成渝一體化政策協(xié)同研究

文/張宏琳（中共四川省委員會(huì)黨校）

成渝地區(qū)（四川省和重慶市兩地全域）具有承東啟西、連接南北的區(qū)位優(yōu)勢(shì)。推動(dòng)成渝地區(qū)的一體化發(fā)展不僅有利于加快西部地區(qū)的發(fā)展，也有利于提升全國(guó)的發(fā)展質(zhì)量。中央財(cái)經(jīng)委員會(huì)第六次會(huì)議明確要求，成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)要牢固樹立一體化發(fā)展理念。在這一緣起和背景之下，成渝地區(qū)建立并完善政策協(xié)同創(chuàng)新機(jī)制具有重要意義。

一、政策協(xié)同概說

關(guān)于政策協(xié)同的問題，國(guó)內(nèi)的研究起步較晚，大致從2004年開始才陸續(xù)有相關(guān)成果出現(xiàn)。既有文獻(xiàn)主要圍繞如下主題展開討論：一是圍繞環(huán)境保護(hù)、電子商務(wù)、文化遺產(chǎn)保護(hù)、交通法制、利用外資與循環(huán)經(jīng)濟(jì)等事項(xiàng)展開政策制定協(xié)同。大多數(shù)研究者認(rèn)為，政策協(xié)同契合了依法治國(guó)、全面深化改革與創(chuàng)新等需求，并從法制統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)等方面提出了見解（張顯春，2007；安文靖，2016；吳長(zhǎng)軍，2017）。二是京津冀、長(zhǎng)三角、東三省等省際區(qū)域和湖北區(qū)域的政策制定協(xié)同實(shí)踐。這些地方已經(jīng)試行了政策協(xié)同的實(shí)踐，針對(duì)共同關(guān)心的政策制定事項(xiàng)展開合作，取得了一定的成績(jī)和積極效果，研究者分別從體制、機(jī)制、保障、合作、建設(shè)等內(nèi)容展開討論（周英、蔣玉良，2017；馮志廣，2017；田文利，2017；杜鵑，2017）。三是國(guó)外政策協(xié)同的經(jīng)驗(yàn)借鑒與實(shí)踐啟示。有的學(xué)者列舉歐盟的政策制定協(xié)同經(jīng)驗(yàn)，有的學(xué)者則提議參考美國(guó)政策制定協(xié)同經(jīng)驗(yàn)等。（黃德林、王國(guó)飛，2010；王誠(chéng)，2017）。

結(jié)合對(duì)國(guó)內(nèi)論文、著作、課題的文獻(xiàn)梳理，現(xiàn)有關(guān)于政策協(xié)同（創(chuàng)新機(jī)制）的研究成果主要呈現(xiàn)出兩類問題。一是理論實(shí)踐的斷裂割裂性?；蛟S由于政策制定的專業(yè)性和技術(shù)性，關(guān)于政策制定包括政策制定協(xié)同在內(nèi)的理論與實(shí)踐還處于“兩張皮”的現(xiàn)象。針對(duì)政策制定協(xié)同，還存在著會(huì)議程序、組織架構(gòu)、運(yùn)行機(jī)理、矛盾調(diào)處等方面的困境，亟須理論對(duì)實(shí)踐的指導(dǎo)以及實(shí)踐對(duì)理論的指引。二是經(jīng)驗(yàn)借鑒的水土不服性。多數(shù)學(xué)者關(guān)注的是國(guó)家與國(guó)家之間、省與省之間的政策制定協(xié)同，而較少關(guān)注市（州）與市（州）之間的政策制定協(xié)同。同時(shí)，國(guó)外的政策制定體制不同于我國(guó)的政策制定體制，導(dǎo)致同一稱謂的事務(wù)嫁接、移植與借鑒存在著一定程度的不適應(yīng)性。

