呂 永 祥

(武漢大學(xué) 黨內(nèi)法規(guī)研究中心, 湖北 武漢 430072)

黨的十九屆四中全會(huì)強(qiáng)調(diào):“加強(qiáng)系統(tǒng)治理、依法治理、綜合治理、源頭治理,把我國的制度優(yōu)勢更好轉(zhuǎn)化為國家治理效能?！盵1]系統(tǒng)治理、綜合治理等治理模式強(qiáng)調(diào),多個(gè)治理主體圍繞事關(guān)黨的長期執(zhí)政、國家的長治久安的重要事項(xiàng)進(jìn)行分工協(xié)作,具有包容的治理主體、多元的治理信息和共享的治理知識(shí)等優(yōu)勢。然而,在公共事務(wù)治理權(quán)力被更多治理主體分享的同時(shí),“責(zé)任對(duì)權(quán)力的‘跟蹤規(guī)范效應(yīng)’趨于減弱”[2]。當(dāng)各級(jí)各類治理主體共同參與的集體決策和集體行動(dòng)觸犯問責(zé)情形時(shí),各治理主體責(zé)任劃分不清晰和責(zé)任對(duì)象難認(rèn)定的問題愈發(fā)凸顯出來,Thompson將該現(xiàn)象概括為問責(zé)對(duì)象“多只手問題”[3],這是大規(guī)模國家在治理模式的民主化水平和參與廣度不斷提升的情境下實(shí)施精準(zhǔn)問責(zé)面臨的共性問題?！芭c西方民主國家社會(huì)問責(zé)、政治問責(zé)發(fā)達(dá)而黨內(nèi)問責(zé)相對(duì)薄弱的情況不同,中國共產(chǎn)黨是我國政治權(quán)力體系的領(lǐng)導(dǎo)核心和黨政關(guān)系的主導(dǎo)方面,因此按照權(quán)責(zé)一致的原則,黨內(nèi)問責(zé)機(jī)制才是整個(gè)問責(zé)體系中的重中之重?！盵4]基于黨內(nèi)問責(zé)的重要地位,本文將研究對(duì)象聚焦于黨內(nèi)問責(zé)。在黨內(nèi)問責(zé)之中,囿于問責(zé)能力有待提升、責(zé)任劃分不夠清晰等因素的制約,問責(zé)主體認(rèn)定問責(zé)對(duì)象時(shí)存在應(yīng)問責(zé)對(duì)象和實(shí)際問責(zé)對(duì)象不一致的問題,即問責(zé)對(duì)象不精準(zhǔn)現(xiàn)象。該現(xiàn)象見諸于《求是》《中國紀(jì)檢監(jiān)察報(bào)》等媒體報(bào)端,呈現(xiàn)為問責(zé)泛化、問責(zé)錯(cuò)位等多重面向。對(duì)此,黨的十九屆四中全會(huì)強(qiáng)調(diào):“完善發(fā)現(xiàn)問題、糾正偏差、精準(zhǔn)問責(zé)有效機(jī)制”[1]。完善精準(zhǔn)問責(zé)有效機(jī)制需要堅(jiān)持問題導(dǎo)向。黨內(nèi)問責(zé)對(duì)象不精準(zhǔn)的表現(xiàn)形式有哪些?各種表現(xiàn)形式的成因和對(duì)策分別是什么?弄清這些問題,對(duì)中國共產(chǎn)黨完善精準(zhǔn)問責(zé)機(jī)制具有重要的理論和實(shí)踐意義。

一、 文獻(xiàn)綜述與分析框架

受新公共管理、多層級(jí)治理等治理范式的影響,國內(nèi)外學(xué)術(shù)界對(duì)多治理主體情境下的問責(zé)對(duì)象不精準(zhǔn)問題較為關(guān)注,相關(guān)研究主要聚焦以下兩個(gè)方面。

第一,一些學(xué)者從組織層面入手,探討多層級(jí)治理中問責(zé)對(duì)象不精準(zhǔn)的成因與對(duì)策。府際關(guān)系是多層級(jí)治理中一種重要的組織關(guān)系,是問責(zé)主體實(shí)施垂直問責(zé)時(shí)需要考慮的重要因素。Mulgan從澳大利亞聯(lián)邦政府與州政府職責(zé)權(quán)限劃分不清晰入手,揭示多層級(jí)治理中問責(zé)對(duì)象不精準(zhǔn)的成因,主張以厘清各級(jí)政府的職責(zé)權(quán)限提升問責(zé)對(duì)象的精準(zhǔn)性[5]。與之相近,劉美萍主張完善縱向權(quán)責(zé)清單制度,以解決由各級(jí)政府權(quán)責(zé)不清導(dǎo)致的問責(zé)對(duì)象錯(cuò)位問題[6]。此外,Benz還從國家與超國家組織關(guān)系入手揭示歐盟多層級(jí)治理模式中問責(zé)對(duì)象不精準(zhǔn)的成因,主張采取開放式協(xié)商方法提升多層級(jí)治理中問責(zé)對(duì)象的精準(zhǔn)性[7]。

第二,還有一些學(xué)者從個(gè)體與集體關(guān)系入手,探討集體決策中問責(zé)對(duì)象不精準(zhǔn)的成因與對(duì)策。一方面,國外學(xué)者對(duì)問責(zé)對(duì)象不精準(zhǔn)問題的探討主要圍繞“多只手”問題展開。Thompson認(rèn)為,問責(zé)對(duì)象不精準(zhǔn)的成因是在全體成員共同影響集體決策的組織中存在問責(zé)對(duì)象“多只手問題”,對(duì)組織責(zé)任的流程設(shè)計(jì)和清晰劃分有助于提升問責(zé)對(duì)象的精準(zhǔn)性[8]。Bovens則認(rèn)為,解決問責(zé)對(duì)象“多只手問題”要正確認(rèn)識(shí)個(gè)體責(zé)任和集體責(zé)任的差異,對(duì)個(gè)體問責(zé)、集體問責(zé)等問責(zé)模式進(jìn)行精細(xì)分工才能提升問責(zé)對(duì)象的精準(zhǔn)性[9]。另一方面,國內(nèi)學(xué)者對(duì)問責(zé)對(duì)象不精準(zhǔn)的分析主要圍繞集體決策體制展開,陳國權(quán)等將集體決策體制中個(gè)體與集體責(zé)任劃分不清晰歸結(jié)為問責(zé)對(duì)象不精準(zhǔn)的成因,主張以明確決策責(zé)任劃分來提升問責(zé)對(duì)象的精準(zhǔn)性[10]。葉戰(zhàn)備等則從責(zé)任劃分和黨內(nèi)民主等維度探討了集體決策環(huán)節(jié)黨內(nèi)問責(zé)對(duì)象不精準(zhǔn)的成因與對(duì)策[11]。

