耿鵬濤

《中導(dǎo)條約》（即《美蘇消除兩國中程和中短程導(dǎo)彈條約》）是美蘇兩國1987年簽訂的、旨在消滅中短程陸基導(dǎo)彈這一類武器的里程碑式的國際文件，是國際軍控與不擴(kuò)散規(guī)范體系的重要基石。然而從2014年開始，美國公開指責(zé)俄羅斯發(fā)展新型導(dǎo)彈違背了《中導(dǎo)條約》。2018年10月，美國總統(tǒng)特朗普宣布將退出《中導(dǎo)條約》。2019年2月，美國國務(wù)卿蓬佩奧宣布暫?！吨袑?dǎo)條約》，并啟動(dòng)180天的退出程序。接著俄羅斯同樣宣布暫停和啟動(dòng)退出程序作為回應(yīng)。在雙方的僵持中，2019年8月《中導(dǎo)條約》正式終結(jié)。

在《中導(dǎo)條約》終結(jié)原因的討論中，多數(shù)學(xué)者都認(rèn)同《中導(dǎo)條約》是時(shí)代發(fā)展的特定產(chǎn)物，因此國際格局變遷所產(chǎn)生的《中導(dǎo)條約》多邊化需求遭遇現(xiàn)實(shí)挫折是導(dǎo)致條約終結(jié)的結(jié)構(gòu)性因素。在這一基本共識(shí)基礎(chǔ)上，國內(nèi)外學(xué)者主要從美俄雙邊關(guān)系與各自利益角度展開分析。焦一強(qiáng)與王四海認(rèn)為，美俄相互指責(zé)違約、相互政治信任缺失以及不符合各自國家利益是條約終結(jié)的主要原因。①焦一強(qiáng)，王四海：《美俄退出《中導(dǎo)條約》及其對(duì)歐洲安全與地緣政治的影響》，載《俄羅斯研究》2020年第5期，第109-143頁。郭曉兵和龍?jiān)普J(rèn)為，在當(dāng)前國內(nèi)外背景下，特朗普政府采取了“以實(shí)力求和平”的保守主義強(qiáng)硬政策處理大國關(guān)系，最終選擇退出條約。特雷弗·麥克里肯（Trevor McCrisken）和麥斯維爾·唐曼（Maxwell Downman）認(rèn)為，特朗普政府致力于增強(qiáng)核威懾能力，重新強(qiáng)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)術(shù)核武器和降低使用核武器門檻，這種針鋒相對(duì)的對(duì)抗性政策直接導(dǎo)致了《中導(dǎo)條約》的消亡。②Trevor McCrisken and Maxwell Downman，“‘peace through strength’Europe and NATO deterrence beyond the US Nuclear Posture Review”，International Affairs，Vol.95，No.2，2019，pp.277-295.雅各布·科恩（Jacob Cohn）、蒂莫西·沃爾頓（Timothy Walton）等學(xué)者進(jìn)一步認(rèn)為，終結(jié)《中導(dǎo)條約》將為美國帶來更多的行動(dòng)自由和戰(zhàn)略優(yōu)勢，包括增強(qiáng)大國競爭中的優(yōu)勢，鞏固同盟，利用軍備競賽拖垮對(duì)手，在國際裁軍談判中增加談判的籌碼。③Jacob Cohnet al.“Leveling the Playing Field Reintroducing U.S.Theater-Range Missiles in A Post-INF World”，Center for Strategic and Budgetary Assessments，May 2019.https：//csbaonline.org/uploads/documents/Leveling_the_Playing_Field_web_Final.pdf

但學(xué)界對(duì)于《中導(dǎo)條約》與俄羅斯國家利益關(guān)系的看法則爭議明顯。烏爾里?！於鳎║lrich Kühn）和安娜·佩塞利（AnnaPéczeli）認(rèn)為對(duì)俄羅斯而言，中程導(dǎo)彈是其影響歐洲地緣政治的武器，違背條約發(fā)展這種類型武器符合俄羅斯利益，因此美國退約是迫不得已的選擇。④Ulrich Kühn and Anna Péczeli，“Russia，NATO，and the INF Treaty”，Strategic Studies Quarterly，Vol.11，No.1，2017，pp.66-99.但滕建群則認(rèn)為，北約東擴(kuò)和導(dǎo)彈防御系統(tǒng)的部署威脅到了俄羅斯的戰(zhàn)略安全，這才是導(dǎo)致條約終結(jié)的主要原因。⑤滕建群：《美俄退出〈中導(dǎo)條約〉的原因及影響》，載《和平與發(fā)展》2019年第3期，第12-23頁。韓克敵進(jìn)一步分析，美俄關(guān)系惡化、信任缺失、軍事實(shí)力差距以及俄對(duì)《中導(dǎo)條約》不公平感是俄羅斯發(fā)展導(dǎo)彈武器的動(dòng)機(jī)。⑥韓克敵：《美俄中導(dǎo)條約之爭與中國之處境》，載《戰(zhàn)略決策研究》2018年第6期，第46-67頁。扎曼納普洛夫（Zamanapulov）卻指出維護(hù)《中導(dǎo)條約》是俄羅斯的利益所在，不僅保護(hù)俄羅斯免受來自歐洲的近在咫尺的導(dǎo)彈威脅，還使其避免陷入軍備競賽的陷阱。①D.M.Zamanapulov，“The military-political aspect of the possible withdrawal of the United States from the INF Treaty：Russia's reaction，theory and practice of foreign policy and diplomacy”，Diplomatic Service，No.4 2018.pp.49-53.

因此，僅從國家利益權(quán)衡難以解釋復(fù)雜動(dòng)機(jī)下雙方的政策選擇。俄羅斯既有發(fā)展導(dǎo)彈武器鞏固大國影響和地位的利益，也有防止歐洲導(dǎo)彈化的安全關(guān)切，這是兩種相互限制的利益訴求。對(duì)于美國而言，國內(nèi)一直以來都有遵約和退約兩種聲音的爭論，兩種聲音也都旨在捍衛(wèi)美國國家利益。此外，雖然《中導(dǎo)條約》是一個(gè)雙邊條約，美俄都有責(zé)任維持這一重要軍控條約，但是從條約危機(jī)的發(fā)展過程來看，雙方在不同階段扮演著不同的角色。如果單純從雙方籠統(tǒng)利益權(quán)衡角度分析，容易忽略俄羅斯政策的復(fù)雜性，以及兩位美國總統(tǒng)的不同政策對(duì)條約危機(jī)的影響。作者認(rèn)為，縱觀《中導(dǎo)條約》危機(jī)發(fā)展的全過程，從2008年美國獲悉俄羅斯可能違約的導(dǎo)彈試驗(yàn)到2014年美國正式指責(zé)俄羅斯違背《中導(dǎo)條約》，屬于爭議產(chǎn)生階段。在這一階段，俄羅斯打“擦邊球”的導(dǎo)彈測試是條約危機(jī)的起因。俄羅斯導(dǎo)彈試驗(yàn)的動(dòng)機(jī)既有戰(zhàn)略穩(wěn)定與地緣政治的考量，又有應(yīng)對(duì)北約東擴(kuò)與歐洲反導(dǎo)系統(tǒng)的策略考慮，同時(shí)俄羅斯并不希望承擔(dān)違約責(zé)任與聲望損失，特別因條約終結(jié)導(dǎo)致的歐洲導(dǎo)彈軍備競賽。從2014年條約危機(jī)爆發(fā)到2019年雙方正式退約是《中導(dǎo)條約》的終結(jié)階段。這一階段，擁有更多政策選項(xiàng)的美國是條約命運(yùn)的決定方，而這一階段又歷經(jīng)兩任美國總統(tǒng)。同美俄關(guān)系相關(guān)的國內(nèi)外政治環(huán)境沒有發(fā)生大的改變的背景下，總統(tǒng)個(gè)人偏好和執(zhí)政風(fēng)格的變化才應(yīng)該是導(dǎo)致條約終結(jié)的直接原因。因此本文主要從俄羅斯導(dǎo)彈試驗(yàn)的動(dòng)因與顧慮，奧巴馬和特朗普兩位總統(tǒng)不同《中導(dǎo)條約》政策的原因來討論條約為何走向終結(jié)。

一、條約爭議的起因

美俄圍繞條約的爭議雖不是美國決策者蓄意謀略的結(jié)果，但冷戰(zhàn)后美國自相矛盾的對(duì)俄政策引發(fā)的一系列雙邊關(guān)系連鎖反應(yīng)，導(dǎo)致雙方信任基礎(chǔ)崩塌，這是造成《中導(dǎo)條約》危機(jī)的誘因之一。檢視冷戰(zhàn)結(jié)束以來美國的對(duì)俄政策，會(huì)發(fā)現(xiàn)里面主要混雜著用西方“自由”、“民主”價(jià)值觀改造俄羅斯的意識(shí)形態(tài)執(zhí)念；輕視俄羅斯實(shí)力與利益的傲慢情緒；以及在眾多國際事務(wù)中對(duì)俄羅斯現(xiàn)實(shí)利益訴求的忽視。盡管這些觀念、情緒與現(xiàn)實(shí)利益考量在美國內(nèi)不同時(shí)期、不同部門、不同群體的關(guān)注重點(diǎn)各有不同，但由于美國政治規(guī)則的復(fù)雜設(shè)計(jì)，這三種因素始終交織在一起，框定了美國的對(duì)俄政策一直沿著自相矛盾的軌道運(yùn)行，兩國關(guān)系也隨著美國大選的周期陷入在“重啟——惡化”，“再重啟——再惡化”的循環(huán)之中。而俄羅斯的大國愿景在俄美關(guān)系互動(dòng)中屢屢受挫，俄羅斯一方面繼續(xù)保持與西方合作的同時(shí)，另一方面越來越重視利用自助手段保護(hù)國家核心利益。導(dǎo)彈武器不僅是俄羅斯鞏固大國地位，保持與美國的戰(zhàn)略平衡，向北約以及近鄰地區(qū)的親西方勢力釋放威懾信號(hào)的戰(zhàn)略手段，也是應(yīng)對(duì)美國在歐洲部署反導(dǎo)系統(tǒng)的策略工具。因此俄羅斯的測試和發(fā)展新型導(dǎo)彈是導(dǎo)致《中導(dǎo)條約》危機(jī)產(chǎn)生的直接原因。

首先，冷戰(zhàn)的結(jié)束被西方國家視為“自由”、“民主”的勝利和歷史的終結(jié)，美國作為唯一的超級(jí)大國，開始積極實(shí)踐其主導(dǎo)下的“自由主義”世界秩序。這同樣滲入和體現(xiàn)在美對(duì)俄政策方面。美國對(duì)俄政策的目標(biāo)仍然是意識(shí)形態(tài)性主導(dǎo)的，即美國對(duì)于俄羅斯向民主政治和市場經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)變擁有“不可抗拒的國家利益”（a compelling national interest）。①“Congressional Budget Justification for Foreign Operations”，F(xiàn)Y2005，Office of the Secretary of State，F(xiàn)ebruary 10，2004；“Budget Justification to the Congress”，F(xiàn)Y2004，Annex III，U.S.Agency for International Development，p.355.也正如尤金·魯默（Eugene Rumer）和理查德·索科爾斯基（Richard Sokolsky）所批評(píng)的，冷戰(zhàn)后美國的對(duì)俄政策很大程度上忽略了俄羅斯的歷史、文化、地理和安全需要這些在莫斯科眼中非常關(guān)鍵的因素。三十年來，美國政府追求著不切實(shí)際的對(duì)俄政策，進(jìn)而導(dǎo)致兩國關(guān)系的失敗。其中特別突出的兩點(diǎn)：一是拒絕接受和承認(rèn)俄羅斯的政治現(xiàn)實(shí)，不斷地試圖改變俄羅斯及其周邊國家的政治體制，這被俄羅斯視為動(dòng)搖其國內(nèi)安全穩(wěn)定的重要威脅；二是頑固堅(jiān)持將北約作為歐洲唯一合法安全共同體，推動(dòng)北約東擴(kuò)。②Eugene Rumer and Richard Sokolsky，“Thirty Years of U.S.Policy Toward Russia：Can the Vicious Circle Be Broken？”Carnegie Endowment for International Peace，Jun 20，2019，https：//carnegieendowment.org/files/RumerSokolsky_USRussia_final_web.pdf.

