如何有效防范化解規(guī)模性返貧風(fēng)險(xiǎn)

文_吳國(guó)寶

問題

脫貧攻堅(jiān)取得勝利后，要全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興，這是“三農(nóng)”工作重心的歷史性轉(zhuǎn)移。如何有效防范化解規(guī)模性返貧風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果與鄉(xiāng)村振興有效銜接？

脫貧攻堅(jiān)取得全面勝利之后，我國(guó)“三農(nóng)”工作的重心歷史性地轉(zhuǎn)移到全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的新階段。防范化解規(guī)模性返貧風(fēng)險(xiǎn)，鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果與鄉(xiāng)村振興有效銜接，是“三農(nóng)”工作重心過渡時(shí)期的底線和重點(diǎn)任務(wù)，是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村全面振興的基礎(chǔ)和前提。

一、認(rèn)清脫貧攻堅(jiān)后防范化解規(guī)模性返貧風(fēng)險(xiǎn)、鞏固脫貧攻堅(jiān)成果的意義

返貧，一般泛指生活在貧困標(biāo)準(zhǔn)之上的非貧困人口陷入貧困的情況，包括已脫貧建檔立卡人口返回貧困和非貧困人口陷入貧困兩種情形。在2020年所有建檔立卡貧困人口全部脫貧之后，所有新出現(xiàn)的貧困廣義上都可以視同返貧。規(guī)模性返貧則是指某一類型人群中較高比例人口同時(shí)返貧或某一區(qū)域同時(shí)出現(xiàn)較大數(shù)量返貧人口。與單個(gè)零星的返貧案例相比，規(guī)模性返貧背后的機(jī)理通常比較復(fù)雜、產(chǎn)生的社會(huì)影響更大，需要引起更多的關(guān)注和重視。

由于我國(guó)現(xiàn)行扶貧標(biāo)準(zhǔn)是多維貧困標(biāo)準(zhǔn)，包括2010年不變價(jià)計(jì)算的農(nóng)民人均純收入2300元與義務(wù)教育、基本醫(yī)療和住房安全有保障。因此，當(dāng)脫貧人口在收入和“三保障”中任何一個(gè)方面降落到標(biāo)準(zhǔn)之下都可視為返貧。

我國(guó)脫貧攻堅(jiān)取得全面勝利，在預(yù)定時(shí)間內(nèi)消除了農(nóng)村絕對(duì)貧困現(xiàn)象，提升了脫貧對(duì)象的自我發(fā)展能力、增加了脫貧地區(qū)和脫貧人口的發(fā)展機(jī)會(huì)，為我國(guó)消除絕對(duì)貧困建立了可靠的經(jīng)濟(jì)物質(zhì)基礎(chǔ)和制度保障基礎(chǔ)。但是由于部分脫貧人口的收入水平比較低或者收入中對(duì)政策性補(bǔ)助依賴較高、脫貧質(zhì)量不夠穩(wěn)定以及不可控制因素的影響等原因，少數(shù)脫貧人口仍存在返貧風(fēng)險(xiǎn)；部分低收入人口也可能因?yàn)榧彝ト丝谧儎?dòng)因素或遭受外部沖擊等原因而致貧。在“三農(nóng)”工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)移的條件下，有效防范和化解規(guī)模性返貧風(fēng)險(xiǎn)，切實(shí)鞏固脫貧攻堅(jiān)成果，對(duì)于全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興、實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)一百年”奮斗目標(biāo)具有重要意義。

第一，防范化解規(guī)模性返貧風(fēng)險(xiǎn)是一項(xiàng)長(zhǎng)期任務(wù)。脫貧攻堅(jiān)取得全面勝利后，形成返貧風(fēng)險(xiǎn)的內(nèi)外因素會(huì)在較長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)存在，防范化解規(guī)模性返貧風(fēng)險(xiǎn)將成為今后較長(zhǎng)時(shí)期必須面對(duì)的挑戰(zhàn)，甚至可能會(huì)伴隨我國(guó)全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家的整個(gè)過程，不可懈怠。

