不同的法律管制目標，并可能滲入不同的部門設租利益”[27]。材料的減少，僅剩實質(zhì)性材料的確定，一方面對相對人減負，一方面便可以將部門整合變?yōu)榭赡?。而后，整體政府改革便需要整合不同的部門，使得多個部門擺脫局部化而在結(jié)構(gòu)、信息等緯度上整合，順應整體性治理，而在行為上，“單獨的行政許可從外部行為轉(zhuǎn)化為內(nèi)部行為的一個程序，從具有最終法律效力的行政行為轉(zhuǎn)變?yōu)殡A段性行政行為”[28]。

三、容缺受理的行為性質(zhì)

容缺受理具有正當性基礎與對其行為的認識為不同的問題。雖然容缺受理具有正當性，但若不深究而不知其然，對容缺受理制度的發(fā)展以及完善便會止步于此。因此，“行政行為是行政法學的核心內(nèi)容”[29]，以行政行為的研究視角觀察，應如何認識容缺受理的行為性質(zhì)？

(一)現(xiàn)有兩種觀點

在目前對容缺受理制度的研究中，關(guān)注并探討其行為之性質(zhì)較少。筆者經(jīng)過搜集，總結(jié)出目前研究對其行為的定性學說，分別為非獨立具體行政行為說與行政行為混合民事行為說。

1.非獨立具體行政行為說。有學者提出，容缺受理應為非獨立具體行政行為：首先，其提出相對人容缺辦理，其實質(zhì)為信用承諾的一種事前承諾表現(xiàn)形式；而信用承諾系信用監(jiān)管的環(huán)節(jié)，“與一般行政行為所不同的是，信用監(jiān)管并非表現(xiàn)為某一單一行為，相反，它是一系列規(guī)制措施的組合，需要經(jīng)由信用收集、評價、公開、運用的一連串過程。信用承諾就屬于其中的環(huán)節(jié)之一”“成為行政審批、行政登記等具體行政行為的前置條件”[30]。

因此，依該觀點，容缺受理并非一獨立行為，其只是具體行政行為的前置措施。筆者認為，該觀點將其置于信用監(jiān)管的過程中進行評價得出其為措施、前置條件的方法，有一定之合理性，但此定性不能為更好規(guī)制容缺受理制度服務，因為前置措施或非獨立行為意味著其并未對外發(fā)生效力，并未影響相對人的權(quán)利義務，因此，在行政行為的司法審查中，并不能對其審查，而只能對作為獨立行為的具體行政行為即整個行政許可或行政審批行為審查。然而容缺受理是否受理，實際上已經(jīng)開始對行政相對人產(chǎn)生影響——受理意味著行政機關(guān)接受相對人之申請，許可的過程宣告開始，反之則未然。故上述觀點對容缺受理之定性并不適宜。

2.行政行為混合民事行為說。有學者認為，“容缺受理意味著申請材料不完全符合要求，由于申請人提供了一定的保證(承諾)而啟動了行政審批程序，因此仍然是行政行為”，進而其認為容缺受理滿足行政行為的要件，但是，“完全靠申請人或者所屬單位的履約自覺，導致了行政行為這一行政法律行為中介入了民事法律行為的因素”，為此對行政行為的公信力產(chǎn)生了影響[31]。

筆者認為認定容缺受理為行政行為的觀點具有合理性，因容缺受理的行為主體是行政機關(guān)，且具有行政性與對相對人產(chǎn)生權(quán)利義務之影響。但是，在容缺受理當中，需要相對人的承諾，便認為其“完全依靠申請人的履約自覺”[32]，以此認為混合了民事行為的因素，此論證并不充分，缺乏說服力，不能單獨因為相對人之后續(xù)補充行為，便認定其屬于民事行為的范疇。因此，此觀點同樣也不適宜。

(二)附款行政行為說

通說認為，行政行為可以分為行政立法行為、行政執(zhí)法行為與行政司法行為，抽象行政行為與具體行政行為、羈束行政行為與裁量行政行為、依職權(quán)行政行為與應請求行政行為、授益行政行為與負擔行政行為、附款行政行為與無附款行政行為等[33]。筆者認為，總體而言，比對行政行為分類與學說，通過對附款行政行為的內(nèi)涵與特點的理解，結(jié)合容缺受理行為及其特點與實踐表現(xiàn)，宜將其定性為附款行政行為。

