龔向前

（北京理工大學(xué) 法學(xué)院，北京 100081）

隨著科技進步，全球海洋資源開發(fā)利用更加多樣和廣泛，但也面臨日益嚴峻的環(huán)境污染。這必然不利于建設(shè)“清潔美麗的世界”，給生物多樣性和海洋命運共同體建設(shè)帶來了嚴重的挑戰(zhàn)。與海洋劃界、遺傳資源等熱點相比，環(huán)境治理方面的研究相對薄弱。其中，環(huán)境影響評價（Environment Impact Assessment，EIA，以下簡稱環(huán)評）作為海洋環(huán)境治理的重要方案，在實踐上充滿不明確性，在理論研究上也明顯滯后。由于缺乏具體的法律規(guī)則，《聯(lián)合國海洋法公約》“環(huán)境評價”的相關(guān)條款(第204、第205、第206條)尚缺乏具體的措施。對此，國際社會就完善和實施海洋環(huán)評規(guī)則開展了長期的研究和談判，包括有關(guān)海洋生物多樣性養(yǎng)護和可持續(xù)利用問題（ Biodiversity in area Beyond National Jurisdiction，BBNJ）新協(xié)定①2015年聯(lián)大決議確認在該公約下就國家管轄范圍外區(qū)域生物多樣性保護（BBNJ）締結(jié)一項新協(xié)定，并要求研究包括“環(huán)境影響評價”在內(nèi)的議題。2021年初，第四屆聯(lián)合國海洋法大會又將展開討論。，至今未能達成一致。海洋污染作為非傳統(tǒng)安全問題，也凸顯在各種區(qū)域性國際法律議程之中。

國際法院（International Court of Jurisdiction, ICJ）的判例表明，跨境環(huán)評的地位和意義逐步得到國際法理論與實踐的認可。海底爭端分庭曾認定，國際法院的具體裁決限于跨界環(huán)境影響，但其推理也可運用于國家管轄范圍外海域的活動；所謂“共同資源”（shared resources）亦可涵蓋屬于“人類共同繼承財產(chǎn)”（common heritage of mankind）的資源[1]。作為國內(nèi)法一項普遍的環(huán)境法制度，環(huán)評如何具體運用到“全球公域”（global commons），或者只需簡單地移植？

一、結(jié)合“國際軟法”的程序主義路徑

（一）作為程序性規(guī)范的環(huán)評義務(wù)

隨著國際社會對環(huán)評的支持日益廣泛，越來越多的國家將環(huán)評納入國內(nèi)法。作為一項民主、科學(xué)決策的機制，環(huán)評乃是環(huán)境治理的關(guān)鍵程序，其主旨是對擬議人類活動和決策可能造成的環(huán)境損害進行調(diào)查、預(yù)測和評價，從而規(guī)范許可并防范風(fēng)險。從表面上看，環(huán)評是一種科學(xué)研究活動；實質(zhì)上，“環(huán)評進程的作用不僅僅是收集和應(yīng)用解決特定問題的科學(xué)知識，更多地是給相互競爭的利益集團提供追求反映其特定利益的結(jié)果的機會?！盵2]195在國際法上，這一點更為復(fù)雜，既涉及到不同國家之間的利益博弈，也存在著受影響社區(qū)與獲利企業(yè)或群體之間的分歧，甚至影響到整個國際關(guān)系。

作為一項程序性法律制度，環(huán)評始終體現(xiàn)出一種自規(guī)制模式，通常并不確立具體的環(huán)境保護目標(biāo)或標(biāo)準(zhǔn)。美國法院的一些早期判例指出，環(huán)評法規(guī)定的是程序性要求：相關(guān)機構(gòu)應(yīng)當(dāng)履行評價和考慮環(huán)境影響的程序義務(wù)，而不是做出實體性標(biāo)準(zhǔn)[3]。當(dāng)然，實體標(biāo)準(zhǔn)才是環(huán)境規(guī)制的主導(dǎo)形式，因此，各國的環(huán)評程序也日益結(jié)合了特定的實體標(biāo)準(zhǔn)，如有關(guān)空氣和水質(zhì)等標(biāo)準(zhǔn)的數(shù)量越來越多。而且，由于國際社會尚缺乏一個中央權(quán)威體系來制定和實施國際法，國際法的決策和實施背景與國內(nèi)法截然不同，全球環(huán)境治理仍由國家主導(dǎo)。所以，環(huán)評的程序主義進路在國際法上體現(xiàn)得更加明顯。包括《生物多樣性公約》《氣候變化框架公約》等在內(nèi)的絕大多數(shù)環(huán)境條約僅僅提供一個促進共識的非常寬泛的環(huán)境目標(biāo)；即便采用了實體性規(guī)則的領(lǐng)域，如《魚類種群協(xié)定》（UN Fish Stocks Agreement）也只高度概括和抽象地涉及到環(huán)評的內(nèi)容①京都議定書第13條要求締約方會議“評估締約方履行本議定書的情況及根據(jù)本議定書采取的措施的總體影響，尤其是環(huán)境、經(jīng)濟、社會的影響及其累積的影響”。。此外，環(huán)評制度本身也是國際法上合理注意義務(wù)（due diligence）的體現(xiàn)②國際法院在“核武器咨詢案”中發(fā)表意見“…the principle of prevention, as a customary rule, has its origins in the due diligence that is required of a State in its territory.” Legality of the Threat or Use of Nuclear Weapons, Advisory Opinion, I.C.J. Reports 1996 (I), p. 242, para. 29。。通常，締約國一旦評價并通報有關(guān)項目可能產(chǎn)生的重大負面影響，則滿足程序義務(wù)，因為國際法意義上的環(huán)評本身并不能決定該國的項目是否或如何繼續(xù)進行。

由于環(huán)境風(fēng)險的不確定性和所涉及利益的復(fù)雜性，將環(huán)評納入一種程序主義的規(guī)制模式，更容易被國際社會所接受。環(huán)評有助于擴大國家間就環(huán)境問題開展協(xié)商對話，而較少損益主權(quán)。這種實體規(guī)范上的程序性，并未損害環(huán)評在全球環(huán)境治理中的作用。首先，盡管環(huán)評并不具體涉及有關(guān)國家的項目或決策是否違法且造成了損害，但它往往包括一系列程序性的要求。例如，替代方案（措施）分析作為其中的核心內(nèi)容，便在一定程度上可以彌補國際法上實體性標(biāo)準(zhǔn)的缺乏。在國內(nèi)法上，合法性的爭議可以通過立法、司法和行政之間的分權(quán)來解決。簡言之，如果關(guān)于一項立法或行政決策是否合法存在爭議，當(dāng)事方可以訴諸法院。而國際法上并不存在這種分權(quán)制衡的體制。所以，對替代措施的檢驗，便事實上充當(dāng)了一種國際法上的質(zhì)詢程序，促使啟動項目（或決策）的來源國適當(dāng)公開相關(guān)環(huán)境信息，照顧到相鄰國家和國際社會的關(guān)切。

