大調(diào)解背景下多元調(diào)解模式探析

朱勇

（海南政法職業(yè)學(xué)院，海南 ?？?570100）

近年來(lái)，我國(guó)人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解聯(lián)動(dòng)的社會(huì)矛盾糾紛預(yù)防化解機(jī)制不斷健全，大調(diào)解機(jī)制在國(guó)家層面推動(dòng)下，在不同的地方得到推廣和實(shí)踐。大格局的調(diào)解模式，既體現(xiàn)了黨政推動(dòng)的鮮明特點(diǎn)，又體現(xiàn)了調(diào)解機(jī)構(gòu)的綜合性，形成了以人民調(diào)解為基礎(chǔ)的多種調(diào)解資源的整合，通過(guò)銜接機(jī)制充分發(fā)揮調(diào)解效能，達(dá)到徹底解決社會(huì)矛盾糾紛、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、創(chuàng)新社會(huì)治理、促進(jìn)社會(huì)和諧的目的。

一、調(diào)解的概念和特征

（一）調(diào)解的概念

調(diào)解是人類(lèi)社會(huì)發(fā)展過(guò)程中解決糾紛的實(shí)踐活動(dòng)。調(diào)解在中國(guó)有著悠久的歷史，被西方法學(xué)界稱(chēng)為“東方之花”。調(diào)解是指通過(guò)第三人的調(diào)解、說(shuō)服、教育，促使雙方當(dāng)事人依法自愿達(dá)成協(xié)議，解決糾紛、平息矛盾的一種實(shí)踐活動(dòng)。我國(guó)傳統(tǒng)文化和道德主張以和為貴，因此，在發(fā)生民事權(quán)利糾紛時(shí)，雙方習(xí)慣于邀請(qǐng)同鄉(xiāng)長(zhǎng)輩進(jìn)行調(diào)解和核實(shí)。

（二）調(diào)解的類(lèi)型

1.人民調(diào)解

是指人民調(diào)解委員會(huì)通過(guò)勸導(dǎo)教育，對(duì)民事糾紛當(dāng)事人進(jìn)行勸導(dǎo)說(shuō)服，促進(jìn)相互理解和通融，平等協(xié)商、自愿協(xié)議消除糾紛的一種群從性糾紛解決活動(dòng)。人民調(diào)解是群眾自我管理、自我教育、自我服務(wù)的自主行為，屬于訴訟外調(diào)解。

2.仲裁調(diào)解

仲裁調(diào)解是指爭(zhēng)議當(dāng)事人根據(jù)爭(zhēng)議發(fā)生前、后達(dá)成的仲裁協(xié)議，約定將爭(zhēng)議提交非司法機(jī)構(gòu)的第三方仲裁機(jī)構(gòu)進(jìn)行仲裁，仲裁機(jī)構(gòu)通過(guò)調(diào)解解決爭(zhēng)議的活動(dòng)。仲裁調(diào)解是仲裁機(jī)構(gòu)解決糾紛的一種方式，如果調(diào)解不成，將做出裁決。這種調(diào)解屬于訴訟外調(diào)解。

3.行政調(diào)解

行政調(diào)解，是指在國(guó)家行政機(jī)關(guān)的主持下，根據(jù)國(guó)家政策和法律，按照自愿原則，在分清責(zé)任和是非的基礎(chǔ)上，通過(guò)說(shuō)服教育，促進(jìn)雙方相互理解和通融，以達(dá)成解決爭(zhēng)端的協(xié)議。它分為兩種：一種是基層人民政府對(duì)普通民事糾紛的調(diào)解；二是國(guó)家行政機(jī)關(guān)依法對(duì)特定民事糾紛、經(jīng)濟(jì)糾紛或者勞動(dòng)爭(zhēng)議的調(diào)解。行政調(diào)解屬于訴訟外調(diào)解。

4.司法調(diào)解

司法調(diào)解是人民法院受理的民事案件、經(jīng)濟(jì)糾紛和輕微刑事案件的調(diào)解，是訴訟范圍內(nèi)的調(diào)解。對(duì)婚姻案件而言，訴訟調(diào)解是必要的程序。對(duì)于其他民事案件，調(diào)解不是必要的程序。法院的調(diào)解書(shū)與判決書(shū)具有同等效力。