既有研究雖不乏真知灼見,卻存在下述缺憾:首先,從研究內(nèi)容來看,一方面,既有研究著重探討問責(zé)對(duì)象不精準(zhǔn)的成因與對(duì)策,對(duì)其表現(xiàn)形式缺乏類型化分析。另一方面,既有研究在組織層面上剖析了府際關(guān)系對(duì)問責(zé)對(duì)象不精準(zhǔn)的影響,卻沒有探討由條塊關(guān)系不順引發(fā)的問責(zé)對(duì)象不精準(zhǔn)問題及其治理對(duì)策。其次,從分析框架來看,目前學(xué)術(shù)界對(duì)問責(zé)對(duì)象不精準(zhǔn)的分析停留在組織或個(gè)體與組織關(guān)系等單一維度,對(duì)個(gè)體性問責(zé)對(duì)象缺乏專門剖析,僅揭示問責(zé)對(duì)象不精準(zhǔn)的局部面貌,缺乏一個(gè)整體性分析框架。

“一般系統(tǒng)論是關(guān)于‘整體’的一般科學(xué)”[12]31,系統(tǒng)論的整體性原理為我們構(gòu)建黨內(nèi)問責(zé)對(duì)象不精準(zhǔn)的整體性分析框架提供理論依據(jù)。在黨內(nèi)問責(zé)領(lǐng)域,目前系統(tǒng)論已被運(yùn)用于執(zhí)政黨問責(zé)能力的系統(tǒng)配置、各項(xiàng)黨內(nèi)問責(zé)要素等議題的分析之中,具有向問責(zé)對(duì)象擴(kuò)展的可行性。系統(tǒng)是由若干要素及其互動(dòng)關(guān)系構(gòu)成的有機(jī)整體。一般系統(tǒng)論認(rèn)為,“對(duì)于‘要素’的復(fù)合體,可以有三種不同的區(qū)分方式:①按照要素的數(shù)目來區(qū)分;②按照要素的種類來區(qū)分;③按照要素的關(guān)系來區(qū)分”[12]50。這揭示出系統(tǒng)的構(gòu)成要素并非單一的,系統(tǒng)的整體功能受到各類要素的共同影響。從系統(tǒng)論的要素分類方法來看,黨內(nèi)問責(zé)對(duì)象不精準(zhǔn)的系統(tǒng)分析,建基于對(duì)黨內(nèi)問責(zé)對(duì)象的精細(xì)分類。以問責(zé)對(duì)象的數(shù)量和性質(zhì)為依據(jù),黨內(nèi)問責(zé)對(duì)象可分為個(gè)體與組織兩類,前者指向黨員領(lǐng)導(dǎo)干部,后者囊括各級(jí)黨組織。系統(tǒng)并非要素的簡單加總,各要素相互聯(lián)系、相互作用才能構(gòu)成一個(gè)有機(jī)整體,各要素的互動(dòng)關(guān)系揭示出系統(tǒng)論的整體性原理。從系統(tǒng)論的整體性原理來看,對(duì)黨內(nèi)問責(zé)對(duì)象不精準(zhǔn)進(jìn)行系統(tǒng)分析,既要從個(gè)體與組織兩類問責(zé)對(duì)象入手,更需要揭示兩者之間的互動(dòng)關(guān)系對(duì)問責(zé)對(duì)象精準(zhǔn)性的影響,否則無法揭示問責(zé)對(duì)象不精準(zhǔn)現(xiàn)象的全貌?；诖?本文將系統(tǒng)論的整體性原理作為理論支撐,基于個(gè)體與組織兩類黨內(nèi)問責(zé)對(duì)象及其互動(dòng)關(guān)系,從個(gè)體、組織、個(gè)體與組織關(guān)系三個(gè)層面構(gòu)建黨內(nèi)問責(zé)對(duì)象不精準(zhǔn)的整體性分析框架。

二、 黨內(nèi)問責(zé)對(duì)象不精準(zhǔn)的表現(xiàn)

1. 個(gè)體層面上黨內(nèi)問責(zé)對(duì)象不精準(zhǔn)的表現(xiàn)

第一,以問責(zé)一般干部代替問責(zé)領(lǐng)導(dǎo)干部。根據(jù)權(quán)責(zé)一致原則,“政治意義上的問責(zé)以公共權(quán)力的存在為前提,問責(zé)對(duì)象主要指向行使公共權(quán)力的公權(quán)力機(jī)關(guān)和政府官員”[13]。雖然公共權(quán)力行使主體在各國都被界定為主要問責(zé)對(duì)象,但是在不同的問責(zé)機(jī)制中它卻有著不同的稱謂。西方公共行政理論從個(gè)體層面上將公共權(quán)力行使主體劃分政務(wù)官和事務(wù)官兩類,兩者分別構(gòu)成政治問責(zé)和行政問責(zé)的主要問責(zé)對(duì)象。而在我國的政治話語中,個(gè)體性問責(zé)對(duì)象通常被統(tǒng)稱為“干部”,各類干部分別與不同類型的問責(zé)機(jī)制相對(duì)應(yīng)。領(lǐng)導(dǎo)干部和不承擔(dān)領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的一般干部之間的二元區(qū)分,是黨的干部制度中常見的一種分類方法,對(duì)理解黨內(nèi)問責(zé)對(duì)象具有重要意義?！皷|西南北中,黨政軍民學(xué),黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的?！盵14]中國共產(chǎn)黨是我國的領(lǐng)導(dǎo)黨,其領(lǐng)導(dǎo)地位的鞏固需要廣大黨員領(lǐng)導(dǎo)干部積極發(fā)揮自身的領(lǐng)導(dǎo)作用。反之,與不承擔(dān)領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的一般干部相比,黨員領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)施濫用權(quán)力、消極怠政等不當(dāng)行為對(duì)黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的事業(yè)的危害更大?；诖?根據(jù)鞏固黨的領(lǐng)導(dǎo)地位要善于抓住主要矛盾的馬克思主義哲學(xué)原理,《中國共產(chǎn)黨問責(zé)條例》將個(gè)體性問責(zé)對(duì)象界定為黨的領(lǐng)導(dǎo)干部。然而從制度執(zhí)行來看,在問責(zé)實(shí)踐中,出于避難求易等考慮,“有的(問責(zé)主體)問下不問上、問小不問大,讓一般干部代替領(lǐng)導(dǎo)干部擔(dān)責(zé)”[15]?！度嗣袢?qǐng)?bào)》也撰文批評(píng)了“對(duì)承擔(dān)具體落實(shí)工作的干部追責(zé),卻不倒查主要領(lǐng)導(dǎo)干部責(zé)任”[16]的現(xiàn)象。

