謝治菊

2021年“中央一號文件”、2022年“中央一號文件”和2023年“中央一號文件”都明確提出了“堅(jiān)決守住防止規(guī)模性返貧底線”的要求,并進(jìn)行了一系列工作部署,正在全方位、多角度地構(gòu)建防止規(guī)模性返貧的動態(tài)監(jiān)測和幫扶機(jī)制。然而,因規(guī)模較大、對象復(fù)雜,返貧監(jiān)測過程中仍然存在監(jiān)測對象“應(yīng)納未納”“應(yīng)幫未幫”“應(yīng)退未退”的情況,再加上因病、因?yàn)?zāi)、因意外事故等突發(fā)性誘因,若不重視,容易引發(fā)規(guī)模性返貧。規(guī)模性返貧是指某一區(qū)域中有較多人口返貧,或某一人群中有較高比例人口返貧。與個(gè)體性、零散性返貧案例相比,規(guī)模性返貧的誘因復(fù)雜、危害巨大,具有動態(tài)性、群體性、區(qū)域性、突發(fā)性等特征,會對鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接構(gòu)成障礙,也會成為共同富裕的絆腳石,需要引起高度警惕并及早進(jìn)行防范。然而,遺憾的是,目前理論界和實(shí)務(wù)界對規(guī)模性返貧的類型誘因、核心議題與研究轉(zhuǎn)向缺乏深入而系統(tǒng)的研究,這為本文提供了較大的研究空間。

一、規(guī)模性返貧的類型與誘因

2020年12月徹底擺脫絕對貧困問題后,我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展取得了較大成就,但受部分脫貧戶脫貧質(zhì)量不高、脫貧標(biāo)準(zhǔn)臨界、脫貧生計(jì)不牢等因素的影響,會出現(xiàn)一定程度的返貧風(fēng)險(xiǎn)。如人數(shù)較多,就是規(guī)模性返貧。例如,有研究發(fā)現(xiàn),我國共有200萬人存在返貧風(fēng)險(xiǎn)[1]。尤其是如果返貧風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測標(biāo)準(zhǔn)沒有根據(jù)低收入人口的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整,“三類戶”會面臨更大的返貧致貧風(fēng)險(xiǎn)。也就是說,在未來的一段時(shí)間內(nèi),脫貧人口的返貧問題將成為推進(jìn)全面鄉(xiāng)村振興、實(shí)現(xiàn)共同富裕的主要障礙。因此,“貧困—脫貧—返貧”這一路徑應(yīng)該得到及時(shí)阻斷,否則會陷入“低水平均衡陷阱”的怪圈[2]。

關(guān)于貧困與反貧困治理理論,內(nèi)容豐富、流派較多、特色各異,如有學(xué)者提出“貧困文化理論”“能力貧困理論”>,世界銀行提出“貧困認(rèn)知稅理論”[3]等。

其間,針對國家或地區(qū)發(fā)展脆弱性及貧困問題,有學(xué)者基于對資源稟賦、市場競爭、社會制度等的研究,提出“貧困惡性循環(huán)理論”“低水平均衡陷阱理論”,這些理論是“貧困陷阱”理論的典型代表①。在既有的成果中,學(xué)者們以經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會學(xué)、政治學(xué)為主要視角,對貧困與反貧困治理進(jìn)行了多學(xué)科、多角度、廣交叉的研究。其中,學(xué)界對于“多維貧困”[4]、“風(fēng)險(xiǎn)”和“脆弱性”的關(guān)注貫穿于各個(gè)階段,成為返貧監(jiān)測、預(yù)警與幫扶的核心[2]。由此,雖然絕對貧困的消除讓脫貧群體的邊緣性、脆弱性得以緩解,但外在的風(fēng)險(xiǎn)刺激會讓具有這些特征的人群返貧致貧的風(fēng)險(xiǎn)增大[5]?？梢哉f,在眾多的反貧困治理理論中,“貧困脆弱性理論”“可持續(xù)生計(jì)理論”是最核心的理論,近年來在返貧誘因、返貧監(jiān)測、返貧預(yù)警、返貧幫扶中應(yīng)用較多[6],也為本文提供了重要啟示。