在“阿根廷訴烏拉圭沿岸紙漿廠”案中，國際法院強調(diào)：程序性義務(wù)是獨立存在的，即使最終未發(fā)生重大的越境損害，它們也可以被違反；同時，實質(zhì)性的損害預(yù)防義務(wù)不是絕對的。相反，各國應(yīng)努力防止重大越境影響時符合“合理注意”義務(wù)所需要適當(dāng)?shù)某绦虿襟E，以避免跨境影響。這些程序步驟包括環(huán)境影響評價、通知或咨詢潛在受影響的國家，等等[4]。而在“哥斯達黎加訴尼加拉瓜案”中，國際法院裁定，由于道路建設(shè)計劃確實觸發(fā)了承擔(dān)環(huán)境影響評價義務(wù)的門檻，故不必審查哥斯達黎加是否有義務(wù)通知或咨詢，因為它沒有遵守其在一般國際法上應(yīng)履行環(huán)境影響評價的義務(wù)[5]91-97。

（二）“國際軟法”充當(dāng)環(huán)評的實體規(guī)范

國際法院或其他仲裁庭在判例中一再確認，如果各國管轄或控制范圍內(nèi)的活動，對越境環(huán)境（包括共享區(qū)域）可能造成重大損害，均應(yīng)對擬議的項目進行環(huán)評。然而，《海洋法公約》《生物多樣性公約》和《埃斯波公約》雖然或詳細或?qū)挿旱匾?guī)定了各國在環(huán)境評價上的義務(wù)，為協(xié)調(diào)處理經(jīng)濟開發(fā)與環(huán)境保護的關(guān)系提供了法律框架，但在環(huán)境影響評價的閾值（觸發(fā)環(huán)評的門檻）上互不相同，因此在具體的項目篩選標(biāo)準(zhǔn)上也十分模糊，無法適應(yīng)日益豐富多樣的國際實踐和不斷發(fā)展的環(huán)境影響評價制度。相比國內(nèi)法，國際法上的環(huán)評不僅在政治上觸及到敏感的主權(quán)問題，也在技術(shù)層面存在各方面的難題。

例如，在“哥斯達黎加訴尼加拉瓜案”中，國際法院裁定：“為履行在防止重大越境環(huán)境損害方面的合理注意義務(wù)，國家必須在著手對另一國家的環(huán)境可能產(chǎn)生不利影響的活動之前，確定是否存在重大越境損害的風(fēng)險，因為這將觸發(fā)進行環(huán)境影響評價的要求?！憋@然，國際法院將是否存在“重大損害風(fēng)險”作為觸發(fā)環(huán)評義務(wù)的門檻。然而，爭議往往發(fā)生在是否存在重大風(fēng)險，或者由誰來判定風(fēng)險的存在或嚴重與否，以及開展的環(huán)評是否合格[5]91-97。一方面，國際法院根據(jù)雙方提交的報告和專家證詞，認為尼加拉瓜的疏浚方案不至于造成重大越境損害的風(fēng)險，故不需要進行環(huán)評；另一方面，法院根據(jù)“項目的性質(zhì)和規(guī)模以及實施的背景”，認定“哥斯達黎加的公路建設(shè)帶來了重大的越境損害風(fēng)險。因此，滿足了觸發(fā)道路工程環(huán)境影響評價義務(wù)的門檻?！?/p>

雖然國際法院在此案中行使了自由裁量權(quán)，但仍未解答兩個問題：（1）重大跨界損害風(fēng)險是否存在；（2）開展的環(huán)評是否合格。對于國際法上的此類實體性判斷，需要一種當(dāng)事方都認可的規(guī)范或標(biāo)準(zhǔn)。然而，環(huán)評的具體實施規(guī)范與各國的經(jīng)濟水平和環(huán)保意識存在很大關(guān)系，故很難在國際法律文書中達成一致。因此，作為無法律拘束力的國際標(biāo)準(zhǔn)、指南和建議，便可在一定程度上作為實體性標(biāo)準(zhǔn)的參照。1987年，聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署頒布了《環(huán)境影響評價的目標(biāo)和原則》（Goals and Principles of Environmental Impact Assessment），并獲得聯(lián)合國大會的通過。該文件直接提到了跨界環(huán)境影響評價，其目標(biāo)之一就是“鼓勵國家之間當(dāng)計劃的活動可能對其他國家的環(huán)境產(chǎn)生重要的跨界影響時，制定互惠的信息交換、通報和協(xié)商程序”。

針對阿根廷認為烏拉圭未能滿足《埃斯波公約》和《環(huán)境影響評價目標(biāo)與原則》，國際法院指出，兩國皆非為《埃斯波公約》締約國，且《環(huán)境影響評價目標(biāo)與原則》不具有法律拘束力。不過，法院也指出，各國在依據(jù)其國內(nèi)法來開展環(huán)評時必須履行“合理注意義務(wù)”[4]。在“南海仲裁案”中，仲裁庭裁定中國發(fā)表的相關(guān)聲明和報告“遠不如其他國際法院和法庭審查的環(huán)境影響評價全面”；該仲裁庭強調(diào)，“全面性”（comprehensiveness）是環(huán)境影響評價的一個重要特征[6]，然而對其對“全面性”的措辭語焉不詳。這進一步表明，無論是合理注意義務(wù)的履行或者環(huán)境影響評價的基本規(guī)范，均需要盡快確立國際社會接受的國際標(biāo)準(zhǔn)，從而明確最低門檻，避免任意性。

1992年《生物多樣性公約》第14條要求：每一締約國應(yīng)盡可能并酌情“采取適當(dāng)措施，要求就其可能對生物多樣性產(chǎn)生嚴重不利影響的擬議項目進行環(huán)境影響評價。”然而，如何判斷“嚴重不利影響”和“合格的環(huán)境影響評價”，則留給了2006年締約方會議通過的《包含生物多樣性的影響評價自愿準(zhǔn)則》。該準(zhǔn)則確立了環(huán)境影響評價的基本內(nèi)容和7個階段①這 7項包括：（1）篩選（screening）；（2）范圍確定 (scoping)；（3）評價和評價（assessment and evaluation）；（4）報告（reporting）；（5）審查說明（review of EIS）；（6）決策（decision making）；（7）監(jiān)督、遵守、執(zhí)行和環(huán)境審計。。事實上，“國際軟法”的勃興反映了一種對待國際法事務(wù)更加開放的態(tài)度，即：通過平衡不同的主體的利益，涵蓋不同層面的合作與妥協(xié)，應(yīng)對科學(xué)上不確定性較大的全球性事務(wù)。從晚近歐洲有關(guān)環(huán)評的國際判例來看，當(dāng)事方可能希望依據(jù)《埃斯波公約》來裁決，但歐洲以外的“國際軟法”文件，如聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署指南和世界銀行有關(guān)政策等，在國際爭端解決或訴訟中事實上具有更大的影響力[7]。