附款行政行為的研究主要盛行于大陸法系國家，在德國、日本等國家中的研究較為豐富。而在我國目前的行政法學界，則相比關(guān)切稍微不足，僅有部分之研究(10)我國大陸地區(qū)的研究較少，主要有：喻少如：《行政行為之附款問題研究》，載《當代法學》2001年第12期；吉雅、賈志敏：《附款行政行為探略》，載《行政法學研究》2003年第4期；王春波：《論行政行為的附款》，載《法學雜志》2004年第4期；喻少如：《論行政行為的附款》，《理論界》2007年第11期；王麟：《行政行為附款的幾個問題》，載《行政法學研究》2011年第3期；王麟：《行政附款行為屬性三論》，載《法律科學(西北政法大學學報)》2011年第4期；李壘：《行政行為附款新探》，載《法學論壇》2012年第2期；柯少婷：《論行政行為的附款》，載《公法研究》2015年第1期；江必新、王麟：《行政附款行為效力問題探究——兼談行政行為效力的相關(guān)問題》，載《法律科學(西北政法大學學報)》2016年第4期；范揚：《行政法總論》，中國方正出版社2005年版，第172-175頁；應松年：《行政法與行政訴訟法學》(第二版)，高等教育出版社2018年版，第88-89頁；楊建順：《行政法總論》(第二版)，北京大學出版社2016年版，第180-181頁；劉莘：《中國行政法》，中國法制出版社2016年版，第106頁。。附款行政行為，系除行政法規(guī)范明確規(guī)定外，行政主體根據(jù)實際需要附加生效條件的行政行為，又稱附條件行政行為[34]。在上述容缺受理制度的正當性基礎中提到，在該制度中，按照《行政許可法》第三十二條的規(guī)定，許可的受理規(guī)范缺少對次要材料瑕疵與不足情形時的規(guī)定，造成漏洞，由此行政機關(guān)根據(jù)漏洞之填補方法，適用容缺受理之行為：相對人承諾在特定時間內(nèi)補全次要資料，行政機關(guān)先予以受理并審查。兩者結(jié)合對比可看出，附款行政行為的內(nèi)涵，表現(xiàn)了容缺受理的本質(zhì)——行政主體對法律既定事項之外的附加。此附加，具體體現(xiàn)在行政機關(guān)對相對人申請的受理，附帶了一定之條件——需要承諾在特定時間內(nèi)補充。目光流轉(zhuǎn)于附款行政行為的內(nèi)涵與容缺受理的實踐之間，可發(fā)現(xiàn)兩者之適配、契合。

首先，許可行為特別是受理環(huán)節(jié)可以附款。一般認為，并非所有行政行為均可添加附款，其適用范圍主要為裁量行政行為[35]。我國臺灣地區(qū)“行政程序法”第九十三條第一項也規(guī)定，行政機關(guān)作成行政處分有裁量權(quán)時，得為附款。無裁量權(quán)者，以法律有明文規(guī)定或為確保行政處分法定要件之履行而以該要件為附款內(nèi)容者為限。對于羈束行政行為，若法律雖未授權(quán)添加附款，但是對本質(zhì)上合理卻尚未具備全部法律要件，仍可得為人民的利益，而作附款[36]。行政許可行為，并非可決然分為裁量行為抑或羈束行為，即便是羈束行為本身也存在裁量成分[37]。行政機關(guān)在受理相對人申請時，通常具羈束性，體現(xiàn)在根據(jù)相對人提交材料是否符合或具備資格而發(fā)放許可證，其并不能任意決定是否受理和發(fā)放。然而，對許可材料的具體審查則表現(xiàn)出一定之裁量性：對是否符合資格的認定存在專業(yè)判斷。此專業(yè)判斷為行政權(quán)的裁量范圍內(nèi)。因此，在對許可材料中的主要或次要材料進行判斷時，存在著許可機關(guān)的裁量空間，此則為可附款的容許性。