第二，有效防范和化解規(guī)模性返貧風(fēng)險(xiǎn)，是鞏固脫貧攻堅(jiān)成果的底線要求和核心任務(wù)，是檢驗(yàn)全面建成小康社會(huì)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)成色和韌性的關(guān)鍵指標(biāo)。取得脫貧攻堅(jiān)全面勝利后，及時(shí)有效防范和化解返貧風(fēng)險(xiǎn)、保證貧困人口動(dòng)態(tài)清零，就成為評(píng)判脫貧攻堅(jiān)成果是否鞏固、全面建成小康社會(huì)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)是否夠成色的基本要求。反之，如果不能及時(shí)有效防范規(guī)模性返貧風(fēng)險(xiǎn)、實(shí)現(xiàn)貧困人口動(dòng)態(tài)清零，就將影響脫貧攻堅(jiān)全面勝利乃至全面建成小康社會(huì)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的成色與可信度。

第三，有效防范和化解規(guī)模性返貧風(fēng)險(xiǎn)、及時(shí)實(shí)現(xiàn)貧困人口動(dòng)態(tài)清零是有效銜接鞏固脫貧攻堅(jiān)成果與鄉(xiāng)村振興的重要前提和必要基礎(chǔ)。實(shí)現(xiàn)鞏固脫貧攻堅(jiān)成果向全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興平穩(wěn)過渡，需要有效防范化解規(guī)模性返貧風(fēng)險(xiǎn)、快速實(shí)現(xiàn)貧困人口動(dòng)態(tài)清零，為鄉(xiāng)村振興提供社會(huì)基礎(chǔ)和工作基礎(chǔ)。

第四，健全防止返貧監(jiān)測(cè)和幫扶機(jī)制，有效防范化解規(guī)模性返貧風(fēng)險(xiǎn)，是全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家、實(shí)現(xiàn)全體人民共同富裕的內(nèi)在要求。

二、選擇好合適的防范化解規(guī)模性返貧風(fēng)險(xiǎn)的戰(zhàn)略

防范化解規(guī)模性返貧風(fēng)險(xiǎn)、鞏固脫貧攻堅(jiān)成果，需要從戰(zhàn)略高度進(jìn)行謀劃，選擇合適的戰(zhàn)略。

根據(jù)脫貧攻堅(jiān)完成后我國(guó)返貧風(fēng)險(xiǎn)的特點(diǎn)以及防返貧工作所具有的意義、《國(guó)務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組關(guān)于建立防止返貧監(jiān)測(cè)和幫扶機(jī)制的指導(dǎo)意見》（以下簡(jiǎn)稱《指導(dǎo)意見》）確定的原則，借鑒過去扶貧開發(fā)和脫貧攻堅(jiān)的有益經(jīng)驗(yàn)，防范化解規(guī)模性返貧風(fēng)險(xiǎn)需要采取事前預(yù)防與事后幫扶相結(jié)合、開發(fā)式與保障式幫扶相結(jié)合、長(zhǎng)期性制度建設(shè)與短期應(yīng)急幫扶相結(jié)合、政府主導(dǎo)、社會(huì)參與和發(fā)揮群眾主體作用相結(jié)合的戰(zhàn)略思路。

