崔學(xué)森

（大連外國語大學(xué) 日本語學(xué)院，遼寧 大連 116044）

制憲權(quán)是決定國家基本政治和法律框架的重大權(quán)限，誰掌握制憲權(quán)，誰就會(huì)掌握設(shè)計(jì)國家制度的主動(dòng)權(quán)，從而處于有利的政治地位。因此近代以來各種政治勢(shì)力均盡力爭取制憲權(quán)，將其牢牢掌握在自己的手中。自1905年踏上立憲之路起，清廷認(rèn)為將制憲權(quán)掌握在自己手中乃天經(jīng)地義之事，從未主動(dòng)讓與任何機(jī)構(gòu)和團(tuán)體；相反，還通過發(fā)布《憲法大綱》、制定法規(guī)和機(jī)構(gòu)章程、秘密制憲等方式，不允許任何機(jī)構(gòu)和組織分享制憲權(quán)。但辛亥革命前后，清廷被迫讓步，制憲權(quán)突然轉(zhuǎn)移到資政院。

資政院是近代中國第一個(gè)準(zhǔn)議會(huì)機(jī)構(gòu)，關(guān)于其是否具有制憲權(quán)問題，引起了學(xué)者的討論。有的學(xué)者根據(jù)資政院章程的相關(guān)規(guī)定，認(rèn)為其不具備制憲權(quán)，是一個(gè)不完全的立法機(jī)關(guān)①這種觀點(diǎn)以韋慶遠(yuǎn)等人為代表。韋慶遠(yuǎn)等人通過對(duì)《資政院院章》的解讀，認(rèn)為資政院“在立法方面沒有制定、修改憲法的權(quán)力”。見韋慶遠(yuǎn)等著：《清末憲政史》，中國人民大學(xué)出版社，1993年第392頁。后來，高放將《清末憲政史》更名為《清末立憲史》（華文出版社，2012年），但此處觀點(diǎn)無變化。。有的學(xué)者則另辟蹊徑，認(rèn)為資政院具備制憲權(quán)②這種觀點(diǎn)以卞修全為代表。他在《資政院與清末的制憲活動(dòng)》（《南開學(xué)報(bào)》2000年第4期）等論著中提出了這一觀點(diǎn)。拙文對(duì)卞氏的觀點(diǎn)持否定態(tài)度。當(dāng)然，在爭論資政院是否具有制憲權(quán)之前，我們應(yīng)該明確以武昌起義為界限。?！巴ㄟ^考察資政院的設(shè)立過程、職能和它在清末三部憲法文件制訂過程中的作用，發(fā)現(xiàn)資政院在實(shí)際運(yùn)轉(zhuǎn)過程中逐漸獲得了制定憲法的權(quán)力，參與了清末三部憲法文件的制訂，是清末最重要的制憲機(jī)關(guān)”[1]。那么，資政院是否具有制憲權(quán)？如果具有制憲權(quán)，果真如某些學(xué)者所言資政院“由于清廷不斷發(fā)布上諭而逐漸獲得了制憲權(quán)”嗎？資政院獲得制憲權(quán)，是通過清廷不斷發(fā)布上諭而獲得的，還是資政院和立憲派主動(dòng)爭取的？資政院是否是“清末最重要的制憲機(jī)關(guān)”？

一、清廷把持制憲權(quán)

1905年至1911年期間，清廷邁出立憲改革的步伐時(shí)，仍然將如何維護(hù)皇權(quán)、不允許任何機(jī)構(gòu)和組織分享皇權(quán)作為其核心。美式三權(quán)分立式的政治體制不但難以被清廷理解，而且在現(xiàn)實(shí)政權(quán)運(yùn)行過程中會(huì)觸動(dòng)眾多既得利益者的利益，更難以被采納?？v觀清末的立憲過程，清廷一直試圖將制憲權(quán)掌控在自己手中，以制定對(duì)自己有利的憲法，按照自己的意志立憲。

