周曉杰

近代中國海港檢疫制度，不僅僅是一項單純的衛(wèi)生行政措施，它與同處這一貿(mào)易圈中的東亞、東南亞乃至全球貿(mào)易網(wǎng)絡(luò)休戚相關(guān)、榮損與共，同時也是中國現(xiàn)代國家建設(shè)的一個縮影。到20世紀初，海港檢疫作為近代國家守護國內(nèi)衛(wèi)生安全的一道防線，已經(jīng)漸漸無力應(yīng)對疫情的蔓延，人們漸漸認識到必須將其與公共衛(wèi)生體系和全球性衛(wèi)生治理結(jié)合起來，才能應(yīng)對急劇增快的全球性商品、人員流動帶來的傳染病危機。民國政府要建立完備的衛(wèi)生行政，就必須要積極參與到全球衛(wèi)生治理的浪潮中來。一戰(zhàn)后成立的國際聯(lián)盟衛(wèi)生組織是這一時期衛(wèi)生治理全球化的重要力量，其下設(shè)的新加坡東方局更是與遠東地區(qū)各國的海港檢疫直接相關(guān)。本文以海港檢疫為例，通過梳理民國政府與國際聯(lián)盟衛(wèi)生組織和新加坡東方局的互動，探究民國政府對衛(wèi)生治理全球化浪潮的因應(yīng)之策，并管窺國聯(lián)衛(wèi)生組織之衛(wèi)生事業(yè)的復(fù)雜面相。

一、近代中國海港檢疫的旁落

中國與外部世界的溝通交流由來已久，早在五口通商之前，東南沿海地區(qū)與南洋乃至世界的經(jīng)濟、人口往來就一直未曾斷絕。鴉片戰(zhàn)爭后的幾十年間，中國先后與各國立約通商，簽訂了數(shù)以百計的條約、準條約(1)侯中軍：《近代中國的不平等條約——關(guān)于評判標準的討論》，上海：上海書店出版社，2012年。，以此為基礎(chǔ)建立起來的條約口岸體制，將近代中國與世界更緊密地聯(lián)系了起來。中國與世界的人口流動愈加頻繁，商品流通范圍也進一步擴大。隨之而來的，便是各種傳染病細菌更加快速地沿著貿(mào)易路線、以各大重要的貿(mào)易市場為中心、跨越國境與大洲進行傳播擴散。而與此同時，國內(nèi)逐漸發(fā)展起來的鐵路交通體系網(wǎng)則使得病菌在國內(nèi)的流行范圍進一步擴大，從沿海沿江的通商口岸，更加迅速地沿鐵路網(wǎng)絡(luò)向內(nèi)陸城市進逼。

19世紀后半葉到20世紀初期，由于英國商船進出東亞貿(mào)易圈而導致的的東亞霍亂流行，使得海港檢疫體制的建立更具迫切性。正是在這一背景下，海港檢疫制度由近代海關(guān)在1873年引入中國，并逐漸發(fā)展成為晚清民國時期中國沿海公共衛(wèi)生的第一道防線。但是，這種由外籍海關(guān)醫(yī)官主持的海港檢疫制度，其首要目的并非維護中國沿海公共衛(wèi)生，而是保障外國商業(yè)利益與在華外國僑民的安全。在1930年前，中國海港檢疫行政的主體一直是海關(guān)。中國由于治外法權(quán)的擴大詮釋，對外國船舶的檢疫權(quán)受到外國領(lǐng)事的各種限制；而由于近代中國衛(wèi)生行政發(fā)展緩慢，海港檢疫行為僅僅局限于條約口岸的海關(guān)制定地方性的檢疫規(guī)則。在中國，大部分重要海港的檢疫職責掌握在由外籍稅務(wù)司任命的醫(yī)官手中，但也有一些例外，如天津的海港檢疫則自20世紀初就受時局、財政等的影響先后隸屬于津海關(guān)、天津都統(tǒng)衙門、北洋衛(wèi)生處甚至巴斯德研究所。(2)上海出入境檢驗檢疫局：《中國衛(wèi)生檢疫發(fā)展史》，上海：上海古籍出版社，2013年，第16頁。從其管轄范圍看，不能行使統(tǒng)一的行政職能，也無法建立協(xié)同合一的港口公共衛(wèi)生體制，也無法對帆船進行統(tǒng)一檢疫。這使得早期中國檢疫制度非常不完善，有學者認為20世紀東亞霍亂數(shù)次流行，中國海關(guān)未能對帆船檢疫是其重要的原因。(3)[日]飯島涉：《霍亂流行與東亞的防疫體制——香港、上海、橫濱、1919年》,載《上海和橫濱——近代亞洲兩個開放城市》,上海：華東師范大學出版社，1997年，第430—459頁。