其次，蘇聯(lián)解體，俄羅斯國力銳減，在美國看來俄羅斯已經(jīng)不是一個(gè)安全威脅，如果俄羅斯能夠進(jìn)入“民主國家”行列，在歐洲發(fā)生大國沖突的風(fēng)險(xiǎn)就會(huì)幾近于零。因此，烏克蘭危機(jī)之前，美國已經(jīng)從歐洲撤除了大部分冷戰(zhàn)時(shí)期的軍事部署，其他北約盟國也大量削減軍備開支。①Julianne Smith and Adam Twardowski，“The Future of U.S。-Russia Relations”，Central for a New American Security，Jan 2017，https：//www.cnas.org/publications/reports/the-future-of-u-s-russia-relations.這既可以被視為美國對(duì)俄羅斯權(quán)力優(yōu)勢的自信，也正是這種自信的心理產(chǎn)生了對(duì)俄羅斯的輕視情緒。例如在美國小布什政府時(shí)期，美國計(jì)劃將陸基反導(dǎo)系統(tǒng)部署在歐洲并退出冷戰(zhàn)期間締結(jié)的《反彈道導(dǎo)彈條約》（Antiballistic Missile Treaty ABM）。對(duì)于俄羅斯的反對(duì)，正如美國國家安全事務(wù)官員埃里克·愛德曼（Eric Edelman）所說，“相對(duì)于前任，小布什總統(tǒng)很少顧及俄羅斯，對(duì)于他來說這根本不是問題?！雹贏ndrew Futter，Ballistic Missile Defense and US National Security Policy：Normalization and Acceptance after the Cold War，（Routledge press.2013），p.97.在北約東擴(kuò)及其他安全問題上，俄羅斯的訴求同樣被美國所忽視。前俄羅斯駐美國大使尤里·烏沙科夫（Yuri Ushakov）的觀點(diǎn)代表了一批俄羅斯政治精英的心聲，“俄羅斯不需要美國的特別關(guān)照與幫助，但我們需要尊重以重建雙邊關(guān)系?！雹踄uri Ushakov，“From Russia With Like”，Los Angeles Times，F(xiàn)ebruary 1，2007.

最后，美國在歐洲安全、核裁軍、反恐、能源、氣候與環(huán)境、北極地區(qū)等一系列問題上同俄羅斯存在利益競爭與交匯。盡管美國作為唯一的極，其很多利益目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)仍然依賴于俄羅斯的參與、合作。在很多議題上，俄羅斯的作用不容小視，即使不能產(chǎn)生增益效應(yīng)，俄羅斯的反對(duì)也會(huì)產(chǎn)生減益效果。而且不同議題間因?yàn)榧夹g(shù)和邏輯的聯(lián)系，可能會(huì)產(chǎn)生議題關(guān)聯(lián)，在雙邊談判過程中，由于雙方對(duì)不同議題的影響力和重視程度不同，往往會(huì)利用不同議題的組合作為撬動(dòng)對(duì)方政策的杠桿。例如在美國奧巴馬政府與俄羅斯《新削減戰(zhàn)略武器條約》談判中，主張“無核化”主張和“戰(zhàn)略接觸”（strategic engagement）政策的奧巴馬非常希望將《新削減戰(zhàn)略武器條約》作為其施政成果。因此不得不在歐洲反導(dǎo)議題上有所讓步，提出新的“歐洲分階段適應(yīng)方案”（EPAA），取消原計(jì)劃部署具有防御遠(yuǎn)程彈道導(dǎo)彈能力的陸基攔截彈，分階段在歐洲部署宙斯盾系統(tǒng)和標(biāo)準(zhǔn)3型導(dǎo)彈。正如安德魯·弗特（Andrew Futter）與大衛(wèi)·鄧恩（David Dunn）所分析的，歐洲導(dǎo)彈防御計(jì)劃是可以為重啟美俄關(guān)系，促進(jìn)裁軍談判和無核化目標(biāo)而犧牲的，這樣奧巴馬政府就可以集中精力應(yīng)付其他緊迫的政治優(yōu)先目標(biāo)了。①Andrew Futter and David H Dunn，“Where now for ballistic missile defence：opportunities and constraints for the Obama administration”，World Defence Systems，Vol.1，2009，pp.119-124.盡管，奧巴馬承諾的一些內(nèi)容并沒有落實(shí)，但美國的妥協(xié)態(tài)度讓俄羅斯清醒地認(rèn)識(shí)到，俄羅斯國家利益的實(shí)現(xiàn)依賴于獨(dú)立外交政策和自身力量的運(yùn)用。

今天俄羅斯的主要戰(zhàn)略目標(biāo)是在多極化條件下恢復(fù)大國地位，即《俄羅斯聯(lián)邦2020年前國家安全戰(zhàn)略》所表述的，“將俄羅斯聯(lián)邦轉(zhuǎn)變?yōu)槭澜绱髧?，其活?dòng)旨在維護(hù)多極世界條件下的戰(zhàn)略穩(wěn)定和互利伙伴關(guān)系”。②《俄羅斯聯(lián)邦2020年前國家安全戰(zhàn)略》，俄羅斯聯(lián)邦基本文件，http：//cn.mid.ru/foreign_policy/founding_document/303.俄羅斯所描繪的多極化世界秩序的圖景較為模糊，但強(qiáng)調(diào)由幾個(gè)世界大國通過大國協(xié)調(diào)，共同維護(hù)全球秩序。③Bobo Lo，“An accident waiting to happen：Trump，Putin and the US-Russia relationship”，Lowy Institute，October 2017.p.3，https：//www.lowyinstitute.org/publications/accident-waiting-happen-trump-putin-and-us-russia-relationship.大國共同主導(dǎo)的全球秩序中，俄羅斯需要作為大國的一員，鞏固自己的地位與影響力。俄羅斯政府將這種權(quán)力地位稱之為“主權(quán)大國”。俄羅斯希望被美國和西方國家“平等”對(duì)待，希望能夠獲得更多“尊重”，這種“尊重”既包括承認(rèn)其在傳統(tǒng)勢力范圍內(nèi)的影響力，也包括尊重俄主權(quán)，停止干涉其內(nèi)部事務(wù)。④Bobo Lo，“An accident waiting to happen：Trump，Putin and the US-Russia relationship”，Lowy Institute，October 2017.p.5，https：//www.lowyinstitute.org/publications/accident-waiting-happen-trump-putin-and-us-russia-relationship.“近鄰地區(qū)”不僅是俄羅斯歷史記憶中不可割裂的一部分，雙方在民族、文化、情感方面具有密切聯(lián)系，而且還具有非常重要的地緣安全意義。2013年《俄聯(lián)邦外交政策概念》文件中明確指出“近鄰地區(qū)”是其外交政策的優(yōu)先方向。⑤“Concept of the Foreign Policy of the Russian Federation”，The Ministry of Foreign Affairs of the Russian Federation，F(xiàn)ebruary12，2013.因?yàn)槎砹_斯堅(jiān)信與獨(dú)聯(lián)體國家的密切聯(lián)系合作是俄羅斯成為世界大國的重要基礎(chǔ)。至少“近鄰地區(qū)”的政權(quán)要對(duì)俄秉持友好態(tài)度。因此，俄堅(jiān)決反對(duì)歐洲反導(dǎo)計(jì)劃的一個(gè)重要原因在于近鄰區(qū)域部署的軍事設(shè)施是對(duì)俄傳統(tǒng)勢力范圍內(nèi)影響力的限制，是一個(gè)象征俄羅斯軟弱無力的信號(hào)，使莫斯科的政治精英深刻感受到美國的真實(shí)內(nèi)在意圖是削弱俄羅斯的大國地位。①Andrei Tsygankov，Russia’s Foreign Policy：Change and Continuity in National Identity（Rowman&Littlefield Publishers，2016），p.21；Robert Donaldson and Joseph Nogee，The Foreign Policy of Russia：Changing Systems，Enduring Interests（Routledge Press，2014），p.406.因此正如巴勃羅（Bobo Lo）所說：“克林姆林希望改變美國導(dǎo)彈防御計(jì)劃和北約的前沿部署，更多的是出于地緣政治考慮而非現(xiàn)實(shí)安全原因”。②Bobo Lo，“An accident waiting to happen：Trump，Putin and the US-Russia relationship”，Lowy Institute，October 2017.p.6，https：//www.lowyinstitute.org/publications/accident-waiting-happen-trump-putin-and-us-russia-relationship.而俄羅斯對(duì)美政策目標(biāo)的核心是：促使美國接受俄羅斯作為21世紀(jì)國際事務(wù)中平等一方的地位。③Bobo Lo，“An accident waiting to happen：Trump，Putin and the US-Russia relationship”，Lowy Institute，October 2017.p.5，https：//www.lowyinstitute.org/publications/accident-waiting-happen-trump-putin-and-us-russia-relationship.這種平等地位并不意味著俄羅斯要在各方面擁有同美國一樣的能力優(yōu)勢，也不意味著俄羅斯要主導(dǎo)當(dāng)前的國際秩序，但在涉及俄核心利益的事務(wù)上擁有話語權(quán)。④Bobo Lo，“An accident waiting to happen：Trump，Putin and the US-Russia relationship”，Lowy Institute，October 2017.p.5，https：//www.lowyinstitute.org/publications/accident-waiting-happen-trump-putin-and-us-russia-relationship.