1905年至1906年清廷向日本和歐美各國派遣高規(guī)格的“五大臣”出洋考察政治，日式和德國的二元君主制政治體制受到五大臣的青睞，英式、法式和美式的立憲體制則因?yàn)榕c中國的制度相去甚遠(yuǎn)而受到冷落。之所以會(huì)出現(xiàn)如此情況，主要是因?yàn)槿帐?、德式立憲體制中，君主（政府）占據(jù)主導(dǎo)地位。1906年夏秋之際，清廷在五大臣考察各國政治的基礎(chǔ)上進(jìn)行廷議，最終決心“預(yù)備立憲”。其宗旨是“大權(quán)統(tǒng)于朝廷，庶政公諸輿論”，為立憲改革定下了基調(diào)。這里所謂的“大權(quán)”，當(dāng)時(shí)并沒有人深究。事后清廷的舉動(dòng)表明，大權(quán)是囊括立法、行政和司法三權(quán)，集于皇帝一身的至高權(quán)力。只有那些“庶政”，才交由“輿論”負(fù)責(zé)。

宣布“預(yù)備立憲”之后的第二年，清政府將1905年成立的考查政治館更名為憲政編查館，負(fù)責(zé)立憲管理立憲的一切事宜，該機(jī)構(gòu)成為統(tǒng)籌立憲事宜的重要機(jī)構(gòu)[2]。在憲政編查館的職掌中，特意規(guī)定該館“調(diào)查各國憲法，編訂憲法草案”。而這一項(xiàng)職掌由該館所設(shè)兩個(gè)核心部門——編制局和統(tǒng)計(jì)局中的編制局第1科負(fù)責(zé)，該科“掌屬于憲法之事”[3]49。由此可知，憲政編查館是清廷成立的制憲機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)“編訂憲法草案”。憲政編查館由軍機(jī)王大臣管理，清廷通過該館，掌握著起草憲法的主導(dǎo)權(quán)。

1907年之后，清廷又定向向日本、德國和英國派遣考察憲政大臣，考察三國憲法。從三名考察大臣?xì)w國后考察日本憲政的達(dá)壽和李家駒受重用的程度來看，顯然仿行日本立憲是清廷立憲的方向。達(dá)壽等人在五大臣考察的基礎(chǔ)上，向清廷建議憲法應(yīng)該欽定，而且在憲法和議會(huì)的關(guān)系上，力主先制定憲法，而不是使憲法出于議會(huì)。在民間立憲派催促清廷早日開議院的壓力下，清廷公布《憲法大綱》，為將來制定憲法規(guī)范了準(zhǔn)繩，再一次試圖掌握制憲的主動(dòng)權(quán)，防止其他機(jī)構(gòu)和組織制定憲法。

資政院作為未來議院的基礎(chǔ)，于1907年9月宣布成立。當(dāng)時(shí)的上諭稱：“中國上下議院一時(shí)未能成立，亟宜設(shè)資政院以立議院基礎(chǔ)，著派溥倫、孫家鼎充該院總裁。所有詳細(xì)院章，由該總裁會(huì)同軍機(jī)大臣妥慎擬定，請(qǐng)旨施行?！盵4]607而資政院開院，則要等到兩年之后的1910年10月。耐人尋味的是，1909年公布的《資政院院章》明確規(guī)定“資政院應(yīng)行議決的事件”，包括“新定法典及嗣后修改事件，但憲法不在此限”[4]631。這項(xiàng)規(guī)定排除了資政院議決憲法的權(quán)力。1911年7月在資政院閉會(huì)期間，在議員不知情的情況下，清廷修改了《資政院院章》，其中第3章職掌14條第4項(xiàng)與此前發(fā)布的該條條款雖有表述上的細(xì)微差別，但依然排除了資政院的制憲權(quán)：“四、法律及修改法律事件，但憲法不在此限。”③《政治官報(bào)》，宣統(tǒng)三年六月十二日。這時(shí)據(jù)武昌起義爆發(fā)已為時(shí)不遠(yuǎn)，清廷依然不允許資政院染指憲法的制定。清廷再次作出如此明文規(guī)定，無疑非常擔(dān)心資政院爭奪憲法制定的權(quán)力。

