試論土地資源管理政策的調(diào)整

高新娟

（重慶市長(zhǎng)壽區(qū)規(guī)劃和自然資源局長(zhǎng)壽湖規(guī)劃和自然資源所，重慶 401220）

引言

我國(guó)的國(guó)土面積有960萬(wàn)平方公里，在世界排第三，但是我國(guó)又是人口大國(guó)，約有14 億人口，所以人均土地資源非常少。并且我國(guó)的地形地勢(shì)非常復(fù)雜，沙漠、戈壁、鹽堿地等占比非常高，可利用土地資源相對(duì)較少。這都代表了我國(guó)的土地資源管理工作需要有著高度的創(chuàng)新性，實(shí)用性和高效性。我國(guó)土地資源區(qū)域的分布是非常不均衡的，國(guó)土的東南部適用于耕地的土地較多，而西北則以荒漠為主。目前，我國(guó)土地資源的主要類型分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地三大類[1]。故而，我們應(yīng)該改善土地生態(tài)系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)和功能，協(xié)調(diào)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

一、土地規(guī)劃管理工作的重要性分析

相對(duì)世界上絕大多數(shù)國(guó)家而言，我國(guó)的國(guó)土面積還是較之非常龐大與遼闊的。但是事物總是具有兩面性，疆域的遼闊，并不代表其可利用的土地也很遼闊。我國(guó)就處于這樣一種情況。故而，土地資源管理工作就更顯得重要，因?yàn)檫@能夠?qū)⒂邢薜目衫猛恋馗咝У乩闷饋?lái)。在進(jìn)行土地資源的使用當(dāng)中，可以根據(jù)針對(duì)性與層次性進(jìn)行區(qū)分，由這兩個(gè)方面引出的土地使用性質(zhì)又可作為土地規(guī)劃管理措施研究的切入點(diǎn)，從此開(kāi)始延伸出各種各樣的管理辦法。經(jīng)過(guò)大量的實(shí)證分析得出，土地資源管理工作屬于周期性質(zhì)的工作，需要經(jīng)過(guò)比較漫長(zhǎng)的時(shí)間，才能有所產(chǎn)生效用，故而，相應(yīng)的政策也應(yīng)做出相應(yīng)的調(diào)整，要做好長(zhǎng)期方能窺見(jiàn)成效的準(zhǔn)備。故而，在發(fā)布具體的土地資源管理政策之前，相關(guān)工作人員需要將前期的準(zhǔn)備工作做好，并將可能影響到工作的外界因素考慮周全，盡量讓措施按著既定的軌道進(jìn)行，提高土地資源管理政策的效用。

二、我國(guó)土地資源的管理調(diào)整政策

我國(guó)的土地管理的基本目標(biāo)是在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，通過(guò)各種有效手段和規(guī)章制度等實(shí)現(xiàn)土地資源的優(yōu)化配置和可持續(xù)發(fā)展，提升土地資源的利用率。我國(guó)近些年出臺(tái)了一系列政策，對(duì)土地資源進(jìn)行了調(diào)整，相關(guān)部門要在國(guó)家政策基礎(chǔ)上進(jìn)行落實(shí)，加強(qiáng)對(duì)土地資源的管理。

（一）加強(qiáng)對(duì)土地資源進(jìn)行管理的體制的改革

完善的土地資源管理制度是進(jìn)行土地資源管理的基礎(chǔ)，作為前置性的條件，其重要性不言而喻。故而，國(guó)家有關(guān)部門要重視制度效應(yīng)，完善優(yōu)化土地資源管理流程，并搭建好科學(xué)的土地資源管理體系，改革土地管理的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行機(jī)制[2]，使各個(gè)環(huán)節(jié)都能夠有制度可以遵循，以提升管理效率，提升土地資源的利用率。

（二）加強(qiáng)對(duì)土地資源的規(guī)劃體制建設(shè)

就目前而言，我國(guó)很多地區(qū)對(duì)于土地資源的利用管理比較分散，尤其是鄉(xiāng)村地區(qū)，土地資源的利用可以說(shuō)是比較混亂，缺少統(tǒng)一的規(guī)劃性，只是按照規(guī)定對(duì)土地使用進(jìn)行審批，沒(méi)有考慮整體效益，這對(duì)于土地資源管理工作而言是個(gè)很大的掣肘。而對(duì)土地資源進(jìn)行合理統(tǒng)一的使用規(guī)劃，有利于提高土地資源的利用率，實(shí)現(xiàn)政府對(duì)土地資源的有效控制。

