對(duì)轉(zhuǎn)移車輛登記行政行為合法性等問題的探討

王勇　楊博

摘 要：現(xiàn)代行政中，行政機(jī)關(guān)作出行政行為時(shí)與民事行為及其他行政行為相關(guān)聯(lián)。實(shí)踐中這類案件法律關(guān)系復(fù)雜，容易產(chǎn)生爭議。穆某某申請(qǐng)行政訴訟監(jiān)督一案涉及民事、行政法律關(guān)系，案件辦理中涉及的主要爭議問題有案涉機(jī)動(dòng)車的所有人確定、案涉轉(zhuǎn)移登記行政行為合法性審查、提出抗訴法律依據(jù)的選擇等，應(yīng)適用行政訴訟法第91條第2項(xiàng)提出抗訴。

關(guān)鍵詞： 補(bǔ)辦行駛證 轉(zhuǎn)移登記 撤銷 確認(rèn)違法 公定力

現(xiàn)代行政中，行政機(jī)關(guān)作出行政行為時(shí)與民事行為及其他行政行為相關(guān)聯(lián)。實(shí)踐中這類案件法律關(guān)系復(fù)雜，容易產(chǎn)生爭議。我院辦理的穆某某行政訴訟監(jiān)督案即是如此，該案辦理中針對(duì)案涉轉(zhuǎn)移登記行政行為合法性審查、提出抗訴法律依據(jù)的選擇等爭議問題進(jìn)行了有益的討論，最終該案經(jīng)我院提出抗訴，西安鐵路運(yùn)輸中級(jí)法院指令西安鐵路運(yùn)輸法院再審后作出改判，取得了良好的法律效果和社會(huì)效果。

【基本案情】

穆某某與薛某為朋友關(guān)系。2015年11月底，穆某某、薛某二人約定：薛某出資，為穆某某購買二手機(jī)動(dòng)車一輛，用做機(jī)動(dòng)車抵押貸款，無論貸款成與不成，事后穆某某將車款還給薛某，若不還款則將該車過戶到薛某名下。2015年12月初，穆某某、薛某二人從李某處購得一輛二手車，按照約定將車輛登記于穆某某名下，但該車行駛證、產(chǎn)權(quán)登記證及該車均由薛某持有。后，穆某某抵押貸款未成，薛某要求穆某某將該車轉(zhuǎn)移登記至其名下，由于二人之間有經(jīng)濟(jì)糾紛，穆某某未配合辦理。且穆某某為防止薛某將該車過戶到薛某名下，于2016年1月前往車管所將薛某持有的行駛證掛失，補(bǔ)辦了新的行駛證。2016年3月17日上午，薛某向車管所申請(qǐng)車輛過戶登記，被告知其持有的行駛證與計(jì)算機(jī)錄入信息不符，不符合過戶條件;同日中午，薛某以穆某某的名義向車管所申請(qǐng)補(bǔ)辦了所有權(quán)人為穆某某的行駛證，使穆某某持有的行駛證作廢。同日下午，薛某持補(bǔ)辦的行駛證、機(jī)動(dòng)車登記證書及二手車銷售統(tǒng)一發(fā)票等材料向車管所申請(qǐng)車輛轉(zhuǎn)移登記。2016年3月18日，車管所對(duì)薛某提交的材料審核后依據(jù)薛某申請(qǐng)將案涉機(jī)動(dòng)車轉(zhuǎn)移登記至薛某名下。2016年7月18日，薛某將案涉機(jī)動(dòng)車轉(zhuǎn)賣給王某，并辦理了車輛轉(zhuǎn)移登記。2016年5月，穆某某獲知其車被薛某轉(zhuǎn)移登記至薛某名下后，以車管所為薛某辦理車輛過戶登記行為違法為由向法院提起行政訴訟。法院認(rèn)為“車管所依法盡到了形式上的審慎注意義務(wù)”，作出1號(hào)判決駁回穆某某訴訟請(qǐng)求。該判決生效后，穆某某向上級(jí)法院申請(qǐng)?jiān)賹?，上?jí)法院裁定駁回再審申請(qǐng)。2016年10月，穆某某又以車管所違法為薛某補(bǔ)辦行駛證為由提起行政訴訟，歷經(jīng)三級(jí)法院審理，法院最終認(rèn)為，車管所依據(jù)薛某申請(qǐng)，在薛某未出具穆某某委托書的情況下，為薛某補(bǔ)辦穆某某名下機(jī)動(dòng)車行駛證，沒有法律依據(jù)，應(yīng)予撤銷，但因?yàn)樯姘笝C(jī)動(dòng)車行駛證已被車管所收回，已經(jīng)不具有可撤銷內(nèi)容，判決確認(rèn)車管所補(bǔ)辦行駛證行為違法。該判決生效后，穆某某申請(qǐng)檢察院對(duì)1號(hào)判決監(jiān)督。