（三）人民解調(diào)的優(yōu)勢(shì)

人民調(diào)解是指人民調(diào)解委員會(huì)通過(guò)說(shuō)服、勸導(dǎo)等方法，促成當(dāng)事人在平等協(xié)商的基礎(chǔ)上自愿達(dá)成調(diào)解協(xié)議，從而解決民間糾紛的活動(dòng)。人民調(diào)解相較其他糾紛解決方式具有以下優(yōu)點(diǎn)

1.人民調(diào)解具有主動(dòng)性

調(diào)解的主動(dòng)性有利于及時(shí)化解矛盾糾紛，防止矛盾糾紛激化升級(jí)，有效防止民事案件升級(jí)為治安案件或者刑事案件。

2.人民調(diào)解簡(jiǎn)便、及時(shí)、經(jīng)濟(jì)

當(dāng)事人在調(diào)解委員會(huì)主持下就近及時(shí)解決民事糾紛，在最短時(shí)間內(nèi)完成矛盾糾紛處理，降低糾紛解決成本，減輕當(dāng)事人和國(guó)家財(cái)政負(fù)擔(dān)。

3.人民調(diào)解方式廣泛，有利于方便群眾

我國(guó)調(diào)解組織設(shè)置講究便民原則，調(diào)解組織分布在全國(guó)各地，任何社區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、居等地都有調(diào)解組織，甚至工礦企業(yè)都有調(diào)解組織或調(diào)解員。對(duì)調(diào)解組織受理糾紛、調(diào)解沒(méi)有嚴(yán)格的程序規(guī)定，調(diào)解組織和調(diào)解員可以不受地點(diǎn)限制，隨時(shí)隨地進(jìn)行調(diào)解。

4.人民調(diào)解有利于當(dāng)事人和諧共處

人民調(diào)解解決糾紛比訴訟解決糾紛溫和得多，這樣可以減輕雙方的心理負(fù)擔(dān)，在群眾眼里，人民調(diào)解和訴訟是兩種完全不同的方式。因此，調(diào)解從始至終不損害和平，從而達(dá)到維護(hù)團(tuán)結(jié)穩(wěn)定的目的。

5.人民調(diào)解可以實(shí)現(xiàn)道德與法律的融合

處理糾紛是否合法、是否合理給行政官員和司法人員的工作帶來(lái)了極大的困惑。人民調(diào)解的性質(zhì)可以使調(diào)解避免這方面的混亂，在調(diào)解過(guò)程中融法于情，實(shí)現(xiàn)法與情的統(tǒng)一，使法律的實(shí)施更容易為群眾所接受。

人民調(diào)解是預(yù)防和化解社會(huì)矛盾的簡(jiǎn)單快捷手段，被稱(chēng)為維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的“第一道防線(xiàn)”，但是其他調(diào)解手段同樣具有優(yōu)勢(shì)，行政調(diào)解專(zhuān)業(yè)、全面、高效，對(duì)預(yù)防和化解社會(huì)矛盾發(fā)揮著不可或缺的作用。仲裁調(diào)解在解決合同糾紛和財(cái)產(chǎn)權(quán)益糾紛中發(fā)揮著重要作用。司法調(diào)解是解決社會(huì)矛盾糾紛的最后保障。因此，在構(gòu)建多元化矛盾糾紛解決機(jī)制的過(guò)程中，有必要整合基層資源，建立大調(diào)解機(jī)制，發(fā)揮各自的功能優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)功能互補(bǔ)。

二、大調(diào)解背景下我國(guó)多元調(diào)解模式分析

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)和生活方式的重大變化，新型社會(huì)矛盾日益增多，社會(huì)矛盾糾紛類(lèi)型復(fù)雜化、多樣化、專(zhuān)業(yè)化，公民的法律意識(shí)和維權(quán)意識(shí)不斷提高，單純依靠人民調(diào)解委員會(huì)開(kāi)展人民調(diào)解工作，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能適應(yīng)新形勢(shì)下解決民事糾紛的要求，對(duì)大調(diào)解格局的需求日益突出，調(diào)解多元化成為大調(diào)解工作格局建設(shè)的必然要求。我國(guó)調(diào)解工作由人民調(diào)解委員會(huì)單一調(diào)解向調(diào)解多元化轉(zhuǎn)變，多種調(diào)解手段融合發(fā)展，大調(diào)解格局不斷成型。