（三）加強(qiáng)對(duì)土地資源的法制建設(shè)。

法律是保障土地資源管理的強(qiáng)有力武器，它可以很好地規(guī)范約束人民的土地使用行為，對(duì)破壞土地資源以及不合理使用土地資源的行為進(jìn)行嚴(yán)厲打擊。所以，要加強(qiáng)對(duì)土地資源管理的法制建設(shè)，對(duì)污染環(huán)境、亂占土地、土地非法買賣等行為明令禁止，并明確處罰標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)法律宣傳力度，提升相關(guān)部門的責(zé)任意識(shí)，提高人民的法律意識(shí)，保障土地資源管理有法可依，順利推進(jìn)。

（四）加強(qiáng)生態(tài)體制建設(shè)

土地是生態(tài)環(huán)境的重要組成部分，所以，進(jìn)行土地資源管理還要重視生態(tài)環(huán)境建設(shè)。近些年我國(guó)非常重視環(huán)境保護(hù)，而土地資源的開(kāi)采利用過(guò)程中，很容易對(duì)生態(tài)環(huán)境造成破壞，比如礦產(chǎn)資源開(kāi)采時(shí)，可能會(huì)引起地表塌陷、山體滑坡、廢棄物堆積等問(wèn)題，工廠在生產(chǎn)作業(yè)時(shí)可能會(huì)帶來(lái)大氣污染以及水污染等問(wèn)題，林木開(kāi)采可能會(huì)造成土地荒漠化，這些生產(chǎn)建設(shè)都是在土地使用權(quán)的基礎(chǔ)上進(jìn)行的，所以針對(duì)土地資源的管理也要加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)建設(shè)工作，加大資金以及科學(xué)技術(shù)投入，規(guī)范土地使用者的行為，提升土地資源利用率。

（五）土地資源問(wèn)題與城市規(guī)劃的空間布局問(wèn)題

在我國(guó)進(jìn)行城市化的過(guò)程當(dāng)中，許多有發(fā)展?jié)摿Φ某鞘卸嫉靡员豢焖匍_(kāi)發(fā)。同樣地，對(duì)舊城的改建也是其中的一條開(kāi)發(fā)途徑。例如政策“三舊改造”，就達(dá)到了很好的效果，有著現(xiàn)實(shí)的指導(dǎo)意義。我國(guó)為了將土地資源的利用達(dá)到新的更高的水平，并克服現(xiàn)在的問(wèn)題，已然有很多城市展開(kāi)了遠(yuǎn)期規(guī)劃的工作，將土地儲(chǔ)存規(guī)劃提上了日程。土地資源規(guī)劃管理這項(xiàng)工作本身就是極具創(chuàng)造性的，故而其實(shí)施的過(guò)程可能與現(xiàn)實(shí)產(chǎn)生各種各樣的沖突，但只要其做好對(duì)于城鄉(xiāng)規(guī)劃，土地規(guī)劃的制衡，就能發(fā)揮出自己應(yīng)有的作用，達(dá)到工作本身的要求。

（六）對(duì)于建設(shè)用地的擴(kuò)增

就現(xiàn)階段而言，我國(guó)正在進(jìn)行經(jīng)濟(jì)發(fā)展的轉(zhuǎn)型。許多國(guó)內(nèi)城市對(duì)現(xiàn)有的土地資源采用了新的利用策略，同時(shí)也在策劃開(kāi)發(fā)新的土地利用區(qū)域，目前的土地規(guī)劃方法就是圍繞這兩者展開(kāi)的，另外，經(jīng)過(guò)完善化，合理化，這個(gè)方法才能真正地具有普適性，使得土地資源能夠被合理地利用，并盡可能節(jié)約土地資源，使其利用率提高。從具體的實(shí)施措施上來(lái)看，需要把土地規(guī)劃管理和城鄉(xiāng)規(guī)劃實(shí)施之間的關(guān)系進(jìn)行一定的調(diào)整，具體的調(diào)整模式有：先鞏固好對(duì)于建設(shè)用地的控制能力，當(dāng)這一基礎(chǔ)實(shí)現(xiàn)之后，在對(duì)針對(duì)的城鄉(xiāng)發(fā)展進(jìn)行全面縝密的調(diào)查取證，之后，將規(guī)劃方案中的土地使用方式與其中蘊(yùn)含的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)進(jìn)行詳盡地分析探討，討論出綜合解決方案。