實(shí)踐表明,盡管當(dāng)下中國的絕對貧困問題已得到歷史性解決,但是貧困的復(fù)雜性與動態(tài)性意味著以低收入人口為代表的重點(diǎn)群體依然有可能面臨返貧尤其是規(guī)模性返貧的風(fēng)險(xiǎn)。那么,什么是規(guī)模性返貧呢?首先要對“返貧”概念進(jìn)行解讀。脫貧攻堅(jiān)后,尤其是“三保障”中的醫(yī)療、住房及其因疾病、意外事故與自然災(zāi)害而導(dǎo)致的突發(fā)性支出驟增,極有可能讓低收入人口面臨新的貧困,而當(dāng)下階段新產(chǎn)生的貧困即可看作是“返貧”[4]。事實(shí)上,“返貧”描述的是一類脫離貧困狀態(tài)的群體在沖擊與脆弱性狀態(tài)下回到貧困的狀態(tài)[7];或者指在消除絕對貧困之后,已脫貧或位于貧困線以上的人群由于某種原因,存在再次位于貧困線之下的可能與風(fēng)險(xiǎn)[8]。至于“規(guī)模性”返貧,則是指某一類型人群中較高比例人口同時(shí)返貧或某一區(qū)域同時(shí)出現(xiàn)較大數(shù)量返貧人口[4]。但是,“較高比例”或“較大數(shù)量”的標(biāo)準(zhǔn)到底是多少?則是一個(gè)比較模糊的概念。目前政界與學(xué)界都沒有統(tǒng)一的定論。一種觀點(diǎn)認(rèn)為,“規(guī)模性返貧”所指的“規(guī)?！笨赡苁侵浮?020年貧困縣摘帽的3.5%、3%或2%的標(biāo)準(zhǔn)”②;另一種觀點(diǎn)認(rèn)為,也有可能是2023年“中央一號文件”所提出的“整村整鄉(xiāng)”③返貧。盡管“規(guī)?！钡姆秶壳皼]有統(tǒng)一,但返貧監(jiān)測對象主要是“三類戶”在政界和學(xué)界基本達(dá)成共識。這“三類戶”包括脫貧不穩(wěn)定戶、邊緣易致貧戶以及因病因?yàn)?zāi)因意外事故等剛性支出較大或收入大幅縮減導(dǎo)致基本生活出現(xiàn)嚴(yán)重困難戶(簡稱“突發(fā)性困難群體”)。民政部2022年印發(fā)的《低收入人口動態(tài)監(jiān)測和常態(tài)化救助幫扶工作指南》,對低收入人口的范圍界定為“五類戶”,即“低保對象、特困人員、低保邊緣等易返貧致貧人口、因病因?yàn)?zāi)因意外事故等剛性支出較大或收入大幅縮減導(dǎo)致基本生活出現(xiàn)嚴(yán)重困難人口(簡稱‘突發(fā)支出型困難人口’)、其他低收入人口”。2023年10月,民政部等10部委聯(lián)合發(fā)文,將“三類戶”統(tǒng)稱為“返貧監(jiān)測人口”,合并在“五類戶”之中,變成“六類戶”,初步實(shí)現(xiàn)農(nóng)村低保邊緣線與返貧監(jiān)測標(biāo)準(zhǔn)合二為一?？梢?無論是“三類戶”還是“五類戶”,都呈現(xiàn)出突發(fā)性、群體性、區(qū)域性等特征,描述的是一類從脫離貧困狀態(tài)的群體在沖擊與脆弱性狀態(tài)下回到貧困的狀態(tài)[7],其動態(tài)性和復(fù)雜性極大可能影響低收入人口返貧[9]。由此,本文將“規(guī)模性返貧”的研究對象分為突發(fā)性規(guī)模返貧、群體性規(guī)模返貧及區(qū)域性規(guī)模返貧三種類型。

第一,突發(fā)性規(guī)模返貧。此類對象主要指因病、因?yàn)?zāi)、因意外事故、因突發(fā)公共事件等原因?qū)е碌膭傂灾С鲚^大或收入大幅縮減導(dǎo)致基本生活出現(xiàn)嚴(yán)重困難人口,也稱作“突發(fā)支出型困難人群”。這里的“病”主要是突發(fā)性的“大病”等,“災(zāi)”主要是水旱災(zāi)害、氣象災(zāi)害、地震災(zāi)害、地質(zhì)災(zāi)害、生物災(zāi)害、火災(zāi)等,“意外事故”主要指交通事故、安全事故等,“突發(fā)公共衛(wèi)生事件”主要指傳染病等。這些事件會引發(fā)農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格下跌、勞動力規(guī)模性失業(yè)、產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目失敗等市場突發(fā)性波動現(xiàn)象,突然導(dǎo)致正常人口或脫貧人口可持續(xù)生計(jì)能力難以維持,由此帶來規(guī)模性返貧。

第二,群體性規(guī)模返貧。此類對象是以特殊的群體如“三類戶”或“五類戶”、“易地扶貧搬遷戶”,或者在義務(wù)教育、基本醫(yī)療和住房安全“三保障”上有返貧高風(fēng)險(xiǎn)的其他人群等。此類人群的特點(diǎn)是返貧風(fēng)險(xiǎn)暴露程度高,面對風(fēng)險(xiǎn)的抵御能力、恢復(fù)能力以及可持續(xù)的生計(jì)能力、發(fā)展能力與適應(yīng)能力較差,容易規(guī)模性返貧。