導(dǎo)彈武器是俄羅斯實(shí)現(xiàn)其戰(zhàn)略目標(biāo)的重要基石。由于俄羅斯有限的權(quán)力資源不足以支持它的戰(zhàn)略目標(biāo)，相對(duì)于兩極格局下的蘇聯(lián)，俄羅斯的大國愿景更像一杯兌了水的伏特加。⑤Stephen M.Walt，“I Knew the Cold War.This Is No Cold War”，F(xiàn)oreign Policy，Mar 2018.“Conventional Prompt Global Strike and Long-Range Ballistic Missiles：Background and Issues”，Congressional Research Service，document No.R41464，p.34.特別是相較于美國在常規(guī)軍事力量方面，如反導(dǎo)系統(tǒng)、無人機(jī)平臺(tái)、空天武器等高科技軍備領(lǐng)域的優(yōu)勢，俄羅斯的差距明顯。美國近年來大力發(fā)展常規(guī)先進(jìn)全球打擊系統(tǒng)，這種武器載具能夠在很短的時(shí)間，搭載常規(guī)戰(zhàn)斗部對(duì)處于全球任何一個(gè)地點(diǎn)有價(jià)值目標(biāo)進(jìn)行突襲。美方相信，憑借其先進(jìn)的常規(guī)戰(zhàn)斗部已經(jīng)可以摧毀對(duì)手的戰(zhàn)略導(dǎo)彈發(fā)射井，而且由于其特殊的飛行軌跡，也不會(huì)被對(duì)手的預(yù)警雷達(dá)判斷為戰(zhàn)略彈道導(dǎo)彈，從而引發(fā)核危機(jī)。⑥俄羅斯軍事專家認(rèn)為，美國的高精度遠(yuǎn)程常規(guī)武器所表現(xiàn)出的特點(diǎn)說明這種武器已經(jīng)可以發(fā)揮迄今為止只向核武器賦予過的功能。⑦［俄］葉夫根尼·米亞斯尼科夫：《非核武器中的戰(zhàn)略武器對(duì)核武器角色對(duì)影響》，俄羅斯政策研究中心，2020年9月22日，http：//www.armscontrol.ru/pubs/em092012.htm盡管這類常規(guī)武器無法攜帶核彈頭，但仍然能夠?qū)Χ砻缿?zhàn)略平衡帶來顯著的影響。①［俄］德米特里·阿赫梅羅夫，葉夫根尼·阿赫梅羅夫，馬拉特·瓦列夫：《不會(huì)很快奏效》，載《軍工通訊》2015年10月21日。因此來自俄軍方和國防工業(yè)的主流觀點(diǎn)是：面對(duì)西方的軍事優(yōu)勢，俄羅斯應(yīng)當(dāng)綜合發(fā)展威懾手段來應(yīng)對(duì)安全威脅，這包括對(duì)戰(zhàn)略核力量的現(xiàn)代化升級(jí)；在克里米亞和加里寧格勒部署能夠攜帶核彈頭的伊斯坎德爾（Iskander）短程彈道導(dǎo)彈；退出《中導(dǎo)條約》，發(fā)展中程彈道導(dǎo)彈。②［俄］奧列格·弗拉迪金：《德米特里·羅戈津?qū)⒃鰪?qiáng)核防御》，載《獨(dú)立新聞報(bào)》2014年9月23日；［俄］奧列格·尼基福羅夫：《全權(quán)委托：俄羅斯能否保衛(wèi)自己的領(lǐng)土》，載《獨(dú)立新聞報(bào)》，2014年12月16日；［俄］根納迪·佩琴金：《資料來源：俄羅斯正在測試將降低美國導(dǎo)彈防御價(jià)值的高超音速‘4202工程’》載《莫斯科共青團(tuán)員》，2015年7月22日；Stepan Kravchenko，“Putin Tells Defense Chiefs to Strengthen Russian Nuclear Forces，”Bloomberg，December 11，2015.總之，這種焦慮不安勢必會(huì)推動(dòng)俄發(fā)展新的軍事能力與技術(shù)，包括用新型戰(zhàn)略導(dǎo)彈武器這種“象征性”權(quán)力來彌補(bǔ)與北約之間常規(guī)力量的差距，從而實(shí)現(xiàn)大國地位的戰(zhàn)略目標(biāo)。③Robert Art，U.S.Foreign Policy：The Search for a New Role，（Macmillan Press，1993）.因?yàn)闊o論是冷戰(zhàn)還是今天，很難想象配備核戰(zhàn)斗部的中遠(yuǎn)程導(dǎo)彈能夠投入實(shí)戰(zhàn)。但這種武器是大國力量的象征，是俄羅斯向美國及其盟國釋放的信號(hào)，提醒至少在“確保相互摧毀”方面，俄羅斯還保持著同美國的平等地位。在外交實(shí)踐角度，發(fā)展戰(zhàn)略武器還能夠增強(qiáng)俄羅斯在裁軍談判中的籌碼和杠桿，換取在關(guān)聯(lián)議題上的利益。

發(fā)展導(dǎo)彈武器也是俄羅斯應(yīng)對(duì)歐洲反導(dǎo)計(jì)劃的重要手段。小布什總統(tǒng)在他的第二個(gè)任期希望將其任內(nèi)最重要的“業(yè)績”——美國國家反導(dǎo)計(jì)劃進(jìn)一步擴(kuò)大，延伸至歐洲，留下一份繼任者難以改變的“政治遺產(chǎn)”。④Andrew Futter，Ballistic Missile Defense and US National Security Policy：Normalization and Acceptance after the Cold War，（Routledge press.2013），p.116.而正如唐納森（Donaldson）和諾吉（Nogee）所說：“在普京——小布什時(shí)代，美俄間的各項(xiàng)爭議中，沒有比在歐洲部署反導(dǎo)系統(tǒng)更能刺激雙方猜疑的議題了”。⑤Robert Donaldson and Joseph Nogee，The Foreign Policy of Russia：Changing Systems，Enduring Interests（Routledge Press，2014），p.391.2006年，美國政府正式向波蘭和捷克提議在其國土上部署反導(dǎo)武器和修建雷達(dá)系統(tǒng)。當(dāng)小布什政府執(zhí)意退出《反彈道導(dǎo)彈條約》和堅(jiān)持在東歐部署反導(dǎo)系統(tǒng)時(shí)，俄羅斯發(fā)現(xiàn)自己能夠放在談判桌上的籌碼太少了。⑥Robert Donaldson and Joseph Nogee，The Foreign Policy of Russia：Changing Systems，Enduring Interests（Routledge Press，2014），p.392.普京總統(tǒng)與梅德韋杰夫總統(tǒng)一方面在話語上激烈表達(dá)不滿，在行動(dòng)上推進(jìn)反制手段特別是導(dǎo)彈武器的研發(fā)與部署，增加談判籌碼。因?yàn)槎砹_斯擔(dān)心美國在歐洲部署反導(dǎo)系統(tǒng)會(huì)削弱俄羅斯的戰(zhàn)略打擊力量，更擔(dān)心這些武器的部署向格魯吉亞、烏克蘭這些積極謀求加入北約的國家傳遞一個(gè)危險(xiǎn)的信息。為此俄羅斯一定要表現(xiàn)出強(qiáng)硬的立場和姿態(tài)，展示導(dǎo)彈武器，釋放威懾信號(hào)。

2007年2月，俄羅斯總統(tǒng)普京在慕尼黑安全會(huì)議上公開批評(píng)北約東擴(kuò)與導(dǎo)彈防御計(jì)劃，并指出只對(duì)俄美兩國有約束作用的《中導(dǎo)條約》已經(jīng)過時(shí)。①Stephen Fidler and Demetri Sevastopulo，“Putin rails against US foreign policy”，F(xiàn)inancial Times，F(xiàn)ebruary 11，2007.俄總參謀長尤里·巴盧耶夫斯基（YuriBaluevsky）不僅表示要用導(dǎo)彈來回應(yīng)美國反導(dǎo)系統(tǒng)的威脅，還稱俄正考慮退出中導(dǎo)條約。②Robert Donaldson and Joseph Nogee，The Foreign Policy of Russia：Changing Systems，Enduring Interests（Routledge Press，2014），p.392；Alexander Savelyev，“Russian Defense and Arms Control Policy And its Prospects After the Presidential Elections，”UNISCI Discussion Papers，May 17，2008，p.104.2007年4月俄羅斯宣布成功測試了新型洲際導(dǎo)彈。9月，俄外長拉夫羅夫在公開演講中表示，俄羅斯外交政策的“紅線”包括“在歐洲部署美國全球反導(dǎo)系統(tǒng)基地的方案”，俄羅斯將“別無選擇，只有回應(yīng)和堅(jiān)持到底”。③Sergei Lavrov，“What Guides Russia in World Affairs？”CDPSP，Vol.59，No.36，2007，p.3.2008年4月，普京在布加勒斯特峰會(huì)上繼續(xù)強(qiáng)烈批評(píng)北約東擴(kuò)和反導(dǎo)計(jì)劃是在具有共同歷史記憶的國家間制造分裂。④“Medvedev Doubts Effectiveness of OSCE/NATO-based Security System”，ITAR-TASS，June 11，2008；Dmitry Rogozin，“Global Security and Propaganda，”International Herald Tribune，July 1，2008.普京表示，“俄羅斯將這些邊境上出現(xiàn)的軍事設(shè)施視為對(duì)國家安全的直接威脅，那些聲稱這一過程并不是針對(duì)俄羅斯的政治承諾是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，國家安全不是基于這些承諾的”。⑤Vladimir Putin，“Press Statement and Answers to Journalists’Questions Following a Meeting of the Russia-NATO Council，”Kremlin，April 4，2008.即使是被認(rèn)為相對(duì)溫和與務(wù)實(shí)的梅德韋杰夫總統(tǒng)也對(duì)美國在捷克的反導(dǎo)系統(tǒng)部署表達(dá)“極度失望”。⑥Henry Meyer and Sebastian Alison，“Medvedev Says Russia to Respond to U.S.Missile Deal，”Bloomberg，July 9，2008.并在其任內(nèi)重新為白楊M型戰(zhàn)略導(dǎo)彈安裝多彈頭戰(zhàn)斗部。2009年初，美國發(fā)出信號(hào)表示愿意重新考慮歐洲反導(dǎo)計(jì)劃以換取俄羅斯在伊朗核問題上的合作，俄羅斯的回應(yīng)是以不裝備伊斯坎德爾導(dǎo)彈換取美國放棄歐洲反導(dǎo)計(jì)劃。①“Iskander Plans if U.S.Scraps Missile Shield”，RIA Novosti，March 3，2009.時(shí)間巧合的是，俄羅斯于南奧塞梯沖突發(fā)生的同年即2008年開始測試9M729巡航導(dǎo)彈，之后還進(jìn)行了RS-26遠(yuǎn)程洲際彈道導(dǎo)彈以及入軌殺傷器的實(shí)驗(yàn)。這些舉動(dòng)被認(rèn)為違背了《中導(dǎo)條約》的規(guī)定，即禁止500至5500公里范圍內(nèi)陸基導(dǎo)彈發(fā)射試驗(yàn)的限制。②Aleksandr Golts，“Russia’s Rubezh Ballistic Missile Disappears off the Radar”，Eurasia Daily Monitor，Vol.14，No.119，2017.美國認(rèn)為俄羅斯在陸地上進(jìn)行了9M729海基巡航導(dǎo)彈試驗(yàn)，另外RS-26洲際導(dǎo)彈飛行距離只有2000公里。美國總統(tǒng)奧巴馬在2008年便獲得俄羅斯進(jìn)行的導(dǎo)彈測試有可能違反《中導(dǎo)條約》的信息，這也從側(cè)面確證了俄羅斯導(dǎo)彈測試的時(shí)間正是處于俄美關(guān)系矛盾激化的時(shí)刻。