晚清時期的士人就已經(jīng)產(chǎn)生了對海港檢疫權(quán)旁落的危機感，認識到檢疫權(quán)是“國權(quán)所系”(4)《湖廣總督瑞澂奏預(yù)防染疫設(shè)所查驗褶》，載《政治官報》1911年第1201期，第9—10頁。。北京政府積極與國際聯(lián)盟聯(lián)絡(luò)，邀請國際聯(lián)盟專員來華考察港口衛(wèi)生與海港檢疫設(shè)施，伍連德也曾多次參加國際聯(lián)盟衛(wèi)生組織的會議。但北京政府時期尚無力承擔收回海港檢疫權(quán)這一重任，概因北京政府時期國家內(nèi)亂不斷、政權(quán)分裂，其在外交政策上主要出于防守態(tài)勢，以免再度喪失利權(quán)。但其在國聯(lián)所做的努力，也為日后南京國民政府時期參與國際聯(lián)盟事務(wù)、利用國際聯(lián)盟收回利權(quán)、進行現(xiàn)代國家建設(shè)等行為打下了良好的基礎(chǔ)。(5)唐啟華：《北京政府與國際聯(lián)盟：1919—1928》，臺北：東大圖書股份有限公司，1998年，第358—359頁。

二、國際衛(wèi)生事業(yè)的全球合作趨勢

早在14世紀，意大利港口城市就采取檢疫措施來應(yīng)對傳染病擴散，到15世紀末16世紀初，各歐洲國家也開始創(chuàng)立一系列公共衛(wèi)生措施，對流動人口、毛織品等進行檢疫，以應(yīng)對來自亞洲的鼠疫與來自美洲的梅毒等疾病。(6)[美]威廉·H·麥克尼爾：《瘟疫與人》，余新忠、畢會成譯，北京：中國環(huán)境科學出版社，2010年，第143頁。18世紀中葉以來，歐洲主導下的商業(yè)革命與工業(yè)革命，尋求在世界范圍內(nèi)更有效地利用人力資源和自然資源，越來越多的地區(qū)被納入以歐洲為中心的貿(mào)易體系之中。19世紀后期的歐洲大擴張，將歐美國家及其殖民地半殖民地更緊密地聯(lián)結(jié)起來，編入全球貿(mào)易網(wǎng)絡(luò)之中。而在這張“生氣勃勃、不斷擴張的全球經(jīng)濟之網(wǎng)”(7)[美]斯塔夫里阿諾夫：《全球通史》(下)，董書慧、王昶、徐正源譯，北京：北京大學出版社，2005年，第495頁。中流通至世界各國的，除了西方的工業(yè)產(chǎn)品、技術(shù)手段、思想口號和政治制度，還有更多令人聞之色變的病菌。19世紀前半期霍亂流行并橫掃歐洲，直接導致了海港檢疫成為當時歐洲各國外交討論的主題之一。與此同時，西方傳統(tǒng)醫(yī)學理論開始被質(zhì)疑，歐洲的醫(yī)學實踐和理論開始迅速發(fā)展，直到1850年后，隨著細菌學和公共衛(wèi)生學等學科的發(fā)展，醫(yī)學技術(shù)與醫(yī)療機構(gòu)開始對人類存活和人口增長產(chǎn)生大規(guī)模的影響。(8)[美]威廉·H·麥克尼爾：《瘟疫與人》，余新忠、畢會成譯，第143頁。關(guān)于海港檢疫機制有效性的討論，開始越來越多地關(guān)注地方公共衛(wèi)生和國際間合作。

1851年，歐洲各國在巴黎召開了第一次國際衛(wèi)生會議，制定了共同檢疫措施，以防止鼠疫、霍亂和黃熱病等烈性傳染病的傳播，“政界人員和普通百姓都逐漸相信公共衛(wèi)生事業(yè)的成功需要國際性團結(jié)協(xié)作，從而為現(xiàn)代衛(wèi)生立法奠定了基礎(chǔ)”(9)[意]卡斯蒂繆尼：《醫(yī)學史》，程之范主譯，桂林：廣西師范大學出版社，2003年，第 647 頁。。國際間協(xié)同合作的海港檢疫機制由此得以確立并逐步發(fā)展。歐洲國家陸陸續(xù)續(xù)簽訂了十數(shù)款國際衛(wèi)生公約，國際公共衛(wèi)生組織如巴黎國際公共衛(wèi)生局、泛美衛(wèi)生局等也陸續(xù)組織起來。