第三,區(qū)域性規(guī)模返貧。因地理位置偏僻、資源稟賦較差、市場程度不發(fā)達(dá),此類對象主要借助社會幫扶、對口幫扶(如對口支援、東西部協(xié)作、中央定點(diǎn)幫扶、省內(nèi)結(jié)對幫扶等)、易地扶貧搬遷等外力來完成脫貧,其內(nèi)生動力較差或激活其內(nèi)生動力的資源稟賦較差,在面對市場波動、自然災(zāi)害、突發(fā)事件時(shí),容易出現(xiàn)區(qū)域性規(guī)模返貧。這樣的區(qū)域,主要包括14個(gè)連片特困地區(qū)和160個(gè)國家級重點(diǎn)幫扶縣。

需要說明的是,本文所歸納的三類規(guī)模性返貧群體,一定程度上是有交叉的。事實(shí)上,無論是“三類戶”還是“五類戶”的劃分,對應(yīng)到規(guī)模性返貧中都有一定程度的交叉,需要分層分類進(jìn)行監(jiān)測、預(yù)警、幫扶與改進(jìn),以達(dá)到科學(xué)防治、精準(zhǔn)施策、綜合幫扶、有效治理的目的。

那么,什么原因會導(dǎo)致規(guī)模性返貧呢?脫貧戶身處發(fā)展的適應(yīng)期和起步期,面臨自然災(zāi)害返貧、政策性返貧、發(fā)展能力缺失返貧等風(fēng)險(xiǎn),導(dǎo)致其返貧風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)增高[10]。正因如此,2021年中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組印發(fā)的《關(guān)于健全防止返貧動態(tài)監(jiān)測和幫扶機(jī)制的指導(dǎo)意見》(以下簡稱“《指導(dǎo)意見》”)中,認(rèn)為規(guī)模性返貧是“因工作、責(zé)任、政策落實(shí)不到位而造成的返貧現(xiàn)象”。而目前學(xué)術(shù)界普遍接受的返貧原因包括內(nèi)部因素與外部因素兩大方面[11]。具體而言,在國外理論視角中,通常把返貧與貧困的脆弱性聯(lián)系在一起,即以低收入人口為代表的脆弱群體因外部性沖擊而致貧的傾向[12]。國內(nèi)的學(xué)者則把自然稟賦劣勢[13]、市場發(fā)展劣勢[14]、主體能力劣勢[10]、主體認(rèn)知劣勢[15]、政策供給劣勢[16]等作為主流研究視角。然而,我們知道,貧困的定義參照往往是相對于特定的目標(biāo)群體的[17],目標(biāo)群體的異質(zhì)性是影響貧困認(rèn)定的重要標(biāo)準(zhǔn),而對低收入人口的關(guān)注則顯得具有動態(tài)性[18],因此有學(xué)者認(rèn)為相對貧困概念與測量尤為重要。這說明,已有研究大多關(guān)注的是個(gè)體返貧的原因,而對規(guī)模性返貧的原因缺乏跟蹤式關(guān)注。不過,個(gè)別研究表明,規(guī)模性返貧的誘因較多,也有內(nèi)部與外部之分。如果從返貧的個(gè)體因素、群體因素、環(huán)境因素出發(fā),可將規(guī)模性返貧的誘因分為制度政策型返貧、資源環(huán)境型返貧、災(zāi)禍風(fēng)險(xiǎn)型返貧、能力習(xí)慣型返貧四種類型[19]。從農(nóng)村發(fā)展的狀況來看,由于農(nóng)村發(fā)展水平參差不齊,不同區(qū)域、村莊及家庭結(jié)構(gòu)的農(nóng)民面臨著多層次的政策需求,全面脫貧釋放的專項(xiàng)政策的供給不足劣勢也容易造成相對貧困群體的差序性規(guī)模返貧[16],尤其是貧困脆弱性較高的群體,應(yīng)對外部沖擊的能力較弱。所謂外部沖擊,既包括突發(fā)流行疾病、意外事故等個(gè)體性沖擊,也包括經(jīng)濟(jì)危機(jī)、自然災(zāi)害、政策變動、社會沖突等系統(tǒng)性沖擊,后者可能引發(fā)群體性、規(guī)模性返貧致貧[7]。