（一）當(dāng)事人申請(qǐng)調(diào)解

爭(zhēng)議雙方當(dāng)事人或者一方當(dāng)事人提出申請(qǐng)，對(duì)方當(dāng)事人表示愿意接受調(diào)解，同時(shí)屬于人民調(diào)解委員會(huì)工作范圍的，人民調(diào)解委員會(huì)應(yīng)當(dāng)及時(shí)受理。根據(jù)法律規(guī)定，當(dāng)事人可以口頭或者書(shū)面申請(qǐng)人民調(diào)解。

（二）人民調(diào)解委員會(huì)主動(dòng)調(diào)解

主動(dòng)受理，是指人民調(diào)解組織根據(jù)群眾反映、有關(guān)部門(mén)和單位的轉(zhuǎn)告、糾紛信息員報(bào)告和人民調(diào)解委員會(huì)在民事糾紛調(diào)查中發(fā)現(xiàn)的矛盾糾紛，主動(dòng)進(jìn)行調(diào)查和調(diào)解。這種受理方式快速、及時(shí)，適用于初始階段的糾紛和容易激化的突發(fā)性糾紛。人民調(diào)解的任務(wù)是調(diào)解民事糾紛，防止民事糾紛激化。不主動(dòng)解決糾紛，就無(wú)法防止矛盾激化，人民調(diào)解就失去了維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的第一道防線(xiàn)的作用。

主動(dòng)受理與自愿調(diào)解并不矛盾。前者是工作的態(tài)度和方式，后者是工作的原則和根本要求。只有兩者有機(jī)結(jié)合，才能順利完成人民調(diào)解任務(wù)，避免民間糾紛激化。人民調(diào)解委員會(huì)通常通過(guò)以下幾種渠道發(fā)現(xiàn)矛盾糾紛：人民調(diào)解委員會(huì)通過(guò)定期排查，發(fā)現(xiàn)群眾間存在的矛盾糾紛，主動(dòng)介入，及時(shí)調(diào)解解決；基層人民法院、公安部門(mén)或者政府有關(guān)部門(mén)等，發(fā)現(xiàn)適于通過(guò)人民調(diào)解解決的矛盾糾紛，告知人民調(diào)解委員會(huì)；人民調(diào)解員在調(diào)解矛盾糾紛時(shí)，可能會(huì)發(fā)現(xiàn)相關(guān)聯(lián)的其他矛盾糾紛；群眾發(fā)現(xiàn)了矛盾糾紛，向人民調(diào)解委員會(huì)反映。

（三）訴訟調(diào)解對(duì)接

訴訟調(diào)解對(duì)接是指法院訴訟系統(tǒng)與人民調(diào)解系統(tǒng)的對(duì)接，即法院與司法所共同設(shè)立對(duì)接機(jī)構(gòu)——聯(lián)合調(diào)解室，通過(guò)法院將部分糾紛分流到聯(lián)合調(diào)解室進(jìn)行訴前人民調(diào)解。近年來(lái)，司法機(jī)關(guān)積極發(fā)揮人民調(diào)解作用，將人民調(diào)解機(jī)制引入司法工作，在法院設(shè)立“聯(lián)合調(diào)解室”，搭建訴訟與調(diào)解對(duì)接平臺(tái)。法院辦案人員發(fā)現(xiàn)有調(diào)解的可能，便委托“聯(lián)合調(diào)解室”進(jìn)行調(diào)解，力求使原告與被告握手言和。這不僅拓展了人民調(diào)解的工作領(lǐng)域，迅速解決了民間糾紛，而且緩解了法院案多人少的矛盾，實(shí)現(xiàn)了人民調(diào)解與司法審判的“雙贏”。在“訴訟調(diào)解對(duì)接”中，人民調(diào)解組織既可以與法官參與案件調(diào)解，也可以在雙方當(dāng)事人同意的情況下，獨(dú)立調(diào)解。法院依法確認(rèn)調(diào)解協(xié)議，使當(dāng)事人在心平氣和的情況下解決糾紛，實(shí)現(xiàn)矛盾糾紛的有效解決。