其次，容缺受理應為附條件之行政行為。行政行為的附款，在種類上可分為條件、期限、負擔以及撤回權(quán)的保留[38]。筆者認為，在容缺受理中，相對人是否在承諾期限內(nèi)補齊、補全次要材料的行為對許可行為的效力產(chǎn)生影響，體現(xiàn)在若相對人逾期不提供或不能提供剩余材料，則影響其取得之許可效力。鑒于此，容缺受理宜認定為附解除條件的行政行為，按照“可，但是”的結(jié)構(gòu)理解[39]，容缺受理表現(xiàn)為：可以為相對人受理許可申請，但是如果其逾期、違反承諾，則解除對其之許可。

最后，容缺受理之特征與附款行政行為契合。其一，容缺受理具有行政性。此行政性具體表現(xiàn)為：一是附加的主體只能是行政主體，即“行政處分的附款既是附加于處分之主要內(nèi)容，亦是構(gòu)成整個行政處分內(nèi)容之一部分，亦是由同一行政機關(guān)所頒發(fā)”[40]。容缺受理為行政機關(guān)對主要材料與次要材料篩選后，容許相對人提交之次要材料存在瑕疵的行為。二是附款的內(nèi)容主要以行政主體的意思表示為準，即對主次材料的區(qū)分、次要材料的瑕疵程度以及最終是否可以適用容缺受理程序進行受理等問題，主要是行政機關(guān)的意思表示。其二，容缺受理具有裁量性。容缺受理的正當性來源之一為行政裁量權(quán)，即在法律授權(quán)的范圍內(nèi)對行政專業(yè)事務的決斷、處理。而在實踐的容缺受理，也表現(xiàn)為行政機關(guān)運用裁量權(quán)對哪些許可、哪些材料實行容缺受理，以及設定相應的補交材料期限等。其三，容缺受理具有附屬性。容缺受理行為主要是對受理過程中程序的裁量，受理程序固然在整個許可行為中系必不可少的環(huán)節(jié)，但容缺受理即正常受理之變式，而且判斷許可的資格關(guān)鍵在于相對人提交之主要材料，容缺受理針對的對象為次要材料，從此可看出其附屬性。其四，容缺受理具有互動性。附款體現(xiàn)了行政機關(guān)的裁量余地，如同上述提到，如今合作行政背景下，行政機關(guān)與相對人互相表現(xiàn)出主體特征，雙方主體交往互動，以增強行政行為的正當性，而容缺受理中，行政機關(guān)容許相對人簽訂承諾書對次要材料延后補足，即正面激勵其圓滿履行相關(guān)義務，而相對人也在此互動下配合行政機關(guān)，兩者相互促進。

綜上，因為目前研究之非獨立具體行政行為說、行政行為混合民事行為說不能滿足容缺受理的實踐與理論需要，而容缺受理行為符合附款行政行為的內(nèi)涵與特點，包括行政性、裁量性與附屬性等，故宜將容缺受理行為定性為附款行政行為，以更好地對其在行政法治上作探討與研究。

四、容缺受理的完善路徑

“簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務”推動下，市場、社會與行政活力得到了激發(fā)。容缺受理牢牢抓住“放”“管”“服”三重點，激發(fā)相對人辦理許可的積極性與主動性，由此受到了各地機關(guān)的肯定與推廣。然而新事物的發(fā)展并非一帆風順，容缺受理中不少問題仍有待完善。

(一)適用條件

在容缺受理制度中，首要關(guān)注的便是其適用條件問題。容缺受理的提出，便是從行政許可、審批的材料出發(fā)——區(qū)分了主要材料與次要材料，或主件和副件，而后允許相對人對后者的提交存在容缺而延后提交。因此，實踐中，容缺受理的適用條件為次要材料出現(xiàn)闕如或瑕疵，然而應如何區(qū)分出主要材料與次要材料？