總之,對于規(guī)模性返貧問題,現(xiàn)有研究呈現(xiàn)出學(xué)科交叉、校政聯(lián)動、觀點(diǎn)爭鋒、方法多元的特點(diǎn),其研究思路、框架、觀點(diǎn)、素材與結(jié)論,都對本文有重要的借鑒與啟發(fā)意義。但整體而言,現(xiàn)有研究還處于起步階段,學(xué)術(shù)成果與實(shí)踐探索都呈現(xiàn)零散化、碎片化、淺表化特征,缺乏系統(tǒng)性、整體性、融合性,缺少一以貫之的邏輯脈絡(luò),對防止規(guī)模性返貧的宏觀研究較多、微觀分析較少,理論研究較多、實(shí)操方案較少,質(zhì)性研究較多、量化分析較少,單一研究較多、綜合研究較少。為此,本文試圖借助風(fēng)險(xiǎn)過程控制的閉環(huán)管理構(gòu)建“防什么—如何防—何以防”的邏輯框架,以共同富裕理論、多維貧困理論、貧困脆弱性理論、可持續(xù)生計(jì)理論等為理論基礎(chǔ),對防止規(guī)模性返貧的類型誘因、核心議題與研究轉(zhuǎn)向進(jìn)行探討。

二、防止規(guī)模性返貧的多重依據(jù)

牢牢守住規(guī)模性返貧的底線是鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接的關(guān)鍵任務(wù),是農(nóng)業(yè)農(nóng)村高質(zhì)量發(fā)展的必然要求,也是構(gòu)建新發(fā)展格局、邁向共同富裕的戰(zhàn)略要求。防止規(guī)模性返貧,更多是指對人民群眾、對鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果高度負(fù)責(zé)任的工作態(tài)度、工作作風(fēng)和工作舉措[20],其主要依據(jù)有四個(gè)方面。

第一,政策依據(jù)。自黨的十九屆五中全會以來,關(guān)于鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果、全面開展鄉(xiāng)村振興等系列領(lǐng)導(dǎo)講話精神與政策文件的出臺,標(biāo)志著我國的貧困治理戰(zhàn)略從扶貧轉(zhuǎn)向了防止返貧。由于監(jiān)測機(jī)制與幫扶路徑是防止返貧的關(guān)鍵舉措,因此,2020年黨的十九屆五中全會明確提出健全防止返貧監(jiān)測和幫扶機(jī)制,2021年“中央一號文件”又提出健全防止返貧動態(tài)監(jiān)測和幫扶機(jī)制,守住防止規(guī)模性返貧底線,并在中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組2021年5月16日出臺的《指導(dǎo)意見》中,明確返貧監(jiān)測的價(jià)值與意義、對象與范圍、方式和程序、政策與保障。2022年“中央一號文件”再次提出要堅(jiān)決守住不發(fā)生規(guī)模性返貧底線,并從完善監(jiān)測幫扶機(jī)制、促進(jìn)脫貧人口持續(xù)增收、加大對鄉(xiāng)村振興重點(diǎn)幫扶縣和易地搬遷集中安置區(qū)支持力度、推動脫貧地區(qū)幫扶政策落地見效四個(gè)方面對其重點(diǎn)和方向進(jìn)行了闡述。2023年“中央一號文件”將防止規(guī)模性返貧作為全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的底線任務(wù)進(jìn)行具體部署,強(qiáng)調(diào)必須持續(xù)壓緊壓實(shí)鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果責(zé)任,堅(jiān)決防止出現(xiàn)整村整鄉(xiāng)返貧現(xiàn)象,加快脫貧地區(qū)和脫貧群眾發(fā)展步伐,不斷縮小收入差距、發(fā)展差距,讓脫貧群眾生活越過越紅火?？梢?防止規(guī)模性返貧關(guān)乎脫貧地區(qū)脫貧成果的鞏固拓展,關(guān)乎脫貧地區(qū)鄉(xiāng)村振興的全面推進(jìn),關(guān)乎脫貧地區(qū)低收入人口的美好生活需要。由此,從政策要求出發(fā),科學(xué)構(gòu)建防止規(guī)模性返貧的監(jiān)測機(jī)制、預(yù)警體系和幫扶路徑,是落實(shí)系列政策文件精神的重要舉措。