【本案涉及的民事、行政法律關(guān)系分析】

從民事法律關(guān)系角度來看，本案涉及兩個(gè)買賣合同關(guān)系，根據(jù)穆某某、薛某二人陳述及相關(guān)證據(jù)情況，第一個(gè)買賣合同關(guān)系發(fā)生于李某和穆某某之間;第二個(gè)發(fā)生在穆某某和薛某之間，兩個(gè)法律關(guān)系客體為買賣行為，標(biāo)的物為機(jī)動(dòng)車，內(nèi)容為買賣雙方的權(quán)利義務(wù)，如買賣合同成立并有效，買方義務(wù)為支付車款，賣方義務(wù)是交付機(jī)動(dòng)車及協(xié)助辦理車輛轉(zhuǎn)移登記等。

從行政法律關(guān)系角度來說，本案涉及先后成立的兩種行政法律關(guān)系，都產(chǎn)生于車管所與薛某之間，第一種法律關(guān)系，是以車管所根據(jù)薛某的申請(qǐng)為其補(bǔ)辦“穆某某”名下行駛證為內(nèi)容;第二種法律關(guān)系，以車管所根據(jù)薛某的申請(qǐng)將涉案機(jī)動(dòng)車從穆某某名下轉(zhuǎn)移到薛某名下為內(nèi)容。第一種法律關(guān)系的客體為西安市車管所作出的補(bǔ)辦涉案行駛證行為，而第二種法律關(guān)系客體則是西安市車管所作出轉(zhuǎn)移涉案機(jī)動(dòng)車的行為。兩種行政行為的成立分別以作成行駛證和轉(zhuǎn)移涉案機(jī)動(dòng)車登記為標(biāo)志。

就行、民二種法律關(guān)系聯(lián)系而言，根據(jù)《物權(quán)法》[1]第23條規(guī)定，動(dòng)產(chǎn)物權(quán)的設(shè)立和轉(zhuǎn)讓，自交付時(shí)發(fā)生效力。《物權(quán)法》第24條規(guī)定，動(dòng)產(chǎn)物權(quán)的設(shè)立、轉(zhuǎn)讓、消滅，未經(jīng)登記，不得對(duì)抗善意第三人。根據(jù)《機(jī)動(dòng)車登記規(guī)定》第18條，已經(jīng)注冊(cè)登記的機(jī)動(dòng)車所有權(quán)發(fā)生轉(zhuǎn)移的，現(xiàn)機(jī)動(dòng)車所有人應(yīng)當(dāng)自機(jī)動(dòng)車交付時(shí)起30日內(nèi)向車管所申請(qǐng)轉(zhuǎn)移登記。由上述規(guī)定可以看出，機(jī)動(dòng)車所有權(quán)自交付時(shí)起發(fā)生轉(zhuǎn)移，買賣行為或者說機(jī)動(dòng)車所有權(quán)發(fā)生轉(zhuǎn)移是機(jī)動(dòng)車轉(zhuǎn)移登記的前提和基礎(chǔ)，機(jī)動(dòng)車轉(zhuǎn)移登記制度的目的是對(duì)二手車所有權(quán)轉(zhuǎn)移行為的結(jié)果確認(rèn)。

【抗訴理由及法理評(píng)析】

（一）誰是案涉機(jī)動(dòng)車的所有人

2016年3月18日，車管所轉(zhuǎn)移案涉機(jī)動(dòng)車登記之前，誰是該車的所有人？這個(gè)問題牽扯到該行政行為的基礎(chǔ)民事法律關(guān)系，即第一次圍繞案涉機(jī)動(dòng)車交易發(fā)生主體是誰，到底是李某和薛某，還是李某和穆某某？探討這個(gè)問題的意義在于捋清穆某某、薛某二人之間的民事法律關(guān)系，確定本案是否有需要通過行政訴訟監(jiān)督保護(hù)的權(quán)益？