另一方面俄羅斯并不希望重回冷戰(zhàn)時(shí)期的導(dǎo)彈競賽，更不愿意承擔(dān)破壞《中導(dǎo)條約》指責(zé)和法律責(zé)任。測試導(dǎo)彈的意義在于向國內(nèi)外觀眾釋放信號(hào)，增加談判中的籌碼，利用導(dǎo)彈武器的杠桿撬動(dòng)美國在北約東擴(kuò)和歐洲反導(dǎo)問題方面的讓步，而不是將俄羅斯拉入軍備競賽的陷阱，承擔(dān)破壞國際規(guī)則造成的聲譽(yù)損失。所以俄羅斯同時(shí)也在向西方傳達(dá)合作信號(hào)，向世界展示其遵守條約的意愿。持立場強(qiáng)硬的普京也不斷地通過身邊的幕僚對(duì)外釋放美俄關(guān)系不會(huì)失控的信號(hào)。③Jeffrey Mankoff，Russian Foreign Policy：The Return of Great Power Politics（Rowman&Littlefield，2009）p.133。有學(xué)者認(rèn)為，普京總統(tǒng)對(duì)美國、歐盟的抨擊和威脅旨在提醒對(duì)俄羅斯重視而非挑起沖突，包括普京總統(tǒng)2007年2月在慕尼黑安全會(huì)議上的激烈講話。④AndrewKramer，‘‘Putin Likens U.S.Foreign Policy to That of Third Reich，’’International Herald Tribune，May 9，2007.事實(shí)上，俄羅斯也曾試圖聯(lián)合美國推動(dòng)《中導(dǎo)條約》多邊化，但由于土耳其、以色列、沙特、伊朗、巴基斯坦、印度、朝鮮等擁有中程彈道導(dǎo)彈國家的反對(duì)，條約始終停留在雙邊層次上。

在小布什政府公布?xì)W洲反導(dǎo)方案伊始，俄羅斯表達(dá)反對(duì)的同時(shí)提議聯(lián)合發(fā)展反導(dǎo)系統(tǒng)。2007年4月，美國防部長蓋茨訪俄，表示華盛頓對(duì)與俄羅斯分享反導(dǎo)系統(tǒng)情報(bào)數(shù)據(jù)表示擔(dān)憂，進(jìn)而拒絕了合作提議。2007年6月的“八國集團(tuán)”領(lǐng)導(dǎo)峰會(huì)上，普京總統(tǒng)表示在阿塞拜疆部署雷達(dá)能夠更好地覆蓋歐洲，希望以此作為在捷克部署雷達(dá)的替代選項(xiàng)。7月普京總統(tǒng)又表示，希望能夠在莫斯科合作建立分享導(dǎo)彈發(fā)射數(shù)據(jù)的信息中心，并進(jìn)一步提議在俄東南部建立多方共同參與的早期預(yù)警系統(tǒng)。但這些提議最終都被美國拒絕。①Robert Donaldson and Joseph Nogee，The Foreign Policy of Russia：Changing Systems，Enduring Interests（Routledge Press，2014），p.393.2009年梅德韋杰夫總統(tǒng)與奧巴馬總統(tǒng)在“重啟”俄美關(guān)系氛圍中展開《新削減戰(zhàn)略武器》談判，奧馬巴總統(tǒng)也作出一些讓步：用新“歐洲分階段適應(yīng)方案”取代原有的歐洲反導(dǎo)計(jì)劃；在《新削減戰(zhàn)略武器》條約中承諾限制本土攔截彈的擴(kuò)充能力；保留俄羅斯在感到反導(dǎo)系統(tǒng)威脅時(shí)退出《新削減戰(zhàn)略武器》的權(quán)力。②Peter Baker，“Twists，Turns and Anger on Way to Arms Pact with Russia”，New York Times，March 27，2010.盡管雙方合作取得一定進(jìn)展，但受國內(nèi)政治的限制，這種脆弱的合作難以深入。當(dāng)普京再次成為俄羅斯總統(tǒng)后，奧巴馬政府試圖對(duì)美俄關(guān)系再重啟，加強(qiáng)美俄經(jīng)貿(mào)關(guān)系，在削減戰(zhàn)略武器談判與導(dǎo)彈防御問題進(jìn)行合作，以消除在兩國在人權(quán)、東歐以及中東等問題上的沖突，但莫斯科反應(yīng)冷淡。2014年烏克蘭危機(jī)進(jìn)一步將俄美關(guān)系推向?qū)管壍?。盡管如此，2018年7月的赫爾辛基美俄領(lǐng)導(dǎo)峰會(huì)上，普京總統(tǒng)就中導(dǎo)問題談判和延長《新削減戰(zhàn)略武器條約》釋放合作信號(hào)。③Patrick Wintour，“Helsinki summit：what did Trump and Putin agree？”The Guardian，Jul 27，2018.當(dāng)美國威脅退出條約后，俄羅斯在2018年11月向73屆聯(lián)合國大會(huì)提交了一份支持《中導(dǎo)條約》的草案，但在美國的壓力下被否決。④“General Assembly Rejects Resolution Calling for Strengthening Russian-United States Compliance with Intermediate-Range Nuclear Forces Treaty”，GA/12116，Dec 2018.2019年1月俄羅斯國防部還邀請(qǐng)各國武官參觀9M729型巡航導(dǎo)彈和有關(guān)設(shè)施，以向國際社會(huì)表明俄羅斯對(duì)于國際規(guī)范的嚴(yán)格遵守。⑤Tom Balmforth，Andrew Osborn，“Russia takes wraps off new missile to try to save U.S.nuclear pact”，Reuter News，Jan23，2019.2020年10月26日，普京總統(tǒng)發(fā)表聲明，表示在北約國家愿同俄羅斯相向而行的情況下，俄羅斯將不在歐洲領(lǐng)土部署9M729型巡航導(dǎo)彈，以消除互信缺失的影響，加強(qiáng)區(qū)域和全球穩(wěn)定，降低俄羅斯和北約在導(dǎo)彈管控方面的分歧和誤解帶來的風(fēng)險(xiǎn)。⑥《普京說俄將采取措施在〈中導(dǎo)條約〉失效后緩解歐洲局勢》，新華社2020年10月27日電。

綜上所述，《中導(dǎo)條約》問題上俄羅斯一直抱著復(fù)雜的態(tài)度，反映在實(shí)踐層面就是一硬一軟兩種行動(dòng)策略相互交織，這種情況貫穿整個(gè)條約危機(jī)的始終。容易讓人產(chǎn)生錯(cuò)覺的是，俄羅斯軟硬兩種政策分別對(duì)應(yīng)的是溫和的梅德韋杰夫與強(qiáng)硬的普京，政策的轉(zhuǎn)換是俄總統(tǒng)更替的結(jié)果。但從觀察到的情況是，無論梅德韋杰夫有怎樣的政策偏好和執(zhí)政風(fēng)格，“梅普”二人的政治關(guān)系如何，怎樣進(jìn)行權(quán)力分配，兩人總體上的政治盟友關(guān)系決定了基本政策的一致性與連貫性，至少在外交與安全政策上保持了高度的協(xié)調(diào)。作為一個(gè)領(lǐng)導(dǎo)團(tuán)隊(duì)，他們?cè)诙硗饨慌c安全政策的基本方向上沒有根本性的分歧。①RogerKanetandRémiPiet，Shifting Priorities in Russia's Foreign and Security Policy（Ashgate Pub Co，2014），p.100.即使梅德韋杰夫強(qiáng)調(diào)國內(nèi)經(jīng)濟(jì)、政治、技術(shù)現(xiàn)代化方案的實(shí)現(xiàn)有賴于現(xiàn)代化聯(lián)盟的建立，要拓展與發(fā)展同西方、非西方的一切國家合作機(jī)會(huì)，但也同樣強(qiáng)調(diào)捍衛(wèi)國家安全利益上的強(qiáng)硬姿態(tài)。②“Program of effective use of foreign policy factors to assist long-term development of the Russian Federation”，Russky Newsweek，F(xiàn)ebruary 10，2010.例如在梅德韋杰夫總統(tǒng)剛剛?cè)胫骺肆帜妨趾缶鸵詮?qiáng)硬手段回應(yīng)格俄沖突。在首次年度俄聯(lián)邦大會(huì)上堅(jiān)持在加里寧格勒部署伊斯坎德爾導(dǎo)彈回應(yīng)波蘭接受美國的反導(dǎo)系統(tǒng)。③Dmitry Medvedev，“Message to the Federal Assembly of the Russian Federation”，Kremlin，November 5，2008.而普京既不純粹的支持西方也不完全的反對(duì)西方，只是在重要的議題上如北約東擴(kuò)和反導(dǎo)問題上挑戰(zhàn)美國，同時(shí)也在維持葉利欽時(shí)代開創(chuàng)的同西方的伙伴關(guān)系。④Robert Donaldson and Joseph Nogee，The Foreign Policy of Russia：Changing Systems，Enduring Interests（Routledge Press，2014），p.365.甚至有觀點(diǎn)認(rèn)為，梅德韋杰夫總統(tǒng)任期內(nèi)與美國以及歐洲的接觸是“梅普”領(lǐng)導(dǎo)組合的一次嘗試，以沒有克格勃背景且更具有自由主義傾向的梅德韋杰夫主導(dǎo)與美國的接觸、談判、合作政策，檢驗(yàn)這種改變究竟能夠?yàn)槎砹_斯帶來怎樣的切實(shí)利益。⑤David Cadier and Margot Light，eds.，Russia's Foreign Policy：Ideas，Domestic Politics and External Relations（Palgrave Macmillan UK，2015），p.30.所以《中導(dǎo)條約》危機(jī)產(chǎn)生的直接原因是俄羅斯希望發(fā)展導(dǎo)彈武器應(yīng)對(duì)同美國在戰(zhàn)略平衡、北約東擴(kuò)、歐洲導(dǎo)彈計(jì)劃方面的矛盾。但俄羅斯的復(fù)雜態(tài)度與政策又貫穿整個(gè)條約危機(jī)始終，既希望以有限的不對(duì)稱手段取得一定的優(yōu)勢，又不希望歐洲安全局勢因條約終結(jié)而失控，以及承擔(dān)相應(yīng)的聲譽(yù)損失。這種做法相當(dāng)于將條約的中止按鈕最終遞到了美國手里。

二、奧巴馬政府與《中導(dǎo)條約》危機(jī)

從2014年條約危機(jī)產(chǎn)生到2019年條約正式終結(jié)，美國經(jīng)歷了奧巴馬與特朗普兩位總統(tǒng)。在俄美關(guān)系走向?qū)管壍溃瑖鴥?nèi)相互敵意上升的背景下，總統(tǒng)個(gè)人偏好與執(zhí)政風(fēng)格很大程度上影響著美國應(yīng)對(duì)條約危機(jī)的方式。誠然，美國在《中導(dǎo)條約》問題上的政策做法可能隨著雙方互動(dòng)和談判的進(jìn)行不斷加以調(diào)整修正，比如一開始通過閉門渠道溝通談判，如果遇阻，就可能逐步升級(jí)手段，制裁、威脅甚至退出條約。但這種“螺旋式”互動(dòng)模式的解釋也存在一些問題。因?yàn)樵谡麄€(gè)過程中沒有觀察到俄美在條約問題上逐步升級(jí)行動(dòng)。俄羅斯一直在否認(rèn)自身存在違約；美國也沒有進(jìn)一步向俄羅斯就違約問題升級(jí)制裁，更沒有像冷戰(zhàn)期間那樣，以部署中程導(dǎo)彈相威脅。事實(shí)上很難想象頂著巨大國內(nèi)壓力也要達(dá)成“無核世界”目標(biāo)的奧巴馬總統(tǒng)會(huì)放棄作為國際軍控與裁軍體系基石的《中導(dǎo)條約》；也很難想象偏好“退群”的特朗普總統(tǒng)會(huì)不惜一切代價(jià)維護(hù)《中導(dǎo)條約》。因此，俄羅斯一面研發(fā)導(dǎo)彈，一面拒不承認(rèn)的做法，事實(shí)上已經(jīng)將決定條約命運(yùn)的按鈕放在美國的手中。此時(shí)美國總統(tǒng)的個(gè)人風(fēng)格就成為決定條約命運(yùn)的關(guān)鍵因素。特朗普政府宣布退出《中導(dǎo)條約》的舉措也相當(dāng)突然，條約終結(jié)的過程更接近于矛盾不斷積累，然后在特定機(jī)會(huì)窗口中突然爆發(fā)的“火山”模式。