第二,以問責(zé)現(xiàn)任領(lǐng)導(dǎo)干部代替問責(zé)時(shí)任領(lǐng)導(dǎo)干部。時(shí)間是問責(zé)的一個(gè)重要維度,世界銀行專家組從時(shí)間維度將問責(zé)劃分為“事前”問責(zé)、“即時(shí)”問責(zé)和“事后”問責(zé)三類[17]。問責(zé)的時(shí)間維度會(huì)對(duì)問責(zé)主體認(rèn)定問責(zé)對(duì)象產(chǎn)生重要影響,這是因?yàn)楣舱咝Ч娘@現(xiàn)往往具有滯后性和隱蔽性,在此期間受到任期制、黨政領(lǐng)導(dǎo)干部交流制度等因素的影響,負(fù)責(zé)制定或執(zhí)行該項(xiàng)政策的黨員領(lǐng)導(dǎo)干部有時(shí)會(huì)歷經(jīng)若干次職位變遷。在這種“鐵打的政策、流水的干部”的情景下,問責(zé)主體需要在該項(xiàng)公共政策的最初制定者、后續(xù)修訂者等歷屆任職者之中精準(zhǔn)認(rèn)定誰應(yīng)當(dāng)對(duì)政策失敗承擔(dān)責(zé)任。一項(xiàng)歷時(shí)較長的公共政策的政策效果通常是時(shí)任領(lǐng)導(dǎo)干部和現(xiàn)任領(lǐng)導(dǎo)干部合力作用的結(jié)果,問責(zé)主體對(duì)兩者的問責(zé)本應(yīng)是并行不悖的。但在政策問責(zé)實(shí)踐中,囿于對(duì)時(shí)任領(lǐng)導(dǎo)干部政策行為的登記備案機(jī)制不健全、調(diào)查取證更為困難等因素,“有的(問責(zé)主體)只問現(xiàn)任領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任不問時(shí)任領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任”[18],導(dǎo)致問責(zé)對(duì)象不精準(zhǔn),各屆任職者權(quán)責(zé)配置失衡?！叭缍嗄昵斑`規(guī)審批土地蓋房,一些地方只對(duì)現(xiàn)在拆除違規(guī)建筑不力的基層領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé),卻很少問以前作出違法違規(guī)決策領(lǐng)導(dǎo)干部的責(zé)任?！盵19]

2. 組織層面上黨內(nèi)問責(zé)對(duì)象不精準(zhǔn)的表現(xiàn)

第一,以問責(zé)下級(jí)黨組織代替問責(zé)上級(jí)黨組織。多層級(jí)治理是“一種在超國家、國家、區(qū)域以及地方等數(shù)個(gè)疆域?qū)蛹?jí)上的既定政府之間進(jìn)行持續(xù)協(xié)商的制度”[20],治理主體來自多個(gè)行政層級(jí)和對(duì)某一項(xiàng)特定任務(wù)開展協(xié)同治理是其典型特征。為有效治理跨行政層級(jí)的復(fù)雜公共事務(wù),多層級(jí)治理也逐漸被應(yīng)用于中國的治理場域之中。提高超大規(guī)模國家治理有效性的現(xiàn)實(shí)需要和黨的中央組織、地方組織和基層組織的多層級(jí)設(shè)置模式,為中國共產(chǎn)黨采取多層級(jí)治理模式提供必要性和可行性。諸如腐敗治理、貧困治理等重要事務(wù)超出單一層級(jí)黨組織的管轄范圍,需要由多個(gè)層級(jí)黨組織共同治理。在多層級(jí)治理中委托代理關(guān)系具有多重性,由此產(chǎn)生“多頭責(zé)任”問題[21]。在黨內(nèi)問責(zé)中這種情形體現(xiàn)在,“有的地方由于職責(zé)規(guī)定不夠清晰、權(quán)限劃定不夠明確,出了問題要追究責(zé)任時(shí),上下級(jí)之間、部門之間相互推諉,具體應(yīng)當(dāng)由誰擔(dān)責(zé),邊界模糊不清,難保不問錯(cuò)對(duì)象”[16]。在各級(jí)黨組織職責(zé)劃分不清晰的情況下,有的問責(zé)主體在認(rèn)定問責(zé)對(duì)象時(shí)避重就輕,“以問責(zé)下級(jí)代替問責(zé)上級(jí)”[15]。

第二,以問責(zé)屬地管理機(jī)關(guān)代替問責(zé)垂直管理部門。為實(shí)現(xiàn)維護(hù)中央集權(quán)和發(fā)揮地方積極性雙重目標(biāo),國家權(quán)力需要在橫向和縱向兩個(gè)維度進(jìn)行合理配置和分工,從而形成“條”與“塊”兩種管理系統(tǒng)?！皸l”形管理系統(tǒng)由上下對(duì)齊的各級(jí)政權(quán)機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)職能部門組成,中央政權(quán)機(jī)關(guān)“為加強(qiáng)政令統(tǒng)一或減少地方行政干預(yù),在地方設(shè)立相應(yīng)對(duì)口分支機(jī)構(gòu)或派出機(jī)構(gòu),并對(duì)這些對(duì)口職能部門實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)”[22]?！皦K”狀管理系統(tǒng)由中央、省、市、縣、鄉(xiāng)五級(jí)政權(quán)機(jī)關(guān)組成,按照守土盡責(zé)、分級(jí)負(fù)責(zé)的原則對(duì)轄區(qū)內(nèi)公共事務(wù)開展屬地管理?！皸l”與“塊”既存在各自的專屬管理事項(xiàng),也在扶貧、環(huán)保、信訪等重要事務(wù)上相互協(xié)作,以合力實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會(huì),建設(shè)美麗中國、平安中國等目標(biāo)。垂直管理部門和屬地管理機(jī)關(guān)共同管理某項(xiàng)重要事務(wù),“縱橫交錯(cuò)的權(quán)力線路就會(huì)變得異常復(fù)雜而麻煩”[23],給問責(zé)主體精準(zhǔn)認(rèn)定問責(zé)對(duì)象帶來困難。當(dāng)條塊系統(tǒng)的共同行為觸犯問責(zé)情形時(shí),問責(zé)主體需要在厘清條塊系統(tǒng)職責(zé)權(quán)限的基礎(chǔ)之上,才能準(zhǔn)確判斷究竟是問責(zé)垂直管理部門還是問責(zé)屬地管理機(jī)關(guān)。然而,“有的基層黨內(nèi)問責(zé)主體在未厘清基層條塊系統(tǒng)的角色責(zé)任、未判明黨組織和黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的因果責(zé)任和能力責(zé)任的情況下,濫用屬地管理原則草率認(rèn)定問責(zé)對(duì)象”[24],衍生出以問責(zé)屬地管理機(jī)關(guān)代替問責(zé)垂直管理部門的問題,這一點(diǎn)在信訪、環(huán)保等條塊共治領(lǐng)域表現(xiàn)得較為明顯。舉例而言,“中南某省環(huán)保督查發(fā)現(xiàn)某縣部分企業(yè)存在環(huán)境污染問題,事后,企業(yè)所在地兩名村干部被問責(zé),而縣環(huán)保局工作人員卻‘毫發(fā)無損’”[25]。

3. 個(gè)體與組織關(guān)系層面上黨內(nèi)問責(zé)對(duì)象不精準(zhǔn)的表現(xiàn)