然而在遠東地區(qū)(10)本文僅借用“遠東”這一概念所指稱的地理范圍，對其所帶有的殖民主義、西方中心主義的內(nèi)涵暫不討論。，海港檢疫一直缺乏比較有效的國家間合作，各個國家和地區(qū)的港口通過各自不同的渠道獲得疫情情報，各自為政。中國各個港口的疫情信息因海港檢疫權(quán)所屬不同有不同的信息來源。大部分總稅務(wù)司署控制下的海關(guān)互相通報當?shù)匾咔椋瑫r也通過所在地的各國領(lǐng)事館獲取疫情信息。香港、威海衛(wèi)、英屬印度、新加坡等地的港口疫情情報則主要來自于英國的殖民系統(tǒng)和外交系統(tǒng)，如香港的疫情信息來自于印度、新加坡等地的英殖民當局和各地的英國使館，同時也接收中國海關(guān)稅務(wù)司署系統(tǒng)內(nèi)的疫情報告。日本港口的流行病情報主要由日本派駐各國的使館防疫官、軍隊、日本人商工會議所、日本居留民團衛(wèi)生委員會等將所在地衛(wèi)生、疾病情況提供給日本外務(wù)省和內(nèi)務(wù)省，再傳遞給各港口。(11)[日]飯島涉：《霍亂流行與東亞防疫體制——香港、上海、橫濱、1919年》，第443頁。被日本實際控制時期的臺灣、營口等港口也接收來自日本方面的疫情信息。這使得港口之間在疫情信息共享、采取聯(lián)合防疫行動上頗受掣肘。

1920年成立的國際聯(lián)盟是遠東地區(qū)在衛(wèi)生議題上進行國際間協(xié)同合作的重要推動力。國聯(lián)成立之初，就在《國際聯(lián)盟盟約》第23條第6項明確提出：(成員國)“努力采取措施解決國際關(guān)注的疾病預(yù)防和控制問題?！?12)“The Covenant of the League of Nations”, League of Nations Official Journal，No.1, 1920, p.10.為此，國聯(lián)于1923年成立了常設(shè)的衛(wèi)生管理機構(gòu)：國際聯(lián)盟衛(wèi)生組織(The League of Nations Health Organization)，下設(shè)衛(wèi)生委員會(Health Committee)、醫(yī)務(wù)部(Health Section)等部門。這一時期，歐洲國家已經(jīng)有一種共識：通過對貧困國家提供衛(wèi)生援助、建立完善的衛(wèi)生治理和疾病監(jiān)測體制、改善其國內(nèi)的衛(wèi)生狀況，達到從源頭預(yù)防傳染病國際傳播的目的。(13)[加拿大]馬克·扎格、塔尼亞·科菲：《因病相連：衛(wèi)生治理與全球政治》，晉繼勇譯，杭州：浙江大學出版社，2011年，第44—48頁。

1922年5月，日本代表宮島干之助博士(Dr.Mikinosuke Miyajima)建議在遠東地區(qū)建立關(guān)于公共衛(wèi)生與疾病預(yù)防的國際組織。由于耗資甚巨，這一建議最初并未得到積極的回應(yīng)。拉西曼(Dr.Ludwik Rajchman)等公共衛(wèi)生專家們退而求其次，呼吁成立一個遠東各國家地區(qū)間的流行病情報信息網(wǎng)絡(luò)。1922年8月，宮島干之助博士再次建議派遣小型調(diào)查團考察遠東流行病情況，強調(diào)此舉對于展示國聯(lián)的國際性、控制傳染病有重要意義。(14)Lenore Manderson, “Wireless Wars in the Eastern Arena: Epidemiological Surveillance, Disease Prevention and the Work of the Eastern Bureau of the League of Nations Health Organisation, 1925-1942”, in Paul Weindling ed., International Health Organisationsand Movements, 1918-1939.New York: Cambridge University Press, 1995, p.110.國際聯(lián)盟最終接受了這一建議，派遣流行病專家諾曼·懷特(F.Norman White)考察遠東地區(qū)的港口衛(wèi)生和流行病情況。懷特用8個月的時間考察了遠東地區(qū)的疾病流行(鼠疫、天花、霍亂)和衛(wèi)生情況，訪問了新加坡、荷屬東印度、中國大陸、香港、臺灣、日本、朝鮮、英屬印度、菲律賓群島、法屬印度支那、暹羅、緬甸、錫蘭等國家與地區(qū)的34個重要港口，其中在中國大陸主要考察了上海、哈爾濱、奉天、大連、牛莊、北京等6個城市。(15)F.Norman.White, The Prevalence of Epidemic Disease and Port Health Organisation and Procedure in the Far East, Geneva, 1923,p.5.美國公共衛(wèi)生署也派遣霍華德·史密斯博士(Dr.Howard Smith )與懷特一同考察了香港、上海、日本、菲律賓群島的港口衛(wèi)生。(16)Lenore Manderson, “Wireless Wars in the Eastern Arena: Epidemiological Surveillance, Disease Prevention and the Work of the Eastern Bureau of the League of Nations Health Organisation, 1925-1942”,p.111.