（三）ABNJ環(huán)評的程序主義選擇

國家管轄范圍外海域存在的主要缺陷是《海洋法公約》沒有規(guī)定應(yīng)統(tǒng)一適用的最低標(biāo)準(zhǔn)和要求②特別是，“礦山以外的海底活動（例如電纜和管道，海底設(shè)施，海洋科學(xué)研究，生物勘探，海上旅游）不存在這些要求；除傾倒和一些捕魚以外的公?；顒樱ɡ绾竭\，海洋科學(xué)研究，浮動設(shè)施（如波浪，核能，二氧化碳混合器））；高的影響沿海國家外大陸架上的海上捕魚活動（例如深海捕魚對海岸帶的影響）定居物種和資源，脆弱的底棲生態(tài)系統(tǒng)）；外陸大陸架活動對公海的影響（如地震試驗噪音）；軍事活動；海洋的新的或新興的用途”。[8]。《海洋法公約》第206條措辭過于寬泛，實際上提供了一個各國依據(jù)其自身能力和國內(nèi)法來進行環(huán)境評價的框架。國際海底管理局、極地理事會、國際海事組織以及《生物多樣性公約》《氣候變化框架公約》等不同條約機構(gòu)，在環(huán)評問題上通過各自決策流程制定了不同的具體要求，從而不僅導(dǎo)致了規(guī)則重疊或不一致。而且，環(huán)評規(guī)則的“碎片化”無法綜合考慮不同部門框架下不同活動的累積性影響。顯然，發(fā)展全球性海洋環(huán)評規(guī)則，至少有三種選擇：（1）在《生物多樣性公約》體系下，依據(jù)其第29條通過附加議定書；（2）在《海洋法公約》下通過一項類似于《基輔議定書》的“跨界環(huán)評議定書”；（3）列入《海洋法公約》框架下的國家管轄外海域生物多樣性的法律文書。

不過，環(huán)境影響評價是一項科學(xué)性極強，且與經(jīng)濟社會發(fā)展水平密切相關(guān)的事務(wù)上，世界各國很難達成一項專門性的全球性條約。以累積性環(huán)評為例，由于累積影響途徑和累積影響效應(yīng)的復(fù)雜性及其涉及諸多學(xué)科領(lǐng)域，累積影響評價尚未形成公認的原則和成熟的方法。不僅在一些國家存在實施困境，也并未納入絕大多數(shù)國家法定范疇，即使是在累積影響評價工作已開展多年的美國和加拿大累積影響評價在實踐過程中仍面臨不少問題[9]。《生物多樣性公約》事實上選擇了制定“國際軟法”的路徑。2012年該條約機構(gòu)又公布了《海洋和沿海區(qū)域環(huán)評和戰(zhàn)略性環(huán)境評價中考慮生物多樣性時使用的自愿準(zhǔn)則》，供同行審查，以便進一步完善該準(zhǔn)則。

因此，BBNJ法律文書應(yīng)進一步確立現(xiàn)有國際條約與判例中所明確的關(guān)于環(huán)境影響評價的義務(wù)。其中的核心義務(wù)是第204至第206條并于“直接或通過負責(zé)的國際組織觀察、測量、評價和分析”環(huán)境影響或風(fēng)險，以及“通過國際組織發(fā)布有關(guān)環(huán)評報告”的程序義務(wù)。當(dāng)然，從世界各國環(huán)評制度的最大公約數(shù)來看，BBNJ國際法律文書除了明確協(xié)商、通知、公眾參與等程序性義務(wù)外，還可以確立“重大有害影響”這一門檻值和“替代方案分析”這一核心內(nèi)容。這種程序主義模式，更符合現(xiàn)實情況，也才可能讓國際文書談判取得進展。

從國際法發(fā)展邏輯來看，如果所要規(guī)制的風(fēng)險有較大不確定性，程序規(guī)則占主導(dǎo)。只有當(dāng)未來損害后果的高度確定性，則有可能發(fā)展出特定的實體規(guī)則。因此，關(guān)于具體技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，BBNJ文書只需規(guī)定一個“鏈接”，即在相關(guān)領(lǐng)域參照各締約方所自愿接受的標(biāo)準(zhǔn)?；跅l約義務(wù)確立“國際軟法”標(biāo)準(zhǔn)，也更適合涵蓋新興的海洋開發(fā)活動，以規(guī)制那些尚未被有關(guān)部門性機制所規(guī)制的活動。例如，聯(lián)合國大會關(guān)于海底捕魚決議確定了針對特定活動而不是某種門檻的環(huán)評要求；針對氣候變化問題，2010年第5次《〈倫敦公約〉1996議定書》締約國會議通過了《海洋施肥科學(xué)研究評價框架》。該框架為初步評價海洋施肥科研項目建議提供了標(biāo)準(zhǔn)，并提供了詳細的包括風(fēng)險管理和監(jiān)測在內(nèi)的環(huán)評流程①包括初始評價和環(huán)境評價兩個方面。其中，為通過初始評價和環(huán)境評價，擬議活動必須具有“適當(dāng)?shù)目茖W(xué)特性，包括履行接受“同行評審”等一系列嚴格標(biāo)準(zhǔn)。國家海底管理局“Polymetallic Nodules Regulations”等也確立了環(huán)境評價的義務(wù)。。

二、國家主導(dǎo)與國家自主決策的跨界主義模式

（一）國內(nèi)法主導(dǎo)

在國際法上開展環(huán)境影響評價，最為理想的選擇是，確立統(tǒng)一的國際規(guī)則、詳細的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)以及主管的國際機構(gòu)，成為協(xié)同各國行動的中樞。然而，作為一種高度專業(yè)化和信息化驅(qū)動的手段，開展環(huán)境影響評價依賴于經(jīng)濟、社會上的可接受性和環(huán)境科技手段的可行性，故提出了全球環(huán)境治理上普遍存在的能力問題。如前所述，由于科學(xué)上的不確定性、國際發(fā)展的不平衡性和自然稟賦上的多樣性，各國關(guān)于環(huán)評的法律規(guī)定差別較大，特別是，要在發(fā)展中國家推進統(tǒng)一的環(huán)評標(biāo)準(zhǔn)尚面臨能力不足等問題。自然地，各國仍將主導(dǎo)國際環(huán)評義務(wù)的具體實施，也即：通過國內(nèi)法來規(guī)制跨境甚至全球性環(huán)境影響評價。