現(xiàn)代社會(huì)價(jià)值的多元化和對(duì)當(dāng)事人程序主體地位和程序選擇的尊重，需要“訴訟調(diào)解對(duì)接”機(jī)制的存在，“訴訟調(diào)解對(duì)接”使案件處理一步到位，減輕當(dāng)事人的訴訟負(fù)擔(dān)，而解決執(zhí)行問(wèn)題的“訴訟調(diào)解對(duì)接”機(jī)制的出現(xiàn)，是應(yīng)對(duì)國(guó)家司法資源有限與社會(huì)糾紛多元化矛盾的有效舉措。訴訟和調(diào)解對(duì)接可以達(dá)到以下效果：

1.化解矛盾

在社會(huì)轉(zhuǎn)型期，利益沖突呈現(xiàn)多元化。目前，勞動(dòng)關(guān)系糾紛、房地產(chǎn)糾紛、道路交通事故糾紛、醫(yī)患糾紛、農(nóng)村土地承包糾紛等呈高發(fā)態(tài)勢(shì)，如果只是通過(guò)訴訟解決，就可能出現(xiàn)“案結(jié)事不了”的情況。訴訟調(diào)解對(duì)接可以避免調(diào)解和訴訟分離的弊端，有利于化解矛盾，消除隔閡。

2.促進(jìn)和諧

人們的維權(quán)意識(shí)越來(lái)越強(qiáng)，與此同時(shí)，“不愿意打官司”的傳統(tǒng)觀(guān)念仍然存在。訴調(diào)對(duì)接的便利性和非對(duì)抗性，可以緩解情感、理性和法律之間的沖突，實(shí)現(xiàn)法律效果和社會(huì)效果的統(tǒng)一。實(shí)踐證明，訴訟調(diào)解對(duì)接是化解矛盾糾紛、促進(jìn)社會(huì)和諧的有效手段。

3.緩解法院案多人少的矛盾

實(shí)踐表明，案件的增多是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的產(chǎn)物，案件數(shù)量增加是社會(huì)發(fā)展的一個(gè)長(zhǎng)期現(xiàn)象。隨著經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)，我國(guó)法院受理的民事案件數(shù)量也迅速增長(zhǎng)，法院承審判任務(wù)十分艱巨。訴訟與調(diào)解的對(duì)接，將部分適合調(diào)解的糾紛分流出去，在一定程度上緩解了法院的審判壓力，節(jié)約了司法資源，有利于法官集中精力審理重大疑難復(fù)雜案件。

4.推進(jìn)審判工作提升審理質(zhì)量

由于加強(qiáng)調(diào)解與訴訟對(duì)接，當(dāng)事人起訴案件減少，進(jìn)入強(qiáng)制執(zhí)行的案件下降。實(shí)踐證明，實(shí)行“訴訟調(diào)對(duì)接”工作的法院能夠集中精神辦理手中訴訟案件，案件審理質(zhì)量和效率有了很大提高。

（四）警民聯(lián)合調(diào)解

長(zhǎng)期以來(lái)，大量的非警務(wù)糾紛困擾基層公安工作。這在一定程度上影響了公安機(jī)關(guān)對(duì)違法犯罪行為的打擊成效，增加了公安人員的工作量。但是，很多糾紛如果處理不當(dāng)或者不及時(shí)處理，很容易演變成治安案件、刑事案件。

因此，公安機(jī)關(guān)越來(lái)越認(rèn)識(shí)到通過(guò)多元化解決民事糾紛的必要性，建立了“警民聯(lián)合調(diào)解”的機(jī)制，即派出所與人民調(diào)解委員會(huì)聯(lián)合設(shè)立人民調(diào)解工作室，解決接警中分流出適用調(diào)解的民事糾紛，實(shí)現(xiàn)人民調(diào)解與公安調(diào)解的有機(jī)結(jié)合?！熬衤?lián)合調(diào)解”是解決民間糾紛的有效手段。