在已經(jīng)發(fā)布的眾多規(guī)范性文件中，并未發(fā)現(xiàn)有文件直接說明區(qū)分主要材料與次要材料的標準，更多的只是行政主體的選擇，如在西安市，有行政主體直接規(guī)定可以適用容缺受理的材料范圍包括“發(fā)起單位的營業(yè)執(zhí)照等企業(yè)資質(zhì)證明，以及企業(yè)法人代表或申請人身份證明等”“申請材料中的黨建承諾書和黨建調(diào)查表”“辦公場所證明(租賃合同或買賣合同)”“負責人備案表”，等等(11)參見《西安市民政局關(guān)于建立行政審批容缺受理機制的通知》。；而在大連市，可以容缺受理的材料包括“企業(yè)法定代表人或申請人身份證明等”“企業(yè)資信證明、繳費證明，企業(yè)工作人員資格證書，企業(yè)管理計劃、方案、制度等”(12)參見《大連市人民政府辦公室關(guān)于印發(fā)大連市政務服務容缺受理辦法的通知》(大政辦發(fā)〔2020〕21號)。。前述規(guī)定主要集中于材料的具體種類，而有的地方則對材料的具體形式作出規(guī)定，如在北京市，適用的范圍包括“證照數(shù)量不全，經(jīng)申請人確認未丟失可補交的”“住所證明等可以提交復印件的文件未加蓋印章，經(jīng)申請人確認可以更換的”等(13)參見《北京市工商行政管理局關(guān)于印發(fā)企業(yè)登記容缺受理操作規(guī)程(試行)的通知》(京工商發(fā)〔2017〕61號)。。因此，在實踐中，容缺受理的適用條件，即哪些為次要材料的問題，并無明確的標準與答案。故有學者認為，目前對容缺受理的主要材料與次要材料的區(qū)分標準不定，從而導致落實效果有所欠佳[41]。同時也有學者提出，容缺受理制度的法律風險之一便為容易導致裁量權(quán)的濫用，體現(xiàn)在各地的主要材料與次要材料區(qū)分不同，其中個別地方的材料范圍甚至涉嫌違反法律法規(guī)的規(guī)定[42]。

因此，針對目前之不足，如何確定次要材料，則應做到：首先，堅持依法行政原則，適用范圍的確定應遵守法律、法規(guī)及規(guī)章。依法行政原則是法治國家、法治政府的基本要求[43]。容缺受理的范圍需要在依法行政的原則下加以確定，雖然行政主體對此具有一定之裁量權(quán)，但其不能肆意變更范圍與濫用裁量權(quán)力。對于法律、法規(guī)以及規(guī)章上明確需要提交的材料，行政機關(guān)絕不能因其主觀上認為屬于次要而劃分為副件便能容缺，如根據(jù)《中華人民共和國公司法》及《公司登記管理條例》等相關(guān)規(guī)定，公司的登記事項包括名稱、住所、法定代表人姓名、注冊資本等基本情況，因此，在容缺受理中，涉及上述事項的證明材料便不應在容缺的范圍內(nèi)，不然其為對法律、法規(guī)的變相違反。

其次，區(qū)分主要材料與次要材料應以許可的構(gòu)成要件為標準。判斷具體行政許可的構(gòu)成要件，需要以具體部門法律、行政法規(guī)以及規(guī)章規(guī)定為準，概括而言，構(gòu)成要件主要包括事項以及資格條件等方面。例如根據(jù)《中華人民共和國建筑法》第八條規(guī)定，申請施工許可證，需要辦理該建筑工程用地批準手續(xù)、取得建設工程規(guī)劃許可證以及確定建筑施工企業(yè)等條件(14)參見《中華人民共和國建筑法》第八條。，因此，其構(gòu)成包括批準手續(xù)、規(guī)劃許可證、施工企業(yè)等，而與前述構(gòu)成要件直接相關(guān)之材料則為主要材料，其他方面，如招投標合同及其復印件等資料，則為次要材料，如此適用。