圍繞第一次購車情況，沒有爭議的事實(shí)是穆某某、薛某二人約定，薛某出資為穆某某購車，涉案機(jī)動(dòng)車也確實(shí)從李某名下轉(zhuǎn)移到了穆某某名下?？梢?，穆某某為購車人，薛某為涉案機(jī)動(dòng)車的出資人，薛某出資是給穆某某的借款，如此法律關(guān)系明確，涉案機(jī)動(dòng)車買賣發(fā)生在穆某某與李某之間，穆某某為涉案機(jī)動(dòng)車的所有人，這點(diǎn)有買方為穆某某、賣方為李某的二手車交易發(fā)票為證，與薛某“給我錢，車就是他的，不給我錢，車就是我的”自述也不矛盾。至于穆某某和薛某之間對(duì)車輛行駛證、產(chǎn)權(quán)證及車輛約定由薛某保管和使用，而且穆某某已經(jīng)將該車移交薛某占有，從民法上考量，可視為二人之間成立了質(zhì)押合同。質(zhì)押屬于一種擔(dān)保關(guān)系，質(zhì)押意味著穆某某要是不還錢，薛某可以采取一定方式實(shí)現(xiàn)質(zhì)權(quán)。就質(zhì)權(quán)的實(shí)現(xiàn)，《物權(quán)法》第219條第2款對(duì)此作出了規(guī)定，質(zhì)權(quán)人可以與出質(zhì)人協(xié)議以質(zhì)押財(cái)產(chǎn)折價(jià)，也可以就拍賣、變賣質(zhì)押財(cái)產(chǎn)所得的價(jià)款優(yōu)先受償。協(xié)議不成的，依民事訴訟法第196條的規(guī)定，薛某可以向法院起訴實(shí)現(xiàn)其質(zhì)權(quán)。需要注意的是，兩人之前“事后不還款即將該車過戶于薛某名下”的約定，屬于流質(zhì)條款。所謂流質(zhì)條款即債務(wù)人到期不履行債務(wù)的，債權(quán)人可以直接取得擔(dān)保財(cái)產(chǎn)所有權(quán)，法律對(duì)此是不認(rèn)可的。因此，二人約定無效，薛某不能依據(jù)該約定將車申請(qǐng)過戶到其名下。

從本案有爭議的事實(shí)來看，主要是薛某借給穆某某的車款是否歸還？對(duì)于穆某某而言，無論其是否歸還，作為案涉機(jī)動(dòng)車所有人，其名下機(jī)動(dòng)車都不能被非法轉(zhuǎn)移登記至他人名下，其權(quán)益在行政法上有被保護(hù)的必要。對(duì)于薛某而言，如果穆某某已歸還其車款，自不必說，其應(yīng)歸還穆某某車輛及手續(xù);如果穆某某確實(shí)沒有歸還其車款，如前所述，薛某的權(quán)益具有法律救濟(jì)渠道，而不能采取非法手段通過車管部門將車輛轉(zhuǎn)移登記至其名下，這點(diǎn)對(duì)車管部門來說亦復(fù)如是。在行政訴訟中，行政機(jī)關(guān)和行政相對(duì)人同為守法主體，只是守法的形式不同。對(duì)于行政機(jī)關(guān)而言，依法行政就是其守法最重要的表現(xiàn)形式;對(duì)于行政相對(duì)人來講，其守法主要表現(xiàn)為依法行使法律權(quán)利和認(rèn)真履行法律義務(wù)。本案中薛某顯然沒有依法正確行使其權(quán)利，雖然是為了維護(hù)自己的權(quán)益，但通過欺騙手段補(bǔ)辦穆某某行駛證進(jìn)而申請(qǐng)轉(zhuǎn)移登記，違反了行政法規(guī)，對(duì)行政管理秩序造成損害。而車管所在薛某未出具穆某某委托書的情況下，為薛某補(bǔ)辦穆某某名下機(jī)動(dòng)車行駛證，并基于薛某違法補(bǔ)辦的穆某某名下機(jī)動(dòng)車行駛證作出了案涉機(jī)動(dòng)車轉(zhuǎn)移登記行為，顯然也違背了依法行政的原則。故本案具有行政訴訟監(jiān)督的必要，且本案要保護(hù)的不僅僅是穆某某的權(quán)益，還有被薛某所侵害的行政管理秩序。