1910年清廷繞開憲政編查館和資政院，單獨(dú)任命了憲法纂擬大臣，其后又任命了協(xié)纂大臣。經(jīng)過一番準(zhǔn)備，1911年清廷秘密起草了憲法草案，不允許任何其他機(jī)構(gòu)染指。即便武昌起義爆發(fā)之后，清廷仍然抓住制憲權(quán)不放，僅允許資政院“審查”李家駒、汪榮寶等人起草的憲法，而不是賦予資政院起草憲法的權(quán)限。

綜上所述，甚至到武昌起義之后，清廷依然執(zhí)著地掌握著制憲權(quán)，不給任何機(jī)構(gòu)和組織以參與的機(jī)會(huì)。清廷此舉也引起了資政院和民間立憲派的不滿，激起了多次試圖參與制憲的請(qǐng)?jiān)富顒?dòng)。

二、民間立憲團(tuán)體和資政院要求參與制憲

1907年之后，民間要求速開國會(huì)的呼聲越來越高，各地咨議局和立憲團(tuán)體也感到有必要成立聯(lián)合會(huì)，發(fā)起全國范圍內(nèi)的請(qǐng)?jiān)高\(yùn)動(dòng)。請(qǐng)?jiān)高\(yùn)動(dòng)表面上要求速開國會(huì)，實(shí)際上是想通過國會(huì)參與制定憲法。最為典型的是第三次請(qǐng)?jiān)高\(yùn)動(dòng)失敗后，仍然滯留京城的組織所設(shè)定的目標(biāo)。例如，清廷宣布縮短國會(huì)召開年限之后，第三次請(qǐng)?jiān)笀F(tuán)雖然解散，但國會(huì)請(qǐng)?jiān)竿緯?huì)仍然保留，1910年冬季將其政治綱領(lǐng)通知全國，其中第二條綱領(lǐng)是要求參與憲法。綱領(lǐng)反對(duì)日式憲法，表示“若令以日本憲法純?nèi)皇┲釃湮ｋU(xiǎn)不可思議”。綱領(lǐng)建議電請(qǐng)資政院具奏，將憲法條文交資政院協(xié)贊通過[5]。1911年7月1日和2日《申報(bào)》的論說連載署名“嘉言”的文章，專門討論參與憲法制定的問題④嘉言：《今日參預(yù)憲法問題》，《申報(bào)》宣統(tǒng)三年六月初六日，初七日。。論說對(duì)憲友會(huì)要求參與憲法遭到清廷嚴(yán)詞拒絕以及清廷不準(zhǔn)資政院參與憲法制定進(jìn)行了反駁。憲友會(huì)由國會(huì)請(qǐng)?jiān)竿緯?huì)和各省咨議局聯(lián)合會(huì)組成，內(nèi)多資政院議員，是宣統(tǒng)年間立憲派成立的政黨組織之一。因其組成成員多為各咨議局議員和資政院議員，具有一定影響力⑤見張玉法：《清季的立憲團(tuán)體》，《“中央研究院”近代史研究所?？?8》，1985年，第478-486頁。。作為一個(gè)政黨組織，向清廷陳請(qǐng)參與憲法制定，勢(shì)必引起政府的強(qiáng)烈反應(yīng)。最終清廷嚴(yán)詞拒絕了該黨的要求⑥筆者未見到憲友會(huì)要求參與憲法制定的一手史料，但《申報(bào)》的相關(guān)記載，應(yīng)該不虛。。論說對(duì)憲友會(huì)要求參與制定憲法遭拒一事頗為不滿，但馬上將矛頭轉(zhuǎn)向批評(píng)清廷拒絕資政院參與制定憲法：“若資政院，非所謂將來議院之基礎(chǔ)乎？而不容其置喙，是直以憲法為在上者專有之一物，而以后縱欽核頒布，已失其成立之價(jià)值。”又特意提到資政院章程中“獨(dú)無憲法、外交令其核議之文”。這樣一來，資政院似乎與英國大憲章未成立以前和日本未開議院時(shí)設(shè)元老院僅供君主參考，沒有區(qū)別了。作者痛心資政院地位之低不是其目的，其目的是主張清廷賦予資政院制憲的權(quán)力。