而且，即使訂立了環(huán)評的國際標(biāo)準(zhǔn)，也必須在尊重國內(nèi)法多元化的基礎(chǔ)上確立適應(yīng)性規(guī)則（adaptation rule）。換言之，盡量通過國內(nèi)法確立的標(biāo)準(zhǔn)和程序來，才能應(yīng)付實踐中的問題。環(huán)評在跨境或國際層面實施起來將更為復(fù)雜，因為項目發(fā)起國更難全面獲得境外乃至全球的環(huán)境信息，也難以對域外環(huán)境實行后續(xù)的監(jiān)測和反饋，更無法取得國際共識。國際法院在“紙漿廠案”中曾指出：“由各個國家在其國內(nèi)立法或項目授權(quán)過程中，決定每一案件所需的環(huán)境影響評價的具體內(nèi)容，考慮擬議開發(fā)活動的性質(zhì)和規(guī)模及其對環(huán)境的可能不利影響”[4]。

從另外一個角度來講，國際法上有一項重要原則，任何國家的公法僅適用于其本國領(lǐng)土；反之，將其主權(quán)權(quán)利向域外擴張為非法。僅有兩種例外：其一是規(guī)制國家管轄范圍外全球公域的活動，如公海、極地等；其二是特定條件下允許域外管轄作為例外者②具體包括：（1）依據(jù)國籍原則，船旗國對其從事極地或海洋資源開發(fā)的公司的管轄；（2）保護性管轄，如一國對危及其領(lǐng)海或?qū)俳?jīng)濟區(qū)的污染事故行使管轄；（3）普遍性管轄權(quán)，如損害人類基本生存環(huán)境的嚴重污染行為的管轄；（4） 被害人國籍原則。。如，美國國內(nèi)立法和法院判決均承認環(huán)評制度的域外適用。自1979年美國有關(guān)環(huán)評域外適用的執(zhí)行令發(fā)布以來[10]，一方面引發(fā)了侵蝕東道國主權(quán)和實施困難的擔(dān)憂，另一方面也寄托了對發(fā)達國家基于域外管轄強化其跨國公司環(huán)境規(guī)制的希望。事實上，美國還通過其對外援助機構(gòu)和多邊發(fā)展銀行來強化環(huán)評，并在判定是否進行域外環(huán)評需要綜合對外投資、便利性和環(huán)保等因素。環(huán)評的域外適用進一步表明國內(nèi)法的主導(dǎo)作用。

環(huán)評作為一項程序主義的制度，提供了利益平衡和轉(zhuǎn)換的機會，以促使各國決策者能夠考慮到相關(guān)的國際法義務(wù)，從而在國內(nèi)政策制訂上顧及不同國家和不同利益集團的訴求。依賴國內(nèi)法上的環(huán)評程序和規(guī)則，來解決跨境或國家管轄范圍外區(qū)域環(huán)境保護的跨國主義（Trans-nationalism）模式，既表明了國家對開展環(huán)境影響評價的國際法承諾，也通過將跨境或境外的環(huán)境影響等因素納入國內(nèi)決策進程，行使了跨國的利益協(xié)調(diào)功能，從而在全球環(huán)境治理中起到實際作用。所以說，履行有關(guān)環(huán)評的國際法義務(wù)，既是由各個國家自主做出的應(yīng)對全球環(huán)境治理的制度安排，也是由它們自主實施國內(nèi)法的行為。

（二）國家自主決策權(quán)

環(huán)境影響評價作為“一項評價擬議活動可能對環(huán)境的影響的程序”，涉及到服務(wù)兩大利益攸關(guān)方的功能：其一是為決策者提供環(huán)境影響方面的信息，以便決定如何開展或管理該項目；其二是為受影響者提供參與決策的機制[11]。環(huán)評之所以從國內(nèi)法發(fā)展到國際法上，最初是由聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署、歐洲經(jīng)合組織等基于非歧視原則引入跨境環(huán)境保護制度[12]?？梢姡趪H法上，決策者仍然應(yīng)該是項目發(fā)起國，而受影響者（包括國家或居民）只是參與者；項目發(fā)起國而非政府間國際組織或其他主體對項目是否實施具有最終的決定權(quán)。“與當(dāng)?shù)貑栴}的國際化相反，絕大多數(shù)情況下，更經(jīng)濟有效的辦法是適應(yīng)當(dāng)?shù)貨Q策進程，以便它們能夠像處理類似規(guī)則的當(dāng)?shù)貑栴}一樣來應(yīng)對跨境問題?！盵2]195

從評價主體上來看，歐盟、澳大利亞和新西蘭等一些國家在關(guān)于BBNJ談判的立場時強調(diào)受影響的公眾（當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)）應(yīng)參與跨境海洋環(huán)評?！渡锒鄻有怨s》要求“每一締約方須盡可能且適當(dāng)?shù)匾氕h(huán)境影響評價程序”，并“酌情允許公眾參與此種程序”。然而，盡管公眾參與環(huán)境保護國內(nèi)法上具備廣泛接受性，但國際法院在“紙漿廠案”中提出，有關(guān)各方并非《埃斯波公約》締約國，且聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署有關(guān)公眾參與環(huán)評的指南無法律拘束力，因此，公眾參與“跨境”環(huán)評并非一項法律義務(wù)。而在哥斯達黎加案中，國際法院則回避了這一問題?？梢姡壳埃鈬藚⑴c跨境環(huán)評，主要見于歐洲地區(qū)，其他各國只須依據(jù)其國內(nèi)法和習(xí)慣國際法來開展跨境環(huán)評。誠然，讓外國人參與本國事務(wù)的決策，由于對國家主權(quán)構(gòu)成威脅，過于超出國際關(guān)系的現(xiàn)實。