考察結(jié)束后，懷特提交了一份近百頁的報告，包括遠東地區(qū)鼠疫、霍亂、天花的流行病理學概述、一般公共衛(wèi)生問題的國家報告、環(huán)境和衛(wèi)生設(shè)施、醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)、檢疫規(guī)則、港口衛(wèi)生規(guī)則和設(shè)備等。在報告中，懷特提出，原有的巴黎國際衛(wèi)生會議(International Sanitary Convention of Paris)是以歐洲為中心的，并未考慮東亞的特殊情況。因此，他主張在遠東選定一個具備基礎(chǔ)通信設(shè)施的樞紐港口城市設(shè)立流行病情報機構(gòu)。(17)F.Norman.White, The Prevalence of Epidemic Disease and Port Health Organisation and Procedure in the Far East, p.41.雖然此次考察的主角諾曼·懷特在報告中仍不時流露出或多或少的西方中心主義傾向，但不可否認的是，此次調(diào)查活動獲得了遠東公共衛(wèi)生相關(guān)各國的協(xié)助與參與，實際上促進了遠東各國在公共衛(wèi)生議題上的協(xié)同一致與國際合作。最終，在洛克菲勒基金會的資助下，國際聯(lián)盟于1925年正式在新加坡成立東方局(Far Eastern Epidemiological Bureau at Singapore)，作為協(xié)調(diào)遠東各國家與地區(qū)流行病情報傳遞和港口衛(wèi)生協(xié)作的中心機構(gòu)。其成員國包括日本、中國、暹羅、英屬印度、英屬海峽殖民地、荷屬東印度群島、法屬印度支那等。(18)League of Nations Health Committee, Sixth Session, Geneva, 1926, p.67.這樣，新加坡東方局與此前成立的泛美衛(wèi)生局、傳染病委員會、巴黎國際公共衛(wèi)生局一起，共同編制了一個初見端倪的全球性國際衛(wèi)生合作網(wǎng)絡(luò)。

三、國聯(lián)衛(wèi)生組織規(guī)劃下的遠東衛(wèi)生秩序與民國政府的因應(yīng)

新加坡東方局作為國際聯(lián)盟下設(shè)的遠東地區(qū)疫情情報和衛(wèi)生協(xié)作機構(gòu)，隨即著手在東方開展工作。根據(jù)懷特的建議，東方局從以下八個方面對港口進行分級：(1)專業(yè)合格的衛(wèi)生人員；(2)適用大型船只的消毒設(shè)施；(3)專業(yè)的滅鼠設(shè)備與人員；(4)能對乘客留觀隔離、消毒其物品的檢疫站；(5)符合規(guī)范配置齊全的細菌化驗室；(6)設(shè)有傳染病醫(yī)院；(7)合格的供水系統(tǒng)；(8)提供詳細的傳染病統(tǒng)計報告。八個條件全部符合，為一等港；不符合第二、第四條，為二等港；完全不符合，則為三等港。針對不同等級的港口，實行依等級遞減而遞次嚴格的檢疫措施。(19)F.Norman.White, The Prevalence of Epidemic Disease and Port Health Organisation and Procedure in the Far East, Geneva, 1923,pp.32-33.

在疫情通報業(yè)務(wù)上，一等港口每周一次、二等三等港口每兩周一次向新加坡東方局匯報該港口相應(yīng)時間內(nèi)的傳染病情況，東方局將這些信息進行匯總，并將有疫情信息的港口區(qū)分為“染疫港口”“疑似染疫港口”。信息整合后，再通過電報發(fā)送到西貢，通過無線電向國際聯(lián)盟衛(wèi)生組織和巴黎國際公共衛(wèi)生局遞送。各成員國也接受信息進行解碼后匯總并向其國內(nèi)的港口城市發(fā)送。(20)League of Nations, Health Organszation Eastern Bureau, Annual Report for 1926 and Minutes of the Advisory Council Meeting Held in Singapore.Singapore, 1927.