民間立憲派的吁請(qǐng)，將資政院的制憲權(quán)問題提到議事日程上來，而真正讓資政院獲得制憲權(quán)的，還是全體資政院議員的不斷爭取。1910年資政院第一次召開常年會(huì)期間，便有議員借討論速開國會(huì)問題，開始爭取制憲權(quán)。1910年11月7日清廷任命溥倫和載澤為憲法纂擬大臣后不久，有資政院議員主張讓憲法等草案交資政院審議通過。議員吳賜齡在資政院第一次常年會(huì)上發(fā)言：“請(qǐng)議長咨商憲政編查館，從速將憲法、議院法、選舉法起草，交資政院通過。”[6]但如前所述，總的來說，大部分議員還是認(rèn)可了該院不具制憲權(quán)的事實(shí)。

一年之后的10月22日第二次常年會(huì)開幕時(shí)，武昌起義已經(jīng)爆發(fā)，時(shí)局日益惡化，議員借機(jī)努力爭取制憲權(quán)。10月24日資政院召開第二次會(huì)議，以全體議員的名義請(qǐng)求將“憲法初稿”交院“協(xié)定”。奏折由全體議員議決之后，“按照（資政院章）議事細(xì)則第一百六條”上奏。這是近代中國的準(zhǔn)議會(huì)組織第一次以集體的名義爭取制憲權(quán)。奏折主題是“為內(nèi)憂外患，懇請(qǐng)標(biāo)本兼治，以救危局”[3]363包括兩方面內(nèi)容：一是治標(biāo)，二是治本。在治本的對(duì)策中，先“擬請(qǐng)朝廷斟酌情勢(shì)，迅速組織完全責(zé)任內(nèi)閣”[3]364“明年提前召開國會(huì)”，隨后援引歐美立憲國家通例，力陳將憲法初稿立即交資政院會(huì)議：

內(nèi)閣國會(huì)為行政立法之根本，而憲法尤為行政立法上根本之根本，關(guān)系綦重。與其以少數(shù)人意思編纂憲法，是天下之民不能諒圣朝實(shí)行立法之苦心，致將來不免陳請(qǐng)改正，互生猜忌，曷若仿照泰西立憲各國通例，準(zhǔn)議院得以協(xié)定。擬請(qǐng)飭下纂擬憲法大臣，將所擬憲法初稿即交臣院會(huì)議，廣集王公士庶，悉心討論，縱有不能仰贊高深之處，仍可隨時(shí)交院復(fù)議，恭候欽裁。[3]364-365

此處所說的“憲法初稿”應(yīng)該是由李家駒、汪榮寶等人起草的憲法草案。據(jù)汪榮寶日記記載，于1911年9月20日完成初稿[7]297。該憲法草案秘密制成，部分條文經(jīng)纂擬和協(xié)纂大臣討論后進(jìn)呈攝政王審定，資政院完全被排除在外?，F(xiàn)在，既然草稿已經(jīng)完成，正好應(yīng)該交由資政院討論，并廣集王公士庶討論，議定之后由皇帝欽裁。資政院將憲法初稿由資政院會(huì)議上升到“治本”的高度，以此爭取制憲權(quán)。但是，這篇奏折并未得到清廷的答復(fù)。

資政院集體要求“會(huì)議憲法”，顯然有違院章關(guān)于“憲法不在此限”的規(guī)定。議員們考慮到了這一點(diǎn)，上奏此折的前一天，即在第二次常年會(huì)的第一次會(huì)議上，全體議員選舉專任股員之后，立即議決通過了將改訂資政院院章交院協(xié)贊的具奏案，準(zhǔn)備呈遞：“臣院全體議員議決懇請(qǐng)明降諭旨，交臣院會(huì)議，以固立法之基，而符協(xié)贊之意?！雹摺秲?nèi)閣官報(bào)》，宣統(tǒng)三年九月初九日。九月初二日《汪榮寶日記》也有此記載。上文提到1911年7月公布的新院章，未在資政院會(huì)期內(nèi)，未經(jīng)資政院全體議決，而是由“資政院總裁、副總裁會(huì)同內(nèi)閣總協(xié)理大臣改定”后直接具奏頒行。資政院議員對(duì)此表示不滿，紛紛要求新院章經(jīng)該院討論議決。10月26日清廷俞允：“資政院奏請(qǐng)將改訂院章交院協(xié)贊一折，所有此次改訂之資政院院章，著交該院協(xié)贊，再行奏請(qǐng)欽定?！雹唷秲?nèi)閣官報(bào)》，宣統(tǒng)三年九月初九日。資政院院章是重要法律，屬于憲法性文件，資政院在清王朝危機(jī)時(shí)刻，先爭得了院章的協(xié)贊權(quán)。這樣一來，修改限制資政院協(xié)贊憲法的條款，為下一步獲得憲法協(xié)贊權(quán)掃清制度上的障礙，應(yīng)該指日可待。當(dāng)然，院章經(jīng)資政院議決后，最終仍要履行皇帝欽定的手續(xù)。但這應(yīng)該視為資政院獲得制憲權(quán)的一個(gè)重大舉措。