《海洋法公約》沒有明確信息通報的國際組織，也沒有提到應(yīng)通報受影響國。對此，歐美一些學(xué)者主張在公約框架下建立協(xié)調(diào)、監(jiān)督和實施海洋環(huán)境評價的國際機構(gòu)[13]。然而，即便加拿大、日本、北歐等發(fā)達國家和地區(qū)的政府代表團也強調(diào)國家在啟動和開展環(huán)評以及相關(guān)決策方面的主導(dǎo)地位，拒絕接受第三方干預(yù)、拒絕該問題的“國際化”。主流的觀點堅持“國家主權(quán)主導(dǎo)”和“依托國內(nèi)環(huán)評”，因此，應(yīng)充分顧及沿海國依據(jù)《海洋法公約》享有的主權(quán)權(quán)利和管轄權(quán)，非經(jīng)沿海國同意，第三方不得對國家管轄范圍內(nèi)的海域進行環(huán)評[14]1-11。設(shè)立統(tǒng)一的全球環(huán)評評價標(biāo)準(zhǔn)和機構(gòu)，不僅會加劇與現(xiàn)有不同國際條約和國際機構(gòu)的重疊、沖突，也會過分超前于現(xiàn)有的海洋技術(shù)和環(huán)境評價能力?？梢姡瑖H社會的主流意見仍堅持國家作為環(huán)評的主體，故在《海洋法公約》下締結(jié)新的國際協(xié)定時，應(yīng)堅持這種自規(guī)制（selfregulation）模式。即便構(gòu)建統(tǒng)一的環(huán)評國際機構(gòu)，也同樣應(yīng)將重心放在促進包容性參與、信息通報和決策者之間互動，進而基于程序義務(wù)維護各成員國環(huán)評上的自主權(quán)。

當(dāng)然，隨著全球化促進相互依存，跨政府規(guī)制管理的范圍和形式的急劇擴張，公私混合型機構(gòu)實施的規(guī)制也變得越來越重要。同樣，在全球環(huán)境保護領(lǐng)域，許多規(guī)制決策需要從國內(nèi)層面轉(zhuǎn)移到全球?qū)用?，各類非政府組織、國內(nèi)政府和國際組織的代表共同參與決策。當(dāng)前《海洋法公約》框架下有關(guān)環(huán)評規(guī)則設(shè)計的挑戰(zhàn)是，如何確立一種知情決策的完整的評審程序。其中，獨立專家評審的同行評議中，不同國家代表的組成人數(shù)、投票機制非常關(guān)鍵。無論如何，《海洋法公約》框架下開展環(huán)評，仍將堅持國家主導(dǎo)和國家決策的原則。

（三）基于“影響導(dǎo)向”的ABNJ適用范圍

眾所周知，海洋是較為典型的全球公共物品。涉及全球公域的環(huán)境治理，需要重新思考國家責(zé)任以及國家管轄權(quán)的理論。一方面，不對國家管轄范圍外區(qū)域進行保護，領(lǐng)?；?qū)俳?jīng)濟區(qū)難以獨善其身；另一方面，不可想象，如果不對各國管轄范圍內(nèi)海域進行管控，國家管轄范圍外海域的環(huán)境可以得到保護。因此，中國可考慮基于屬人管轄或船旗國管轄，將國內(nèi)法上環(huán)評規(guī)則統(tǒng)一適用于國家管轄或控制范圍內(nèi)的一切活動。這既將使中國成為一個以國家立法的方式來統(tǒng)一規(guī)范領(lǐng)海洋跨界環(huán)評，從而在人類命運共同體建設(shè)上具有重要的引領(lǐng)作用。我們在尊重各國主權(quán)的基礎(chǔ)上，通過適當(dāng)擴展全球公域管轄權(quán)的方式來強化其海上絲綢之路的環(huán)境治理，也符合國際社會的期盼和整體利益。

如果我們在海洋環(huán)境行政執(zhí)法權(quán)上予以統(tǒng)一適用，則無須再區(qū)分所謂“國家管轄或管制的海域”和“國家管轄范圍外海域”。有關(guān)環(huán)評的適用范圍上，國際社會主要存在如下兩種方式：（1）“活動導(dǎo)向”是基于項目開展的地點而非環(huán)境所影響的地點確定環(huán)評適用范圍，即：國際法應(yīng)只調(diào)整國家管轄范圍外海域的活動，而不論環(huán)境影響涉及到的其他區(qū)域（包括一國領(lǐng)海或?qū)俳?jīng)濟區(qū)）；（2）“影響導(dǎo)向”則基于項目所影響的區(qū)域而非開展的地點，即：國際法應(yīng)涉及所有影響到國家管轄范圍內(nèi)外海域的活動，而不論項目開展的位置是領(lǐng)?；蚬15]。“環(huán)境影響評價應(yīng)限于在國家管轄外海域?qū)嵤┑幕顒?，排除沿岸國管轄范圍?nèi)海域進行的活動”[14]1-11。然而，《海洋法公約》第206條并未對國家管轄范圍內(nèi)海域和國家管轄外海域進行區(qū)分；一些地區(qū)性的海洋條約也在適用范圍上同時納入“陸源污染”；而且，至少國際法并未明確禁止域外管轄的模式。中國《海洋環(huán)境保護法》的適用范圍包括內(nèi)水、領(lǐng)海、毗連區(qū)、專屬經(jīng)濟區(qū)、大陸架以及管轄的其他海域，且特別規(guī)定了“域外適用”：即在管轄海域以外，排放有害物質(zhì)、傾倒廢棄物等，造成管轄海域污染損害的，也適用該法。

全球公域環(huán)境治理是考驗中國提出的海洋命運共同體理念的典型領(lǐng)域之一。確立基于“影響導(dǎo)向”的國內(nèi)法適用模式，將國內(nèi)法上的環(huán)評規(guī)則適用于國家管轄范圍外的全球公域，既能擴大國家主權(quán)適用范圍和管轄權(quán)限，又強化了各國保護海洋環(huán)境上的“合理注意義務(wù)”，且實際上鞏固了各國基于自然資源永久主權(quán)的自主決策權(quán)。因此，這既是貫徹國家主導(dǎo)和國家決策原則的重要方式，也可促進環(huán)評的國際合作。實際上，雖然中國法律并無進行跨界環(huán)評的要求，一些從事跨國項目經(jīng)營的企業(yè)，已開始自愿開展跨境的環(huán)評①中國石油天然氣集團為主建設(shè)的中緬油氣管道項目，就通過招標(biāo)請?zhí)﹪鳬EM公司對項目進行了環(huán)評。。根據(jù)最新發(fā)布的《十三五海洋經(jīng)濟發(fā)展規(guī)則》，“加強對國際海域和極地的環(huán)境調(diào)查與評價?！敝袊罱鼛啄暌膊扇×艘幌盗兄匾牧⒎ú襟E②包括2016年全國人大常委會先后通過的《深海海底區(qū)域資源勘探開發(fā)法》和修訂的《海洋環(huán)境保護法》；為此，國家海洋局頒布實施了一系列的配套法規(guī)，包括《南極考察活動環(huán)評管理規(guī)定》和《北極考察活動行政許可管理規(guī)定》。這些文件均涉及到中國管轄范圍內(nèi)海域與極地等國家管轄外海域。。其中，《深海海底區(qū)域資源勘探開發(fā)法》規(guī)定，公民、法人或者其他組織提出深海海底區(qū)域資源勘探、開發(fā)申請，應(yīng)當(dāng)提交環(huán)境影響報告。這實際上就是國內(nèi)法在全球公域的適用。當(dāng)然，這仍然需要進一步制訂相關(guān)細則③與南北極的立法相比，中國在深海采礦上雄心勃勃，以增強作為全球金屬供應(yīng)國的主導(dǎo)地位，但尚未通過立法明確深海采礦環(huán)評的具體程序。這與深海采礦在商業(yè)上和科學(xué)不存在巨大不確定性有關(guān)。，明確將要面臨的法律挑戰(zhàn)和政治約束。

