城市片區(qū)開發(fā)投融資策略探究

陳東海

（中鐵二十三局集團第三工程有限公司，四川 成都 611100）

一、引言

片區(qū)開發(fā)是城市運行和發(fā)展中的重要社會經(jīng)濟現(xiàn)象。國家和地區(qū)可以制定一種更加靈活的經(jīng)濟政策，以利用片區(qū)開發(fā)吸引外部因素促進區(qū)域發(fā)展。但是城市片區(qū)開發(fā)項目通常資金需求量大且建設(shè)周期長，其開發(fā)效果也容易受投融資方案和管理模式的影響，最終影響城市的發(fā)展。因此，在現(xiàn)代化城市經(jīng)濟建設(shè)過程中，相關(guān)政府部門需要對總體規(guī)劃目標(biāo)和詳細(xì)內(nèi)容進行掌握，制定科學(xué)合理的投融資策略，以實現(xiàn)對片區(qū)資源的有效整合，從而充分發(fā)揮片區(qū)資源的價值，推動區(qū)域經(jīng)濟健康發(fā)展。

二、片區(qū)開發(fā)的內(nèi)容和模式

（一）內(nèi)容

所謂片區(qū)開發(fā)就是編制區(qū)域系統(tǒng)規(guī)劃內(nèi)容，采取區(qū)域運營管理、投融資管理和區(qū)域招商等方式對項目進行分析并形成一種項目開發(fā)機制。投資建設(shè)層面上，其主要內(nèi)容有土地整理、基礎(chǔ)設(shè)施和配套公建等。它適用于目前城市建設(shè)中的城建改造、扶貧開發(fā)、新城建設(shè)、旅游資源開發(fā)、綜合體開發(fā)、區(qū)域開展的TOD模式、經(jīng)濟開發(fā)區(qū)開發(fā)等。

（二）模式

按照不同的開發(fā)主體，通?？梢詫⒛壳暗某鞘衅瑓^(qū)開發(fā)模式分為以下四種。一是政府獨資型開發(fā)模式。它指政府利用具有國有獨資屬性的開發(fā)公司對項目進行管理和開發(fā)，其資金則主要來源于政府財政收入。在此模式下，政府可以有效管控項目開發(fā)進度并保證自身收益，但財政壓力較大，容易導(dǎo)致負(fù)債率上升。二是政府在利用國有企業(yè)的同時積極引入外部資金成立合資的SPV（Special Purpose Vehicle）公司并對其授權(quán)，之后則以公司的名義進行項目開發(fā)，然后按照投資比例進行利益分成。三是完全外包型模式，即政府將項目開發(fā)權(quán)委托給具有相關(guān)資質(zhì)的第三方，資金也由第三方提供，政府只給其提供一定的政策優(yōu)惠和補償。這種模式有助于緩解政府財政壓力。四是混合模式。在這種模式下，政府將部分項目開發(fā)權(quán)交給第三方企業(yè)，自己則掌握重要項目的開發(fā)權(quán)。這能分擔(dān)政府資金壓力和投資風(fēng)險，并實現(xiàn)政府對項目開發(fā)的整體掌控。

三、城市片區(qū)開發(fā)中投融資面臨的問題

（一）內(nèi)容界定不夠明確

城區(qū)片區(qū)開發(fā)中的投融資在管理方面普遍存在著內(nèi)容界定不夠明確的問題，尤其是新城片區(qū)開發(fā)。城區(qū)片區(qū)開發(fā)具有復(fù)雜性，政府在投資前通常只對片區(qū)發(fā)展的方向和最終目標(biāo)進行了分析，并沒有制定出詳細(xì)的規(guī)劃，這容易導(dǎo)致項目在實施過程中出現(xiàn)資金不足的問題，從而影響片區(qū)開發(fā)項目的順利進行，增加項目管理難度。此外，在項目執(zhí)行階段，由于內(nèi)容界定不明確還會出現(xiàn)因權(quán)責(zé)劃分不清晰難以追究項目運營責(zé)任的問題，增加了后期運營權(quán)責(zé)劃分難度，從而導(dǎo)致投融資的管理效果降低。