第二,現(xiàn)實(shí)依據(jù)。如期實(shí)現(xiàn)現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下9899萬農(nóng)村貧困人口全部脫貧后,我國整體性、區(qū)域性貧困問題得到有效解決,標(biāo)志著我國鄉(xiāng)村振興進(jìn)入了一個(gè)新發(fā)展階段。進(jìn)入新發(fā)展階段、貫徹新發(fā)展理念、構(gòu)建新發(fā)展格局,是由我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的理論邏輯、歷史邏輯、現(xiàn)實(shí)邏輯決定的。然而,我國雖然消除了絕對貧困,但區(qū)域發(fā)展不充分、不平衡的問題依然存在,在資源稟賦、地理?xiàng)l件、人才要素等客觀因素的影響下,農(nóng)村產(chǎn)業(yè)組織化、規(guī)?；?、市場化程度仍然比較低,農(nóng)村居民人均可支配收入與全國相比仍有較大差距;脫貧戶外出務(wù)工占比大、脆弱性較高、抗風(fēng)險(xiǎn)能力弱,可持續(xù)生計(jì)仍然面臨巨大挑戰(zhàn);脫貧監(jiān)測數(shù)據(jù)還存在“應(yīng)算盡算”、監(jiān)測對象還存在“應(yīng)納未納”“應(yīng)幫未幫”、監(jiān)測部門還存在“聯(lián)動響應(yīng)不及時(shí)”、監(jiān)測流程還存在“標(biāo)準(zhǔn)不一定有效”、監(jiān)測風(fēng)險(xiǎn)還存在“未及時(shí)消除”等問題,因病因?yàn)?zāi)因突發(fā)事故等返貧因素較多,鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果仍面臨較大壓力。因此,從現(xiàn)實(shí)問題出發(fā),有效構(gòu)建防止規(guī)模性返貧的監(jiān)測機(jī)制、預(yù)警體系和幫扶路徑,是解決當(dāng)前熱點(diǎn)難點(diǎn)問題的現(xiàn)實(shí)抓手。

第三,歷史依據(jù)。從已有經(jīng)驗(yàn)看,脫貧地區(qū)確實(shí)存在一邊脫貧、一邊返貧的現(xiàn)象,主要有自然、社會、市場、技術(shù)、政策、自身等方面的原因。而對于規(guī)模性返貧,自然災(zāi)害、政策偏差、內(nèi)力不足、稟賦不夠、市場貧瘠等因素更為明顯,尤其是易地扶貧搬遷群體,同時(shí)面臨“收入型貧困與支出型貧困”[21]的制約,返貧風(fēng)險(xiǎn)更大,更需要引起重視。因此,從歷史經(jīng)驗(yàn)來看,防止規(guī)模性返貧的監(jiān)測機(jī)制尤其是全流程、多要素、動態(tài)性的監(jiān)測機(jī)制,幫扶舉措尤其是體系化、精準(zhǔn)化、長效化的幫扶舉措,更為關(guān)鍵。

第四,理論依據(jù)。返貧,是指已脫貧人口重新回到貧困狀態(tài),或者非貧困人口陷入貧困狀態(tài)。也就是說,2020年后新產(chǎn)生的貧困,也屬于返貧的范疇。由于我國貧困標(biāo)準(zhǔn)是多維貧困標(biāo)準(zhǔn),主要適用的是可持續(xù)生計(jì)理論,脫貧人口或非貧困人口在“一達(dá)標(biāo)兩不愁三保障”中的任何一個(gè)方面下滑到現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)線以下,都屬于返貧的范疇。因此,防止規(guī)模性返貧的核心要義是阻斷或弱化各種誘因,增強(qiáng)農(nóng)戶的生計(jì)能力、發(fā)展能力和適應(yīng)能力,使農(nóng)戶的生計(jì)狀況不斷改善?；诖?防止規(guī)模性返貧的理論依據(jù)既有共同富裕理論,也有多維貧困理論、貧困脆弱性理論、可持續(xù)生計(jì)理論。這三類理論已有比較成熟的研究和應(yīng)用場景,這為分析防止規(guī)模性返貧的監(jiān)測機(jī)制、預(yù)警體系和幫扶路徑提供了依據(jù)與方向。

三、防止規(guī)模性返貧的關(guān)鍵議題

由于內(nèi)外風(fēng)險(xiǎn)交叉且長期存在,防止規(guī)模性返貧不僅是銜接時(shí)期的一項(xiàng)底線任務(wù),更是邁向共同富裕的長期性戰(zhàn)略。雖然返貧的誘因有內(nèi)部與外部之分,但無論是內(nèi)部還是外部誘因,都與“脆弱性”和“風(fēng)險(xiǎn)”有關(guān),且二者是相互轉(zhuǎn)化與疊加的。因此,對于防止規(guī)模性返貧的監(jiān)測、預(yù)警與幫扶,需要與農(nóng)戶的“可持續(xù)生計(jì)”相結(jié)合,并將其中的“風(fēng)險(xiǎn)”作為核心要素加以考慮。所以,構(gòu)建基于多維貧困與可持續(xù)生計(jì)的監(jiān)測機(jī)制、預(yù)警體系與幫扶路徑,是其核心議題。

