宅基地三權分置中資格權的法律表達

汪之程

（湘潭大學法學學部 湖南湘潭 411100）

宅基地資格權的法律表達

資格權

資格權的含義。由于現(xiàn)行法律并沒有規(guī)定農戶資格權，所以對于資格權的定義，學界還是有多種不同的觀點。有學者在結合《土地管理法》和政策規(guī)定的情況下提出宅基地資格權為：其一、本集體經濟組織成員可以依據(jù)成員資格要求集體無償分配宅基地；其二、農戶可以依據(jù)成員資格在不支付宅基地使用費的情況下無償使用分配的宅基地。也有學者提出資格權是在農村住房被集體成員跨集體轉讓后，繼受者享有宅基地限額內的且無需支付宅基地使用費的宅基地使用權的權利。還有學者提出：農村集體組織的成員資格所享有的，通過分配、繼受、共同共有等方式取得宅基地使用權的權利。筆者認為宅基地資格權是本集體經濟組織內部成員基于成員資格享有的，可由集體分配宅基地的權利。

我們應當從兩個方面分析資格權的權屬。首先筆者認為資格權具有身份權屬，因為它是從宅基地的成員資格中產生，在分配階段，具有成員資格才能享有分配宅基地的權利。在獲得宅基地后，其成員資格也不因此消滅，只是它沒有再次請求分配宅基地的權利，這在《土地管理法》第六十二條是有規(guī)定的。身份權屬不但體現(xiàn)在分配階段，而且貫穿始終，它應當有兩層含義：1、農戶基于成員資格享有申請宅基地的權利；2、農戶享有占有、使用、收益、處分宅基地的資格；3、資格權可以表現(xiàn)為農戶流轉宅基地后并不因此喪失本集體經濟組織成員資格。其次筆者認為資格權還應當包含財產權屬：1、如果將資格權認定為只具有身份權，那么農戶只基于成員資格享有分配宅基地的權利，并不能獲得利益屬性，但事實上，根據(jù)2018年中央一號文件的內容，其主張的絕不僅僅是保障農戶獲得宅基地的居住功能，同時希望放大其經濟利益，釋放宅基地活力，因此筆者認為資格權應當具有財產權屬；2、既然宅基地資格權來源于宅基地使用權，而宅基地使用權既然已經被《物權法》定性為用益物權，則宅基地資格權自然應當包含用益物權的內容，而用益物權由于強調物的效率利用，則資格權就理所應當含有財產權屬性。

農戶資格權制度構建的意見

明確農戶資格權

對于農戶資格權的認定，應當首先基于現(xiàn)有法律的規(guī)定，其次規(guī)定集體經濟組織可以在不違背法律規(guī)定的情況下確定成員是否享有資格權，這樣可以體現(xiàn)村民自治的憲法原則。其一，有學者主張擁有本村戶籍或者加入本集體經濟組織的可以認定具有成員資格。我國有專門的國家機關管理戶籍登記，以戶籍作為判斷標準具有公信力。但是如今隨著農村人口大量進入城市謀生，卻不能取得城市戶口，出現(xiàn)人戶分離的現(xiàn)象，如果一味以戶籍來認定宅基地，則同樣可能出現(xiàn)宅基地閑置的問題。其二，另外有學者提出依據(jù)自然人是否經常居住于本集體為判斷依據(jù)，這樣能使在本集體內的自然人得到居住保障。但是如今社會也存在著每年從城市返鄉(xiāng)的村民，如果貿然取消他們的成員資格，可能會造成他們無家可歸的情況出現(xiàn)，更不利于社會發(fā)展。其三，有學者提出以該成員是否履行本集體經濟組織內的義務為標準，凡履行完義務，則認定其享有成員資格。筆者認為，在主張實行資格權登記后，應當將登記統(tǒng)計工作交由當?shù)氐募w經濟組織，由集體依據(jù)戶籍制度和常住人口相結合的辦法統(tǒng)計本集體內的成員資格，并上報資格登記部門進行審核

在資格登記部門審核通過后，應當頒發(fā)資格權證書。其實在《全國人民代表大會常務委員會關于授權國務院在北京市大興區(qū)等三十三個試點縣（市、區(qū)）行政區(qū)域暫時調整實施有關法律規(guī)定的決定》中已經有一些試點區(qū)縣實行了宅基地資格權證書制度。以湖南省常德市桃花源旅游管理區(qū)為例。桃花源旅游管理區(qū)在去年成立歸園居農宅合作社，探索“合作社+公司+農戶”的發(fā)展模式，著力打造特色民俗產業(yè)集群，開發(fā)緊鄰桃花源核心景區(qū)的湯家山村。由于村內湯家山旅游資源豐富，歸園居農宅合作社負責人張小桃便主張將閑置的宅基地轉化為民宿，但是又怕在開發(fā)的過程中出現(xiàn)權屬糾紛。而隨著湯家山村莊宅基地“三權分置”改革實施方案的出臺，實施頒布資格權證書制度的，這樣的顧慮也隨之喪去。合作社表示將投資500萬元，打造六家精品民宿。爭取通過三年的努力，把湯家山村建設成文旅生態(tài)村，根據(jù)規(guī)劃，未來三年，湯家山村將吸引1億元社會資本，盤活100畝閑置宅基地、50幢限制農房，村民人均純收入增加20%以上。其實不僅僅是在湖南，云南、山東等地的試點地也采取了頒發(fā)資格證書的措施，在大理市銀橋鎮(zhèn)進行“三權分置”試點時，當?shù)鼐筒捎棉k法資格產權證書的方式，進行宅基地集約化管理。從上述看出宅基地資格權證書制度是可以面向全中國推廣的制度，可以激活宅基地的活力。