第一,以個(gè)體問責(zé)代替集體問責(zé)。中國共產(chǎn)黨采取集體領(lǐng)導(dǎo)與個(gè)人分工負(fù)責(zé)相結(jié)合的民主集中制,各項(xiàng)政黨權(quán)力既可以交由各級(jí)黨組織及其領(lǐng)導(dǎo)班子按照集體領(lǐng)導(dǎo)原則共同行使,也可以交由黨的領(lǐng)導(dǎo)干部按照個(gè)人分工負(fù)責(zé)的原則單獨(dú)行使?；诖?中國共產(chǎn)黨根據(jù)權(quán)責(zé)一致原則,圍繞行使政黨權(quán)力的黨組織和黨員領(lǐng)導(dǎo)干部分別構(gòu)建了個(gè)體問責(zé)和集體問責(zé)兩種問責(zé)機(jī)制。與集體問責(zé)相比,個(gè)體問責(zé)可以充分考慮不同組織成員在失職失責(zé)行為的性質(zhì)情節(jié)、過錯(cuò)程度、危害后果上的具體差異,具有問責(zé)處理決定更為精細(xì)化等優(yōu)勢,但要求特定組織成員對(duì)集體決策失敗承擔(dān)全部責(zé)任,不僅違背在集體決策體制中所有組織成員共同行使決策權(quán)力的客觀實(shí)際,而且給想要逃避責(zé)任的組織成員提供了便利,容易滋生“替罪羊”現(xiàn)象。由此來看,問責(zé)主體在認(rèn)定問責(zé)對(duì)象時(shí)應(yīng)將集體問責(zé)與個(gè)體問責(zé)結(jié)合起來,不可偏廢其一。但是,在問責(zé)實(shí)踐中,“有的(問責(zé)主體)只問責(zé)領(lǐng)導(dǎo)干部不問責(zé)黨組織,以個(gè)人履責(zé)不力掩蓋集體失職失責(zé)問題”[26]。

第二,以集體問責(zé)代替?zhèn)€體問責(zé)。從規(guī)范意義上來講,集體問責(zé)適用于中國共產(chǎn)黨的集體決策體制,對(duì)集體決策不當(dāng)和集體領(lǐng)導(dǎo)不力的黨組織或黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子實(shí)施集體問責(zé)既符合權(quán)責(zé)一致的問責(zé)原則,也符合黨內(nèi)問責(zé)制度的相關(guān)規(guī)定。但是,即使是在集體決策體制中集體問責(zé)也無法代替?zhèn)€體問責(zé)。與個(gè)體問責(zé)相比,集體問責(zé)雖然具有問責(zé)范圍廣覆蓋等優(yōu)勢,但是它對(duì)每一個(gè)組織成員予以同等程度的責(zé)任追究,容易忽視不同組織成員的失職失責(zé)行為在性質(zhì)情節(jié)和危害后果上的程度差異,違背錯(cuò)責(zé)相當(dāng)?shù)膯栘?zé)原則。由此來看,集體問責(zé)和個(gè)體問責(zé)應(yīng)當(dāng)相互配合。然而在問責(zé)實(shí)踐中,有的問責(zé)主體卻顧此失彼,以集體問責(zé)代替?zhèn)€體問責(zé),“有的(問責(zé)主體)只問責(zé)黨組織不問責(zé)領(lǐng)導(dǎo)干部,把集體責(zé)任當(dāng)成個(gè)人逃避責(zé)任的擋箭牌”[26]。舉例而言,“華東某市在黨建工作督導(dǎo)中,發(fā)現(xiàn)該市相關(guān)部門存在落實(shí)基層黨建主體責(zé)任不到位等問題,但僅對(duì)黨委(黨組)進(jìn)行了通報(bào)批評(píng),相關(guān)責(zé)任人無一人受到問責(zé)處理”[27]。

三、 黨內(nèi)問責(zé)對(duì)象不精準(zhǔn)的成因

1. 個(gè)體層面上黨內(nèi)問責(zé)對(duì)象不精準(zhǔn)的成因

第一,混淆黨紀(jì)處分對(duì)象和黨內(nèi)問責(zé)對(duì)象。黨紀(jì)處分和黨內(nèi)問責(zé)作為中國共產(chǎn)黨的兩種自我約束機(jī)制,在適用對(duì)象上既高度交叉,也存在重要差異。按照《中國共產(chǎn)黨問責(zé)條例》和《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》等黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)定,黨的紀(jì)檢機(jī)關(guān)兼具監(jiān)督主體、執(zhí)紀(jì)主體和問責(zé)主體等多重身份,多重身份疊加容易產(chǎn)生角色轉(zhuǎn)化失靈,從而使其容易忽視黨紀(jì)處分主體與黨內(nèi)問責(zé)主體兩種政治身份之間的區(qū)別,對(duì)執(zhí)紀(jì)和問責(zé)兩種職能及其適用對(duì)象不加區(qū)分。內(nèi)因是事物變化發(fā)展的根本原因,黨的紀(jì)檢機(jī)關(guān)對(duì)黨紀(jì)處分對(duì)象和黨內(nèi)問責(zé)對(duì)象的混淆認(rèn)識(shí),為其以問責(zé)一般干部代替問責(zé)領(lǐng)導(dǎo)干部提供主觀認(rèn)識(shí)基礎(chǔ)。受到主觀認(rèn)識(shí)偏差等因素的影響,“實(shí)踐中,往往出現(xiàn)對(duì)普通黨員進(jìn)行追責(zé),卻被當(dāng)作‘問責(zé)對(duì)象’被問責(zé)的情況。如今年上半年,天津市紀(jì)委監(jiān)委在受理某區(qū)區(qū)委委員、某鎮(zhèn)黨委書記因推動(dòng)落實(shí)精準(zhǔn)扶貧和幫扶困難群眾工作不到位,致使困難群眾沒有得到有效救助而被問責(zé)的報(bào)批案件中,發(fā)現(xiàn)該區(qū)對(duì)鎮(zhèn)、區(qū)辦理低保的具體工作人員及幫扶困難群眾的包村干部等十幾名一線工作人員均提出不同的‘問責(zé)’處理建議”[28]。