1.監(jiān)測機(jī)制

精準(zhǔn)識別是防止規(guī)模性返貧的關(guān)鍵前提,要精準(zhǔn)識別,就要構(gòu)建科學(xué)動態(tài)的監(jiān)測機(jī)制[22]。而收入貧困與多維貧困的低重合度[23]則表明,現(xiàn)階段防止規(guī)模性返貧不僅要關(guān)注過去以收入為重的指標(biāo)體系[24],更應(yīng)對低收入人口進(jìn)行多維性監(jiān)測,特別是要對傳統(tǒng)的“五保戶”“特困戶”“邊緣戶”以及“農(nóng)村支出型困難家庭”等重點(diǎn)幫扶對象進(jìn)行分層分類幫扶[25]。因而,防止規(guī)模性返貧的發(fā)生不僅在于對低收入人口的收入監(jiān)測,更要從不同維度進(jìn)行精準(zhǔn)識別[26],體現(xiàn)動態(tài)監(jiān)測原則[27]。

事實(shí)上,大多數(shù)地方都是按照“先監(jiān)測、后預(yù)警、再幫扶”的邏輯與思路來開展防返貧監(jiān)測工作的,其所積累的監(jiān)測經(jīng)驗(yàn)、預(yù)警方案與幫扶模式對優(yōu)化規(guī)模性返貧監(jiān)測工作有重要的幫助。不過,現(xiàn)有的監(jiān)測機(jī)制一定程度上存在資源浪費(fèi)、效率低下、聯(lián)動不夠、范圍過窄、工作缺位、對象不準(zhǔn)等問題,這些問題讓誘因復(fù)雜、人數(shù)眾多、突發(fā)性強(qiáng)的規(guī)模性返貧監(jiān)測面臨更大的挑戰(zhàn)。

為解決這些挑戰(zhàn),從中央層面來看,《指導(dǎo)意見》早就提出要健全監(jiān)測對象快速發(fā)現(xiàn)和響應(yīng)機(jī)制,細(xì)化完善農(nóng)戶自主申報(bào)、基層干部排查、部門篩查預(yù)警等監(jiān)測方式[9]。就地方層面而言,各地都不同程度地重視這一問題。例如,江西省在原有基礎(chǔ)上調(diào)整優(yōu)化監(jiān)測指標(biāo),完善監(jiān)測維度,提高預(yù)警功能,加強(qiáng)信息共享,建立防止返貧監(jiān)測和幫扶信息管理平臺;西部民族地區(qū)借助鄉(xiāng)村數(shù)字化治理平臺進(jìn)行新脫貧人口的返貧預(yù)警系統(tǒng),建構(gòu)托底發(fā)展型的社會政策體系[16];云南會澤縣創(chuàng)新推行“紅黃綠”分層分類動態(tài)監(jiān)測精準(zhǔn)幫扶返貧風(fēng)險(xiǎn)人群。也就是說,從實(shí)踐探索可知,現(xiàn)有的監(jiān)測對象主要是“一個(gè)群體、一個(gè)地區(qū)或一個(gè)事件中有較高返貧風(fēng)險(xiǎn)的人群”,監(jiān)測標(biāo)準(zhǔn)線往往是低保線的1.5倍即低保邊緣戶的認(rèn)定線,監(jiān)測平臺由“一網(wǎng)、一庫、一平臺”組成,監(jiān)測維度主要是收入監(jiān)測、幫扶情況監(jiān)測、生活困難監(jiān)測,監(jiān)測方法主要是干部日常走訪、隨機(jī)調(diào)查、數(shù)據(jù)比對。這說明,目前關(guān)于規(guī)模性返貧監(jiān)測的主體、方式、手段和內(nèi)容都比較健全,基本上不會構(gòu)成規(guī)模性返貧的誘因。但關(guān)于規(guī)模性返貧的監(jiān)測指標(biāo)卻有一些分歧和爭議。一種觀點(diǎn)認(rèn)為,規(guī)模性返貧的監(jiān)測指標(biāo)主要是依據(jù)農(nóng)民的可持續(xù)生計(jì)要素與多維貧困成因進(jìn)行建構(gòu)[10],監(jiān)測與干預(yù)的過程可以事前、事中、事后分層分類進(jìn)行[2]。另一種觀點(diǎn)則強(qiáng)調(diào),由于規(guī)模性返貧的復(fù)雜性、動態(tài)性、規(guī)模性等特點(diǎn),單一的監(jiān)測標(biāo)準(zhǔn)難以對規(guī)模性返貧風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行有效預(yù)防,因而需要復(fù)合的監(jiān)測指標(biāo)體系[28]。