除了這一例行的疫情周報外，各成員國衛(wèi)生部門還將定期就本國衛(wèi)生、傳染病信息、各港口針對流行病的檢疫防護措施、公共衛(wèi)生事務(wù)(如氣候、死亡率、除鼠等)做詳細說明和報告，這些信息也將被匯總、分析，發(fā)送至國際聯(lián)盟衛(wèi)生組織和各成員國的衛(wèi)生部門。(21)League of Nations, Health Organszation Eastern Bureau, Annual Report for 1926 and Minutes of the Advisory Council Meeting Held in Singapore.Singapore, 1927.這樣，新加坡東方局通過電報和郵件，建立起一個港際疫情信息傳遞、公共衛(wèi)生與檢疫專業(yè)知識傳播、檢疫程序標準化的龐大而規(guī)整的網(wǎng)絡(luò)。

但在實際運作中，這一制度卻未能如規(guī)劃一般整齊劃一。首先由于某些國家信息來源廣泛、涉及多個省或港口，因此很多國家衛(wèi)生部門在提交整個國家港口衛(wèi)生信息時會出現(xiàn)延遲，比如印度。其次，這一網(wǎng)絡(luò)的國際衛(wèi)生合作，程度還比較初級與稚嫩，合作方式基本是疫情信息傳遞與報告、公共衛(wèi)生與檢疫知識共享這一層面，其最初設(shè)想中希望實現(xiàn)的“檢疫程序標準化”則阻礙重重。各成員國代表在國際聯(lián)盟衛(wèi)生組織大會和新加坡東方局的會議中，常常就海港隔離與檢疫的方式和手段產(chǎn)生分歧。

但從另一個角度，這種開放式的討論也是各成員國代表分享各國海港檢疫手段和衛(wèi)生治理經(jīng)驗的機會。因為中國移民的緣故，馬來亞代表霍普斯博士(Dr.Hoops)經(jīng)常對中國代表表現(xiàn)出關(guān)注。在爪哇舉行的第五屆咨詢委員會會議上，他介紹馬來亞海港檢疫機構(gòu)對印度苦力進行海港檢疫的方法，即采用不同于當時流行的重視出發(fā)國海港檢疫、而減弱抵達國海港檢疫的做法，在印度當?shù)卦O(shè)置兩所海港檢疫營房、對印度苦力進行天花和霍亂疫苗的強制注射，這顯著提升了馬來亞海港檢疫的成效，降低了印度苦力的霍亂和天花發(fā)病率，同時還能夠縮短隔離檢疫所需的時間。最后他說，如果中國港口衛(wèi)生機構(gòu)能夠?qū)χ袊ネR來亞的移民采取類似的隔離檢疫措施，他也愿意給出同樣的讓步。(22)League of Nation, Health Organization Eastern Bureau, Annual Report for 1929, and Minutes of the Fifth Session of the Advisory Council Held in Bandoeng(Java), February, 19th to 22nd, 1930, pp.47-48.但這對于尚未將各地方海港檢疫事權(quán)收歸中央的民國政府來說實屬無力。

另一方面，這一嚴格的港口衛(wèi)生等級體系，在某種意義上也構(gòu)成了一個西方凝視東方的衛(wèi)生等級序列。然而懷特在設(shè)計這個港口等級制度時，是出于修正巴黎國際衛(wèi)生會議的歐洲中心主義的目的，他通過對遠東眾多港口城市的觀察，發(fā)現(xiàn)東亞的公共衛(wèi)生情況與歐洲很不一樣：遠東國家中傳染病疫源國家與非疫源國家距離非常近，而在歐洲二者間隔很遠。所以他主張遠東國家要采取和歐洲不同的措施，即劃分三級港口、以降低傳染病傳入的危險。(23)F.Norman.White, The Prevalence of Epidemic Disease and Port Health Organization and Procedure in the Far East, pp.32-34.但這種等級在被動接受劃分的近代國人來說，卻可能是一種刺激。1926年，根據(jù)這八條規(guī)則，上海由于設(shè)施并未完備而被降為三等港。(24)蔡鴻：《衛(wèi)生講演：海港檢疫》，載《衛(wèi)生公報》1929年第5期，第195—196頁。同年，巴黎召開國際衛(wèi)生大會，并通過《國際衛(wèi)生公約》，其中規(guī)定在近東遠東地區(qū)船舶所屬國領(lǐng)事得以參加檢疫。(25)薛篤弼：《國民政府內(nèi)政部呈 呈為呈請調(diào)查籌設(shè)海港檢疫所仰祈鑒核備案由(中華民國十七年十月四日)》，載《內(nèi)政公報》1928年第1卷第7期，第126—129頁。這些事件使得海港檢疫這一議題更加政治化，同時與20世紀20年代激蕩的民族主義情緒結(jié)合，使得時人疾呼“為國家主權(quán)計、為民族健康計、并為保護商業(yè)計”(26)薛篤弼：《國民政府內(nèi)政部呈 呈為呈請調(diào)查籌設(shè)海港檢疫所仰祈鑒核備案由(中華民國十七年十月四日)》，第126—129頁。，需要從速收回海港檢疫權(quán)由國人自辦。