第二,終身問責(zé)機(jī)制不健全弱化對(duì)時(shí)任領(lǐng)導(dǎo)干部的問責(zé)。為消除“離任即不承擔(dān)責(zé)任”的錯(cuò)誤觀念,在各屆任職者之間實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)配置均衡,黨的十八屆四中全會(huì)以來,各級(jí)黨委和政府在重大行政決策、司法裁判、黨內(nèi)問責(zé)等領(lǐng)域開始構(gòu)建終身問責(zé)機(jī)制的實(shí)踐探索,取得一定成績。然而,目前終身問責(zé)機(jī)制尚處于探索階段,在全國層面上終身問責(zé)規(guī)定散見于《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》《關(guān)于實(shí)行黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制的規(guī)定》《中國共產(chǎn)黨問責(zé)條例》等文本之中,規(guī)范整合效用有待進(jìn)一步化強(qiáng)化。雖然有些地方圍繞重大行政決策終身問責(zé)等領(lǐng)域出臺(tái)一些專門性制度,但這些制度存在位階較低、內(nèi)容不夠成熟完備等問題。以重大行政決策終身問責(zé)為例,對(duì)受多屆任職者共同影響的重大行政決策,很多地方性制度都沒有對(duì)問責(zé)信息如何獲取、應(yīng)當(dāng)由哪一個(gè)機(jī)構(gòu)對(duì)時(shí)任領(lǐng)導(dǎo)干部開展責(zé)任調(diào)查并提出問責(zé)處理建議等細(xì)節(jié)問題作出具體規(guī)定?！渡钲谑行姓^錯(cuò)責(zé)任追究辦法》第六十三條規(guī)定“依照本辦法規(guī)定應(yīng)當(dāng)追究行政過錯(cuò)責(zé)任的行政機(jī)關(guān)工作人員,所在單位作出處理決定前已經(jīng)調(diào)離到新單位的,原所在單位可向其新單位提出處理建議,新單位無正當(dāng)理由應(yīng)當(dāng)采納”,為解決責(zé)任倒查主體的設(shè)置問題提供一定的參考。然而,原所在單位雖然熟悉情況,但是與行政過錯(cuò)人員卻存在千絲萬縷的利害關(guān)系,由原所在單位提出問責(zé)處理建議容易在中立性上飽受詬病。缺乏問責(zé)信息支撐和責(zé)任倒查主體設(shè)置不合理削弱了終身問責(zé)機(jī)制的可操作性,弱化了對(duì)時(shí)任領(lǐng)導(dǎo)干部的問責(zé)。

2. 組織層面上黨內(nèi)問責(zé)對(duì)象不精準(zhǔn)的成因

第一,職責(zé)同構(gòu)的政黨職責(zé)體系導(dǎo)致上下級(jí)黨組織責(zé)任劃分不清晰。在結(jié)構(gòu)功能主義看來,機(jī)構(gòu)是履行職能的載體,與“上下對(duì)口,左右對(duì)齊”的機(jī)構(gòu)設(shè)置模式相對(duì)應(yīng),各級(jí)黨組織在職責(zé)設(shè)置上呈現(xiàn)職責(zé)同構(gòu)的特征[29]。職責(zé)同構(gòu)的政黨職責(zé)體系體現(xiàn)在,《黨章》第三十二條以“基本任務(wù)”的形式列舉了基層黨組織的主要職責(zé),其中“宣傳和執(zhí)行黨的路線、方針、政策”“對(duì)黨員進(jìn)行教育、管理、監(jiān)督和服務(wù)”“密切聯(lián)系群眾”等職責(zé)設(shè)置同樣適用于各級(jí)黨的地方組織。不僅如此,上級(jí)黨組織還會(huì)根據(jù)實(shí)際需要將其承擔(dān)的部分職責(zé)事項(xiàng)下派給下級(jí)黨組織,進(jìn)一步強(qiáng)化各級(jí)黨組織職責(zé)同構(gòu)的特征。職責(zé)同構(gòu)的政黨職責(zé)體系意味著各級(jí)黨組織承擔(dān)相同或相近的職能,在帶來提升各級(jí)黨組織統(tǒng)一行動(dòng)的效率、便于黨中央開展自上而下的垂直管理等便利的同時(shí),也給黨內(nèi)問責(zé)主體認(rèn)定問責(zé)對(duì)象帶來一個(gè)消極影響,即責(zé)任劃分不清晰導(dǎo)致問責(zé)對(duì)象不明確,各級(jí)黨組織高度交叉重疊的職責(zé)設(shè)置,降低了黨內(nèi)問責(zé)主體在多層級(jí)治理中認(rèn)定問責(zé)對(duì)象的精準(zhǔn)性,導(dǎo)致黨內(nèi)問責(zé)主體無法準(zhǔn)確判斷應(yīng)當(dāng)追究哪一層級(jí)黨組織的責(zé)任。在此種情形下,上級(jí)黨組織利用其在權(quán)力資源和責(zé)任配置等方面的優(yōu)勢向下級(jí)黨組織推卸責(zé)任,助長問責(zé)主體“問下不問上”的錯(cuò)誤傾向。

第二,垂直管理部門濫用“責(zé)任狀”向?qū)俚毓芾頇C(jī)關(guān)轉(zhuǎn)嫁責(zé)任。從規(guī)范意義上來講,職責(zé)法定是一項(xiàng)重要的法治原則,黨內(nèi)法規(guī)、國家法律等對(duì)垂直管理部門和屬地管理機(jī)關(guān)的職責(zé)權(quán)限作出了相應(yīng)的規(guī)定。然而,為了在復(fù)雜變動(dòng)的環(huán)境中提升治理的靈活性和有效性,充分發(fā)揮垂直管理部門和屬地管理機(jī)關(guān)各自的優(yōu)勢,各級(jí)政權(quán)機(jī)關(guān)有時(shí)也會(huì)根據(jù)實(shí)際需要在垂直管理部門與屬地管理機(jī)關(guān)之間進(jìn)行職責(zé)權(quán)限的委托與代理。在中國特色政治制度中,“責(zé)任狀”滿足了各級(jí)政權(quán)機(jī)關(guān)將職責(zé)權(quán)限在上下級(jí)組織之間、條塊之間靈活配置的現(xiàn)實(shí)需要,成為各級(jí)政權(quán)機(jī)關(guān)推動(dòng)重要工作貫徹落實(shí)和傳導(dǎo)壓力的重要手段。就條塊關(guān)系而言,有的垂直管理部門將簽訂“責(zé)任狀”作為一種責(zé)任“甩鍋”的手段,“片面強(qiáng)調(diào)‘屬地責(zé)任’,許多應(yīng)該部門做的,或者部門與地方協(xié)調(diào)解決的問題,最后都推給地方”[30]。屬地管理機(jī)關(guān)在承接垂直管理部門下達(dá)的環(huán)保、行政執(zhí)法等責(zé)任事項(xiàng)的同時(shí),卻缺乏履行該項(xiàng)責(zé)任事項(xiàng)所需要的職權(quán)、人力物力財(cái)力等必要條件,因?yàn)槲茨苋缙谕瓿伞柏?zé)任狀”而受到上級(jí)機(jī)關(guān)的問責(zé),衍生出以問責(zé)屬地機(jī)關(guān)代替問責(zé)垂管部門的問題。