朱迪斯·戈?duì)柎奶梗↗udith Goldstein）和羅伯特·基歐漢（Robert O·Keohane）界定了三種信念類型：世界觀、原則化信念、因果觀念。其中世界觀是很多人所共有的關(guān)于世界本質(zhì)的特定信念，而這些信念對(duì)人類行動(dòng)有多重含義并且滲透在人們生活的各個(gè)方面。原則化信念是區(qū)分對(duì)與錯(cuò)，正義與非正義的規(guī)范性觀念，這對(duì)人們的行為選擇來說非常重要，人不僅僅單純根據(jù)利益最大化的理性原則行事，人還受到道德信念的影響，也會(huì)根據(jù)是非對(duì)錯(cuò)的適當(dāng)性邏輯行事。原則化信念是世界觀轉(zhuǎn)化行動(dòng)的指南。因果觀念則是關(guān)于原因——結(jié)果關(guān)系的信念，即達(dá)到目標(biāo)需要怎樣的戰(zhàn)略規(guī)劃和策略方法。①Judith Goldstein&Robert O.Keohane.Ideas and Foreign Policy：Beliefs，Institutions，and Political Change（Cornell University Press，1993），pp.8-11.事實(shí)上，無論奧巴馬總統(tǒng)和特朗普總統(tǒng)個(gè)人的世界觀如何不同，但同樣作為美國總統(tǒng)，基本的政治目標(biāo)和價(jià)值原則是一致的，只是具體的策略手段不同。在具體現(xiàn)實(shí)層面，扭轉(zhuǎn)美國權(quán)力衰落趨勢的目標(biāo)框定了奧巴馬與特朗普兩位總統(tǒng)的基本政策方向，即“戰(zhàn)略收縮”：兩人都將解決國內(nèi)政治問題作為優(yōu)先目標(biāo)，如奧巴馬總統(tǒng)著力開展的醫(yī)療體系改革，特朗普提出的“美國優(yōu)先”，重振美國制造業(yè)等等；兩人在軍事力量的使用上都相對(duì)克制，如奧巴馬從伊拉克、阿富汗撤出美軍，將空襲利比亞的軍事指揮權(quán)移交給北約，反對(duì)武力介入烏克蘭危機(jī)等等；而特朗普總統(tǒng)上任以來繼續(xù)從阿富汗、敘利亞撤軍，而且沒有策動(dòng)過以保護(hù)人權(quán)為理由的大規(guī)模軍事干預(yù)。兩人都主張美國重回亞洲，遏制中國，奧巴馬總統(tǒng)將美國戰(zhàn)略重心轉(zhuǎn)移至亞太，提出“亞太再平衡戰(zhàn)略”；特朗普進(jìn)一步將美國亞太地緣戰(zhàn)略版圖拓展至更廣闊的印太區(qū)域。兩人的不同之處主要在于原則化信念與因果觀念的差異，因此偏好不同的政策工具。

奧巴馬總統(tǒng)原則化信念的基色是自由主義，其邏輯基礎(chǔ)由“民主和平論”奠定。即民主國家之間不會(huì)爆發(fā)戰(zhàn)爭，真正的世界和平秩序隨著全球民主化進(jìn)程而實(shí)現(xiàn)，民主國家間盡管也存在利益分歧和等級(jí)差別，但由于共享的自由、民主、法治觀念、對(duì)國際法和國際組織權(quán)威的承認(rèn)，對(duì)于國內(nèi)民意的尊從與更強(qiáng)的政治容忍度，不會(huì)輕易訴諸武力。國際安全與和平的真正威脅來自于非民主國家和其他政治行為體如恐怖組織。但奧巴馬總統(tǒng)又不是保守自由主義者，其原則信念中包含了更多的左翼傾向與國際主義內(nèi)容。奧巴馬認(rèn)為在等級(jí)制的國際秩序中，美國作為作為擁有強(qiáng)大實(shí)力領(lǐng)導(dǎo)者，更應(yīng)該作為自由主義實(shí)踐的典范，利用其聲譽(yù)吸引追隨者，推動(dòng)等級(jí)制下的國際秩序更加和諧與進(jìn)步。羅伯特·辛格（RobertSingh）認(rèn)為，這種國際領(lǐng)導(dǎo)風(fēng)格，類似于奧巴馬以前在芝加哥南區(qū)擔(dān)任社區(qū)組織者的那種風(fēng)格，即努力尋求廣泛的共識(shí)，與盟國緊密合作，或組建聯(lián)盟以實(shí)現(xiàn)共同的目標(biāo)。①Robert Singh，Barack Obama's post-American foreign policy：the limits of engagement（Bloomsbury Academic press，2012），p.41.

因此在具體政策層面，奧巴馬總統(tǒng)更在意維護(hù)與運(yùn)用國際聲譽(yù)這樣的“軟實(shí)力”，拒絕過時(shí)的遏制與權(quán)力平衡政策，希望在削減軍事開支的同時(shí)保持“善意的姿態(tài)”。②Colin Dueck，The Obama Doctrine：American Grand Strategy Today（Oxford University Press，2015），p.2.這種善意的姿態(tài)包括，重塑美國的道德立場和國際聲譽(yù)。奧巴馬總統(tǒng)在2008年民主黨大會(huì)演講稱：“我將恢復(fù)我們的道德立場，使美國成為對(duì)于那些渴望自由事業(yè)、和平生活、美好未來人們最后的、也是最大的希望”。①“Barack Obama’s Acceptance Speech，”New York Times，August 28，2008.2009年美國國務(wù)卿希拉里在外交關(guān)系委員會(huì)講話表示，“我們的外交政策工具應(yīng)當(dāng)反映這個(gè)世界的本來面貌，而不是它曾經(jīng)的樣子。19世紀(jì)大國協(xié)調(diào)與20世紀(jì)的權(quán)力平衡在今天毫無意義。我們也不會(huì)回到冷戰(zhàn)的遏制與單邊主義”。②“Council on Foreign Relations Address by Secretary of State Hillary Clinton”，Council on Foreign Relations，July 15，2009.盡管，在奧巴馬政府的外交政策選項(xiàng)中，遏制與威懾政策從來沒有被移除過，但奧巴馬總統(tǒng)仍然希望將美國塑造成為克制、謹(jǐn)慎的霸主。③Robert Weiss，“Imperial Obama：A Kinder，Gentler Empire？”Social Justice，Vol.37，No.2，2010，pp.1-9.特別是在處理大國關(guān)系和國際安全問題時(shí)，“戰(zhàn)略接觸”和“軟制衡”成為美國應(yīng)對(duì)安全威脅與大國權(quán)力平衡問題的一個(gè)重要選項(xiàng)，即通過積極的承諾誘導(dǎo)對(duì)方，或使對(duì)方相信可靠的負(fù)面結(jié)果，從而改變其政策行為。④“The National Security Strategy”，White House，May 2010.

奧巴馬總統(tǒng)還強(qiáng)調(diào)“巧實(shí)力”與多邊主義的重要性。由于美國霸權(quán)實(shí)力的相對(duì)衰落以及世界各地對(duì)美國霸權(quán)的指責(zé)和批評(píng)，奧巴馬總統(tǒng)更傾向于以一種更低調(diào)和隱性的方式使用包括軍事手段在內(nèi)的一切政策在世界范圍內(nèi)追求美國的利益和傳播美國的意識(shí)形態(tài)?！扒蓪?shí)力”是一種混合政策工具，包含了外交、經(jīng)濟(jì)、軍事、政治、法律、文化等多種手段，作為傳統(tǒng)外交政策的補(bǔ)充，用以應(yīng)對(duì)各種新興領(lǐng)域內(nèi)的挑戰(zhàn)。⑤Hillary Clinton，Hard Choices（Simon&Schuster press，2014），p.117.巧實(shí)力的使用一方面意味著針對(duì)不同的議題和對(duì)手采取不同的政策組合，盡管奧巴馬總統(tǒng)這種試圖彌合現(xiàn)實(shí)主義與理想主義分歧的做法也一直受到兩派的批評(píng)；另一方面，巧實(shí)力的運(yùn)用更依賴于多邊主義途徑。因此，奧巴馬總統(tǒng)積極修復(fù)布什政府時(shí)期因伊拉克戰(zhàn)爭而遭受破壞的盟友關(guān)系，還推動(dòng)與各類國際及地區(qū)組織的密切合作，如2016年簽署了《巴黎氣候協(xié)議》，認(rèn)領(lǐng)美國溫室氣體排放的責(zé)任與義務(wù)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，奧巴馬總統(tǒng)執(zhí)政期間，遞交給參議院的國際協(xié)定占總數(shù)的百分比，以及參議院批準(zhǔn)同意的國際協(xié)定百分比，都是二戰(zhàn)以來歷屆政府之中的最低值。⑥Curtis Bradley and Jack Goldsmith，“Presidential Control over International Law”，Harvard Law Review Vol.131，No.5，2018，pp.1210-121.這也從側(cè)面說明，在國內(nèi)存在阻力的情況下，奧巴馬政府加入國際制度的巨大決心，即使明知國會(huì)無法通過也要通過行政途徑加以推動(dòng)。