（二）1號(hào)判決作出時(shí)，該轉(zhuǎn)移登記行政行為是否合法

《機(jī)動(dòng)車登記規(guī)定》第19條：“申請(qǐng)轉(zhuǎn)移登記的，現(xiàn)機(jī)動(dòng)車所有人應(yīng)當(dāng)填寫申請(qǐng)表，交驗(yàn)機(jī)動(dòng)車，并提交以下證明、憑證： （一）現(xiàn)機(jī)動(dòng)車所有人的身份證明; （二）機(jī)動(dòng)車所有權(quán)轉(zhuǎn)移的證明、憑證; （三）機(jī)動(dòng)車登記證書; （四）機(jī)動(dòng)車行駛證……現(xiàn)機(jī)動(dòng)車所有人住所在車輛管理所管轄區(qū)域內(nèi)的，車輛管理所應(yīng)當(dāng)自受理申請(qǐng)之日起一日內(nèi)，確認(rèn)機(jī)動(dòng)車，核對(duì)車輛識(shí)別代號(hào)拓印膜，審查提交的證明、憑證，收回號(hào)牌、行駛證，確定新的機(jī)動(dòng)車號(hào)牌號(hào)碼，在機(jī)動(dòng)車登記證書上簽注轉(zhuǎn)移事項(xiàng)，重新核發(fā)號(hào)牌、行駛證和檢驗(yàn)合格標(biāo)志?！?/p>

本案中，薛某按照《機(jī)動(dòng)車登記規(guī)定》的要求填寫了轉(zhuǎn)移車輛登記申請(qǐng)表，交驗(yàn)了機(jī)動(dòng)車，并提交了相關(guān)資料。車管所受理薛某的申請(qǐng)后，按照《機(jī)動(dòng)車登記規(guī)定》和《機(jī)動(dòng)車登記工作規(guī)范》的要求，對(duì)申請(qǐng)轉(zhuǎn)移登記的車輛進(jìn)行了查驗(yàn)，對(duì)申請(qǐng)人提交的相關(guān)證明、憑證進(jìn)行了審查，并于當(dāng)日簽注了登記證書，收回原號(hào)牌和穆某某的機(jī)動(dòng)車行駛證，重新核發(fā)了所有人為薛某的機(jī)動(dòng)車行駛證、號(hào)牌和檢驗(yàn)合格標(biāo)志。車管所提供了相關(guān)證據(jù)包括：（1） 機(jī)動(dòng)車轉(zhuǎn)移登記申請(qǐng)表;（2）機(jī)動(dòng)車查驗(yàn)登記表;（3）薛某的身份證復(fù)印件;（4）某二手車交易中心出具的買方薛某、賣方穆某某的二手車銷售統(tǒng)一發(fā)票;（5）穆某某的行駛證。故2016年3月18日，車管所根據(jù)薛某申請(qǐng)轉(zhuǎn)移涉案車輛登記至薛某名下的行為符合法律規(guī)定，1號(hào)判決作出時(shí)，該轉(zhuǎn)移登記行政行為合法。

（三）確認(rèn)補(bǔ)辦行駛證行為違法的判決生效后，案涉機(jī)動(dòng)車轉(zhuǎn)移登記行為是否合法

筆者認(rèn)為，法院確認(rèn)車管所補(bǔ)辦行駛證行為違法判決生效后，轉(zhuǎn)移登記行政行為不再具有合法性。首先，本案涉及前后兩個(gè)行政行為之間存在事實(shí)上和法律上的關(guān)聯(lián)關(guān)系：一方面，根據(jù)《機(jī)動(dòng)車登記規(guī)定》第19條第1款規(guī)定，機(jī)動(dòng)車行駛證是轉(zhuǎn)移登記的必要材料之一;另一方面，從薛某向西安市車管所申領(lǐng)涉案行駛證目的來看，是為了將涉案機(jī)動(dòng)車由穆某某名下轉(zhuǎn)移登記至其名下，轉(zhuǎn)移登記行為是以補(bǔ)辦行駛證行為為目的的。