3. 個(gè)體與組織關(guān)系層面上黨內(nèi)問責(zé)對(duì)象不精準(zhǔn)的成因

第一,個(gè)人與集體責(zé)任劃分不清晰導(dǎo)致個(gè)體問責(zé)與集體問責(zé)相互代替。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào):“不明確責(zé)任,不落實(shí)責(zé)任,不追究責(zé)任,從嚴(yán)治黨是做不到的。”[31]在由事前明責(zé)、事中歸責(zé)和事后追責(zé)前后相繼構(gòu)成的完整問責(zé)流程中,習(xí)近平總書記將“明確責(zé)任”放在首要位置,足見事前明確責(zé)任對(duì)構(gòu)建精準(zhǔn)問責(zé)機(jī)制的重要作用。與實(shí)行行政首長負(fù)責(zé)制的行政機(jī)關(guān)不同,各級(jí)黨組織實(shí)行的是民主集中制,各項(xiàng)政黨權(quán)力在集體決策過程中被黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子及其成員所分享,更高的權(quán)力分享程度增加了責(zé)任清晰劃分的難度,影響問責(zé)主體認(rèn)定問責(zé)對(duì)象的精準(zhǔn)性。在集體決策體制中通常存在著責(zé)任分配難題,個(gè)體責(zé)任和集體責(zé)任劃分不清晰,導(dǎo)致問責(zé)主體在認(rèn)定問責(zé)對(duì)象時(shí)缺乏清晰客觀的判斷標(biāo)準(zhǔn)。這就賦予問責(zé)主體較大的自由裁量空間,為其實(shí)施選擇性問責(zé)提供便利條件,導(dǎo)致個(gè)體問責(zé)和集體問責(zé)相互代替的問題。江西省宜春市紀(jì)委在調(diào)研中發(fā)現(xiàn),“有的(問責(zé)主體)還存在隨意性、選擇性問責(zé)問題,比如有的地方考慮到問責(zé)對(duì)績效考核的影響,便弱化對(duì)集體的問責(zé),傾向于個(gè)人問責(zé);有的地方考慮到問責(zé)對(duì)干部的提拔使用有影響,更傾向于集體問責(zé)”[32]。

第二,黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的避責(zé)策略加劇以集體問責(zé)代替?zhèn)€體問責(zé)的問題。在問責(zé)關(guān)系中,問責(zé)主體的問責(zé)行為與問責(zé)對(duì)象的避責(zé)行為有時(shí)是同時(shí)存在和交互作用的,采取避責(zé)策略規(guī)避問責(zé)后果是問責(zé)對(duì)象在趨利避害的自利動(dòng)機(jī)驅(qū)使下作出的理性行為選擇。問責(zé)與避責(zé)是責(zé)任政治的一體兩面,政府官員的避責(zé)策略會(huì)對(duì)問責(zé)政治產(chǎn)生積極、中立和消極三種不同影響[33]。雖然政府官員的避責(zé)策略在給問責(zé)主體施加改進(jìn)問責(zé)手段的壓力等方面對(duì)完善問責(zé)政治具有積極意義,但是它也容易加劇個(gè)體責(zé)任和集體責(zé)任的相互混淆。相互推諉式避責(zé)策略作為政府官員一種重要的避責(zé)策略[34],尤其適用于集體決策體制之中。在實(shí)踐層面,有的黨員領(lǐng)導(dǎo)干部將集體決策作為規(guī)避個(gè)人責(zé)任的旋轉(zhuǎn)門,故意將個(gè)人決策事項(xiàng)納入集體決策程序之中,企圖以集體決策的“合法外衣”來降低自己的問責(zé)風(fēng)險(xiǎn)。在山西省運(yùn)城市林業(yè)局原黨組書記、局長李建剛違紀(jì)違法案中,“據(jù)不完全統(tǒng)計(jì),僅2018年上半年,李建剛就主持召開了32次局務(wù)會(huì)議和黨組會(huì)議,共涉及220個(gè)議題,其中很多屬于辦公設(shè)備購置、辦公用品購買、車輛維修保養(yǎng)等按照正常審批程序就可以直接拍板決策的事項(xiàng)”[35]。這類行為貌似發(fā)揚(yáng)了集體決策的民主作風(fēng),實(shí)則是濫用集體決策來規(guī)避個(gè)人的決策責(zé)任,助長以集體問責(zé)代替?zhèn)€體問責(zé)的錯(cuò)誤傾向。

四、 黨內(nèi)問責(zé)對(duì)象不精準(zhǔn)的治理對(duì)策

1. 個(gè)體層面上黨內(nèi)問責(zé)對(duì)象不精準(zhǔn)的治理對(duì)策

第一,正確區(qū)分黨紀(jì)處分對(duì)象和黨內(nèi)問責(zé)對(duì)象。從職務(wù)級(jí)別和追責(zé)類型兩個(gè)方面厘清黨紀(jì)處分對(duì)象和黨內(nèi)問責(zé)對(duì)象之間的差異,是問責(zé)主體提升認(rèn)定問責(zé)對(duì)象精準(zhǔn)性的認(rèn)知基礎(chǔ)。一方面,黨紀(jì)處分既包括黨的領(lǐng)導(dǎo)干部,也包括黨員和一般黨員干部，而黨內(nèi)問責(zé)對(duì)象只包括黨的領(lǐng)導(dǎo)干部,適用對(duì)象的職務(wù)級(jí)別可以為區(qū)分黨紀(jì)處分對(duì)象與黨內(nèi)問責(zé)對(duì)象提供一個(gè)清晰的識(shí)別標(biāo)準(zhǔn),使黨的紀(jì)檢機(jī)關(guān)清晰地認(rèn)識(shí)到,普通黨員和一般黨員干部是黨紀(jì)處分對(duì)象而非黨內(nèi)問責(zé)對(duì)象。另一方面,從追責(zé)類型來看,《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》第三十七條規(guī)定:“直接責(zé)任者,是指在職責(zé)范圍內(nèi),不履行或不正確履行自己的職責(zé),對(duì)造成的損失和后果起決定性作用的黨員或黨員領(lǐng)導(dǎo)干部”。其中“決定性作用”主要指向因果關(guān)系的直接性,意在說明黨員或黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的失職失責(zé)行為是導(dǎo)致?lián)p失或后果產(chǎn)生的直接原因。與直接責(zé)任相對(duì)應(yīng)的黨內(nèi)問責(zé)的追責(zé)類型是領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任?！霸谝蚬P(guān)系上,領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任應(yīng)當(dāng)不屬于直接因果關(guān)系,如果因?yàn)槟硞€(gè)具體行為導(dǎo)致事故,應(yīng)當(dāng)構(gòu)成直接責(zé)任,而領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任強(qiáng)調(diào)的是失職、瀆職、不作為、懈怠所帶來的間接因果關(guān)系。”[36]基于過錯(cuò)行為與危害后果因果關(guān)聯(lián)的緊密程度這一指標(biāo),黨內(nèi)問責(zé)主體可以區(qū)分直接責(zé)任和領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的差異,并據(jù)此將黨紀(jì)處分追究的直接責(zé)任者和黨內(nèi)問責(zé)追究的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任者區(qū)分開來。