在奧巴馬總統(tǒng)執(zhí)政時(shí)期，《中導(dǎo)條約》危機(jī)浮現(xiàn)后，美國并沒有將其放在對(duì)俄關(guān)系的優(yōu)先位置，而是由對(duì)應(yīng)職能官員和技術(shù)專家組成談判代表按照常規(guī)渠道進(jìn)行協(xié)商、溝通。沒有專門針對(duì)《中導(dǎo)條約》違約問題向俄羅斯發(fā)起制裁；沒有在北約框架下動(dòng)員盟友采取一致行動(dòng)；更沒有以直接退出的方式威脅俄羅斯。仔細(xì)分析可以發(fā)現(xiàn)，以烏克蘭危機(jī)為時(shí)間界限，在烏克蘭危機(jī)之前，奧巴馬政府對(duì)俄政策的重心在于重啟雙邊關(guān)系，核裁軍是其中的一項(xiàng)重要議題，美國需要在“世界無核化”運(yùn)動(dòng)，簽訂《削減戰(zhàn)略武器條約》上中得到俄羅斯的支持。奧巴馬總統(tǒng)提出，美國核政策的中心是在世界范圍內(nèi)消滅核武器。①“Joint Statement by President Dmitriy Medvedev of the Russian Federation and President Barack Obama of the United States of America”，White House，April 1，2009.美國希望通過展現(xiàn)自身對(duì)核武器的克制姿態(tài)，影響其他國家，推動(dòng)聯(lián)合國和國際原子能機(jī)構(gòu)等多邊機(jī)制在“無核化”方面發(fā)揮更大作用。②Colin Dueck，The Obama Doctrine：American Grand Strategy Today（Oxford University Press，2015），p.58.奧巴馬在2009年布拉格表示，如果美國去尋求達(dá)成核武器軍控條約；限制這些武器在國家安全中的角色；控制自己核武庫的規(guī)模并積極促使其他國家采取同樣的政策，不僅會(huì)在防擴(kuò)散領(lǐng)域，還會(huì)對(duì)在世界范圍放棄核武器帶來巨大影響。③“Remarks by President Barack Obama in Prague，Prague，Czech Republic”，White House，April 5，2009.奧巴馬政府推動(dòng)《全面禁止核試驗(yàn)條約》（Comprehensive Test Ban Treaty）在國會(huì)的表決；召開核安全峰會(huì)；支持安全保管核材料的國際努力；宣稱不對(duì)非核國家使用核武器；不再開發(fā)新型核彈頭；單方面撤除海軍在巡航導(dǎo)彈上安裝的核彈頭。為了促成與俄羅斯簽訂《新削減戰(zhàn)略武器條約》，美國削減了導(dǎo)彈防御計(jì)劃的項(xiàng)目與經(jīng)費(fèi)，同意不將陸基洲際彈道導(dǎo)彈的發(fā)射井和戰(zhàn)略核潛艇改造成用于發(fā)射導(dǎo)彈防御攔截彈的平臺(tái)，同意禁止一些型號(hào)的導(dǎo)彈和發(fā)射平臺(tái)用來進(jìn)行反導(dǎo)測試，同意俄羅斯在《新削減戰(zhàn)略武器條約》中不對(duì)戰(zhàn)術(shù)核武器進(jìn)行限制。當(dāng)奧巴馬早在2008年便獲得俄羅斯進(jìn)行的導(dǎo)彈測試有可能違反《中導(dǎo)條約》的情報(bào)后，拖延到3年之后的2011年才向國會(huì)通報(bào)了俄羅斯違約情況。這其中盡管可能存在還需要進(jìn)一步觀察與核實(shí)情報(bào)的可靠性，畢竟上任小布什總統(tǒng)就受困于伊拉克大規(guī)模殺傷性武器假情報(bào)的負(fù)面影響，但實(shí)現(xiàn)軍控談判目標(biāo)才是奧巴馬的政策重點(diǎn)。

在烏克蘭危機(jī)爆發(fā)后，歐洲東部的沖突與安全威脅成為美國與歐洲盟友的首要關(guān)切議題。導(dǎo)彈違約問題與俄羅斯兼并克里米亞，策動(dòng)烏東部分離組織，威脅波蘭和波羅的海國家這些事項(xiàng)相比，無法占據(jù)外交決策的優(yōu)先位置。即便是更具優(yōu)先級(jí)的烏克蘭問題，美國也期望用外交手段化解危機(jī)。奧巴馬總統(tǒng)接受《大西洋》雜志的杰弗里·戈德堡（Jeffrey Goldberg）采訪時(shí)稱：“某種程度上烏克蘭是俄羅斯的核心利益而不是美國的”，“我們必須澄清我們的核心利益是什么？我們走向戰(zhàn)爭是為了什么？”美國可以在不與俄發(fā)生戰(zhàn)爭的情況下，更大限度地幫助烏克蘭抵御克林姆林宮的侵略。①Steven Pifer John Herbst，“The Obama Doctrine and Ukraine，Has Washington done enough to support Kyiv？”Foreign Policy，March 16，2016.奧巴馬總統(tǒng)多次拒絕向?yàn)蹩颂m提供武器，而是采取外交手段應(yīng)對(duì)危機(jī)，包括：譴責(zé)抗議、溝通談判、多邊機(jī)制下的法律手段、經(jīng)濟(jì)制裁等。例如，在美國推動(dòng)下，2014年3月第68屆聯(lián)大舉行全體會(huì)議，通過關(guān)于烏克蘭問題的決議草案，確認(rèn)克里米亞的公投一概無效，并邀請(qǐng)所有國家和國際組織不承認(rèn)在此公投基礎(chǔ)上對(duì)克里米亞地位的任何改變。結(jié)合上文所述奧巴馬的外交決策風(fēng)格與特點(diǎn)，盡管奧巴馬非?？粗貒H軍控機(jī)制的穩(wěn)定，但不會(huì)在《中導(dǎo)條約》問題上對(duì)俄羅斯采取強(qiáng)硬立場的，更不會(huì)直接退出條約。從烏克蘭危機(jī)爆發(fā)至今，美國與盟友共對(duì)俄羅斯實(shí)施三輪制裁，明確表示制裁目的在于保護(hù)烏克蘭主權(quán)以及領(lǐng)土完整，也并未提及《中導(dǎo)條約》違約問題。為了配合對(duì)俄羅斯一系列違背國際法行為的譴責(zé)，奧巴馬總統(tǒng)選擇將俄羅斯違約問題公開化。2014年7月29日，美國政府對(duì)俄羅斯的違約行為提出正式指控。美國國務(wù)院在報(bào)告《堅(jiān)持與遵守軍備控制、不擴(kuò)散和裁軍協(xié)議和承諾》中公開指責(zé)俄羅斯違背了中導(dǎo)條約關(guān)于禁止發(fā)展和試驗(yàn)射程達(dá)到500至5500公里的陸基巡航導(dǎo)彈的條款。同時(shí)奧巴馬總統(tǒng)致函俄羅斯總統(tǒng)普京，通報(bào)了美國國務(wù)院報(bào)告的調(diào)查結(jié)果，并建議兩國舉行會(huì)晤。

此外，《中導(dǎo)條約》本身也提供了完善的分歧解決機(jī)制，這也是奧巴馬按照常規(guī)程序處理《中導(dǎo)條約》違約問題的一個(gè)原因。根據(jù)《中導(dǎo)條約》十三章規(guī)定，可以召集特別核查委員會(huì)會(huì)議以解決條約遵守方面的問題，雙方可以就彼此關(guān)切的問題進(jìn)行說明和解釋。在特別核查委員會(huì)框架內(nèi)“同意為改善本條約的可行性和有效性所必需的措施?！雹佟癟reaty Between the United States of America And the Union of Soviet Socialist Republics on The Elimination of Their Intermediate-Range and Shorter-Range Missiles”，U.S.Department of State.這也意味著《中導(dǎo)條約》允許對(duì)技術(shù)革新產(chǎn)生的新的武器系統(tǒng)進(jìn)行研究和討論，形成新的補(bǔ)充協(xié)議。只要美俄雙方在政治上達(dá)成一致，是具備充分的技術(shù)手段解決包括常規(guī)先進(jìn)全球打擊系統(tǒng)、無人機(jī)平臺(tái)、反導(dǎo)武器在內(nèi)的顧慮與爭議的。而且歷史經(jīng)驗(yàn)也表明這些形成于冷戰(zhàn)時(shí)期的裁軍機(jī)制是能夠有效運(yùn)行的。但在奧巴馬總統(tǒng)任內(nèi)，雙方只舉行了一次特別核查委員會(huì)會(huì)議，并沒有任何進(jìn)展。②Justin Andersonand Amy Nelson，“The INF Treaty：A Spectacular，Inflexible，Time-Bound Success”，Strategic Studies Quarterly，Summer 2019，p.114.這也從側(cè)面說明《中導(dǎo)條約》危機(jī)在美俄關(guān)系中也并不屬于優(yōu)先事項(xiàng)，無論是普京還是奧巴馬都不急于解決這一問題。

三、特朗普政府與《中導(dǎo)條約》的終結(jié)

特朗普總統(tǒng)的現(xiàn)實(shí)主義原則化信念的核心內(nèi)容是“美國優(yōu)先”，這種優(yōu)先反映了他的保守美國民族主義取向。③Stanley Renshon and Peter Suedfeld，The Trump Doctrine and the Emerging International System（Palgrave Macmillan press，2021），pp.3-5.體現(xiàn)在對(duì)外關(guān)系方面，首先，強(qiáng)調(diào)美國主權(quán)，美國民族身份是美國在處理與世界關(guān)系的基礎(chǔ)，重視自助權(quán)力，充實(shí)美國各方面的實(shí)力，確保和展示霸權(quán)優(yōu)勢地位的能力與決心。斯坦利·倫森（Stanley Renshon）所說，“特朗普總統(tǒng)對(duì)美國實(shí)力的承諾、不懈追求與決心，使他不屑于傳統(tǒng)的政治共識(shí)，在必要的時(shí)候可以為實(shí)現(xiàn)他眼中的美國利益而單打獨(dú)斗”。④Stanley Renshon and Peter Suedfeld，The Trump Doctrine and the Emerging International System（Palgrave Macmillan press，2021），pp.5-6.事實(shí)上，每位美國總統(tǒng)都聲稱自己將維護(hù)國家安全與利益作為首要目標(biāo)，但特朗普總統(tǒng)更具有強(qiáng)烈的“杰克遜風(fēng)格”即“具有強(qiáng)烈共同價(jià)值觀和共同命運(yùn)意識(shí)的同胞共同體”。⑤沃爾特·拉塞爾·米德著作，曹化銀譯：《美國外交政策及其如何影響了世界》，中信出版社2003年版，第242頁。作為硬幣的另一面，從自身角度出發(fā)，強(qiáng)調(diào)美國非排他性的國家利益與世界角色，意味著美國從“自由國際主義”贊助人的角色中抽身，卸掉額外負(fù)擔(dān)，放棄自1945年以來馬歇爾計(jì)劃、肯尼迪新邊疆政策中所扮演的友善慷慨巨人的思維習(xí)慣。①Taylor Dinerman，“H.R.Mc Master and Trump：Troubled Relationship”，National Review，F(xiàn)eb 23，2018.這也是特朗普總統(tǒng)所代表的一批政治精英對(duì)美國霸權(quán)衰落原因的反思，認(rèn)為美國后冷戰(zhàn)時(shí)代的全球戰(zhàn)略一直沿著錯(cuò)誤的方向，做出了太多的國際承諾，承擔(dān)了過多的國際責(zé)任，被一堆“不公平”的國際條約機(jī)制束縛手腳、損害利益。代表保守民族主義或民粹主義的特朗普總統(tǒng)抨擊這些都是國內(nèi)建制派以及自由國際主義種下的禍根，這些建制派精英是對(duì)普通美國民眾的國內(nèi)安全威脅，是外國勢力的代理人，宣揚(yáng)全球化與多邊主義的同時(shí)在剝削普通美國大眾。