（一）事前預(yù)防與事后幫扶相結(jié)合

防范化解規(guī)模性返貧風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)堅(jiān)持事前預(yù)防與事后幫扶相結(jié)合，努力降低返貧風(fēng)險(xiǎn)，減小返貧對(duì)受影響人群的影響。對(duì)規(guī)模性返貧風(fēng)險(xiǎn)的事前預(yù)防，是指根據(jù)可預(yù)測(cè)的返貧風(fēng)險(xiǎn)影響因素和影響方式，事先對(duì)返貧高風(fēng)險(xiǎn)人群、易產(chǎn)生返貧的事件等，準(zhǔn)備預(yù)防性措施或方案進(jìn)行防范。從部分地區(qū)防返貧實(shí)踐與返貧因素分析結(jié)果來看，我國(guó)對(duì)規(guī)模性返貧風(fēng)險(xiǎn)采取事前預(yù)防措施有其可能性和必要性。一方面，脫貧攻堅(jiān)任務(wù)全面完成后，我國(guó)產(chǎn)生返貧的內(nèi)外因素具有一定的可預(yù)測(cè)性，使對(duì)規(guī)模性返貧風(fēng)險(xiǎn)的事前預(yù)防成為可能；另一方面，建立在對(duì)影響返貧風(fēng)險(xiǎn)因素的分析和針對(duì)性準(zhǔn)備基礎(chǔ)上的事前預(yù)防，可以提高防返貧干預(yù)的主動(dòng)性和投入產(chǎn)出效率，在更大程度上減少返貧的發(fā)生。

（二）開發(fā)式與保障式幫扶相結(jié)合

開發(fā)式幫扶與保障性幫扶相結(jié)合是我國(guó)扶貧開發(fā)和脫貧攻堅(jiān)中長(zhǎng)期積累出來的寶貴經(jīng)驗(yàn)。采用開發(fā)性幫扶措施，幫助返貧高風(fēng)險(xiǎn)人群和返貧人口開發(fā)自身的勞動(dòng)力與其他資源、提升自我發(fā)展能力實(shí)現(xiàn)脫貧致富，有助于提高幫扶的有效性與持續(xù)性。但是，對(duì)于喪失勞動(dòng)能力或短期內(nèi)難以通過開發(fā)式幫扶脫貧的返貧人口，必須及時(shí)采取保障性幫扶措施，維持返貧人口的正常生活、實(shí)現(xiàn)脫貧。

（三）長(zhǎng)期性的制度建設(shè)與短期性的應(yīng)急幫扶相結(jié)合

防范化解規(guī)模性返貧風(fēng)險(xiǎn)是我國(guó)今后較長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)都要面對(duì)的任務(wù)，需要建立相對(duì)穩(wěn)定的防范化解規(guī)模性返貧風(fēng)險(xiǎn)的制度，規(guī)范防返貧風(fēng)險(xiǎn)的主體機(jī)構(gòu)責(zé)任、標(biāo)準(zhǔn)、程序、主要方式和資源保障，保證防范返貧風(fēng)險(xiǎn)工作的有序高效運(yùn)行。同時(shí)，在防范化解返貧風(fēng)險(xiǎn)中也需要根據(jù)具體情況，相機(jī)采取應(yīng)急的幫扶措施，及時(shí)阻止返貧、幫助脫貧。

（四）政府主導(dǎo)、社會(huì)參與和發(fā)揮群眾主體作用相結(jié)合

有效防范化解規(guī)模性返貧風(fēng)險(xiǎn)，需要政府、市場(chǎng)和社會(huì)的協(xié)同配合，同時(shí)也需要發(fā)揮群眾的主體作用。防止返貧、鞏固脫貧攻堅(jiān)成果，是政府應(yīng)盡的責(zé)任。政府應(yīng)在防返貧的組織協(xié)調(diào)、資源籌集與動(dòng)員、數(shù)據(jù)收集與分享、幫扶脫貧等方面發(fā)揮主導(dǎo)作用，同時(shí)要引導(dǎo)市場(chǎng)、社會(huì)協(xié)同發(fā)力，鼓勵(lì)先富幫后富、守望相助，形成防止返貧的工作合力。在完善外部幫扶作用的同時(shí)，還要強(qiáng)化勤勞致富導(dǎo)向，注重培養(yǎng)存在返貧風(fēng)險(xiǎn)的脆弱人群的艱苦奮斗意識(shí)，積極提升其自我發(fā)展能力。

三、健全和完善防范化解規(guī)模性返貧風(fēng)險(xiǎn)的機(jī)制

減少和防止已脫貧人口返貧和滋生新的貧困人口是鞏固脫貧攻堅(jiān)成果的內(nèi)在要求?！吨笇?dǎo)意見》確定了防止返貧機(jī)制建立的基本原則和防止返貧的幫扶措施?，F(xiàn)在需要根據(jù)脫貧攻堅(jiān)任務(wù)完成后新的形勢(shì)并結(jié)合已有的試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，完善防止返貧的預(yù)防、監(jiān)測(cè)和幫扶機(jī)制。