第二,從豐富問責(zé)信息和設(shè)置科學(xué)合理的責(zé)任倒查主體兩個(gè)方面入手,健全追究時(shí)任領(lǐng)導(dǎo)干部責(zé)任的終身問責(zé)機(jī)制。一方面,從問責(zé)信息來看,獲取問責(zé)信息是問責(zé)機(jī)制的首要運(yùn)行階段,問責(zé)主體獲取各屆任職者的履責(zé)信息的數(shù)量和質(zhì)量會(huì)影響問責(zé)處置結(jié)果的精準(zhǔn)性?；诖?健全終身問責(zé)機(jī)制要建立健全各屆任職者的履責(zé)臺(tái)賬制度,為問責(zé)主體追究時(shí)任領(lǐng)導(dǎo)干部責(zé)任提供準(zhǔn)確、翔實(shí)的第一手問責(zé)信息。黨委及其組織部門作為履責(zé)臺(tái)賬制度的主要執(zhí)行主體,應(yīng)當(dāng)仔細(xì)記錄各屆任職者的任職時(shí)間、履責(zé)表現(xiàn)、履責(zé)態(tài)度和履責(zé)結(jié)果等履責(zé)信息,尤其要詳細(xì)記錄各屆任職者的決策意見和決策理由、政策執(zhí)行行為及其效果等政策運(yùn)行信息,為問責(zé)主體厘清現(xiàn)任領(lǐng)導(dǎo)干部和時(shí)任領(lǐng)導(dǎo)干部的責(zé)任邊界和責(zé)任輕重提供問責(zé)信息支撐,使政策問責(zé)做到履責(zé)表現(xiàn)可回溯、過錯(cuò)行為可追查、追責(zé)行為有依據(jù)。另一方面,為解決領(lǐng)導(dǎo)干部調(diào)任到新的地區(qū)和職位帶來的責(zé)任倒查主體設(shè)置的爭議問題,各地在健全責(zé)任倒查機(jī)制時(shí)可以考慮由作為現(xiàn)任者和時(shí)任者共同的上一級(jí)管理機(jī)構(gòu)指定或委托有管理權(quán)限的黨的紀(jì)檢機(jī)關(guān)或黨委組織部門負(fù)責(zé)開展責(zé)任倒查,以保障責(zé)任倒查主體的權(quán)威性和專業(yè)性。為體現(xiàn)責(zé)任倒查的中立性和客觀性,還可以考慮成立責(zé)任倒查組,時(shí)任領(lǐng)導(dǎo)干部的原所在單位和新單位都可以派代表參與其中。

2. 組織層面上黨內(nèi)問責(zé)對(duì)象不精準(zhǔn)的治理對(duì)策

第一,以職責(zé)異構(gòu)的政黨職責(zé)體系厘清上下級(jí)黨組織的責(zé)任邊界。《中共中央關(guān)于深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革的決定》指出:“除中央有明確規(guī)定外,允許地方因地制宜設(shè)置機(jī)構(gòu)和配置職能?！盵37]地方各級(jí)黨組織因地制宜配置職能,無疑會(huì)彰顯地方黨組織在職責(zé)設(shè)置上的特殊性,克服職責(zé)同構(gòu)問題。構(gòu)建職責(zé)異構(gòu)的政黨職責(zé)體系,應(yīng)當(dāng)將各級(jí)黨組織的職責(zé)劃分為差異性職責(zé)和共有性職責(zé)兩類,既以共有性職責(zé)將各級(jí)黨組織自上而下聯(lián)動(dòng)起來,又以差異性職責(zé)體現(xiàn)各級(jí)黨組織在法定范圍內(nèi)設(shè)置職責(zé)的自主性和靈活性。一方面,差異性職責(zé)的設(shè)置應(yīng)結(jié)合各級(jí)黨組織的層級(jí)特點(diǎn),凸顯黨中央制定黨的基本路線方針政策、配置黨組織職權(quán)職責(zé)、調(diào)整黨員權(quán)力義務(wù)關(guān)系等專有性職責(zé),體現(xiàn)地方各級(jí)黨組織在政黨組織體系中承上啟下、上傳下達(dá)的重要特點(diǎn),突出基層黨組織對(duì)普通黨員和人民群眾的服務(wù)職責(zé)及對(duì)微觀政黨事務(wù)的管理職責(zé)。另一方面,對(duì)中央和地方協(xié)同管理的事項(xiàng)、上下級(jí)黨組織共同完成的重要工作而言,各級(jí)黨組織在設(shè)置共有性職責(zé)時(shí)應(yīng)當(dāng)進(jìn)行清晰合理的縱向分工,通過簽訂備忘錄、責(zé)任狀等形式,明確中央與地方、上下級(jí)黨組織之間的任務(wù)分工和責(zé)任分配方案,厘清主管責(zé)任和協(xié)助責(zé)任、決策責(zé)任和執(zhí)行責(zé)任的責(zé)任歸屬,為黨內(nèi)問責(zé)主體精準(zhǔn)認(rèn)定問責(zé)對(duì)象奠定清晰的責(zé)任劃分這一重要基礎(chǔ)。

第二,對(duì)垂直管理部門與屬地管理機(jī)關(guān)簽訂的“責(zé)任狀”進(jìn)行清理?！蛾P(guān)于解決形式主義突出問題為基層減負(fù)的通知》強(qiáng)調(diào):“嚴(yán)格控制‘一票否決’事項(xiàng),不能動(dòng)輒簽‘責(zé)任狀’,變相向地方和基層推卸責(zé)任?！盵38]為防止垂直管理部門濫用“責(zé)任狀”向?qū)俚毓芾頇C(jī)關(guān)轉(zhuǎn)嫁責(zé)任,一方面,各級(jí)黨委應(yīng)當(dāng)對(duì)垂直管理部門發(fā)布的“責(zé)任狀”進(jìn)行摸底、統(tǒng)計(jì)和分析,將“責(zé)任狀”清理工作納入黨內(nèi)規(guī)范性文件清理的總體部署之中,運(yùn)用黨內(nèi)規(guī)范性文件清理中常用的合法性、合理性和有效性等清理指標(biāo)和集中清理、定期清理等清理方法,對(duì)垂直管理部門發(fā)布的“責(zé)任狀”進(jìn)行有效清理,廢除缺乏合法性和正當(dāng)性的“責(zé)任狀”,以減少條塊關(guān)系中責(zé)任轉(zhuǎn)嫁的亂象。另一方面,各級(jí)黨委還應(yīng)將減少存量與遏制增量結(jié)合起來,在清理“責(zé)任狀”存量的同時(shí),還要對(duì)垂直管理部門新擬定的“責(zé)任狀”開展程序要件和實(shí)質(zhì)要件的審查,要求垂直管理部門在缺乏法律依據(jù)、上級(jí)許可和充足理由的情況下,不得與屬地管理機(jī)關(guān)簽訂新的“責(zé)任狀”,嚴(yán)防“責(zé)任狀”濫用問題反復(fù)出現(xiàn)。