在具體策略上，特朗普總統(tǒng)偏好更為簡單、直接地運(yùn)用權(quán)力，在雙邊關(guān)系中實(shí)現(xiàn)目標(biāo)，包括對(duì)盟友施加壓力與威懾對(duì)手。②Peter Navarro，“The Trump Doctrine：Peace Through Strength”，The National Interest，Mar 31，2016.特朗普在擔(dān)任總統(tǒng)之前從未有過外交事務(wù)經(jīng)驗(yàn)，因此更傾向于將其熟悉的商業(yè)談判的法則與技巧移植在美國外交事務(wù)中。在特朗普認(rèn)定的涉及美國核心利益的議題上，不惜打破已有慣例和規(guī)則，依仗美國在各領(lǐng)域的實(shí)力優(yōu)勢，不僅激化與競爭對(duì)手在爭議問題上摩擦，還進(jìn)一步加強(qiáng)軍事威懾，甚至不惜對(duì)“自己人”極限施壓。因此，出現(xiàn)了一個(gè)看似矛盾的現(xiàn)象，那就是特朗普一方面批評(píng)和指責(zé)安全盟友的“搭便車”行為，逼迫其提高防務(wù)開支水平，這被認(rèn)為是對(duì)美國全球盟友體系的破壞之舉。但在結(jié)果上，不僅北約，亞太盟友也紛紛兌現(xiàn)分擔(dān)成本承諾，美國也增強(qiáng)了其在東歐與亞太的軍事部署與威懾能力，美國聯(lián)盟體系又得到事實(shí)上的鞏固。相應(yīng)的，特朗普非常排斥效率低下又束縛美國手腳的多邊主義。特朗普政府上臺(tái)伊始就曾經(jīng)發(fā)布過一道行政命令責(zé)成國務(wù)院審查所有美國參與的多邊條約。有觀點(diǎn)認(rèn)為，特朗普急于在短時(shí)間內(nèi)在眾多領(lǐng)域徹底扭轉(zhuǎn)美國外交政策方向也是影響其決策偏好的主要原因。一方面，源于特朗普的個(gè)人性格，他希望有所成就；另一方面，由于特朗普所處的環(huán)境，他認(rèn)為自己可能沒有足夠的執(zhí)政時(shí)間去完成這些目標(biāo)。③Stanley Renshon and Peter Suedfeld，The Trump Doctrine and the Emerging International System（Palgrave Macmillan press，2021），p.7.《時(shí)代周刊》專欄作家托馬斯·弗里德曼（Thomas Friedman）批評(píng)認(rèn)為，“一次性解決如此之多的長期政策與機(jī)制，這是特朗普的一廂情愿，從北美自由貿(mào)易協(xié)定到奧巴馬醫(yī)保法案再到全球氣候協(xié)定、國內(nèi)清潔能源動(dòng)議、跨太平洋伙伴關(guān)系、伊核問題協(xié)議，沒有哪個(gè)是經(jīng)過事前充分準(zhǔn)備的”。①Stanley Renshon and Peter Suedfeld，The Trump Doctrine and the Emerging International System（Palgrave Macmillan press，2021），p.8.

特朗普直接施壓的目的在于促進(jìn)談判協(xié)議的達(dá)成，其夸張和表演性的話語辭令盡管給外界帶來了美國外交政策言行不一與不連貫的印象，但這又提高了其外交政策的彈性。有觀點(diǎn)認(rèn)為特朗普主義的精髓就是交易。②孫興杰：《特朗普主義的終結(jié)？》，載《外交評(píng)論》2020年第6期，第24-47頁。特別是在雙邊關(guān)系平臺(tái)上，運(yùn)用實(shí)力和談判技巧達(dá)成交易。以一種看似零散的、雜亂無章的勝利來推動(dòng)其所認(rèn)定的戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。在美國霸權(quán)收縮周期內(nèi)，焦點(diǎn)主要在于如何控制成本的前提下，提升美國的威懾能力，降低安全風(fēng)險(xiǎn)。就像特朗普在2017年2月新聞發(fā)布會(huì)上所講的，“我們就眾多不同交易的合同文本進(jìn)行嚴(yán)肅的談判，以期節(jié)約更多的資金”。③News Conference，White House，F(xiàn)ebruary 16，2017.避免再出現(xiàn)類似以往美國在中東干涉這種成本和收益極不對(duì)等的情況發(fā)生。④“Remarks by President Trump and Secretary General Stoltenberg of NATO Before Bilateral Meeting”，White House，May 17，2018.盡管特朗普總統(tǒng)偏好達(dá)成交易，但任何一場交易中，美國的核心利益必須受到保護(hù)。如果對(duì)手在交易中無法得到相應(yīng)的利益，所達(dá)成的協(xié)議也是無法長久的，因此只要對(duì)手獲得的利益不會(huì)對(duì)美國核心利益構(gòu)成傷害，在特朗普總統(tǒng)看來這種交易就是可以達(dá)成的。⑤Stanley Renshon and Peter Suedfeld，The Trump Doctrine and the Emerging International System（Palgrave Macmillan press，2021），p.114.

因此，特朗普總統(tǒng)本身就對(duì)約束美國手腳的《中導(dǎo)條約》感到“不公”，認(rèn)為俄羅斯“擦邊球”行為破壞了公平交易，損害了美國利益。而尋求自助手段不僅能更為有效地鞏固美國霸權(quán)地位，而且發(fā)展軍備還能為美國國內(nèi)制造業(yè)帶來新的就業(yè)崗位。這與特朗普政府的國內(nèi)政策實(shí)現(xiàn)了有效銜接。2017年11月美國明確公布了其應(yīng)對(duì)條約危機(jī)的“綜合策略”（integrated strategy），特別強(qiáng)調(diào)其囊括了“軍事概念和手段，包括常規(guī)的陸基中程導(dǎo)彈系統(tǒng)”。⑥“Trump Administration INF Treaty Integrated Strategy，”Department of State，December 8，2017.很難想象偏好“退群”的特朗普總統(tǒng)會(huì)為一個(gè)自己都不喜歡的條約認(rèn)真付出努力，說服或者迫使對(duì)方遵約。而且雙方解決條約危機(jī)的談判一直沒有取得進(jìn)展。從條約危機(jī)產(chǎn)生到條約終結(jié)，美俄一共舉行了2次特別核查委員會(huì)會(huì)議，分別在2016年11月和2017年11月。①“Russian Compliance with the Intermediate Range Nuclear Forces（INF）Treaty：Background and Issues for Congress”，R43832，Congressional Research Service，August 2，2019.2017年，美俄第二次圍繞《中導(dǎo)條約》爭議的特別核查委員會(huì)會(huì)議前，也只是雙方的副部級(jí)官員進(jìn)行了專門會(huì)議，即美國駐俄大使洪博培（Jon Huntsman）會(huì)晤俄羅斯副外長謝爾蓋·里亞布科夫（Sergei Ryabkov）。這也說明，條約爭議仍然不屬于美俄關(guān)系中的優(yōu)先事項(xiàng)。在國內(nèi)政治壓力下，特朗普政府試圖通過2018年7月的美俄首腦峰會(huì)改善對(duì)俄關(guān)系的努力告以失敗，但歐洲安全局勢總體平穩(wěn)，美俄關(guān)系也沒有進(jìn)一步惡化。讓人意外的是2018年10月20日，特朗普政府突然宣布退出《中導(dǎo)條約》。對(duì)這一情況更為有效的解釋應(yīng)該是，本身就對(duì)條約不感興趣的特朗普總統(tǒng)遇到了合適的退出機(jī)會(huì)。

一般來說，國際條約的退出意味著突破既有框架的束縛，因此需要利用良好的機(jī)會(huì)窗口，合理化退出的理由，采取適當(dāng)?shù)牟呗苑绞讲⒔鉀Q退出的成本問題。②溫堯：《退出的政治：美國制度收縮的邏輯》，載《當(dāng)代亞太》2019年第1期，第4-37頁。對(duì)于特朗普政府退出《中導(dǎo)條約》而言，2018年中美關(guān)系的變化為其提供了機(jī)會(huì)窗口。中美結(jié)構(gòu)性矛盾首先在貿(mào)易領(lǐng)域凸顯，2018年3月22日，特朗普總統(tǒng)簽署備忘錄稱“中國偷竊美國知識(shí)產(chǎn)權(quán)和商業(yè)秘密”，并根據(jù)1974年貿(mào)易法第301條要求美國貿(mào)易代表對(duì)從中國進(jìn)口的商品征收關(guān)稅，涉及商品總計(jì)估達(dá)600億美元。③“貿(mào)易戰(zhàn)來勢洶洶，美宣布對(duì)華600億美元商品加稅”，BBC News，2018年3月22日。之后中美安全領(lǐng)域的矛盾又開始激化。盡管之前中美軍艦和軍機(jī)在南海多次近距離相遇，但在2018年9月，美國海軍驅(qū)逐艦“迪凱特號(hào)”（Decatur）和中國海軍驅(qū)逐艦“蘭州號(hào)”在南海險(xiǎn)些相撞，最近距離僅41米。④Jane Perlezand Steven Lee Myers“U.S.and China Are Playing‘Game of Chicken’in South China Sea”，The New York Times，Nov 8，2018.美國新當(dāng)選總統(tǒng)通常會(huì)有一個(gè)良好的機(jī)會(huì)窗口期，利用選民對(duì)前任政府的不滿和對(duì)新當(dāng)選政府的期待，突破已有的政策和舉措。特朗普總統(tǒng)在2018年10月宣布退出《中導(dǎo)條約》，雖然距離其宣誓就任美國總統(tǒng)已經(jīng)將近2年，但由于特朗普總統(tǒng)以保護(hù)美國經(jīng)濟(jì)、促進(jìn)國內(nèi)就業(yè)對(duì)中國挑起的貿(mào)易戰(zhàn)使其在國內(nèi)民意支持高漲，正處于“選情松弛” （electoral slack）時(shí)刻，即總統(tǒng)有能力消化因?yàn)樽龀隹赡懿皇軞g迎的決定而損失民意支持。①Paul Pierson，The New Politics of the Welfare State（Oxford University press，2001），p.177.而且美俄解決條約危機(jī)的談判也遲遲沒有進(jìn)展。這些都為特朗普總統(tǒng)退出他并不喜歡的《中導(dǎo)條約》提供了良好的機(jī)會(huì)窗口。

在合理化理由方面，政治家通常借助“框定”（framing）的方法對(duì)問題進(jìn)行歸因和解構(gòu)，并引導(dǎo)大眾認(rèn)知，指向特定的解決方法。②Doug McAdam et al.Dynamics of Contention（Cambridge University Press，2001），p.41.由于退約行為不需要提供一個(gè)替代性方案，更側(cè)重于“破”，而非“立”，因此只需要“師出有名”的合理化借口即可。在《中導(dǎo)條約》問題上，特朗普政府一方面將美國退出條約的原因歸結(jié)為俄羅斯違約在先，指責(zé)俄羅斯長期以來在條約之外，秘密發(fā)展和部署被條約所禁止的導(dǎo)彈系統(tǒng)，對(duì)美國的盟友和海外駐軍構(gòu)成了直接威脅；另一方面又抱怨這一條約不公平，不光俄羅斯單方面違約，只有美國受條約束縛，而且中國也沒有加入《中導(dǎo)條約》。正如特朗普總統(tǒng)接受采訪時(shí)說，“如果俄羅斯和中國一直在這樣做（發(fā)展和部署中程導(dǎo)彈），而我們還在堅(jiān)持條約，這是不可接受的”。③Jolene Creighton，“The Breakdown of the INF：Who’s to Blame for the Collapse of the Landmark Nuclear Treaty？”Future of Life Institute，F(xiàn)eb 5，2019，https：//futureoflife.org/2019/02/05/thebreakdown-of-the-inf-whos-to-blame-for-the-collapse-of-the-landmark-nuclear-treaty-2/特朗普政府還認(rèn)為《中導(dǎo)條約》對(duì)中國沒有約束能力，反而限制了美國在亞太的威懾能力。④David Sanger and William Broad，“U.S.to Tell Russia It Is Leaving Landmark I.N.F.Treaty”，The New York Times，Oct 19，2018.《中導(dǎo)條約》把美國置于一個(gè)非常虛弱的境地。⑤Grzegorz Kuczyński，“The Collapse of the INF Treaty and the US-China Rivalry”，Warsaw Institute，January 3，2020，https：//warsawinstitute.org/the-collapse-of-the-inf-treaty-and-the-us-china-rivalry在國際法角度，根據(jù)《維也納條約法公約》第60章第1節(jié)，一方對(duì)雙邊條約的重大違反，使另一方有權(quán)援引該違反為終止該條約或中止其全部或部分執(zhí)行的理由。因此如果俄羅斯存在違反條約的事實(shí)，美國有權(quán)暫?；蚪K止條約。此外，美國《憲法》規(guī)定了締結(jié)條約的程序，包括在獲得參議院三分之二議員同意下賦予總統(tǒng)締結(jié)條約的權(quán)力，但對(duì)于哪個(gè)政府部門有權(quán)終止條約卻保持沉默。因此總統(tǒng)即使沒有國會(huì)授權(quán)依然可以退出條約，這在法律層面給了特朗普政府很大的行動(dòng)自由度。