二、成渝一體化政策協(xié)同的戰(zhàn)略意義

首先，高度契合中央成渝城市群建設(shè)的要求和成渝兩地的發(fā)展需求。2019年6月6日，四川省委書記彭清華在四川省委第十一屆委員會(huì)第五次全體會(huì)議上指出要“推動(dòng)區(qū)域協(xié)同發(fā)展”。之前，時(shí)任省委書記王東明在四川省第十一次黨代會(huì)上的報(bào)告中亦提出：“強(qiáng)化首位城市帶頭帶動(dòng)引領(lǐng)示范輻射作用，支持成都市建設(shè)全面體現(xiàn)新發(fā)展理念的國(guó)家中心城市，以全面創(chuàng)新改革試驗(yàn)為契機(jī)，統(tǒng)籌推進(jìn)‘成德綿’創(chuàng)新帶建設(shè)和攀西協(xié)同發(fā)展;以建設(shè)天府新區(qū)、天府國(guó)際機(jī)場(chǎng)和國(guó)際空港新城為紐帶，帶動(dòng)成眉、成資、成遂協(xié)同發(fā)展?！?019年7月19日召開的成都市委十三屆五次全會(huì)決議要求“助推‘一干多支、五區(qū)協(xié)同’加快成形成勢(shì)，加快推進(jìn)區(qū)域差異協(xié)同發(fā)展”。早先，成都市委十三屆二次全會(huì)上亦強(qiáng)調(diào)“要聚焦提升國(guó)際分工協(xié)作和區(qū)域協(xié)同發(fā)展能力……加快成都平原經(jīng)濟(jì)區(qū)一體化進(jìn)程。”這些要求和精神都以成都市為中心,圍繞成都市與四川省其他相關(guān)成渝市州針對(duì)共同關(guān)心的事項(xiàng)建立政策協(xié)同與合作的必要性。

其次，積極探索跨成渝政策協(xié)同與合作的創(chuàng)新實(shí)踐。針對(duì)跨成渝市州的政策建議項(xiàng)目，各有關(guān)提案單位與個(gè)人均表示，跨成渝市州事項(xiàng)單單靠一市、一州是難以勝任治理工作的，認(rèn)為由省上統(tǒng)一政策為宜且此類項(xiàng)目也屬于省上的政策權(quán)限，以切實(shí)實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)的區(qū)域協(xié)同。

然而，較好的方案可以考慮由成都市在內(nèi)的相關(guān)成渝市州通過政策協(xié)同的方式自行制定出臺(tái)政策，而非省上統(tǒng)一為幾個(gè)成渝市州制定數(shù)部?jī)?nèi)容大致相同的城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)政策。這樣既不占用省上政策規(guī)劃項(xiàng)目的數(shù)量總額，而且各相關(guān)成渝市州對(duì)協(xié)同政策項(xiàng)目明顯要比省上更熟悉具體情況與問題所在，由其自主制定更具有針對(duì)性。由成都市和各相關(guān)成渝市州制定協(xié)同政策，明顯具有一定的優(yōu)勢(shì)和價(jià)值。

最后，有效提供成都市首位城市定位的創(chuàng)新工具支撐。截至目前，尚不存在成渝政策協(xié)同的實(shí)踐，這就為成都市將政策協(xié)同作為支撐成都市首位城市定位的創(chuàng)新工具提供了平臺(tái)與空間。成都平原經(jīng)濟(jì)區(qū)（包括成都、德陽、綿陽、眉山、資陽5市）所涵蓋的成渝市州具有較強(qiáng)的趨同性，完全可以在城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面進(jìn)行政策協(xié)同嘗試。成渝市州政策協(xié)同并不違反我國(guó)《憲法》和《政策法》所確立的政策體制，不妨做出大膽的嘗試與創(chuàng)新，既能節(jié)約省上的政策資源，又能夠較為便利地解決成渝市州亟待解決的跨界事項(xiàng)，最為關(guān)鍵的是能夠有效支撐成都市作為首位城市的定位。

