探討加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)和完善國(guó)有企業(yè)公司治理的關(guān)系
——基于“討論前置”視角

武珊

（《人民鐵道》報(bào)業(yè)有限公司，北京 100000）

習(xí)總書(shū)記明確指出，中國(guó)特色現(xiàn)代國(guó)有企業(yè)制度，“特”就特在把黨的領(lǐng)導(dǎo)融入公司治理各環(huán)節(jié)，明確和落實(shí)黨組織在公司法人治理結(jié)構(gòu)中的法定地位。堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、加強(qiáng)黨的建設(shè)是國(guó)有企業(yè)的“根”和“魂”，是國(guó)有企業(yè)的光榮傳統(tǒng)和獨(dú)特優(yōu)勢(shì)。黨組織研究討論是董事會(huì)、經(jīng)理層決策重大問(wèn)題的前置程序，重大經(jīng)營(yíng)事項(xiàng)必須經(jīng)黨組織研究討論后，再由董事會(huì)或經(jīng)理層做出決定。黨組織討論前置決策機(jī)制是建設(shè)中國(guó)特色現(xiàn)代國(guó)有企業(yè)制度、正確處理加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)和完善公司治理關(guān)系的基本遵循。

一、“討論前置”歷史脈絡(luò)

十八大以來(lái)，中央在“黨組織內(nèi)嵌公司治理結(jié)構(gòu)”上最重要的制度安排就是“討論前置”。2015 年6 月由《黨組工作條例（試行）》（簡(jiǎn)稱(chēng)《條例》）首次提出，《條例》第十五條規(guī)定：“涉及國(guó)家宏觀調(diào)控、國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略、國(guó)家安全等重大經(jīng)營(yíng)管理事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)經(jīng)黨組研究討論后由董事會(huì)或者經(jīng)理層做出決定?！贝藭r(shí)“討論前置”主體限于“國(guó)企黨組”，客體限于“涉及國(guó)家宏觀調(diào)控、國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略、國(guó)家安全等重大經(jīng)營(yíng)管理事項(xiàng)”。

2016 年10 月，《關(guān)于印發(fā)<貫徹落實(shí)全國(guó)國(guó)有企業(yè)黨的建設(shè)工作會(huì)議精神重點(diǎn)任務(wù)>的通知》（中組發(fā)〔2016〕26 號(hào)）進(jìn)一步要求：“健全黨組織議事決策機(jī)制，厘清黨委（黨組）和其他治理主體的權(quán)責(zé)邊界，完善‘三重一大’決策的內(nèi)容、規(guī)則和程序，落實(shí)黨組織研究討論是董事會(huì)、經(jīng)理層決策重大問(wèn)題前置程序的要求”，正式將“討論前置”確立為所有國(guó)有企業(yè)“三重一大”事項(xiàng)的決策機(jī)制。

2017 年10 月，十九大修改《黨章》，相關(guān)描述為：“國(guó)有企業(yè)黨委(黨組)發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用，把方向、管大局、保落實(shí)，依照規(guī)定討論和決定企業(yè)重大事項(xiàng)。國(guó)有企業(yè)和集體企業(yè)中黨的基層組織，圍繞企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)開(kāi)展工作”，確認(rèn)了“討論前置”在國(guó)有企業(yè)治理結(jié)構(gòu)中的最高效力，形成了黨組織與董事會(huì)、經(jīng)理層分工共享決策權(quán)的新的治理結(jié)構(gòu)。

二、“討論前置”理論分析

根據(jù)相關(guān)理論分析,“討論前置”決策機(jī)制可以統(tǒng)籌國(guó)有企業(yè)政治和經(jīng)濟(jì)雙重屬性，有效解決所有者缺位、委托代理方利益不一致問(wèn)題，發(fā)揮群體決策優(yōu)勢(shì)。