（七）加大政策運(yùn)行的管理力度

首先，政府工作人員應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)于土地資源管理政策施行的重視程度，并將這一工作視作非常重要的項(xiàng)目發(fā)展步驟來(lái)看待。當(dāng)這些政策施行的管理工作完成度提高至良好時(shí)，才能保障土地資源規(guī)劃項(xiàng)目的進(jìn)展能夠照常進(jìn)行，成果能夠繼續(xù)繼承。其次，相關(guān)工作人員需要將強(qiáng)對(duì)于政策施行的管理工作的巡查力度，并化被動(dòng)為主動(dòng)，將管理變?yōu)榍爸霉ぷ鳎瑢⒁磺形：Φ揭?guī)劃的隱患都扼殺在搖籃之中，不讓其有發(fā)展壯大的可能。最后，相應(yīng)的驗(yàn)收工作應(yīng)當(dāng)以高效率完成。在計(jì)劃正常完成之后，政府驗(yàn)收部門應(yīng)當(dāng)及時(shí)地整理好驗(yàn)收的依據(jù)，例如規(guī)劃審批內(nèi)容以及約定事項(xiàng)。并在這之后統(tǒng)一查驗(yàn)政策運(yùn)行的效果。[2]

（八）進(jìn)行土地資源管理的注意事項(xiàng)

進(jìn)行土地資源的規(guī)劃和利用，有利于為我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供強(qiáng)大的支撐，有利于構(gòu)建資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)，有利于提升我國(guó)的綜合國(guó)力。進(jìn)行土地資源管理政策的調(diào)整，還要注意以下幾個(gè)方面，第一，保證耕地面積，保障糧食安全。我國(guó)是人口大國(guó)，每年需要的糧食數(shù)量非常多，有的糧食還需要進(jìn)口，糧食安全關(guān)系到我國(guó)的民生問(wèn)題，所以它的地位非常重要，因此，我國(guó)在進(jìn)行土地管理政策調(diào)整的時(shí)候要考慮到糧食安全問(wèn)題，要保留足夠的耕地用于種植小麥、玉米、棉花等農(nóng)作物，保證我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及人民生活的需要；第二，提高土地資源的生產(chǎn)能力。土地資源是有限的，所以需要提高土地的質(zhì)量，創(chuàng)新使用方式，提升土地的生產(chǎn)能力以及可持續(xù)發(fā)展性；第三，保障工業(yè)化和城鎮(zhèn)化所需的土地。近些年，我國(guó)工業(yè)化以及城市化的進(jìn)程不斷加快，交通以及城市建設(shè)等使用的土地越來(lái)越多，在保證耕地資源充足的條件下，還應(yīng)該保留足夠的發(fā)展建設(shè)用地；第四，改善和保護(hù)生態(tài)環(huán)境。土地的開(kāi)發(fā)利用對(duì)生態(tài)環(huán)境有著直接的影響，在土地開(kāi)發(fā)過(guò)程中，如果不注重對(duì)自然環(huán)境的保護(hù)，那么會(huì)對(duì)原有的生態(tài)環(huán)境造成破壞，比如，礦產(chǎn)開(kāi)采中的地表塌陷、工業(yè)廢水廢氣的排放以及廢物殘?jiān)亩逊e等，所以在土地資源開(kāi)采利用過(guò)程中要注意對(duì)自然環(huán)境的保護(hù)，促進(jìn)土地資源可持續(xù)發(fā)展；第五，利用土地資源時(shí)一定要建設(shè)良好的結(jié)構(gòu)以及布局。土地資源本身有限，所以需要將剩余的土地量進(jìn)行合理的規(guī)劃和布局，在考慮當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)、社會(huì)等綜合因素的前提下，將利益實(shí)現(xiàn)最大化。[3]