三、區(qū)域性主義路徑與全球性機制的互動

（一）歐盟法上環(huán)評規(guī)則的突破

早在20世紀(jì)70年代《海洋法公約》尚處于談判階段的時候，“海洋區(qū)域主義”便受到關(guān)注，并逐漸從是否需要在全球性公約中確立區(qū)域性規(guī)則，過渡到探究各個區(qū)域的合作機制。目前，基本上形成了全球性機制與區(qū)域性措施的互動關(guān)系[16]。顯然，特定海洋區(qū)域有其獨有的自然稟賦與生態(tài)功能，故全球性機制要具體地適用于不同地理區(qū)域和自然條件，離不開區(qū)域性條約的進一步規(guī)定?！逗Ｑ蠓üs》包括一項有拘束力的環(huán)評義務(wù)，《生物多樣性公約》明確環(huán)評義務(wù)在所有海洋區(qū)域適用，但兩公約均提出了區(qū)域性辦法的必要性。事實上，早在1987年聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署《環(huán)境影響評估的目標(biāo)與原則》這份國際文件中，就提到：“各國應(yīng)努力締結(jié)雙邊、地區(qū)或多邊協(xié)定，以便在適當(dāng)情況下基于互惠原則，就其管轄或管制下的活動可能給其他國家或國家管轄范圍外區(qū)域造成重大影響的潛在環(huán)境影響，提供通報、交換信息和達成一致的磋商”。

這種發(fā)展首先來自于《埃斯波公約》及其《基輔議定書》與歐盟環(huán)評立法④1993年《北美自由貿(mào)易協(xié)定》之《環(huán)境合作附屬協(xié)議》及1991年《美國—加拿大空氣質(zhì)量協(xié)議》均確立了跨界環(huán)境影響評價原則。?！逗Ｑ蠓üs》第206條確立了“可能對海洋環(huán)境造成重大污染或重大和有害的變化”作為環(huán)評的閾值。這與《里約宣言》原則以及《可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)》確立的“重大負面影響”基本一致。在此基礎(chǔ)上，《埃斯波公約》和歐盟《環(huán)境影響評價指令》除了堅持“重大影響”的閾值外，還均以附件形式確立了“活動清單”或《范圍界定指南》，以及如何判定“重大不利影響”的篩選標(biāo)準(zhǔn)。然而，歐盟指令、《埃斯波公約》和“北美環(huán)評協(xié)定”草案均較大地尊重各國主權(quán)，即：不確立統(tǒng)一的環(huán)境目標(biāo)；由國家當(dāng)局決定是否需要環(huán)評。可見，接受環(huán)評國際法規(guī)制，并不否定前述的國家主導(dǎo)和國家決策原則。

《海洋法公約》第206條并未明確“環(huán)境評價”是否同時包括“環(huán)境影響評價”和“戰(zhàn)略環(huán)境評價”，也未考慮“累積性影響”。而《埃斯波公約》之《基輔戰(zhàn)略環(huán)境評價協(xié)議》，則要求對可能有包括健康在內(nèi)的重大環(huán)境影響的“規(guī)劃和項目草案”，開展戰(zhàn)略環(huán)境評價（Strategic Environmental Assessmet, SEA)。同樣，歐盟《戰(zhàn)略環(huán)境評價指令》，要求對“規(guī)劃和計劃”開展環(huán)境評價。在當(dāng)前談判中，歐盟等區(qū)域性組織和國家要求以《埃斯波公約》及《基輔戰(zhàn)略環(huán)境評價協(xié)議》為基礎(chǔ)來解釋“環(huán)境評價”，即：包括“環(huán)境影響評價”與“戰(zhàn)略環(huán)境評價”兩方面，并納入累積環(huán)評。這種主張應(yīng)從條約“演化解釋”來看，是有一定合理性的①基于"適用于當(dāng)事國間關(guān)系之任何有關(guān)國際法規(guī)則"，包括條約和習(xí)慣國際法，以及條約之“目的和宗旨來解釋”。WTO上訴機構(gòu)認為，“可用竭自然資源”這一術(shù)語不能僅限于非生物資源，而應(yīng)被解釋為包括海龜在內(nèi)的生物資源；國際法院在有關(guān)“商業(yè)”這一術(shù)語是否包括“乘客運輸”的問題上，也采用了演化解釋的路徑。。不過，盡管越來越多國家立法納入了“戰(zhàn)略環(huán)境評價”，一些歐洲國家根據(jù)區(qū)域國際法義務(wù)也著手開展對國家管轄外海域的戰(zhàn)略環(huán)評，即便美國、加拿大和俄羅斯也并未明確接受海洋戰(zhàn)略環(huán)評，要將其擴展到極地深海等國家管轄范圍外區(qū)域就更難了[17]。

同樣，基于非歧視原則，《埃波斯公約》要求域外受影響的國家和居民也參與等同于來源國及居民的環(huán)評程序。不可否認，可持續(xù)發(fā)展已經(jīng)成為國際法公認的價值基礎(chǔ)，公眾參與和透明化乃是21世紀(jì)國際法發(fā)展的趨勢，“公眾參與環(huán)境評價”已經(jīng)是各國環(huán)評制度的必要因素，并納入越來越多的國家立法和海洋環(huán)境保護國際文書之中。特別是，盡管存在模糊性和爭議，現(xiàn)在越來越多的國家將公眾、非政府組織和本地團體的參與作為環(huán)評的必要程序。然而，公眾參與跨境或國家管轄外區(qū)域的環(huán)境影響評價目前具有不可操作性的問題，故只能作為一項無拘束力的政策倡導(dǎo)。如前所述，國際法院相關(guān)判例也對公眾參與跨境環(huán)評持謹慎態(tài)度。