10月30日清廷依資政院提出的奏折發(fā)布上諭，“罷皇族內(nèi)閣”“將憲法交院審議”“解除黨禁”，還發(fā)布了《實(shí)行憲政諭》⑨參見《清末籌備立憲檔案史料》上冊(cè)，第95-97頁；《內(nèi)閣官報(bào)》，宣統(tǒng)三年九月十一日。另見《宣統(tǒng)政紀(jì)》卷六十二?！锻魳s寶日記》記載了四道上諭的大致內(nèi)容：“一、引咎自責(zé)；一、罷皇族內(nèi)閣；一、將憲法交院審議；一、解除黨禁”。（見第311頁）其中所提“引咎自責(zé)”應(yīng)為《實(shí)行憲政諭》。。這道上諭并未賦予資政院起草憲法的權(quán)力，而是將以欽定憲法大綱為標(biāo)準(zhǔn)擬訂的欽定憲法草案，交資政院審議，最后還要由皇帝欽定頒布：“著溥倫等敬遵欽定憲法大綱，迅將憲法條文擬齊，交資政院詳慎審議，候朕欽定頒布，用示朝廷開誠布公，與民更始至意?！盵3]97到10月31日為止，資政院爭取的制憲權(quán)實(shí)際上一直是“協(xié)贊”憲法的權(quán)力，而不是起草憲法的權(quán)力。其實(shí)，11月2日清廷宣布將憲法交資政院起草的同一天，議員已經(jīng)起草并議定《憲法重大信條》，可是，憲法纂擬大臣溥倫和載澤仍到資政院“演說纂擬始末及今后辦法”[7]312。這里所演講的“纂擬始末”，應(yīng)該是李、汪起草的《欽定憲法草案》。由此可知，清廷在11月2日還在堅(jiān)持將《欽定憲草》交由資政院“協(xié)贊”的想法。

但是，此后事態(tài)的發(fā)展，超出了10月31日資政院協(xié)贊憲法的規(guī)定，資政院不但很快獲得了起草憲法的權(quán)力，還在短期內(nèi)起草了《憲法重大信條》，完成了中國的準(zhǔn)議會(huì)最初的制憲活動(dòng)。此刻事態(tài)的發(fā)展，應(yīng)該與資政院應(yīng)對(duì)灤州兵諫和《政綱十二條》有直接關(guān)系。在危急時(shí)刻，資政院于11月2日獲得了起草憲法的權(quán)力，當(dāng)日起草并議定憲法信條。這距離10月30日清廷頒布的上諭僅有兩日之隔。顯然，清廷已手足無措，在兵諫的威脅下，資政院成為挽救危局的主角了。

11月2日資政院多位議員到院較早，在溥倫和載澤到院陳述張紹曾的電奏之前，已經(jīng)著手商討起草憲法信條?！锻魳s寶日記》記載：“早起，詣閏生。旋往資政院，與同人商榷憲法信條，籍君忠寅持一院制說，而理由頗不貫徹。予起辨難，幾至決裂?！盵7]311依此判斷，資政院確實(shí)已拋棄《憲法大綱》和《欽定憲法草案》的束縛，另起爐灶，重新制定起草憲法的原則了。甚至開始重新討論采用一院制還是二院制之類的基礎(chǔ)性問題。汪榮寶作為憲法協(xié)纂大臣，中午溥倫和載澤到院后，離開了起草室，聽取了本日灤州電奏的內(nèi)容。汪榮寶再回到起草室時(shí)，“同人已議定信條十九事，即付秘書聽謄寫。”[7]312