三、我國(guó)土地資源管理所面臨的問(wèn)題和挑戰(zhàn)

我國(guó)近些年經(jīng)濟(jì)和科技發(fā)展較快，同時(shí)城市化進(jìn)程也在快速發(fā)展，在土地資源利用與管理方面遇到的問(wèn)題主要有，第一，耕地?cái)?shù)量不斷減少，耕地保護(hù)的壓力不斷增大[3]。我國(guó)人口數(shù)量眾多，隨著城鎮(zhèn)化建設(shè)以及水利工程修建、工業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展非農(nóng)建設(shè)用地越來(lái)越多，導(dǎo)致部分耕地被占用，適宜農(nóng)耕的土地?cái)?shù)量開(kāi)始減少；第二，土地資源退化嚴(yán)重。雖然我國(guó)對(duì)于生態(tài)環(huán)境的保護(hù)越來(lái)越重視，但是目前仍然存在著土地荒漠化、水土流失、草地退化嚴(yán)重的情況，使得土地生產(chǎn)力減弱；[4]第三，土地污染嚴(yán)重。近些年我國(guó)工業(yè)發(fā)展迅速，但是在工業(yè)生產(chǎn)中產(chǎn)生了大量的廢氣、廢水、廢渣等，且很多都沒(méi)有及時(shí)地得到處理，對(duì)土地以及水資源、空氣等造成了污染，破壞了當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)環(huán)境；第四，土地資源利用不合理，集約化程度低。很多地區(qū)的土地都是家庭使用，難以形成集約化、規(guī)模化生產(chǎn)，對(duì)此情況，可以推行承包制，提升土地生產(chǎn)力，還可以通過(guò)種植和養(yǎng)殖相結(jié)合的方式，提升土地的利用率；第五，土地管理問(wèn)題較突出。其實(shí)我國(guó)很多地區(qū)都存在土地管理問(wèn)題，比如管理效率不夠高、存在違法亂用土地的行為。而經(jīng)濟(jì)水平以及人口的增長(zhǎng)對(duì)土地剛性需求的壓力越來(lái)越大，使得我國(guó)始終面臨著人多地少的嚴(yán)峻問(wèn)題，我國(guó)之前為追求經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，確實(shí)忽略了環(huán)境保護(hù)工作，造成了現(xiàn)在大氣污染、水污染、土地污染等一系列的生態(tài)環(huán)境問(wèn)題。[5]

所以，在現(xiàn)階段，我國(guó)進(jìn)行土地資源管理要考慮多方面的因素，要做到數(shù)量管理、質(zhì)量管理和生態(tài)管理一起抓，對(duì)全國(guó)各類型土地資源的數(shù)量情況嚴(yán)格把控的前提下，要對(duì)土地的產(chǎn)能以及利用效率著重進(jìn)行審核，由粗放型向集約型轉(zhuǎn)變，保證各類土地的使用效率，同時(shí)要注重對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的監(jiān)督，堅(jiān)持可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略。

四、小結(jié)

對(duì)于人類來(lái)說(shuō)，土地資源非常珍貴，人類的生存離不開(kāi)土地資源的支持，它是人類發(fā)展以及社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)。我國(guó)雖然國(guó)土面積廣闊，但是由于人口眾多，所以人均土地面積非常少。另外，由于沙漠以及戈壁、山陵等占地面積比較大，可利用的土地資源相對(duì)就更少了，人口增長(zhǎng)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展與土地資源短缺的矛盾更加突出。所以我國(guó)應(yīng)該根據(jù)發(fā)展需要不斷地調(diào)整土地管理政策，提升土地資源的利用率，由粗放型向集約型轉(zhuǎn)變，嚴(yán)格把控土地的使用權(quán)限，禁止出現(xiàn)亂占林地、耕地的現(xiàn)象，在土地資源的開(kāi)采過(guò)程中，要注意對(duì)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)，采用科學(xué)合理的方式對(duì)土地資源進(jìn)行開(kāi)發(fā)，構(gòu)建資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)，堅(jiān)持走可持續(xù)發(fā)展道路。為我國(guó)的后續(xù)發(fā)展，提供堅(jiān)實(shí)的后盾。