本文認(rèn)為,復(fù)合的監(jiān)測指標(biāo)體系在現(xiàn)實(shí)中具有更多的適用性,這一指標(biāo)體系具體包括以下內(nèi)容:一是構(gòu)建多維監(jiān)測指標(biāo)。將多維貧困納入可持續(xù)生計(jì)分析框架,圍繞以縣域?yàn)檩d體的城鎮(zhèn)化建設(shè)要求,融入城鄉(xiāng)融合發(fā)展理念,結(jié)合UNDP(聯(lián)合國開發(fā)計(jì)劃署)構(gòu)建的指標(biāo)體系,從農(nóng)戶、村鎮(zhèn)、縣域三個(gè)維度來構(gòu)建防止大規(guī)模返貧的監(jiān)測指標(biāo)體系。二是構(gòu)建多元監(jiān)測維度。考慮到規(guī)模性返貧的復(fù)雜特征與多元誘因,可以從結(jié)構(gòu)性與個(gè)體化返貧因素出發(fā),選取內(nèi)生脫貧動力、生計(jì)資源稟賦、外部災(zāi)害沖擊、社會負(fù)面影響作為監(jiān)測維度,并結(jié)合我國規(guī)模性返貧的特殊性與現(xiàn)實(shí)性,分析諸維度在返貧風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生中的相互作用機(jī)理。三是構(gòu)建復(fù)合監(jiān)測模型。從監(jiān)測尺度、監(jiān)測內(nèi)容、監(jiān)測指標(biāo)、監(jiān)測方法、監(jiān)測流程構(gòu)建防止規(guī)模性返貧的監(jiān)測模型。其中,從農(nóng)戶、村鎮(zhèn)和縣域三個(gè)層面構(gòu)建監(jiān)測尺度,形成從微觀到中觀、宏觀的監(jiān)測體系,而且三個(gè)尺度不僅存在包含關(guān)系,還相互作用、相互影響。農(nóng)戶尺度的監(jiān)測指標(biāo)將多維貧困納入可持續(xù)生計(jì)框架;村鎮(zhèn)尺度的監(jiān)測指標(biāo)不僅包括微觀的農(nóng)戶,而且考慮地理和自然的外部因素,同時(shí)考慮人口和基礎(chǔ)設(shè)施的內(nèi)部因素;縣域尺度的監(jiān)測指標(biāo)同時(shí)納入農(nóng)戶和村域特征,并且納入更加宏觀的經(jīng)濟(jì)水平、發(fā)展條件等因素。四是構(gòu)建動態(tài)監(jiān)測平臺。圍繞防止規(guī)模性返貧監(jiān)測這一議題,圍繞“基礎(chǔ)設(shè)施—數(shù)據(jù)采集—數(shù)據(jù)共享—模塊功能”主線,打造大數(shù)據(jù)動態(tài)監(jiān)測平臺。該平臺從信息基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)依托、數(shù)據(jù)庫建設(shè)、機(jī)制建設(shè)三方面對防止規(guī)模性返貧的信息基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行研究,為信息網(wǎng)、平臺的搭建奠定底層基礎(chǔ)。通過數(shù)據(jù)采集、數(shù)據(jù)清洗、數(shù)據(jù)比對為搭建防止規(guī)模性返貧“一張網(wǎng)”提供數(shù)據(jù)支撐。通過數(shù)據(jù)挖掘和分析,探究防止規(guī)模性返貧的數(shù)據(jù)共享、價(jià)值挖掘和深度應(yīng)用,實(shí)現(xiàn)行業(yè)部門數(shù)據(jù)共享、互聯(lián)互通,為決策提供大數(shù)據(jù)信息化支撐。通過“數(shù)據(jù)采集—部門聯(lián)動—動態(tài)監(jiān)測—風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警—項(xiàng)目幫扶—指揮調(diào)度”等功能模塊,構(gòu)建“覆蓋全國、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、分層分級、上下聯(lián)動、部門協(xié)同、定期更新”的大數(shù)據(jù)監(jiān)測平臺,強(qiáng)化規(guī)模性返貧風(fēng)險(xiǎn)的及時(shí)預(yù)警,提前介入監(jiān)測幫扶,提高識別和幫扶的主動性和精準(zhǔn)度,提升決策質(zhì)量。

由此,結(jié)合多維貧困與可持續(xù)生計(jì)理論,對防返貧多維監(jiān)測指標(biāo)、多元監(jiān)測維度、復(fù)合監(jiān)測模型、動態(tài)監(jiān)測平臺進(jìn)行建構(gòu)與應(yīng)用分析,主要目的是建構(gòu)規(guī)模性返貧風(fēng)險(xiǎn)的識別標(biāo)準(zhǔn)。這可以解決以下問題:一是監(jiān)測指標(biāo)難以對潛在風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行精準(zhǔn)研判;二是監(jiān)測內(nèi)容難以對主要風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行全面覆蓋;三是監(jiān)測對象主要聚焦脫貧戶或“五類戶”,對“應(yīng)納未納”“應(yīng)幫未幫”群體關(guān)注較少;四是監(jiān)測平臺動態(tài)性不夠,聯(lián)動響應(yīng)能力較弱。