（二）開發(fā)商經(jīng)驗不足

在目前的城市片區(qū)開發(fā)中普遍存在著開發(fā)商重視片區(qū)建設(shè)忽視建設(shè)之后運營管理工作的問題，沒有真正實現(xiàn)項目的產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入和產(chǎn)業(yè)發(fā)展，也沒有發(fā)揮項目開發(fā)的引導(dǎo)作用，影響了城市片區(qū)項目開發(fā)中的投融資管理效果。要在目前激烈的市場競爭形勢下充分發(fā)揮城市片區(qū)開發(fā)的投融資優(yōu)勢，就要充分發(fā)揮政府的職能作用，做好項目建設(shè)和運營中的資格審查和產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)工作。因此，政府要分析社會資本，逐漸完善投融資管理方案，以滿足片區(qū)的開發(fā)建設(shè)和發(fā)展的需要。

四、城市片區(qū)開發(fā)的投融資框架設(shè)計

（一）分析定位

在開展城市片區(qū)開發(fā)建設(shè)之前應(yīng)針對地方開發(fā)和建設(shè)的特點制定相應(yīng)的開發(fā)方案。在制定開發(fā)方案時，應(yīng)基于對城市片區(qū)的全面了解制定投融資項目規(guī)劃，科學(xué)地設(shè)計業(yè)態(tài)比例，以保證所編制的財務(wù)預(yù)算方案能為后續(xù)的項目開發(fā)建設(shè)和投融資管理工作提供科學(xué)準(zhǔn)確的依據(jù)。

（二）細(xì)化投融資指導(dǎo)策略

為了進一步細(xì)化投融資指導(dǎo)策略，不僅要基于對城市片區(qū)開發(fā)特點的掌握明確滾動開發(fā)機制，還要明確聯(lián)動開發(fā)機制。針對前者，要在掌握城市運行和發(fā)展?fàn)顩r的基礎(chǔ)上確定城市片區(qū)項目及其開發(fā)順序。比如房地產(chǎn)項目，在開發(fā)之前應(yīng)明確耗資最少的投資方案，并采取建設(shè)滾動開發(fā)項目的方式加快資金回籠，以給整個項目的開發(fā)建設(shè)提供充足的資金。針對后者，要在項目建設(shè)中采取聯(lián)動開發(fā)模式，也就是整合資源并確定聯(lián)動方案，以發(fā)揮不同地區(qū)的特色化項目的優(yōu)勢，保證區(qū)域經(jīng)濟和產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

（三）編制項目流程

在分析城市片區(qū)開發(fā)項目之后，應(yīng)基于部門經(jīng)驗在編制投融資項目規(guī)劃中細(xì)化相應(yīng)的準(zhǔn)備工作。比如明確總體目標(biāo)，應(yīng)結(jié)合市場需求以及市場的價格現(xiàn)狀、融資渠道等明確具體的項目執(zhí)行流程，以防止后期工作中出現(xiàn)開發(fā)不足的情況。

（四）明確運作模式

基于目前城市片區(qū)開發(fā)的多種模式，在投融資管理中應(yīng)結(jié)合時代發(fā)展所需、項目開發(fā)的實際需求、自身資金實力等科學(xué)地選擇或搭配不同的運作模式。這樣既能降低項目開發(fā)投融資風(fēng)險，又能提高投融資的整體效率和效益。還應(yīng)在此基礎(chǔ)上對投融資管理方案進行完善，以確保各項管理和項目開發(fā)建設(shè)工作的有序開展。