（一）黨組織嵌入法人治理結(jié)構(gòu)能夠整合國(guó)有企業(yè)的政治和經(jīng)濟(jì)功能

國(guó)有企業(yè)是中國(guó)特色社會(huì)主義的重要物質(zhì)基礎(chǔ)和政治基礎(chǔ)，是中國(guó)共產(chǎn)黨執(zhí)政興國(guó)的重要支柱和依靠力量。加強(qiáng)黨對(duì)國(guó)有企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)，關(guān)鍵不在于控制國(guó)有企業(yè)，而在于有效推動(dòng)國(guó)有企業(yè)的建設(shè)和發(fā)展。因此，將黨組織嵌入到國(guó)有企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)中，是把加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)和完善公司治理統(tǒng)一起來(lái)的重要舉措。從國(guó)有企業(yè)的政治屬性看，黨組織負(fù)責(zé)監(jiān)督黨和國(guó)家方針、政策在企業(yè)的貫徹執(zhí)行，支持公司治理主體依法行使職權(quán)；從國(guó)有企業(yè)的經(jīng)濟(jì)屬性看，董事會(huì)、經(jīng)理層主要通過(guò)維護(hù)股東的權(quán)利，保證國(guó)有資產(chǎn)保值增值，實(shí)現(xiàn)企業(yè)經(jīng)營(yíng)效益最大化。在新型的公司治理結(jié)構(gòu)中，通過(guò)協(xié)調(diào)黨組織與董事會(huì)、經(jīng)理層的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)國(guó)有企業(yè)的政治功能和經(jīng)濟(jì)功能的有效融合。

（二）黨組織討論前置利于解決國(guó)有企業(yè)所有者虛位問(wèn)題

國(guó)有資產(chǎn)屬于全體人民所有。國(guó)家代表人民管理國(guó)有企業(yè)，并通過(guò)委托——代理的形式來(lái)行使國(guó)有資產(chǎn)的所有權(quán)。而代表全體人民履行出資人職責(zé)的國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)由于不能享有企業(yè)利潤(rùn)的分配,導(dǎo)致其對(duì)公司經(jīng)營(yíng)者監(jiān)督的內(nèi)在動(dòng)力不足，怠于行使股東權(quán)利，這就導(dǎo)致了國(guó)有企業(yè)所有者虛位。全心全意為人民服務(wù)，是中國(guó)共產(chǎn)黨的最高價(jià)值取向，代表人民的利益是中國(guó)共產(chǎn)黨的根本屬性。國(guó)有企業(yè)的產(chǎn)權(quán)屬性和黨組織的根本屬性內(nèi)在地統(tǒng)一于“人民”。賦予企業(yè)黨組織作為代理人參與公司治理，明確和完善企業(yè)黨組織的職責(zé)，能有效解決國(guó)有企業(yè)所有者虛偽問(wèn)題。

（三）黨組織討論前置決策機(jī)制可以解決董事會(huì)和經(jīng)理層之間的委托代理問(wèn)題

經(jīng)典的委托代理理論認(rèn)為，由于財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)管理權(quán)的分離、所有者和經(jīng)營(yíng)者利益不一致，代理人（經(jīng)營(yíng)者）可能產(chǎn)生損害委托人的行為。國(guó)有企業(yè)董事會(huì)與經(jīng)理層之間的關(guān)系即構(gòu)成一個(gè)委托代理問(wèn)題，由于董事會(huì)代表股東利益，追求股東價(jià)值最大化和企業(yè)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，而經(jīng)理層的目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)個(gè)人效用最大化，可能為了個(gè)人業(yè)績(jī)僅追求企業(yè)的短期盈利，雙方之間的目標(biāo)并不完全一致。黨組織討論前置決策機(jī)制能夠有效規(guī)范代理人的行為，促使董事會(huì)與經(jīng)理層達(dá)成一致目標(biāo)，代理人為實(shí)現(xiàn)委托人利益最大化服務(wù)。

（四）黨組織討論前置決策機(jī)制可以發(fā)揮群體決策優(yōu)勢(shì)

根據(jù)群體決策理論，由于群體比個(gè)體更加理性和客觀，決策過(guò)程中通過(guò)多方主體研究討論，易于找到更加優(yōu)化的解決方案，因而群體決策效果通常優(yōu)于個(gè)體決策。在“討論前置”決策過(guò)程中，黨組織、董事會(huì)、經(jīng)理層等參與決策的各方共同組成了決策群體。黨組織通過(guò)與董事會(huì)、經(jīng)理層等其他主體之間的交互行為，充分發(fā)揮集體的智慧，使決策結(jié)果更加符合企業(yè)實(shí)際，也更加符合企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律。