三、成渝一體化政策協(xié)同創(chuàng)新的路徑探討

成渝一體化政策協(xié)同創(chuàng)新的落腳點(diǎn)在于其方式方法，既然成都市目前尚未與其他市（州）展開政策協(xié)同，那么不妨可以考慮這種創(chuàng)新機(jī)制在未來的適用。可考慮通過聯(lián)合工作組或者成立聯(lián)席會(huì)議的平臺(tái)充分溝通，統(tǒng)一政策時(shí)間表、協(xié)商政策草案、商定政策內(nèi)容，并最終形成協(xié)同政策文本，分別提交各地審議、批準(zhǔn)，分別出臺(tái)規(guī)范性文件或地方政府規(guī)章。既不會(huì)突破現(xiàn)行政策體制框架，也降低了政策成本，是較為實(shí)用的合作方式。問題在于政策協(xié)同的工作機(jī)制和程序設(shè)計(jì)值得進(jìn)一步研究。

當(dāng)前，具體方式方法中最為關(guān)鍵的問題是成渝一體化政策協(xié)同創(chuàng)新機(jī)制的建立路徑。根據(jù)構(gòu)想并借鑒國(guó)內(nèi)外政策協(xié)同的經(jīng)驗(yàn)，在具體做法上，根據(jù)協(xié)商和合作的深入程度，至少可以探索建立成渝市州政策協(xié)同機(jī)制的三條路徑，供成都市在政策實(shí)踐中選擇使用：一是緊密型政策協(xié)同機(jī)制；二是半緊密型政策協(xié)同機(jī)制；三是松散型政策協(xié)同機(jī)制。但還涉及成立聯(lián)合工作組或者成立聯(lián)席會(huì)議的啟動(dòng)條件與工作方案、聯(lián)合政策規(guī)劃或政策計(jì)劃的制定與征求相關(guān)成渝市州意見、會(huì)議紀(jì)要的行動(dòng)指引和遵守、政策合作中在協(xié)商政策草案環(huán)節(jié)中協(xié)商程序建構(gòu)、政策協(xié)同中的民眾參與、政策協(xié)同的監(jiān)督等具體實(shí)務(wù)操作問題，需要予以進(jìn)一步的研究明確。

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，成渝市州的區(qū)域協(xié)同化越加明顯。我省出現(xiàn)了四大城市群與五大經(jīng)濟(jì)區(qū)多點(diǎn)多極支撐發(fā)展，形成了成都平原經(jīng)濟(jì)區(qū)（包括成都、德陽、綿陽、眉山、資陽5市）、川東北經(jīng)濟(jì)區(qū)（包括南充、遂寧、達(dá)州、廣安、巴中、廣元6市）、川南經(jīng)濟(jì)區(qū)（包括宜賓、自貢、瀘州、內(nèi)江、樂山5市）、攀西經(jīng)濟(jì)區(qū)（包括攀枝花市、涼山州、雅安市3個(gè)成渝市州）和川西北生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)（包括甘孜、阿壩2個(gè)州）。四大城市群與五大經(jīng)濟(jì)區(qū)所涵蓋的成渝市州具有較強(qiáng)的趨同性，完全可以在城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面進(jìn)行政策協(xié)同。

行政區(qū)劃無法阻礙群眾共同關(guān)心事項(xiàng)的趨同性，這就要求治理由以往的“單兵作戰(zhàn)式”政策向“單兵作戰(zhàn)式”加“抱團(tuán)合作式”政策轉(zhuǎn)變。成都市政策協(xié)同機(jī)制并不違反我國(guó)《憲法》和《政策法》所確立的政策體制，不妨進(jìn)行大膽的嘗試與創(chuàng)新，既能節(jié)約省上的政策資源，又能夠較為便利地解決成渝市州亟待解決的跨界事項(xiàng)。在具體做法上，根據(jù)協(xié)商和合作的深入程度，至少可以探索建立成渝市州政策協(xié)同機(jī)制的三條路徑，供成都市在政策協(xié)同實(shí)踐中選擇使用。