（二）區(qū)域性海洋環(huán)評制度的發(fā)展

國際法意味著國家主權(quán)權(quán)利的“交易”，國家讓渡部分權(quán)利，亦獲取部分權(quán)利。如果涉及具有直接利益的區(qū)域且周邊國家經(jīng)濟社會水平相似，各國呈現(xiàn)出承擔(dān)更大義務(wù)的意愿。如今，絕大多數(shù)區(qū)域性海洋條約都有關(guān)于環(huán)評的特別條款，確立了更加具體的義務(wù)。如，《保護地中海海洋環(huán)境和沿海區(qū)域公約》（《巴塞羅那公約》）的《傾廢議定書》規(guī)定，地中海地區(qū)環(huán)評文件必須包括“環(huán)評的方法”“對環(huán)境（含動植物及生態(tài)平衡）的影響”等等“旨在減少對擬議活動環(huán)境影響的措施”。1986年《南太平洋地區(qū)自然資源和環(huán)境保護公約》和1995年《地中海海洋環(huán)境和海岸帶保護公約》對成員國提出了環(huán)評的要求；2012年《保護和發(fā)展大加勒比區(qū)域海洋環(huán)境公約》還提出了訂立“跨界環(huán)評議定書”的草案；《保護里海環(huán)境框架公約》正在協(xié)商制訂《環(huán)境影響評價議定書》②Article 17 para. 3 of the Tehran Convention requests Contracting Parties to “co-operate in the development of protocols that determine procedures of environmental impact assessment of the marine environment of the Caspian Sea in transboundary context”。。

相比《海洋法公約》，這些區(qū)域性海洋條約在環(huán)評制度構(gòu)建方面也有了新的發(fā)展。例如，在公眾參與跨界環(huán)評方面，《海洋法公約》未作明確規(guī)定，而區(qū)域性海洋條約通過具體明確的規(guī)定而有所突破?！栋腿_那保護地中海公約》第15條要求締約各國對公眾發(fā)布有關(guān)環(huán)境狀況的信息，并確保公眾參與決策的機會流程，除非涉及諸如保密、公共安全或調(diào)查程序等情況?！侗Ｗo和發(fā)展大加勒比區(qū)域海洋環(huán)境公約》之《陸源污染和活動議定書》不僅要求締約國將環(huán)境評價信息通報受影響的締約國并與之磋商，而且進一步要求各方應(yīng)根據(jù)其國家法律促進公眾獲取信息以及公眾參與大加勒比地區(qū)污染決策過程。《南太平洋地區(qū)自然資源和環(huán)境保護公約》規(guī)定，“各方應(yīng)邀請：（a）公眾按照國家法定程序發(fā)表評論意見；（b）可能受影響的締約方，與其磋商后提交評論報告。評價的結(jié)果應(yīng)當(dāng)提交公約設(shè)立的委員會以便利益相關(guān)方獲取?！?/p>

與此同時，深海極地的環(huán)評制度也向前邁步。如《南極條約》選擇在其《馬德里環(huán)境保護議定書》中確立了更加嚴格的專門性環(huán)評條款，將閾值提高為“輕微或短暫的”（minor or transitory impact）的影響。在《南極條約》體系下，如果當(dāng)一項活動可能超過“輕微或短暫的”標(biāo)準(zhǔn)時，則環(huán)評報告（Environmental Impact Statement，EIS）將在《環(huán)境保護議定書》締約方之間傳播，以征詢意見，經(jīng)由咨詢科學(xué)委員會（環(huán)境保護委員會）評價后送交“南極條約協(xié)商會議”（《南極條約》理事會機構(gòu)）批準(zhǔn)①根據(jù)《南極條約》之《環(huán)境保護議定書》，當(dāng)一項擬議活動可能至多只有輕微或短暫的影響時，船旗國是最終的決策權(quán)威。。《北極環(huán)境影響評價指導(dǎo)綱要》（Guidelines for Environmental Impact Assessment in the Arctic）則以“國際軟法”方式確立環(huán)評要求。此外，根據(jù)《海洋法公約》第145條，海底管理局應(yīng)制定適當(dāng)規(guī)則、規(guī)章和程序，以保護“區(qū)域”，故深海環(huán)境評價的國際立法也在討論之中。國際海底管理局已發(fā)展了一套強制性采礦環(huán)評的規(guī)章，重點是采礦的勘探階段，以及評價深海采礦潛在影響的環(huán)境法律框架。

（三）ABNJ環(huán)評機制的漸進原則

區(qū)域主義路徑針對某個議題的實踐，將為克服全球性海洋治理規(guī)則和制度的模糊、低效和不健全之處注入經(jīng)驗性動力和解決方案[18]?；诤Ｑ竺\共同體的承諾，中國應(yīng)積極參與ABNJ環(huán)評制度的法律化，尤其是確立其程序性保證。筆者認為，中國可主動適應(yīng)區(qū)域性海洋環(huán)評的發(fā)展趨勢，占領(lǐng)新的國際道德制高點，并以漸進式方式推動法律文書的談判簽署進程。如前所述，聯(lián)合國海洋法法庭在關(guān)于國際海底采礦的咨詢意見案中也重申：針對“共享資源”開展環(huán)評，不僅僅是成員國在《聯(lián)合國海洋法公約》第206條下的義務(wù)，同時也是國家在習(xí)慣國際法下的義務(wù)。其中，中國可在門檻上堅持“重要性標(biāo)準(zhǔn)”，但可有條件地接受謹慎方式（precautionary approach），即：如果存在“重大損害風(fēng)險”的某種證據(jù)，即便風(fēng)險不確定也須進行環(huán)評，條件是以美、日曾經(jīng)聯(lián)合提出的所謂“以最佳的科學(xué)證據(jù)為基礎(chǔ)”作為折中方案[19]。