汪回到起草室后不久，溥倫和載澤也來到起草室，作為《欽定憲草》的最高負(fù)責(zé)人，向起草室議員演說了憲法纂擬的始末，并提出今后的辦法[7]312。然而，已經(jīng)完成起草和議定十九信條的起草室議員“力陳利害，請(qǐng)將宣布信條之事，于明日奏陳，務(wù)乞即日裁可，以安人心?！盵7]312溥倫和載澤答應(yīng)了這一請(qǐng)求。此后，資政院召開了全體會(huì)議，按照議事日程，審查了愛國公債案，否決了宣統(tǒng)寶鈔案等。會(huì)議期間，總裁李家駒突然手持上諭，宣布將憲法交資政院起草，議員們歡呼。至此，在亂局之中，通過資政院議員的不斷爭取，資政院獲得了起草憲法的權(quán)力。

有一個(gè)細(xì)節(jié)需要強(qiáng)調(diào)：資政院在未獲得起草憲法草案權(quán)力之前，便已商榷并起草了憲法信條。10月31日資政院給張紹曾的回電中已稱正在商榷擬具新法信條之事了，11月2日上諭公布之前，已經(jīng)起草并議定憲法信條，并說服溥倫和載澤，將其于第二天奏陳，即日裁可。可見，憲法信條的起草和議定在前，資政院獲得起草憲法的權(quán)力在后。這說明資政院已突破清廷對(duì)其起草憲法的種種限制，儼然成了凌駕于政府之上的真正“議會(huì)”了。

綜上所述，資政院最終獲得制憲權(quán)，完全是資政院議員和其他立憲人士不斷向清廷施壓的結(jié)果，不是清廷主動(dòng)轉(zhuǎn)讓的結(jié)果。清廷之所以被迫轉(zhuǎn)讓了制憲權(quán)，是由于武昌起義后，其自身已經(jīng)無力應(yīng)對(duì)亂局，只能由資政院起主導(dǎo)作用為宜。

三、關(guān)于制憲權(quán)轉(zhuǎn)移研究的幾點(diǎn)商榷

首先，是否如學(xué)者所說“事實(shí)上資政院在成立不久就獲得了制定憲法的權(quán)力，參與了清末三部憲法文件的制定”[1]？這里所說的“三部憲法文件”，無疑是指《憲法大綱》《欽定憲法草案》和《憲法重大信條》。如上所述，《憲法重大信條》由資政院起草已不容置疑，無須再論。那么資政院是否參與了前兩部憲法文件的制定呢？如前文所述，上諭宣布資政院成立的日期是1907年9月20日，而資政院開院的日期是1910年10月3日。雖然上諭中明言憲政編查館和資政院王大臣共同制訂了《憲法大綱》，但《憲法大綱》公布時(shí)，資政院尚未開院，從道理上講，自然無法作為一個(gè)機(jī)構(gòu)參與制定《憲法大綱》。如果仔細(xì)品味上諭的措辭“資政院王大臣”，可知僅是資政院大臣參與其中，而不是作為一個(gè)機(jī)構(gòu)的資政院參與其中。從法律制定的角度而言，某個(gè)機(jī)構(gòu)的個(gè)別人參與和作為一個(gè)整體參與制定法律，具有很大的區(qū)別，甚至是本質(zhì)性的區(qū)別，因而應(yīng)該嚴(yán)格區(qū)別個(gè)別人參與和作為一個(gè)機(jī)構(gòu)的整體性參與。