（一）探索建立預(yù)防規(guī)模性返貧風(fēng)險(xiǎn)的機(jī)制

預(yù)防返貧風(fēng)險(xiǎn)是我國(guó)防范化解返貧風(fēng)險(xiǎn)實(shí)踐中相對(duì)較弱的部分。要在總結(jié)已有經(jīng)驗(yàn)和分析返貧風(fēng)險(xiǎn)成因的基礎(chǔ)上，探索建立預(yù)防規(guī)模性返貧風(fēng)險(xiǎn)的機(jī)制。

一是加強(qiáng)對(duì)低收入人群的能力建設(shè)。對(duì)具有能力提升潛力的返貧高風(fēng)險(xiǎn)人群，根據(jù)影響其返貧風(fēng)險(xiǎn)的主要能力制約因素，因人因戶制宜選擇能力建設(shè)措施，開展預(yù)防返貧的干預(yù)。比如，對(duì)缺乏技能的低收入農(nóng)戶，提供技術(shù)培訓(xùn)、支持參加職業(yè)教育等方式，提高從業(yè)技能；對(duì)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)效率低、市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)大的產(chǎn)業(yè)幫扶戶，采取引入農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)、專業(yè)合作組織幫助等方式；對(duì)于就業(yè)不穩(wěn)定人員，要加強(qiáng)其就業(yè)能力，提高就業(yè)穩(wěn)定性。

二是利用保險(xiǎn)方式預(yù)防返貧。在脫貧攻堅(jiān)期間，有些地方試驗(yàn)了通過政府為扶貧對(duì)象購買農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的方式減小風(fēng)險(xiǎn)沖擊的影響。河北邯鄲市等地還試驗(yàn)了通過設(shè)立專項(xiàng)基金為規(guī)模性返貧高風(fēng)險(xiǎn)人群購買防返貧保險(xiǎn)的做法，取得了不錯(cuò)的防返貧效果?？梢岳^續(xù)探索創(chuàng)新利用保險(xiǎn)這種特殊的工具來預(yù)防返貧。

三是完善對(duì)返貧高風(fēng)險(xiǎn)人群社會(huì)保障。脫貧攻堅(jiān)勝利以后，大部分返貧都可以通過加強(qiáng)社會(huì)救助來解決。要適應(yīng)脫貧攻堅(jiān)結(jié)束后返貧風(fēng)險(xiǎn)的變化和防范化解返貧風(fēng)險(xiǎn)的需要，完善對(duì)返貧高風(fēng)險(xiǎn)人群的社會(huì)救助安排，防止返貧。

（二）健全完善返貧監(jiān)測(cè)預(yù)警機(jī)制

返貧監(jiān)測(cè)預(yù)警是有效防范化解返貧風(fēng)險(xiǎn)的基礎(chǔ)性工作。要進(jìn)一步明確和動(dòng)態(tài)調(diào)整返貧監(jiān)測(cè)和幫扶的對(duì)象和標(biāo)準(zhǔn)，優(yōu)化監(jiān)測(cè)預(yù)警程序，細(xì)化和規(guī)范監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)來源和質(zhì)量控制，探索有用的返貧預(yù)警機(jī)制，明確和完善監(jiān)測(cè)結(jié)果的發(fā)現(xiàn)、報(bào)告機(jī)制。

一是明確返貧監(jiān)測(cè)的對(duì)象與標(biāo)準(zhǔn)?！吨笇?dǎo)意見》確定的從收入與支出兩個(gè)方面確定監(jiān)測(cè)對(duì)象范圍的思路是可取的，地方實(shí)踐也證明這樣處理基本可行。將人均可支配收入低于國(guó)家扶貧標(biāo)準(zhǔn)1.5倍左右的家庭，以及因病、因殘、因?yàn)?zāi)等引發(fā)的剛性支出明顯超過上年度收入和收入大幅縮減的家庭，作為返貧監(jiān)測(cè)的對(duì)象，基本可以覆蓋返貧較高風(fēng)險(xiǎn)人群。