雖然學者大多認為國際聯(lián)盟是一戰(zhàn)后為避免帝國主義強權(quán)政治的惡果而進行的國際理性主義嘗試(27)唐啟華：《北京政府與國際聯(lián)盟：1919—1928》，第349頁。，而國際聯(lián)盟衛(wèi)生組織東方局也曾被認為是孱弱的國際聯(lián)盟內(nèi)最具成果、最有意義的組織(28)Yearbook of the League of Nations, Health Organization, 1927, pp.16-19.，但這種西方主導下的國際衛(wèi)生合作政策，似乎總是難以避免的帶有一些新帝國主義或者殖民醫(yī)學的遺緒。

四、全國海港檢疫管理處的成立與國際衛(wèi)生治理合作的加深

南京國民政府成立伊始，就非常注重收回海港檢疫權(quán)以建立完備的國家衛(wèi)生行政體系。1928年11月，南京國民政府將內(nèi)政部下設(shè)的衛(wèi)生司獨立設(shè)置為衛(wèi)生部，不久衛(wèi)生部即著手聯(lián)合外交部、行政院共同調(diào)查海港檢疫情況，籌備建立海港檢疫處。1929年7月，衛(wèi)生部邀請時任國際聯(lián)盟衛(wèi)生部長的拉西曼來華參觀，并邀請他作為顧問協(xié)助南京國民政府收回海港檢疫權(quán)、創(chuàng)辦自主海港檢疫事務(wù)。(29)《衛(wèi)生部呈第八號呈行政院呈報遵照呈準計劃即日派員調(diào)查海港檢疫事務(wù)請核示文》，載《衛(wèi)生公報》1912年1月第12期，第5—6頁。國聯(lián)衛(wèi)生組織欣然接受這一邀請，于11月派遣拉西曼來華訪問，要求他與中國相關(guān)部門共同調(diào)查口岸衛(wèi)生及海港檢疫情況，并幫助擬定國際聯(lián)盟衛(wèi)生組織與中國衛(wèi)生部進行合作的方案。(30)League of Nations, Survey of Health Conditions in Certain Districts in China, Request from the Chinese Government,1929,p.4.在衛(wèi)生部官員蔡鴻、黃子方、東三省防疫處處長伍連德等人的陪同下，拉西曼考察了北平、天津、青島、安東、上海、無錫、漢口、廈門、廣州等主要港口和重要城市，提交了詳細的報告，并與衛(wèi)生部官員們擬定了關(guān)于收回海港檢疫權(quán)、自主辦理檢疫事務(wù)、建立全面衛(wèi)生行政體系的規(guī)劃書。(31)《行政院令：指令第一七一五號 本部據(jù)報派員籌備接受上海海港檢疫事務(wù)準備案由(1930年5月19日)》，載《衛(wèi)生公報》1930年第2期，第32頁。

不久，南京國民政府衛(wèi)生部即向國聯(lián)衛(wèi)生組織提交了全面合作建立全國衛(wèi)生行政的請求。對此，國聯(lián)衛(wèi)生組織認為中國的首要任務(wù)是要將港口衛(wèi)生和海港檢疫工作協(xié)調(diào)統(tǒng)一于一個中央機構(gòu)，總部應(yīng)設(shè)在上海；其他各港口的海港檢疫機關(guān)應(yīng)隸屬于這一中央海港檢疫管理處、對中央海港檢疫管理處負責，并向其通報所有檢疫事務(wù)，地方海港檢疫機構(gòu)的職責是對船只進行衛(wèi)生檢查、對人員進行檢查與治療、與當?shù)匦l(wèi)生部門聯(lián)合進行公共衛(wèi)生工作。同時，還針對各個港口的特殊情況，分別做出了針對性建議。(32)League of Nations，Annual Report of Health Organisation for 1930, Geneva,1931.