(二)適用范圍

適用條件與適用范圍不同，前者主要指向哪些材料可以作容缺受理的問題，而后者主要包括什么事項以及是否所有行政相對人可以適用容缺受理的問題。

首先，是否所有的事項都可以適用容缺受理？顯然不是，因為例如部分涉及國家安全、重大公共利益的許可類、審批類事項便不能適用，其關(guān)系著國家、社會的運行秩序，例如部分藥物類許可等，因此，在材料和程序上必須嚴格遵守既有規(guī)定。但是，按目前的規(guī)范性文件看，似乎對容缺受理的事項條件規(guī)定并沒有明顯的界限，換言之，哪些事項可以適用的問題沒有得到應有的重視。最近發(fā)布的規(guī)范性文件多為較為抽象的描述，如“實行企業(yè)投資項目承諾制、容缺受理制”(15)參見《國務院關(guān)于促進國家高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)高質(zhì)量發(fā)展的若干意見》(國發(fā)〔2020〕7號)。，有的為“水路運輸行政許可”事項(16)參見《廣東省交通運輸廳關(guān)于推行“容缺受理”和“承諾制”辦理水路運輸業(yè)務的通知》(粵交水函〔2020〕545號)。，或“安全生產(chǎn)”事項(17)參見《廣西壯族自治區(qū)安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局關(guān)于印發(fā)〈自治區(qū)安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局政務服務容缺受理管理辦法〉的通知》(桂安監(jiān)管法規(guī)〔2018〕17號)。，或“工程建設”事項(18)參見《蘭州市人民政府辦公室關(guān)于開展工程建設項目審批“容缺受理”工作的實施意見》(蘭政辦發(fā)〔2020〕62號)。，等等。總之，目前實踐中，在事項范圍上似乎并未明確其界限。

其次，容缺受理是否對所有行政相對人都能適用？或者說，容缺受理是否可以基于某些條件或因素的不同，加以區(qū)分行政相對人，使得部分可以適用而另一部分不可適用？同樣回到實踐中觀察。起初，在中央層面，容缺受理是在特定的背景——加快推進社會誠信建設下提出的，在文件中明確提出：“對誠信典型和連續(xù)3年無不良信用記錄的行政相對人，可根據(jù)實際情況實施‘綠色通道’和‘容缺受理’等便利服務措施?！?19)參見《國務院關(guān)于建立完善守信聯(lián)合激勵和失信聯(lián)合懲戒制度 加快推進社會誠信建設的指導意見》(國發(fā)〔2016〕33號)。地方文件同樣地對容缺受理的相對人范圍作出限制，“適用于1年內(nèi)無各級交通運輸主管部門通報及行政處罰的，無發(fā)生過負主責的水上交通事故的，水路運輸信用信息得分在90分(含90分)以上的水路運輸企業(yè)及水路運輸輔助企業(yè)”(20)參見《廣東省交通運輸廳關(guān)于推行“容缺受理”和“承諾制”辦理水路運輸業(yè)務的通知》(粵交水函〔2020〕545號)。。有的地方性法規(guī)也有所限制，“無負面信息記錄的社會信用主體”(21)參見《宿遷市社會信用條例》第二十八條。。

可以看出，目前在適用的范圍上，容缺受理制度還需要一定之規(guī)則，不然將會造成適用上的混亂，出現(xiàn)在此地方能容缺受理適用的事項與相對人，在彼地方卻不能適用的尷尬局面。因此，適用范圍需要明確：

第一，事項范圍有待形成統(tǒng)一的標準。根據(jù)目前各地之實踐，在事項上似乎并不能根據(jù)特定之規(guī)律尋找一定共性，事項既包括一般公共秩序的互聯(lián)網(wǎng)上網(wǎng)場所等，也包括涉及公共安全的如安全生產(chǎn)類等。事實上，倘若以事項作為分類的標準，其標準下的區(qū)分是模糊不清的，如安全生產(chǎn)究竟包括哪些具體事項，并不能完全窮盡。因此，針對上述提到的容缺受理制度存在形式合法性之問題，可通過法律的修訂進行消弭，同時也可對具體的禁止事項作負面清單式的設置，以法律的強制力確保標準的統(tǒng)一。

第二，相對人范圍的限制應禁止不當聯(lián)結(jié)?？梢钥闯?，目前可適用之行政相對人范圍因地方實踐的不同而稍異。總體而言，都因部分相對人的信用評價未達一定標準而缺乏適用的資格。但是此聯(lián)結(jié)是否合法與正當？“‘一處失信，處處受限’隱含的‘懲罰無邊界’之意，讓失信懲戒嚴重涉嫌違反不當聯(lián)結(jié)禁止原則”[44]。也就是說，若以別類、他種的失信行為，而作為限制此類、此種行政許可的申請，有懲戒過寬而違法之嫌。因此，遵守不當聯(lián)結(jié)禁止原則，在相對人適用上，應以在本部門或本類別的違約失信乃至違法為限度，不應隨意聯(lián)結(jié)。