三、“討論前置”制度目標(biāo)

“討論前置”確立了黨組織以組織形式與管理層分工行使決策權(quán)的新模式，旨在優(yōu)化決策流程，合理分配決策權(quán)，促使黨組織通過(guò)正確行使否決權(quán)，充分運(yùn)用建議權(quán)，與管理層形成權(quán)責(zé)明晰、有效制衡的治理機(jī)制。

（一）黨組織享有部分決策權(quán)，最終決策由管理層做出

“黨委(黨組)發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用”不是國(guó)有企業(yè)黨委(黨組)獨(dú)享決策權(quán)。在“領(lǐng)導(dǎo)作用”制度框架下，黨委(黨組)“依照規(guī)定討論和決定企業(yè)重大事項(xiàng)”，“黨組織研究討論是董事會(huì)、經(jīng)理層決策重大問(wèn)題前置程序”。也就是說(shuō)，黨委(黨組)雖然能一定程度主導(dǎo)決策，但最終決策權(quán)仍屬于管理層。黨章規(guī)定，國(guó)有企業(yè)黨委(黨組)是“把方向、管大局、保落實(shí)”，沒(méi)有“作決策”，黨組織和管理層分工行使決策權(quán)。

（二）黨組織決策權(quán)的重要形式是對(duì)“三重一大”事項(xiàng)的否決權(quán)

習(xí)總書(shū)記明確指出:“要處理好黨組織和其他治理主體的關(guān)系，明確權(quán)責(zé)邊界，做到無(wú)縫銜接，形成各司其職、各負(fù)其責(zé)、協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)、有效制衡的公司治理機(jī)制”，而不是說(shuō)要用黨組織取代其他治理主體。在決策中，“領(lǐng)導(dǎo)作用”“把關(guān)定向”體現(xiàn)在決定“什么能干、什么不能干”，即正確行使否決權(quán)，但并不決定“干不干/怎么干”，后者仍然是管理層權(quán)力。

（三）黨組織和管理層在決策中的分工

黨組織決策權(quán)針對(duì)的是“三重一大”事項(xiàng)的政治方面，經(jīng)濟(jì)效益一般由管理層決策。市場(chǎng)性、政府性雙重屬性決定國(guó)有企業(yè)決策需要兼顧經(jīng)濟(jì)和政治因素?！坝懻撉爸谩敝贫饶繕?biāo)是“黨組織把好政治關(guān)，管理層算好經(jīng)濟(jì)賬，共同做出最優(yōu)決策”。黨組織決策“一人一票”，經(jīng)理層實(shí)行總經(jīng)理決策制。安排兩種規(guī)則符合國(guó)有企業(yè)雙重屬性。政治決策根本原則是審慎，因此用“一人一票”規(guī)則確保政治方面不犯錯(cuò)，也能防止一把手濫用權(quán)力。經(jīng)濟(jì)決策講求效益，“抓住機(jī)遇”更重要，因此在經(jīng)濟(jì)上要保證集權(quán)。

（四）國(guó)有企業(yè)黨委(黨組)與國(guó)有企業(yè)中黨的基層組織分工

黨章區(qū)分了國(guó)有企業(yè)黨委(黨組)與黨的基層組織，分別賦予“領(lǐng)導(dǎo)作用”和“圍繞生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)開(kāi)展工作”職能。即“決策—執(zhí)行”層級(jí)分工。黨委(黨組)在總部層面參與決策，發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用；基層黨組織的任務(wù)是配合管理層執(zhí)行上級(jí)決策，保證決策落實(shí)。

四、“討論前置”工作機(jī)制設(shè)計(jì)

要把制度目標(biāo)落在實(shí)處，還需要可操作的機(jī)制設(shè)計(jì)，本部分著力探討構(gòu)建黨組織討論前置的工作機(jī)制。

一是落實(shí)黨組織在公司法人治理結(jié)構(gòu)中的法定地位，把黨建工作的具體要求寫(xiě)入公司章程。在全面完成集團(tuán)本級(jí)“黨建入章”基礎(chǔ)上，加快推進(jìn)二級(jí)企業(yè)和所屬企業(yè)章程修訂。對(duì)于黨委建制的企業(yè)，公司章程內(nèi)容要明確黨委發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用，管理層決定公司重大問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)事先聽(tīng)取公司黨委的意見(jiàn)；明確黨委設(shè)置及主要職責(zé)、黨組織機(jī)構(gòu)設(shè)置和基礎(chǔ)保障。對(duì)于黨組織為黨總支和黨支部的企業(yè)，在章程中寫(xiě)明黨組織設(shè)置形式、地位作用、職責(zé)權(quán)限、人員配備等內(nèi)容和要求。