南京國民政府衛(wèi)生部最初非常希望能統(tǒng)合國內(nèi)各港口事權(quán)于中央、并由中央衛(wèi)生機構(gòu)與新加坡東方局直接進行港口衛(wèi)生情報和疫情信息的協(xié)作。但當1929年新加坡東方局接洽南京國民政府衛(wèi)生部時，衛(wèi)生部卻由于尚未將各地檢疫事權(quán)收歸中央，從而建議新加坡東方局自行與中國各港口直接聯(lián)系。(33)League of Nation, Health Organisation Eastern Bureau, Annual Report for 1929, and Minutes of the Fifth Session of the Advisory Council Held in Bandoeng(Java), February, 19th to 22nd, 1930, pp.1-2.

在此之前，中國各港口、中央防疫處等也積極參與到全球性衛(wèi)生合作于傳染病情報網(wǎng)絡(luò)中。廣州早在1926年就與其他國家維持了海港檢疫方面的合作。(34)Wu Lien-teh, C.Y.Wu, ed.National Quarantine Service Report Series Ⅶ-1937, 1937, p.180.1927年，廣州、汕頭、廈門海港檢疫所與新加坡東方局直接進行了港口衛(wèi)生和疫情信息的交流。(35)League of Nations,Annual Report of Health Organisation for 1927, Geneva, 1928.1927年暹羅發(fā)生霍亂，廣州海港檢疫所接到“星架坡國際聯(lián)約”的疫情通告，隨即宣布暹羅為疫埠。(36)林云陔：《衛(wèi)生：宣布暹羅為疫埠案》，載《廣州市市政公報》1928年第284期，第61—62頁。而廣州似乎與新加坡東方局的關(guān)系格外密切，1930年國際聯(lián)盟新加坡遠東局組織遠東各國組成海港檢疫考察團，中國共有兩個名額，一人由衛(wèi)生部選派，另一人指定由廣州派出。(37)《衛(wèi)生局派員出洋考察海港檢疫》，載《市政公報》1930年第357期，第64—65頁。至遲1927年，中央防疫處每周都會接到遠東熱帶病學會發(fā)來的遠東各埠疫情報表，統(tǒng)計內(nèi)容包括鼠疫、天花、霍亂病患數(shù)與死亡數(shù)，以及各埠滅鼠情況。(38)《新加坡熱帶病學會報告遠東各埠疫情英文報表》，1927年7月31日，中國第二歷史檔案館藏，檔案號1036—54。

1930年2月，伍連德在第五次顧問委員會會議上報告了南京政府建立中央衛(wèi)生機構(gòu)的進展，介紹了即將成立的全國性海港檢疫管理處，表示將首先接管上海、汕頭、廈門的海港檢疫機構(gòu)。他充滿信心地表示將在三年內(nèi)將中國各地港口的海港檢疫事權(quán)收歸中央，新加坡東方局將不再需要從各個港口尋求流行病情報，上海的全國海港檢疫管理處將會定期提供各地傳染病信息。(39)League of Nation, Health Organisation Eastern Bureau, Annual Report for 1929, and Minutes of the Fifth Session of the Advisory Council Held in Bandoeng(Java), February, 19th to 22nd, 1930, p.36.

新加坡東方局對此非常高興，認為全國統(tǒng)一的海港檢疫機構(gòu)的建立，意味著未來中國地區(qū)的港口的衛(wèi)生與疫情情報可以像其他遠東地區(qū)一樣迅速傳遞了。而與中國移民關(guān)系密切的馬來亞的代表霍普斯博士則第一個表示了支持和認可，認為這一舉措對馬來亞具有重要意義。(40)League of Nation, Health Organization Eastern Bureau, Annual Report for 1929, and Minutes of the Fifth Session of the Advisory Council Held in Bandoeng(Java), February, 19th to 22nd, 1930, p.36.

1930年7月1日，全國海港檢疫管理處成立，伍連德任處長。伍連德本來就對國際衛(wèi)生合作抱有極大的熱情，曾在奉天主持召開了中國歷史上第一次國際會議“萬國鼠疫研究會”。全國海港檢疫管理處在他的主持下，與國際聯(lián)盟衛(wèi)生組織、新加坡東方局的合作越發(fā)密切。在南京國民政府衛(wèi)生部與國際聯(lián)盟衛(wèi)生組織的規(guī)劃中，建立全國海港檢疫管理處是建立國家衛(wèi)生行政體系的第一步。