其次，本案補(bǔ)辦行駛證行為的合法性被法院判決否定，意味著該行政行為公定力的喪失。行政行為一經(jīng)作出即具有公定力，所謂公定力是指具體行政行為一經(jīng)行政主體作出，不論是否合法或存在瑕疵，即被推定為合法有效，并要求所有國家機(jī)關(guān)、社會(huì)組織或個(gè)人尊重的一種法律效力。公定力所要求的尊重，是指具體行政行為的結(jié)論應(yīng)作為其他法律行為的前提，不能任意否定…即使具體行政行為存在瑕疵，在被依法撤銷或確認(rèn)違法前，也同樣應(yīng)得到尊重。[2]所以本案補(bǔ)辦行駛證行為的合法性在被人民法院否定之前，轉(zhuǎn)移登記行為的合法有效性不能被推翻。但后來針對(duì)該行政行為，穆某某提出行政訴訟，請(qǐng)求撤銷該行政行為，歷經(jīng)三級(jí)法院審理后，最終法院作出了確認(rèn)違法的判決，該判決生效后，補(bǔ)辦行駛證行為的公定力即喪失，其結(jié)論即客體不能再作為轉(zhuǎn)移登記行為的支撐。因此，本案轉(zhuǎn)移登記行為因?yàn)檠a(bǔ)辦行駛證行為被確認(rèn)違法，失去合法性的前提和基礎(chǔ)，從而不再具有合法性。

（四）本案提出抗訴法律依據(jù)的選擇

本案辦理中，對(duì)于提出抗訴適用法律依據(jù)具有不同意見：有人認(rèn)為應(yīng)該適用行政訴訟法第91條第3項(xiàng)即原判決認(rèn)定事實(shí)主要證據(jù)不足;有人認(rèn)為應(yīng)該適用第91條第2項(xiàng)即有新的證據(jù)足以推翻原判決。筆者認(rèn)為，本案抗訴應(yīng)該適用行政訴訟法第91條第2項(xiàng)。理由如下：首先，1號(hào)判決作出時(shí)所依據(jù)的車管所提交的行駛證等證明憑證皆為合法有效，雖然穆某某提出補(bǔ)辦行駛證申請(qǐng)書為薛某假冒其名書寫，且沒有取得其委托，但如前所述，基于行政行為的公定力，即使該行政行為存在瑕疵，在被依法撤銷或確認(rèn)違法前，其法律效力同樣應(yīng)得到尊重，故確認(rèn)違法判決作出前，未有證據(jù)能夠推翻該1號(hào)判決;其次，針對(duì)補(bǔ)辦行駛證行為確認(rèn)違法的判決可視為新證據(jù)，根據(jù)《最高人民法院關(guān)于行政訴訟證據(jù)若干問題的規(guī)定》第52條，原告提供的在舉證期限屆滿后發(fā)現(xiàn)的證據(jù)，即新發(fā)現(xiàn)的證據(jù)可視為新證據(jù)，故該判決可視為新證據(jù);最后，上述新證據(jù)足以推翻原判決。如前所述，補(bǔ)辦行駛證行為確認(rèn)違法判決的生效意味著，補(bǔ)辦行駛證行政行為公定力的喪失，補(bǔ)辦行駛證行為的客體即行駛證不能再作為本案轉(zhuǎn)移登記行為所依賴的登記條件之一，不能再作為轉(zhuǎn)移登記行政行為合法有效的基礎(chǔ)，因此，轉(zhuǎn)移登記行為失去合法性的前提，從而構(gòu)成違法，故本案應(yīng)該適用行政訴訟法91條第2項(xiàng)提出抗訴。

*陜西省人民檢察院西安鐵路運(yùn)輸分院黨組書記、檢察長[710054]

**陜西省人民檢察院西安鐵路運(yùn)輸分院[710054]

[1] 《物權(quán)法》于2021年1月1日因民法典施行而廢止，因本案發(fā)生于2016年，故本案涉及的民事關(guān)系應(yīng)適用當(dāng)時(shí)施行的《物權(quán)法》。