二是通過(guò)修改完善黨委會(huì)議事規(guī)則，厘清與董事會(huì)、經(jīng)理層等其他治理主體的權(quán)責(zé)邊界。就黨委議事內(nèi)容而言，對(duì)黨內(nèi)重大事項(xiàng)，黨委必須做出決策、形成決議、落實(shí)執(zhí)行；對(duì)經(jīng)營(yíng)者任免事項(xiàng)，黨委必須做出決策、形成決議、推薦提名；對(duì)重大經(jīng)營(yíng)管理事項(xiàng)，黨委必須提出意見(jiàn)建議，再由黨委成員在董事會(huì)和經(jīng)理層會(huì)議上發(fā)表意見(jiàn)。通過(guò)前置內(nèi)容具體化，使黨組織研究討論成為董事會(huì)、經(jīng)理層決策重大問(wèn)題的前置程序。

三是加強(qiáng)國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員管理，完善“雙向進(jìn)入、交叉任職”領(lǐng)導(dǎo)體制。將黨的政治建設(shè)要求和市場(chǎng)化選人用人機(jī)制有效結(jié)合起來(lái)。“符合條件的國(guó)有企業(yè)黨委領(lǐng)導(dǎo)班子成員可以通過(guò)法定程序進(jìn)入董事會(huì)、經(jīng)理層，董事會(huì)、經(jīng)理層成員中符合條件的黨員根據(jù)黨委職數(shù)，依照黨章規(guī)定和有關(guān)程序進(jìn)入黨委”，保證黨委在決策、執(zhí)行、監(jiān)督各環(huán)節(jié)發(fā)揮作用。

四是完善國(guó)有企業(yè)經(jīng)理層選聘和激勵(lì)機(jī)制，降低委托—代理成本。在國(guó)有企業(yè)分類(lèi)基礎(chǔ)上，根據(jù)不同企業(yè)類(lèi)別和層級(jí)，實(shí)行選任制、委任制、聘任制等不同選人用人方式。推行職業(yè)經(jīng)理人制度，董事會(huì)按市場(chǎng)化方式選聘和管理職業(yè)經(jīng)理人，實(shí)行任期制和契約化管理，完善與經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)相掛鉤的差異化薪酬分配辦法，嚴(yán)格任期管理和目標(biāo)考核，增強(qiáng)經(jīng)理層的積極性、主動(dòng)性，遏制其利己行為，降低委托—代理成本。

綜上所述，黨組織研究討論前置程序是建設(shè)中國(guó)特色現(xiàn)代國(guó)有企業(yè)制度的客觀要求，保證了黨的領(lǐng)導(dǎo)融入公司治理各環(huán)節(jié)，能夠有效整合國(guó)有企業(yè)的政治功能和經(jīng)濟(jì)功能，解決董事會(huì)和經(jīng)理層之間的委托代理問(wèn)題，發(fā)揮群體決策優(yōu)勢(shì),產(chǎn)生整合和放大效應(yīng)，從而形成黨委領(lǐng)導(dǎo)把關(guān)、董事會(huì)戰(zhàn)略決策、經(jīng)理層全權(quán)經(jīng)營(yíng)的現(xiàn)代國(guó)有企業(yè)公司法人治理結(jié)構(gòu)?？偠灾挥谐浞职l(fā)揮各個(gè)治理主體作用，才是真正堅(jiān)持和加強(qiáng)黨對(duì)國(guó)有企業(yè)的全面領(lǐng)導(dǎo)，才是習(xí)總書(shū)記所要求的“堅(jiān)持黨對(duì)國(guó)有企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)是重大政治原則，必須一以貫之；建立現(xiàn)代企業(yè)制度是國(guó)有企業(yè)改革的方向，也必須一以貫之”的題中之義。