特朗普政府退約又迎合了國內(nèi)保守主義者對(duì)奧巴馬政府削減軍費(fèi)開支，弱化軍事威懾能力的不滿。在美國內(nèi)一直就有堅(jiān)定支持退出《中導(dǎo)條約》的聲音，認(rèn)為其現(xiàn)有的軍事部署無法應(yīng)對(duì)日益增長的大國沖突風(fēng)險(xiǎn)。首先，二戰(zhàn)后，美國基本軍事行動(dòng)理念和方案是依托海外部署的軍事基地作為兵力投送和火力打擊的橋頭堡，并保障從本土到這些前進(jìn)基地的補(bǔ)給線。由于遍布世界的軍事基地的存在，美國可以更加便利地向沖突地區(qū)投送軍力。因此，在很長一段時(shí)間，除了洲際彈道導(dǎo)彈這種遠(yuǎn)程武器，美軍非常重視空中火力平臺(tái)。從冷戰(zhàn)結(jié)束后的局部沖突到反恐戰(zhàn)爭，美國的作戰(zhàn)對(duì)手通常實(shí)力弱小，缺乏有效的防空手段，因此得益于既有的軍事部署模式，美軍可以充分發(fā)揮其空中優(yōu)勢。但是，在大國沖突的背景下，大國擁有更強(qiáng)的防空火力，還可以利用中遠(yuǎn)程導(dǎo)彈對(duì)這些前沿部署的軍事基地進(jìn)行毀滅性打擊，并摧毀其后勤補(bǔ)給能力。一旦補(bǔ)給基地癱瘓，前沿部署的空中力量和海上力量也會(huì)失去戰(zhàn)斗力和威懾能力。美國近年來也開始意識(shí)到過分依賴空中和海上火力的海外基地在大規(guī)模沖突中的脆弱性。①Robert Haddick，“China’s Offensive Missile Forces：Implications for the United States”，Testimony before the U.S.-China Economic and Security Review Commission，April 2015.其次，未來大國沖突的主要樣式是圍繞“反介入和區(qū)域拒止”（A2/AD）行動(dòng)而展開的對(duì)抗與反制，美國可能會(huì)面對(duì)其它大國戰(zhàn)術(shù)核武器和中程彈道導(dǎo)彈支撐下的“混合軍事行動(dòng)”的挑戰(zhàn)。冷戰(zhàn)后美國重點(diǎn)開發(fā)導(dǎo)彈防御武器難以有效應(yīng)對(duì)這種局面。在佛羅里達(dá)和阿拉斯加部署的40余枚陸基攔截彈并無法改變大國間的核平衡，而其它防御系統(tǒng)的有效性還有待于檢驗(yàn)。如愛國者末端攔截系統(tǒng)和海基標(biāo)準(zhǔn)-3型導(dǎo)彈不僅部署時(shí)間長，而且很可能在飽和導(dǎo)彈攻擊下癱瘓。②David Ochmanek，“Sustaining U.S.Leadership in the Asia-Pacific Region：Why a Strategy of Direct Defense Against Anti-access and Area Denial Threats Is Desirable and Feasible”，Santa Monica，Calif。：RAND Corporation，PE-142-OSD，2015，p.5.而相對(duì)廉價(jià)的激光反導(dǎo)技術(shù)所需要的兆瓦級(jí)激光發(fā)射器投入實(shí)用還需要時(shí)間，這種武器是否能夠應(yīng)對(duì)中遠(yuǎn)程導(dǎo)彈的機(jī)動(dòng)飽和攻擊也還存在疑問。③Ronald O’Rourke，“Navy Shipboard Lasers for Surface，Air，and Missile Defense：Background and Issues for Congress”，Congressional Research Service，April 24，2013，pp.12-13.再次，在美國政府看來，相對(duì)于花費(fèi)頗高且可靠性存疑的導(dǎo)彈防御系統(tǒng)，發(fā)展和裝備進(jìn)攻性武器對(duì)于增加威懾能力更加經(jīng)濟(jì)有效。根據(jù)安德魯·克雷皮內(nèi)維奇（Andrew Krepinevich）和邁克爾·加拉格爾（Michael Gallagher）的“群島防御”（Archipelagic Defense）概念，在前沿地帶增加部署陸基機(jī)動(dòng)遠(yuǎn)程火力，能夠補(bǔ)充?？沾驌袅α?，更有效地介入地區(qū)沖突。①Evan Karlik，“Where Will the US Base Intermediate-Range Missiles in the Pacific？”The Diplomat，Aug 2019.美國也開始尋求更多的常規(guī)武器優(yōu)勢和政策選項(xiàng)，期望在不動(dòng)用核武器的前提下“增加美國威懾的可信度”。②“Conventional Prompt Global Strike and Long-Range Ballistic Missiles：Background and Issues”，Congressional Research Service，R41464，p.34.美國政府宣布退出條約后，國會(huì)就授權(quán)國防部開發(fā)射程在500到5500公里的陸基巡航導(dǎo)彈，2018和2019年兩年共獲得1.7億美元的撥款。③The National Defense Authorization Act for FY2018。遠(yuǎn)程精確火力打擊還被列入美國陸軍“重點(diǎn)六項(xiàng)”現(xiàn)代化方案中最優(yōu)先的內(nèi)容，從2020年至2024年，共計(jì)劃投入57億美金。④The Future Years Defense Plan for 2020-2024.

在《中導(dǎo)條約》去留問題上，來自歐洲盟友的壓力是一個(gè)重要因素。在今天，美國的歐洲盟友盡管支持增強(qiáng)北約對(duì)俄羅斯的軍事威懾，但畢竟不同于冷戰(zhàn)時(shí)代的兩大陣營對(duì)峙，因此在追隨美國譴責(zé)俄羅斯違背《中導(dǎo)條約》的同時(shí)并不愿接受歐洲導(dǎo)彈化的結(jié)果。歐盟強(qiáng)烈反對(duì)在歐洲部署中短程導(dǎo)彈，北約秘書長也一再表示沒有此類計(jì)劃。⑤“Press pointby NATO Secretary General Jens Stoltenberg on the INF Treaty”，NATO Press，Aug 2019.法國總統(tǒng)馬克龍認(rèn)為，“歐洲國家應(yīng)當(dāng)介入《中導(dǎo)條約》，我們不能把歐洲的安全托付給一個(gè)沒有歐洲國家參與的雙邊條約當(dāng)中?！雹蕖癕acron denies accepting Putin's missile proposal”，Reuter，Nov11，2019.德國總理默克爾也表示，“盡管《中導(dǎo)條約》是美俄在冷戰(zhàn)時(shí)簽訂的條約，但卻是幾十年來歐洲安全的基石，而美俄退出條約正在使歐洲進(jìn)入新一輪的軍備競賽?！雹逽ebastian Sprenger and Joe Gould，“Merkel nudges China to help save the INF Treaty”，F(xiàn)eb 16，2019，https：//www.defensenews.com/smr/munich-security-conference/2019/02/16/merkel-nudgeschina-to-help-save-the-inf-treaty/但是，《中導(dǎo)條約》只是美俄之間的一份雙邊條約，歐盟并沒有作為參與者的法律地位，歐洲安全仍然依賴于美國的軍事保護(hù)，而且各成員對(duì)俄羅斯威脅感受不同導(dǎo)致的內(nèi)部分歧，這些因素都限制了歐盟挽救《中導(dǎo)條約》的能力。

四、結(jié)論

冷戰(zhàn)結(jié)束后，美國在對(duì)俄關(guān)系方面，設(shè)計(jì)了一廂情愿且背離現(xiàn)實(shí)的目標(biāo)，由于擁有絕對(duì)的權(quán)力優(yōu)勢和巨大行動(dòng)自由度，盡管在很多議題上也需要俄羅斯的協(xié)助，但美國既沒有把俄羅斯當(dāng)作充分信賴的伙伴，也沒有當(dāng)作旗鼓相當(dāng)?shù)膶?duì)手。相反，還在北約東擴(kuò)與歐洲反導(dǎo)問題上不斷刺激俄羅斯的神經(jīng)，引發(fā)美俄關(guān)系緊張。除了《中導(dǎo)條約》多邊化努力遇挫，美俄關(guān)系走低也是誘發(fā)《中導(dǎo)條約》危機(jī)的間接因素。渴望恢復(fù)大國地位的俄羅斯需要發(fā)展導(dǎo)彈武器來維持與美國之間的戰(zhàn)略平衡，彌補(bǔ)與北約在常規(guī)武器方面的差距，影響歐洲反導(dǎo)計(jì)劃，釋放強(qiáng)硬政策信號(hào)。俄羅斯在研發(fā)和測試新型導(dǎo)彈過程中的違約行為引起了美國的關(guān)注和指責(zé)，這是《中導(dǎo)條約》危機(jī)產(chǎn)生的直接原因。

縱觀整個(gè)條約危機(jī)過程，無論是梅德韋杰夫總統(tǒng)還是普京總統(tǒng)，在宏觀戰(zhàn)略目標(biāo)，以及具體反對(duì)北約東擴(kuò)與歐洲反導(dǎo)問題上保持了基本立場一致。俄羅斯在發(fā)展導(dǎo)彈武器的同時(shí)不希望承擔(dān)破壞《中導(dǎo)條約》的責(zé)任，也不希望歐洲再度陷入導(dǎo)彈競賽。俄羅斯以“擦邊球”方式測試新型導(dǎo)彈的同時(shí)，一直否認(rèn)違反《中導(dǎo)條約》。這相當(dāng)于把條約命運(yùn)的決定權(quán)交付給美國。2014年條約危機(jī)出現(xiàn)到2019年條約終結(jié)，美國經(jīng)歷了兩位總統(tǒng)。在美俄關(guān)系陷入低谷并保持穩(wěn)定的背景下，總統(tǒng)的個(gè)人偏好與執(zhí)政風(fēng)格就成為影響條約命運(yùn)的關(guān)鍵因素。主張“無核化”目標(biāo)，偏好通過“巧實(shí)力”與多邊主義推動(dòng)“戰(zhàn)略接觸”的奧巴馬總統(tǒng)并沒有就條約問題逐步升級(jí)對(duì)俄制裁，更沒有以退約相威脅，而是在常規(guī)渠道就條約問題開展溝通談判。當(dāng)厭惡國際機(jī)制束縛，偏好強(qiáng)硬手段遏制對(duì)手的特朗普總統(tǒng)，遇到有利的時(shí)機(jī)窗口，“合理”的退出理由，以及能夠承受的退出成本時(shí)，便毫不猶豫地突然宣布退出《中導(dǎo)條約》。最終在美俄回避歐洲導(dǎo)彈競賽的“默契”下，作為國際軍控與裁軍體系重要基石的《中導(dǎo)條約》走向了終結(jié)。