3. 個(gè)體與組織關(guān)系層面上黨內(nèi)問責(zé)對(duì)象不精準(zhǔn)的治理對(duì)策

第一,在集體決策體制中清晰劃分個(gè)體責(zé)任與集體責(zé)任。在集體決策體制中清晰劃分個(gè)人責(zé)任與集體責(zé)任,要牢牢抓住決策集體和決策個(gè)體的職責(zé)范圍這個(gè)關(guān)鍵因素,使各級(jí)黨組織和黨的領(lǐng)導(dǎo)干部都在其職責(zé)范圍內(nèi)承擔(dān)責(zé)任。從決策理論和實(shí)際來看,公共決策的重要性程度是區(qū)分各類決策的決策主體的一個(gè)重要標(biāo)準(zhǔn)。《黨章》第十條第五款規(guī)定:“凡屬重大問題都要按照集體領(lǐng)導(dǎo)、民主集中、個(gè)別醞釀、會(huì)議決定的原則,由黨的委員會(huì)集體討論,作出決定?！痹摋l款以是否屬于“重大問題”為依據(jù)將黨委的集體決策與黨委領(lǐng)導(dǎo)班子成員的個(gè)人決策區(qū)分開來?；诖?各級(jí)黨組織可以采取正面列舉與反向排除相結(jié)合的方法,對(duì)黨委領(lǐng)導(dǎo)班子職責(zé)范圍內(nèi)的“重大問題”進(jìn)行正面列舉,將重要性程度更低、影響范圍更小的“非重大問題”納入黨委領(lǐng)導(dǎo)班子成員的個(gè)人決策事項(xiàng)之中。鑒于清單管理制度具有的主體明確化、事項(xiàng)具體化和邊界清晰化等優(yōu)勢,各級(jí)黨委可以考慮制定“三重一大”集體決策事項(xiàng)清單,明晰重大事項(xiàng)和重要干部的具體范圍、重大項(xiàng)目投資的判斷標(biāo)準(zhǔn)以及大額資金的合理區(qū)間,以逐漸厘清“重大問題”與“非重大問題”的邊界。明確區(qū)分黨委領(lǐng)導(dǎo)班子職責(zé)范圍內(nèi)的集體決策事項(xiàng)和黨委領(lǐng)導(dǎo)班子成員職責(zé)范圍內(nèi)的個(gè)人決策事項(xiàng),有助于使決策主體和決策事項(xiàng)對(duì)應(yīng)起來,提高黨內(nèi)問責(zé)主體在集體決策體制中認(rèn)定問責(zé)對(duì)象的精準(zhǔn)性,減少個(gè)體問責(zé)和集體問責(zé)相互代替。

第二,以集體問責(zé)與個(gè)體問責(zé)的配合使用抑制避責(zé)策略。黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的相互推諉式避責(zé)策略之所以有效,在很大程度上是因?yàn)樵诩w決策體制中有的問責(zé)主體存在重集體問責(zé)輕個(gè)體問責(zé)的錯(cuò)誤傾向。為消除黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的相互推諉式避責(zé)策略對(duì)問責(zé)對(duì)象認(rèn)定的消極影響,黨內(nèi)問責(zé)主體應(yīng)當(dāng)樹立個(gè)體問責(zé)與集體問責(zé)分工協(xié)作的辯證思維,當(dāng)集體決策出現(xiàn)決策嚴(yán)重失誤等問責(zé)情形時(shí),黨內(nèi)問責(zé)主體不僅要追究通過該項(xiàng)決策的黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子的集體責(zé)任,還要依據(jù)錯(cuò)責(zé)相當(dāng)原則精準(zhǔn)追究對(duì)集體決策結(jié)果施加的不同程度的影響的黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子成員的個(gè)人責(zé)任。《中國共產(chǎn)黨問責(zé)條例》第六條規(guī)定:“對(duì)黨組織問責(zé)的,應(yīng)當(dāng)同時(shí)對(duì)該黨組織中負(fù)有責(zé)任的領(lǐng)導(dǎo)班子成員進(jìn)行問責(zé)。”[39]該條款將個(gè)體問責(zé)作為集體問責(zé)的附帶問責(zé)措施,通過集體問責(zé)和個(gè)體問責(zé)的配合使用,打破了黨員領(lǐng)導(dǎo)干部運(yùn)用相互推諉式避責(zé)策略以集體責(zé)任掩蓋個(gè)人責(zé)任的企圖。除了由集體問責(zé)驅(qū)動(dòng)個(gè)體問責(zé)之外,進(jìn)一步完善集體問責(zé)與個(gè)體問責(zé)的配合使用機(jī)制還可以采取由個(gè)體問責(zé)驅(qū)動(dòng)集體問責(zé)的路徑,在對(duì)濫用職權(quán)、賄選的黨員領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行個(gè)體問責(zé)的基礎(chǔ)上,探索對(duì)存在“塌方式”腐敗或團(tuán)體選舉舞弊等問責(zé)情形的黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子進(jìn)行集體問責(zé),打破有的黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子以個(gè)人失職失責(zé)行為掩蓋集體領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的企圖。

五、 結(jié) 語

黨內(nèi)問責(zé)對(duì)象的精準(zhǔn)認(rèn)定,是中國共產(chǎn)黨構(gòu)建精準(zhǔn)問責(zé)機(jī)制的重點(diǎn)和難點(diǎn)。針對(duì)實(shí)踐中出現(xiàn)的問責(zé)對(duì)象不精準(zhǔn)現(xiàn)象,本文借鑒系統(tǒng)論的整體性原理,從個(gè)體、組織、個(gè)體與組織互動(dòng)關(guān)系三個(gè)層面構(gòu)建黨內(nèi)問責(zé)對(duì)象不精準(zhǔn)的整體性分析框架,系統(tǒng)分析了黨內(nèi)問責(zé)對(duì)象不精準(zhǔn)的表現(xiàn)、成因與對(duì)策,為學(xué)術(shù)界進(jìn)一步深化精準(zhǔn)問責(zé)研究奠定一定的基礎(chǔ)。囿于文章篇幅和分析框架等限制,本文并未系統(tǒng)論述選擇性問責(zé)這一各類問責(zé)對(duì)象不精準(zhǔn)現(xiàn)象背后的共性原因及其治理對(duì)策。選擇性問責(zé)的產(chǎn)生除了與制度的可操作性和精細(xì)化水平有關(guān)以外,還與問責(zé)主體濫用自由裁量權(quán)力有關(guān)。鑒于此,為提升黨內(nèi)問責(zé)對(duì)象的精準(zhǔn)性,還可以采取出臺(tái)《中國共產(chǎn)黨問責(zé)條例》的實(shí)施細(xì)則、加強(qiáng)對(duì)問責(zé)主體的監(jiān)督與問責(zé)、建立典型問責(zé)案例指導(dǎo)制度等多種舉措。對(duì)于問責(zé)對(duì)象不精準(zhǔn)乃至問責(zé)泛化等相關(guān)議題,期待來自政治學(xué)、黨建、公共管理等學(xué)科的專家學(xué)者予以更加深入系統(tǒng)的探討,從而為消除構(gòu)建精準(zhǔn)問責(zé)機(jī)制的現(xiàn)實(shí)障礙提供理論思考和對(duì)策建議。