一是緊密型政策協(xié)同機(jī)制。由相關(guān)成渝市州成立聯(lián)合工作組，針對(duì)共同關(guān)心的事項(xiàng)展開常態(tài)化與制度化的政策合作。緊密型政策協(xié)同機(jī)制要求高度的政策趨同性。不僅要求政策信息共享的合作，而且制定政策規(guī)劃或政策計(jì)劃時(shí)會(huì)征求成渝市州的意見，納入相關(guān)成渝市州的政策共同規(guī)劃或政策共同計(jì)劃中。在政策制定過程中，聯(lián)合工作組通過定期或不定期的溝通協(xié)商，開展聯(lián)合調(diào)研、聯(lián)合研討、聯(lián)合修改等，實(shí)現(xiàn)政策內(nèi)容的趨同。最為關(guān)鍵的是對(duì)許可的條件和處罰的幅度以溝通的方式趨同，既可以避免同種情況不同處理的尷尬，又能夠預(yù)防危害程度和不同質(zhì)疑聲音的產(chǎn)生，還能最大限度地減少制度競(jìng)爭(zhēng)帶來的投機(jī)行為。

二是半緊密型政策協(xié)同機(jī)制。相關(guān)成渝市州根據(jù)實(shí)際，或者成立聯(lián)合工作組或者成立聯(lián)席會(huì)議，針對(duì)共同關(guān)心的事項(xiàng)由某一成渝市州牽頭組織起草政策，其余成渝市州予以配合。半緊密型政策協(xié)同機(jī)制的趨同性弱于緊密型政策協(xié)同機(jī)制，強(qiáng)于松散型政策協(xié)同機(jī)制。半緊密型政策協(xié)同機(jī)制較為適合于針對(duì)特定跨界事項(xiàng)，某一成渝市州亟待解決而其他成渝市州未必亟須解決的情況。如果相關(guān)成渝市州經(jīng)過協(xié)商達(dá)成的共識(shí)程度比較高，不妨成立聯(lián)合工作組開展政策協(xié)同工作；如果相關(guān)成渝市州經(jīng)過協(xié)商達(dá)成的共識(shí)程度一般或經(jīng)由省上的協(xié)助協(xié)調(diào)，不妨成立聯(lián)席會(huì)議開展政策協(xié)同工作。

三是松散型政策協(xié)同機(jī)制。由相關(guān)成渝市州成立聯(lián)席會(huì)議，針對(duì)共同關(guān)心的事項(xiàng)分別展開成效共享的獨(dú)立政策。松散型政策協(xié)同機(jī)制的關(guān)鍵在于政策目的和政策精神的趨同。聯(lián)席會(huì)議這一溝通交流平臺(tái)的緊密程度明顯低于聯(lián)合工作組，僅僅是為了某項(xiàng)共同的特定政策所臨時(shí)搭建的會(huì)議平臺(tái)。松散型政策協(xié)同機(jī)制通過會(huì)議方式展開具體工作。在聯(lián)席會(huì)議上，互通政策信息的有無，相互討論政策規(guī)劃和政策計(jì)劃的銜接，交流各成渝市州的做法，學(xué)習(xí)借鑒各成渝市州的有效作法并進(jìn)行溝通協(xié)調(diào)，針對(duì)政策疑難事項(xiàng)進(jìn)行專題研討。在松散型政策協(xié)同機(jī)制中，會(huì)議紀(jì)要是重要的政策背景資料與工作指南，相關(guān)成渝市州在政策合作中需要以會(huì)議紀(jì)要作為行動(dòng)指引。

無論是緊密型政策協(xié)同機(jī)制，還是半緊密型政策協(xié)同機(jī)制，抑或者是松散型政策協(xié)同機(jī)制，都離不開在黨委領(lǐng)導(dǎo)、人大主導(dǎo)的體制框架內(nèi)運(yùn)行，都離不開省人大法制委和省人大常委會(huì)法工委的監(jiān)督、指導(dǎo)與幫助。由此，確保相關(guān)成渝市州政策協(xié)同工作展開的合法性、合理性與有效性。