(三)適用程序

目前，在實踐中，已有部分地方規(guī)范性文件注重程序的思維，也即在實行容缺受理制度的同時，對其程序作出規(guī)定，如在寧波市以“事前強化全過程指導服務”“事中規(guī)范承諾辦理流程”“事后監(jiān)督限期整改”三方面，對住房和城鄉(xiāng)建設工作的容缺受理制度進行試點(22)參見《寧波市住房和城鄉(xiāng)建設局關(guān)于開展建設工程檔案聯(lián)合驗收“容缺受理、告知承諾”改革試點工作的通知》。山東省稅務局也在程序上作出一定安排(23)參見《山東省地方稅務局辦公室關(guān)于在全省地稅系統(tǒng)實行涉稅業(yè)務“容缺受理”的通知》(魯?shù)囟愞k發(fā)〔2017〕35號)。。因此，總結(jié)實踐，筆者認為，容缺受理至少需要做好以下程序：

1.評估程序。目前已然從傳統(tǒng)行政向現(xiàn)代行政轉(zhuǎn)變，其中為了更好應對風險社會，提出了風險行政法的命題，該命題主要包括了風險評估和風險管理等主要方法論[45]。因此，在執(zhí)行行政任務時，行政主體需要預先作出評估。體現(xiàn)在容缺受理制度中，也需要評估程序的加入，即可通過參考專家意見以及地方試行等方式，對采用容缺受理制度進行評估。

2.公示與告知程序。容缺受理制度為行政審批制度改革中的重要一環(huán)，兩者的理念都是為了更好地服務人民、相對人。為此，是否進行容缺受理以及具體什么材料能夠進行容缺受理，行政機關(guān)需要在受理前通過多種方式進行公示，以便相對人做好材料的準備，也是對效率原則、便民原則的貫徹。在相對人申請容缺受理前，需要告知其將發(fā)生之效果，也是受理的必需程序。

3.承諾程序。在相對人了解容缺受理的事項與效果后，確實需要辦理的，需要簽署承諾書。為統(tǒng)一管理，承諾書可由行政機關(guān)提供范本并告悉相對人承諾書簽署之效果，并在自愿的意思表示的基礎上，供相對人簽署。

4.受理程序。當主要材料、主件材料齊備，相對人承諾書簽署完畢后，即可進入許可的受理程序。此時，行政機關(guān)應出具受理之書面憑證，與一般受理方式無異。但是，受理程序中的時間節(jié)點需要明確，即應以主要材料及相對人承諾書提交時間作為正式受理的起點，而不是后續(xù)的補交材料時間點，否則容缺受理將失去其存在之意義。并且，后續(xù)的救濟中，若要提起行政復議或行政訴訟，同樣需要以此為受理之起點，這樣才能有效保障相對人的權(quán)益。

5.補齊程序。容缺的次要材料或附件，需要延后補交，而非不需提交，因此，行政機關(guān)需要在公示程序之時便讓行政相對人明確相應的補交時限，當次要材料補正完畢，申請許可、審批行為才終算完畢。

(四)后續(xù)監(jiān)管

承接上述，當行政相對人完成了以上的承諾、受理以及補交程序，其申請容缺受理之行為即圓滿完成。但是，若行政相對人未能完成其中的一環(huán)，特別是補交程序，應作何處理？此問題關(guān)乎受理后的真正許可處理過程以及處理結(jié)果，因此，也應在制度上有所安排。