五、城市片區(qū)開發(fā)的投融資策略

（一）明確投融資規(guī)劃方案

在制定投融資規(guī)劃方案時，首先，應(yīng)明確投融資邊界。結(jié)合項目開發(fā)類型確定項目的內(nèi)容與投資主體以及城市建設(shè)與發(fā)展的特點，在政府的引導(dǎo)下構(gòu)建投資模式，積極爭取資源補償政策或財政補償政策的支持。其次，要科學(xué)評估地方財力。根據(jù)目前PPP項目特點，結(jié)合地方財政承受能力評估片區(qū)實際狀況，以保證滿足片區(qū)的資源使用需求，確保投融資的有效性。最后，要分析投入產(chǎn)出的項目。在片區(qū)資源開發(fā)中應(yīng)重點開發(fā)市場化項目，落實優(yōu)惠性政策補償方案，以保證市場環(huán)境的公平性。

（二）細(xì)化土地資源開發(fā)機制

在片區(qū)資源開發(fā)中應(yīng)重點開展土地開發(fā)和房產(chǎn)開發(fā)工作，并結(jié)合片區(qū)資金平衡和循環(huán)使用狀況開展預(yù)期收益和稅收融資工作，同時在此基礎(chǔ)上開展項目規(guī)劃設(shè)計和建設(shè)工作。還應(yīng)結(jié)合區(qū)域經(jīng)濟等情況重點開發(fā)土地資源，分析片區(qū)的整體規(guī)劃以及土地的獲取和供應(yīng)計劃，預(yù)測土地讓出條件，評估土地使用價值，以明確土地資源開發(fā)的目的。

（三）制定資金平衡處理方案

在投融資管理中應(yīng)結(jié)合城市片區(qū)開發(fā)的項目特點重點開展資金平衡處理工作，制定資金平衡方案，合理規(guī)劃相應(yīng)的工作。在制定方案時應(yīng)重點開展公益性項目的資金平衡處理工作，明確其項目管理費杠桿，以保證項目投入和產(chǎn)出資金的平衡，從而提高產(chǎn)業(yè)的經(jīng)濟效益。此外，還要重點關(guān)注文化體育館等工藝項目的開發(fā)建設(shè)，確定資產(chǎn)投入和運營管理方案，以平衡各種資源，明確資金來源，從而提高企業(yè)效益和社會效益。

（四）完善片區(qū)投融資規(guī)劃措施

片區(qū)開發(fā)項目建設(shè)需要大量的資源和資金，且資金的回報周期較長，在重點開發(fā)片區(qū)資源的過程中應(yīng)規(guī)劃投融資項目并建立保障機制。一是要明確片區(qū)開發(fā)的主體是政府或者代表著延伸的政府主體意識。對于資源管理中容易出現(xiàn)的土地價格與基礎(chǔ)設(shè)施成本價格不相符的問題，要將投融資管理作為工作重點，在政府政策的支持下保證項目建設(shè)的順利進行，以提高區(qū)域經(jīng)濟競爭效率。二是政府應(yīng)發(fā)揮自身引導(dǎo)作用開展投融資規(guī)劃，保證規(guī)劃的清晰性。在建立片區(qū)和投融資平臺的同時構(gòu)建平等性對話平臺，以確保項目規(guī)劃的合理性，從而提高區(qū)域產(chǎn)業(yè)競爭力。

六、結(jié)語

在城市化建設(shè)進程不斷加快的形勢下，在開發(fā)城市片區(qū)時應(yīng)整合片區(qū)的資源，結(jié)合區(qū)域發(fā)展現(xiàn)狀和未來總體發(fā)展規(guī)劃制定開發(fā)方案，確定資源管理方案和利用機制。尤其應(yīng)針對片區(qū)開發(fā)投融資管理的難點及其問題制定合理的投融資方案并確定土地資源開發(fā)機制，協(xié)調(diào)處理資金平衡問題，以保證片區(qū)開發(fā)工作的順利進行，從而推動城市經(jīng)濟的發(fā)展。