二是建立多途徑監(jiān)測(cè)申報(bào)制度。在依托已有低收入戶和脫貧不穩(wěn)定戶監(jiān)測(cè)系統(tǒng)進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)的基礎(chǔ)上，建立鄉(xiāng)村振興部門（扶貧辦）為主、行政村（社區(qū)）和社會(huì)組織參與、潛在返貧人員自我申報(bào)相結(jié)合的監(jiān)測(cè)申報(bào)制度。特別需要鼓勵(lì)社會(huì)組織和個(gè)人向相關(guān)部門提供相關(guān)返貧信息，補(bǔ)充正式監(jiān)測(cè)渠道信息來源的不足；要把返貧人口常態(tài)化自我申報(bào)作為減少監(jiān)測(cè)不完整和錯(cuò)誤的重要途徑。

三是把專業(yè)核查和大數(shù)據(jù)核查結(jié)合起來。在相關(guān)政府部門按正常途徑組織對(duì)返貧監(jiān)測(cè)對(duì)象監(jiān)測(cè)的同時(shí)，可以借助就業(yè)、學(xué)校、醫(yī)院、消防等部門數(shù)據(jù)以及電商、用電等大數(shù)據(jù)輔助監(jiān)測(cè)返貧，提高返貧監(jiān)測(cè)結(jié)果的有效性。對(duì)規(guī)模性返貧高風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域，如易地搬遷脫貧社區(qū)等，可以采用社會(huì)力量對(duì)返貧人口進(jìn)行全面排查。

四是探索建立具有可靠數(shù)據(jù)支撐的返貧監(jiān)測(cè)預(yù)警系統(tǒng)。在總結(jié)地方經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，探索建立返貧監(jiān)測(cè)預(yù)警系統(tǒng)，提高返貧監(jiān)測(cè)預(yù)警能力。

五是建立返貧監(jiān)測(cè)結(jié)果公開公示制度。利用群眾容易接觸的方式，將返貧監(jiān)測(cè)結(jié)果進(jìn)行公開公示，直接接受群眾的監(jiān)督。

（三）健全和加強(qiáng)返貧幫扶機(jī)制

幫扶返貧人員化解返貧風(fēng)險(xiǎn)，要堅(jiān)持分類幫扶、因戶施策、長(zhǎng)短結(jié)合的思路，健全返貧幫扶機(jī)制。

一是分類幫扶、因戶施策。對(duì)不同類型返貧戶要結(jié)合其返貧原因、家庭條件，進(jìn)行分類幫扶、因戶施策。特別要區(qū)分是否有勞動(dòng)能力，選擇幫扶措施。

二是長(zhǎng)短結(jié)合、提升內(nèi)力。對(duì)于有勞動(dòng)能力的返貧戶，重點(diǎn)要根據(jù)家庭條件選擇產(chǎn)業(yè)幫扶、就業(yè)幫扶等生產(chǎn)性幫扶措施提高其發(fā)展能力。但是要配合采用短期見效的保障性措施，確保返貧人口盡快脫貧。

三是重點(diǎn)保障與綜合保障相結(jié)合。對(duì)于喪失勞動(dòng)能力而返貧的人口，要強(qiáng)化低保、醫(yī)療、養(yǎng)老保險(xiǎn)和特困人員救助供養(yǎng)等綜合性社會(huì)保障措施，確保應(yīng)保盡保。同時(shí)對(duì)因病、因殘、因?yàn)?zāi)等意外變故返貧致貧的家庭，及時(shí)落實(shí)健康扶貧和殘疾人、災(zāi)害、臨時(shí)救助等政策，保障其基本生活。