至于資政院是否參與了《欽定憲法草案》的制訂？清廷確實(shí)于1910年11月5日任命資政院總裁溥倫為纂擬憲法大臣[8]，此時(shí)資政院也已召開第一次常年會(huì)。此后，1911年3月20日李家駒和汪榮寶被任命為協(xié)纂憲法大臣，汪為資政院欽選議員，李旋又被任命為資政院副總裁。無疑，擁有資政院總裁、副總裁以及議員身份者成為了《欽定憲法草案》纂擬的核心人員。但是，筆者認(rèn)為不能就此得出“使資政院參與制憲的權(quán)力得到了鞏固”[1]的結(jié)論。其原因如下：第一，這些人員并非以資政院議員的身份和資政院的名義參加憲法纂擬。在任命纂擬和協(xié)纂憲法大臣的上諭中并未提及他們?cè)谫Y政院的身份，也沒有提及他們代表資政院起草憲法。這些人雖然具有資政院總裁或議員的身份，但實(shí)際上清廷命其單獨(dú)組織纂擬憲法，完全獨(dú)立于資政院之外，排除了資政院其他議員對(duì)纂擬憲法的參與。第二，如果談及資政院參與制定憲法，則或者由其直接起草草案并討論議決，或者由政府起草后交資政院討論議決。這里說的資政院，不應(yīng)該是某位議員，而應(yīng)該是議員整體。第三，從《欽定憲法草案》纂擬的過程來看，條文擬訂后由纂擬和協(xié)纂大臣討論，之后直接進(jìn)呈攝政王審定，資政院作為一個(gè)機(jī)構(gòu)沒有參與其中，更沒有對(duì)其審定。例如，1911年6月草案條文起草之前，咨議局聯(lián)合會(huì)向資政院遞交憲法交資政院協(xié)贊的陳情書，憲友會(huì)也提出參與制定憲法的要求，但遭到總理大臣奕劻的堅(jiān)決回絕：“修訂憲法為君主大權(quán)所寄，關(guān)系朝廷尊權(quán)，至為重要，各行政衙門尚不得從而參預(yù)，何況該會(huì)！”“將來修訂告竣，即行奏請(qǐng)欽核頒布，并不由資政院復(fù)議。”⑩嘉言：《今日參預(yù)憲法問題》，《申報(bào)》宣統(tǒng)三年六月初六日。這些史料恰恰說明清廷一手把持制憲，不許資政院和民間立憲團(tuán)體參與的事實(shí)?？梢姡Y政院作為一個(gè)機(jī)構(gòu)，實(shí)際上并未參與起草《憲法大綱》和《欽定憲法草案》，至于對(duì)條文的修改、審查和議決，更是無從談起，也就不能說“資政院是清末重要的制憲機(jī)關(guān)”[1]了。

其次，資政院是否由于清廷不斷發(fā)布上諭而逐漸獲得了制憲權(quán)？如前文所述，從1906年預(yù)備立憲開始至武昌起義的近5年時(shí)間，清廷發(fā)布讓資政院參與制憲的只有1908年《欽定憲法大綱》，而且參與者僅為“資政院王大臣”，并且當(dāng)時(shí)資政院還沒有成立。近5年時(shí)間只有一道上諭，我們無法說清廷“不斷”發(fā)布上諭而讓資政院獲得了制憲權(quán)。而且，也不應(yīng)該將參與制憲與獲得制憲權(quán)混淆在一起，參與制憲未必獲得制憲權(quán)。那么，資政院是“逐漸”獲得了制憲權(quán)嗎？直到武昌起義之后，清廷仍然堅(jiān)持僅允許資政院“協(xié)贊”李家駒和汪榮寶起草的憲法草案，而不是讓資政院單獨(dú)起草憲法。此后，清廷面對(duì)亂局已經(jīng)無計(jì)可施，在極其短暫的幾天之內(nèi)，將制憲權(quán)讓與了資政院。所以資政院是突然獲得了制憲權(quán)，而不是“逐漸”獲得的。

最后，需要澄清的是，“由于清廷不斷發(fā)布上諭而逐漸獲得了制憲權(quán)”，語義中含有清廷主動(dòng)將制憲權(quán)讓與或“恩賜”給資政院的意思。然而，仔細(xì)究之，自立憲開始，清廷絕對(duì)沒有主動(dòng)將制憲權(quán)讓與資政院的意思，相反一直牢牢把持制憲權(quán)不放，直到武昌起義后，還試圖掙扎，掌握制憲的主動(dòng)權(quán)，只允許資政院“協(xié)贊”已經(jīng)起草好的憲法草案。最終出于迫不得已，才將制憲權(quán)讓與資政院。此時(shí)，清廷的統(tǒng)治大勢(shì)已去，無力回天。