首先，需要對許可本身進行后續(xù)監(jiān)管。行政許可、審批類事項的處理，經(jīng)過當事人的申請，一般情況下行政機關(guān)可以當場或在承諾的辦結(jié)時限內(nèi)作出許可決定[46]。行政機關(guān)能當場辦理許可，即意味著相應的許可已然生效；行政機關(guān)在承諾期限辦理許可，即許可仍未生效。針對前者，因為許可已然生效，此時若行政相對人能事后補正材料，則生效不受影響；若行政相對人不能在事后、承諾書的承諾期限內(nèi)補正材料，那么對于已然生效的行政許可，筆者認為，應該適用撤銷。因為一方面，容缺受理為附款行政行為，按其性質(zhì)應劃分為附條件的類型，即附解除條件類型的附款，按照“可，但是”的結(jié)構(gòu)表達，容缺受理的模式應為行政相對人可以容缺受理申請行政許可，但是若其未能在承諾期限內(nèi)補正材料，則應解除此許可。另一方面，根據(jù)目前《行政許可法》第六十九條第一款，對不具備申請資格或者不符合法定條件的申請人準予行政許可的可以撤銷該行政許可。在容缺受理中，當相對人未能在承諾期限內(nèi)提交，則表現(xiàn)為次要材料不具備，容缺受理只能容缺而不能欠缺。因此，則可將此視同為不具備資格或不符合法定條件，對此已然生效之許可進行撤銷。假若行政機關(guān)仍在承諾的辦結(jié)期限內(nèi)而未作出許可決定，對相對人未能在期限內(nèi)補正材料之申請，可以程序回轉(zhuǎn)，即將已然辦理之過程中斷，回退至未申請狀態(tài)。

其次，注意對相對人的適用評價。正如上述適用范圍提到，對相對人范圍的限制不能存在不當聯(lián)結(jié)。因此，若相對人簽署承諾書后在期限內(nèi)補正相關(guān)材料，則后續(xù)并無相應的負面評價；反之，若相對人未能及時補正，則屬于失信行為，且以此為由限制該相對人在相同部門或該類事項上適用容缺受理等“綠色通道”，并不違反不當聯(lián)結(jié)禁止原則，是為合理且可行。當然，限制的適用也存在不同的處理方法，一是限制該相對人在該類行政許可中適用容缺受理等“綠色通道”，二是限制該相對人全部類別的行政許可中的適用。依筆者之見，后者做法適宜，因為其體現(xiàn)了對失信相對人的限制，具有一定之懲戒性。但是此做法仍需注意兩方面問題。其一，限制需明確在許可領(lǐng)域內(nèi)，而不包括其他方面，否則造成“一處失信、處處受限”的尷尬，此便也落入不當聯(lián)結(jié)的范疇內(nèi)。其二，信用的修復問題。雖然相對人失信確為不妥，但需要給其“改過自新”的機會，因此需要做好信用修復的銜接問題，如可實施有期限的限制，當懲戒期限滿，相對人仍可重新適用“綠色通道”。

五、結(jié)語

“簡政放權(quán)既是法治政府建設的基本內(nèi)容，也是政府依法全面履行職責的重要目標”[47]。一直以來，政府在努力踐行“簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務”理念，但是在此前的行政審批制度改革中，卻時常出現(xiàn)“一管就死、一放就亂”的矛盾。究其所以，是因為沒有實際改變管理的方式。改變管理的方式，從命令和服從式管理到服務與合作的轉(zhuǎn)變，雖說稱不上百分百奏效的靈丹妙藥，但或許是打破前述“死循環(huán)”的良劑?！笆奈濉币?guī)劃中提到，需要推動有效市場和有為政府更好的結(jié)合。容缺受理便是服務與合作的詮釋，是政府“有為”的重要舉措，其從正面激勵出發(fā)，通過篩選區(qū)分主次材料以及相對人之承諾等方式，讓許可、審批申請人“最多跑一次”，讓群眾在辦理許可中“門好進”“臉好看”的同時“事好辦”，體現(xiàn)了政府對相對人的信任與激勵，在實踐中更好地便利相對人，提高許可、審批的辦事效率，更能切實激發(fā)市場主體的活力。

與此同時，需要深刻把握改革與法治的關(guān)系。在法治軌道上推進改革、在改革中完善法治。因此，容缺受理改革需要深入推進，也必須沿著法治之路進行。未來，需要在相應法律、法規(guī)上作出修正，掃除其形式合法障礙，回歸到立法引領(lǐng)的法治主義軌道上，從而更好服務于市場經(jīng)濟，激發(fā)市場活力、社會活力和行政活力。