全國海港檢疫管理處成立伊始，就受命與新加坡遠東局一起合作，幫助上海與公共租界、法租界防治霍亂。法租界撥款12000銀元、公共租界撥款5000銀元、上海市衛(wèi)生局撥款10000鷹洋，共同于衛(wèi)生部下設(shè)立中央霍亂防治局(Central Cholera Bureau)，任命伍連德為局長。新加坡東方局與之通力合作，施行全面檢疫的同時配合大規(guī)模疫苗接種，取得了良好的成績。(41)League of Nations, Health Organisation Eastern Bureau.Annual Report for 1930 AND Minutes of the Sixth Session of the Advisory Council Held in Singapore, December, 27th to 30th, 1930, pp.8-9.由此可見，全國海港檢疫管理處自成立后，就開始承擔某些城市公共衛(wèi)生行政任務(wù)，概因僅僅依靠單純的海港檢疫已經(jīng)無力應(yīng)對日益嚴峻的傳染病威脅，必須將海港檢疫與公共衛(wèi)生建設(shè)、全球性衛(wèi)生治理結(jié)合起來。

結(jié)語

由此可見，民國政府積極投入歐戰(zhàn)后的衛(wèi)生治理全球化的浪潮中，借助國際聯(lián)盟衛(wèi)生組織的運作、建立起全國性的海港檢疫機構(gòu)，同時將這一機構(gòu)作為發(fā)端，將無力獨自應(yīng)對疫情的海港檢疫機制與地方衛(wèi)生治理和公共衛(wèi)生制度結(jié)合起來，逐步建立起了比較完備的國家衛(wèi)生行政體制，與國際聯(lián)盟的合作也不斷擴展深化。

而在這一過程中，國聯(lián)衛(wèi)生組織與新加坡東方局的地位與作用也不能扁平視之。在國際聯(lián)盟成立之初，國人曾經(jīng)對國際聯(lián)盟寄予厚望，希望借此實現(xiàn)國際正義等目標。但國聯(lián)在之后的一系列軟弱無力的作為使國人逐漸喪失了對它的信心。但在國際衛(wèi)生合作方面，國際聯(lián)盟下設(shè)的國際聯(lián)盟衛(wèi)生組織和新加坡東方局的工作，卻有顯著的成效。新加坡東方局的印度代表曾感慨這些組織讓印度等國家地區(qū)終于被歐洲所看見，而這恰恰正是新加坡東方局成立的初衷之一。也就是說，從獲知和了解遠東地區(qū)傳染病和衛(wèi)生信息、突破歐洲中心主義這個角度，國聯(lián)衛(wèi)生組織、新加坡東方局是成功的。

但同時也應(yīng)看到，這種歐洲國家主導的國際組織和秩序，還是不可避免地帶有歐洲中心的色彩。一方面，劃分嚴格的港口衛(wèi)生等級體系，在某種意義上也構(gòu)成了一個西方凝視東方的衛(wèi)生等級序列。而這一衛(wèi)生等級直接與海港檢疫這一關(guān)系貿(mào)易利益的制度掛鉤，從而與商業(yè)秩序、政治秩序有了更密切的關(guān)聯(lián)。另一方面，國際聯(lián)盟衛(wèi)生組織從衛(wèi)生治理全球化的角度出發(fā)，認識到需要從各個疫情多發(fā)的國家內(nèi)部進行衛(wèi)生治理、消弭傳染性疾病的蔓延，但這種對非工業(yè)化國家的重視和支持，在某種程度上反而加深了對這些國家“不潔凈”“不衛(wèi)生”的固有認知；另外，在實際的運作和話語中，也會透露出些許歐洲中心主義的影子。這種種因素使得這種國際衛(wèi)生合作呈現(xiàn)出一種極其復(fù)雜的面相。

最后需要強調(diào)的是，國際聯(lián)盟衛(wèi)生組織和新加坡東方局在遠東乃至世界建立起來的港際傳染病與公共衛(wèi)生情報體系，以今天21世紀的眼光看來，必然會讓人認為這一體系過于初級與幼稚，真正意義上的衛(wèi)生治理全球化，是二戰(zhàn)之后國際衛(wèi)生組織(WHO)成立后才逐漸成型。但在20世紀初期，這種帶有反思霸權(quán)思維、去殖民化色彩的國際衛(wèi)生組織和行為，還是十分可貴的。當時的遠東地區(qū)電報技術(shù)與無線電技術(shù)尚不完備，相當一部分國家與地區(qū)的港口或不具備完善的無線電設(shè)施、或難有穩(wěn)定持續(xù)的信號。在這種狀況下，國際聯(lián)盟衛(wèi)生組織通過無線電、電報、郵件多種方式結(jié)合協(xié)同搭建起來的堪稱完備的港際衛(wèi)生情報體系是十分值得肯定的。