完善資格權的內容

農戶依資格申請宅基地。實行三權分置之后，對于享有資格權但是沒有宅基地的農戶，可以依據(jù)成員資格申請無償使用宅基地的權利。同時需要注意面積，可以借鑒四川瀘縣的標準，對于宅基地使用權的初始申請嚴格按照“定人定面積”原則，每人無償取得50平方米宅基地，依照農戶家庭常住農業(yè)人口算定建房人口。申請建房的農戶若小于規(guī)定面積，按照每平方米100元標準獎勵，農戶分戶或者建房使用增量宅基地的，超占部分以每年20元每平方米的標準收取有償使用費來使用存量宅基地的，則對于“一戶多宅”部分繳納有償使用費，具體費用標準依據(jù)所處區(qū)域是否在城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內，，實行階梯式定價。據(jù)此，首先應當對農村宅基地人居占有面積作出規(guī)定，在合理部分屬于無償使用范圍，對超標超占的宅基地應采用有償使用制度，并考慮逐年提高宅基地超標使用費，來督促農民集約利用宅基地。其次應對農戶新申請建房區(qū)分存量宅基地和增量宅基地，并對該區(qū)是否位于城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)加以差別性處理，具有相當?shù)暮侠硇?。但是對于已經將自己住宅出售、出租、贈予的農戶，不得繼續(xù)依據(jù)成員資格再申請無償取得宅基地。

農戶享有間接占有權。為了激活宅基地的活力，應當在放開宅基地流轉制度，但是若完全放開宅基地流轉可能會導致非本集體經濟組織成員或者城鎮(zhèn)人口購買宅基地，增加農民的失地風險，所以需要控制好開放的程度。宋志紅認為可以實行半流轉制度，即在農戶出租宅基地使用權后，宅基地使用權人即對宅基地享有直接占有的權利，農戶只能基于資格權享有間接占有權。但是宅基地使用權的轉讓應當約定期限，當期限屆滿后農戶可以依法收回宅基地使用權。以德清縣政府的改革試點為例，其《德清縣農村宅基地管理辦法（試行）》中允許集體經濟組織成員通過出租、轉讓、合作等方式轉讓宅基地使用權。但是對于出租，規(guī)定年限最多不得超過20年；資格權人可以依法抓讓宅基地使用權，但是必須在合同中約定不低于5年不超過30年的期限；宅基地使用權轉讓的期限屆滿后，資格權人可以依據(jù)合同約定收回宅基地使用權和地上房屋。

農戶基于資格權享有收益。集體經濟性收益的種類較多，主要可以歸納為征地補償費、集體產業(yè)經營的分紅和其他收入，農戶基于集體成員的資格權可以在出售宅基地之后繼續(xù)享有這部分的權利，不存在因為“失地”而喪失分配收益的權利。

創(chuàng)新宅基地退出機制。目前本集體經濟組織成員依據(jù)成員資格享有無償分配宅基地的權利，但是分配之后卻沒有法律層面的退出機制。依據(jù)《繼承法》第三條規(guī)定，在宅基地上建造的農房屬于村民個人，所有可以繼承，同時依據(jù)房地一體原則，當房屋被繼承后，宅基地也就理所應當“被繼承”。在實踐中，成年子女成家后依據(jù)成員資格申請宅基地后，又可以依據(jù)《繼承法》繼承父母一輩的宅基地，因此導致了一戶多宅的農村問題。因此筆者主張在立法中應當確立宅基地退出機制，宅基地的退出機制可以兩個方面進行分析：1、本集體經濟組織成員自愿退出。由于農村人口大量遷入城市，一些在城市購買房產的農戶已沒有返鄉(xiāng)居住的必要，其之前享有的宅基地也被荒置，在這種情況下應當根據(jù)農戶的意愿，在保留集體經濟組織成員權的基礎上退出宅基地，并可由集體經濟組織給予一定的補償。為避免出現(xiàn)類似征地補償中的“釘子戶”問題，各集體經濟組織應當根據(jù)自身情況制定補償標準，嚴格依照標準進行補償，對于不接受補償?shù)目梢韵冗M行思想教育，后采取放棄收回的手段。2、強制退出機制應當包含多個方面：首先本集體經濟組織成員失去成員資格后，其占有的宅基地應當由集體強制收回，且不需要支付退出補償費。其次是超過規(guī)定面積違規(guī)占用宅基地的，超出部分應當強制收回，并應當征收宅基地使用費。同時對于強制退出機制，為了避免公權力的泛濫，應當對退出機制作出明確的限制。即要從法律上列舉可以施行宅基地強制退出機制的情形，對于不符合條件的，一律不允許進行強制退出。通過實行宅基地退出機制可以在一定程度上緩解我國一戶多宅和超占宅基地問題，避免出現(xiàn)無地可分的局面。

筆者認為：應當設立宅基地租賃權。應當明確宅基地租賃是租賃宅基地的地上房屋，而不是宅基地本身。在我國現(xiàn)存的小產權房買賣問題上，多數(shù)房屋大多通過“以租代售”的方式完成小產權房的買賣。雖然我國明令禁止小產權房的買賣，但為何小產權房買賣問題還是屢禁不止呢？綜上認為，既然法律并不能抑制小產權房問題，那么為何不順勢而為，以租賃制度代替買賣交易。通過設立房屋租賃權，農戶不需要讓渡宅基地使用權，同時保留了資格權。

隨著我國城市化進程的不斷加快，農村人口將會進一步向城市轉移。通過宅基地“三權分置”政策，希望能夠釋放宅基地活力，在結合土地承包經營權創(chuàng)新制度的同時，拓寬農戶財富的創(chuàng)收渠道。將政策引入法律中，使法律符合社會發(fā)展需要，推動農村集體的創(chuàng)新性發(fā)展。