中國強調(diào)海底商業(yè)開發(fā)不僅是個技術(shù)問題，還取決于全球經(jīng)濟和金屬市場總體形勢，并涉及復(fù)雜的制度安排、法律責(zé)任，呼吁按照協(xié)商一致和漸進的原則制定扎實的開發(fā)規(guī)章[20]。因此，在一些具體的規(guī)則設(shè)置上，則應(yīng)遵循漸進原則，即：在確立清晰的環(huán)評程序基礎(chǔ)上，技術(shù)性規(guī)則由“國際軟法”調(diào)節(jié)，逐步促成共識；關(guān)于環(huán)境目標(biāo)和具體實施則堅持國內(nèi)法主導(dǎo)和國家自主決策原則。例如，國際海底管理局理事會附屬的專家咨詢機構(gòu)法律和技術(shù)委員會（LTC）發(fā)布了環(huán)評建議，涉及到有關(guān)專家評審機構(gòu)的組成，以及公眾的范圍，雖然有待法律的進一步澄清。所以，對于BBNJ文書中有關(guān)國際機構(gòu)的設(shè)置，可將其定位為一個科學(xué)和咨詢機構(gòu)，承擔(dān)協(xié)調(diào)和建議等輔助職責(zé)。當(dāng)前的爭論焦點還涉及，如何在納入獨立專家評審和公眾參與這兩個被公認為“最佳實踐”的程序步驟[21]？如果遵循漸進原則，則可先確立專家治理機制，留待將來關(guān)于公眾參與的更多共識。

目前中國周邊海域尚不存在明確規(guī)定環(huán)評的國際規(guī)則，只在一些相關(guān)的宣言、指南等軟法性文件中提及。因此，中國應(yīng)在區(qū)域性海洋環(huán)境影響評價制度建設(shè)發(fā)揮引領(lǐng)作用。首先，中國應(yīng)發(fā)起南海環(huán)評合作，將信息通報、磋商等有關(guān)程序納入到相關(guān)的多邊條約之中。例如，南海沿岸國家大多存在重疊的領(lǐng)海、專屬經(jīng)濟區(qū)和大陸架，符合《海洋法公約》第122條“半閉?！钡亩x，因此，根據(jù)第123條“應(yīng)互相合作”，并“應(yīng)盡力直接或通過適當(dāng)區(qū)域組織”對海洋生物資源、海洋環(huán)保和海洋科學(xué)研究三類事項進行合作。然而，至今仍未有一個專門針對南海漁業(yè)資源養(yǎng)護或綜合性生態(tài)環(huán)境管理的區(qū)域性組織[22]。

中國完全可以發(fā)揮自身的環(huán)評技術(shù)和能力優(yōu)勢，通過加強與其他國家的合作，對域外實行后續(xù)的環(huán)境監(jiān)測和反饋，從而獲得更多區(qū)域性海洋環(huán)境信息和數(shù)據(jù)，也為區(qū)域性海洋環(huán)境保護作出貢獻。1985年東南亞國家聯(lián)盟《自然與自然資源養(yǎng)護協(xié)定》草案第14條曾規(guī)定了環(huán)評條款，但至今未獲得簽署、生效。即便泛南海各國將來簽署《埃斯波公約》，也無法解決過渡捕撈等與生物多樣性保護相關(guān)的環(huán)評問題[23]。雖然中國《環(huán)境影響評價法》并沒有要求跨界海洋環(huán)評，但不能簡單地認為，中國管轄或控制下的活動如果可能對鄰國或鄰近海域造成重大損害，也沒有進行跨界環(huán)境影響評價的義務(wù)。例如，根據(jù)《圖們江經(jīng)濟開發(fā)區(qū)及東北亞環(huán)境準(zhǔn)則諒解備忘錄》，中國及其他締約國明確而直接地在國際河流合作中承諾跨界環(huán)境影響評價②1995年，中國、蒙古、朝鮮、韓國和俄羅斯在紐約簽署了該備忘錄。其第1. 2條規(guī)定：締約各方將進行聯(lián)合(定期更新)區(qū)域環(huán)境分析，對經(jīng)反復(fù)研究的整體地區(qū)發(fā)展規(guī)劃在當(dāng)?shù)?、國家、區(qū)域以至全球的環(huán)境影響進行評價，并聯(lián)合制定區(qū)域環(huán)境調(diào)節(jié)與管理計劃，以防止調(diào)節(jié)對環(huán)境的危害，基于區(qū)域環(huán)境分析及其他相關(guān)數(shù)據(jù)促進環(huán)境的改善。。此外，中國還可通過亞投行審查機制將資金支持、技術(shù)轉(zhuǎn)移，推進相鄰各國在確保環(huán)評信息透明的基礎(chǔ)上，建立統(tǒng)一的信息交換所機制，并定期開展審議，以提高周邊海洋環(huán)境質(zhì)量提高。

四、結(jié)語

國家有義務(wù)確保自己管轄或控制下的行為不對其他國家海域或者國家管轄控制以外公共海域的環(huán)境造成重大損害。國際法上的環(huán)評制度正不斷發(fā)展，總體上呈現(xiàn)出程序主義和跨界主義的特征。對于國家管轄范圍外海域環(huán)境評估的制度構(gòu)建，中國應(yīng)堅持以對《海洋法公約》《生物多樣性公約》環(huán)評條款的合理解釋，作為構(gòu)建BBNJ國際協(xié)定規(guī)則的出發(fā)點。首先，BBNJ法律文件應(yīng)進一步明確海洋環(huán)境影響評價的程序性義務(wù)，通過提取國際立法的最大公約數(shù)確立基本的要素，如將“重大影響”界定為啟動環(huán)評的閾值，明確通報和磋商等義務(wù)。對于有較大分歧的事項或技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)則留待“國際軟法”規(guī)制。其次，對于環(huán)評的具體實施和審批，應(yīng)堅持國內(nèi)法主導(dǎo)和國家自主決策的原則，在國家環(huán)評適用范圍上，或可考慮“影響導(dǎo)向”的模式。再次，中國適應(yīng)區(qū)域性環(huán)評制度的演進趨勢，推動國際海底區(qū)域等ABNJ環(huán)評制度激進式發(fā)展。

中國推動構(gòu)建“海洋命運共同體”，離不開亞太海洋共同利益的維護，故應(yīng)在海洋環(huán)境影響評價雙多邊機制的構(gòu)建和運行中發(fā)揮積極作用。中國可借鑒區(qū)域性海洋環(huán)境制度的新發(fā)展，結(jié)合周邊區(qū)域經(jīng)濟技術(shù)水平和海洋環(huán)境的特征，以海洋環(huán)評這一程序性義務(wù)為突破口，促進各國在環(huán)境信息上共享和環(huán)境執(zhí)法上的合作。周邊國家在推進跨界環(huán)評上已具備一定法律和政治共識，一些國家是《埃斯波公約》的締約國；東南亞國家聯(lián)盟也在考慮環(huán)評合作?？梢钥紤]將海洋環(huán)評納入?yún)^(qū)域性海洋事務(wù)談判議程之中，在不損害國家主導(dǎo)和國家自主決策原則的前提下，逐步建立與周邊區(qū)域的經(jīng)濟社會發(fā)展水平相適應(yīng)的跨界海洋環(huán)境影響評價制度。