四、防范化解規(guī)模性返貧風(fēng)險(xiǎn)的政策建議

根據(jù)我國(guó)防范規(guī)模性返貧風(fēng)險(xiǎn)所具有的作用及可選的防返貧戰(zhàn)略，提出加強(qiáng)和改進(jìn)防范化解規(guī)模性返貧風(fēng)險(xiǎn)的政策建議。

（一）提高認(rèn)識(shí)，把有效防范化解規(guī)模性返貧風(fēng)險(xiǎn)擺在鞏固脫貧攻堅(jiān)成果工作、全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興工作的最優(yōu)先位置

各級(jí)黨委和政府相關(guān)組織和人員要提高對(duì)防范化解規(guī)模性返貧風(fēng)險(xiǎn)工作長(zhǎng)期性和重要性的認(rèn)識(shí)，把有效防范化解規(guī)模性返貧風(fēng)險(xiǎn)擺在鞏固脫貧攻堅(jiān)成果工作、全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興工作的最優(yōu)先位置，健全防返貧機(jī)制，加強(qiáng)防范返貧風(fēng)險(xiǎn)、幫扶返貧人口的工作力度，優(yōu)先保障這方面工作所需要的人員、經(jīng)費(fèi)等。

（二）建立多方參與和配合的協(xié)同工作機(jī)制，形成防范化解規(guī)模性返貧風(fēng)險(xiǎn)的合力

防范化解規(guī)模性返貧風(fēng)險(xiǎn)，是涉及多個(gè)部門多個(gè)方面的復(fù)雜工作。要在實(shí)踐中探索和優(yōu)化多方參與和配合的協(xié)同工作機(jī)制；明確防返貧工作的責(zé)任主體，動(dòng)員和支持相關(guān)各方參與返貧監(jiān)測(cè)和幫扶；統(tǒng)籌政府、市場(chǎng)和社會(huì)資源，強(qiáng)化政府責(zé)任，引導(dǎo)市場(chǎng)、社會(huì)協(xié)同發(fā)力，鼓勵(lì)先富幫后富、守望相助，形成防止返貧的工作合力。

（三）在預(yù)防與監(jiān)測(cè)中加強(qiáng)對(duì)規(guī)模性返貧風(fēng)險(xiǎn)重點(diǎn)人群、重點(diǎn)領(lǐng)域和重點(diǎn)環(huán)節(jié)的關(guān)注，采取切實(shí)措施進(jìn)行有針對(duì)性的安排

在預(yù)防、監(jiān)測(cè)和化解規(guī)模性返貧風(fēng)險(xiǎn)中，要特別關(guān)注：一是喪失勞動(dòng)能力的老年人口和殘疾人口、家中有患重病大病以及子女上大學(xué)等支出大幅增加人口等重點(diǎn)人群；二是脫貧人口規(guī)模較大、受短期政策性收益影響較多的易地搬遷脫貧、產(chǎn)業(yè)脫貧、就業(yè)脫貧、健康脫貧等領(lǐng)域；三是突發(fā)自然災(zāi)害、規(guī)模性失業(yè)、其他意外事故等重點(diǎn)事件。

此外，還要對(duì)義務(wù)教育、基本醫(yī)療和住房安全“三保障”上返貧高風(fēng)險(xiǎn)人群和影響事件予以特別關(guān)注。比如初中高年級(jí)學(xué)生尤其是其中的女生屬于義務(wù)教育保障中返貧風(fēng)險(xiǎn)高的人群，學(xué)校和監(jiān)測(cè)部門要予以重點(diǎn)關(guān)注。

（四）創(chuàng)新和完善返貧幫扶機(jī)制

要根據(jù)影響返貧因素的變化和返貧風(fēng)險(xiǎn)的特點(diǎn)，創(chuàng)新和完善返貧幫扶機(jī)制。比如面對(duì)新冠肺炎疫情產(chǎn)生的返貧，可以綜合運(yùn)用低保、臨時(shí)生活救濟(jì)、價(jià)格補(bǔ)貼和失業(yè)保險(xiǎn)等保障措施，減輕和消除其對(duì)返貧人群的影響。