“警民聯(lián)合調(diào)解”通常采取以下三種運(yùn)作模式：公安機(jī)關(guān)將簡(jiǎn)單的民事糾紛交由調(diào)解員獨(dú)立主持、獨(dú)立調(diào)解，調(diào)解后簽訂人民調(diào)解協(xié)議；針對(duì)內(nèi)容復(fù)雜、矛盾尖銳、可能升級(jí)的民事糾紛，調(diào)解員與警方共同調(diào)解、共同主持糾紛的解決；對(duì)于治安案件，警方和調(diào)解員就賠償部分進(jìn)行調(diào)解，當(dāng)事人不接受調(diào)解，或者調(diào)解不成功的，警方對(duì)治安部分再進(jìn)行處罰。

“警民聯(lián)合調(diào)解”貼近群眾、低成本、高效率，滿(mǎn)足了群眾解決糾紛的需要。這種方式增加了社會(huì)和諧因素，密切了警民關(guān)系，實(shí)現(xiàn)了人民調(diào)解和公安機(jī)關(guān)各司其職，相互合作，共同化解矛盾糾紛的共贏局面。

（五）信訪(fǎng)調(diào)解

由于信訪(fǎng)部分登記了大理的糾紛，傳統(tǒng)處理方式是將這些糾紛登記下來(lái)，反饋給職能部分處理，時(shí)間長(zhǎng)，任務(wù)重，群眾滿(mǎn)意度不高，現(xiàn)在很多地方把信訪(fǎng)工作與人民調(diào)解工作結(jié)合起來(lái)，形成信訪(fǎng)調(diào)解。在信訪(fǎng)部分設(shè)立調(diào)解室，充分發(fā)揮人民調(diào)解作用，變被動(dòng)應(yīng)訴為主動(dòng)調(diào)解，一方面疏導(dǎo)教育，一方面解決問(wèn)題，及時(shí)把矛盾化解在萌芽狀態(tài)，改善政府與群眾的關(guān)系，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。

（六）多部門(mén)聯(lián)合調(diào)解

對(duì)于群體性糾紛、突發(fā)性糾紛和涉及面廣、危害性大、后果嚴(yán)重的重大復(fù)雜事糾紛，人民調(diào)解委員會(huì)可以集中多部門(mén)進(jìn)行聯(lián)合調(diào)解，與城建、房管、國(guó)土、交通等職能部門(mén)的行政調(diào)解相結(jié)合進(jìn)行調(diào)解。如因土地、森林、公墓、宗教信仰等原因引發(fā)的大規(guī)模糾紛等，人民調(diào)解委員會(huì)與政府部門(mén)、群眾團(tuán)體和有關(guān)職能部門(mén)進(jìn)行多部門(mén)聯(lián)合調(diào)解。聯(lián)合調(diào)解主要適用于跨地區(qū)、跨單位、跨行業(yè)的糾紛和長(zhǎng)期未解決且可能加劇的糾紛，以及單一部門(mén)無(wú)法解決當(dāng)事人合理要求的糾紛。

傳統(tǒng)的人民調(diào)解組織已經(jīng)無(wú)法化解各種專(zhuān)業(yè)性、行業(yè)性的矛盾糾紛，為適應(yīng)人民調(diào)解發(fā)展的需要，大調(diào)解機(jī)制建設(shè)成為人民調(diào)解組織的重點(diǎn)工作。大調(diào)解機(jī)制的建設(shè)，對(duì)及時(shí)有效化解特定行業(yè)、特殊專(zhuān)業(yè)領(lǐng)域疑難、復(fù)雜、熱點(diǎn)矛盾糾紛，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定具有重要意義。

三、結(jié)語(yǔ)

隨著社會(huì)的不斷發(fā)展，矛盾糾紛的類(lèi)型越來(lái)越復(fù)雜多樣，化解社會(huì)矛盾糾紛的渠道也日新月異，解決糾紛的方法不斷完善，調(diào)解的方式越來(lái)越多樣化，不同類(lèi)型的糾紛一般需要各部門(mén)共同努力解決。人民調(diào)解委員會(huì)應(yīng)適應(yīng)新時(shí)代的制度變革，構(gòu)建大調(diào)解工作格局，應(yīng)對(duì)最新出現(xiàn)的各類(lèi)新型糾紛。以調(diào)解為中心的多元糾紛解決模式，強(qiáng)調(diào)資源的整合利用，揚(yáng)長(zhǎng)避短，形成合力，共同維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。