2.預(yù)警體系

由于在規(guī)模性返貧中監(jiān)測機(jī)制十分重要,是從制度上預(yù)防和解決返貧問題、鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果的有效舉措,關(guān)涉到返貧風(fēng)險(xiǎn)是否可控、幫扶措施是否精準(zhǔn)、返貧事實(shí)是否發(fā)生,關(guān)涉到返貧是否能夠“早發(fā)現(xiàn)、早干預(yù)、早幫扶”。不過,考慮到監(jiān)測機(jī)制比較抽象、復(fù)雜,包括監(jiān)測指標(biāo)、監(jiān)測模型、監(jiān)測平臺、監(jiān)測方式、監(jiān)測程序、監(jiān)測預(yù)警等內(nèi)容,因此預(yù)警體系是防止規(guī)模性返貧最重要的環(huán)節(jié)之一,具體流程包括以下幾個(gè)環(huán)節(jié)。

第一,規(guī)模性返貧風(fēng)險(xiǎn)識別與分析。一是根據(jù)已有的監(jiān)測模型開展PPS抽樣,將全國扶貧開發(fā)信息系統(tǒng)和系統(tǒng)外農(nóng)戶納入抽樣框按等比例等概率抽樣法開展數(shù)據(jù)采集和分析工作,采用賦權(quán)和綜合評價(jià)法測度監(jiān)測對象的可持續(xù)生計(jì)能力,依據(jù)綜合評價(jià)的結(jié)果識別和劃分監(jiān)測對象。二是進(jìn)行典型調(diào)查,聯(lián)合基層干部開展第二輪典型調(diào)查,甄別返貧誘因,然后基于大數(shù)據(jù)和計(jì)算機(jī)深度學(xué)習(xí)預(yù)測監(jiān)測對象的返貧概率。三是利用大數(shù)據(jù)監(jiān)測平臺,構(gòu)建跨層級、跨地域、跨系統(tǒng)、跨部門、跨業(yè)務(wù)的防止規(guī)模性返貧的全過程預(yù)警系統(tǒng)。四是進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)識別與分析,基于監(jiān)測模型,針對各尺度的可持續(xù)生計(jì)綜合得分,利用系統(tǒng)聚類法對監(jiān)測戶的返貧風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行識別,將各個(gè)尺度劃分為低生計(jì)能力(高度預(yù)警)、中等生計(jì)能力(中等預(yù)警)和次高生計(jì)能力(輕度預(yù)警),為后續(xù)返貧風(fēng)險(xiǎn)評估與研判提供依據(jù)。

第二,規(guī)模性返貧風(fēng)險(xiǎn)評估與研判?；谏鲜霾杉臄?shù)據(jù)和風(fēng)險(xiǎn)識別的結(jié)果進(jìn)行返貧風(fēng)險(xiǎn)的評估與研判。一是警度判斷,根據(jù)規(guī)模性返貧概率的大小和發(fā)展?fàn)顩r初步將規(guī)模性返貧預(yù)警警度劃分為輕警(I)、中警(II)和高警(III)三個(gè)警度,分別用綠色、黃色、紅色來表示:輕警(I級)表示有輕微的苗頭,隱隱有擴(kuò)大的勢頭,返貧概率較低;中警(II級)表示有返貧的前兆,預(yù)計(jì)將會返貧,并且事態(tài)正在不斷惡化;高警(III級)表示已經(jīng)到了返貧的邊緣,事態(tài)的惡化程度很難遏制,隨時(shí)會面臨返貧。二是入戶排查,統(tǒng)籌組織力量對照初步重點(diǎn)監(jiān)測區(qū)域名單,分別對處在紅燈區(qū)和黃燈區(qū)的區(qū)域進(jìn)行入戶排查篩選工作,村域出現(xiàn)一半以上或鎮(zhèn)域出現(xiàn)1/3以上的中度以上預(yù)警,可視為規(guī)模性返貧。三是警兆識別,在規(guī)模性返貧預(yù)警監(jiān)測平臺的數(shù)據(jù)更新后,監(jiān)測識別系統(tǒng)就開始進(jìn)入警兆識別程序。警兆識別分為主動識別與被動識別。處在綠燈區(qū)的監(jiān)測戶則自下而上主動進(jìn)行規(guī)模性返貧風(fēng)險(xiǎn)識別申報(bào),處在紅燈區(qū)和黃燈區(qū)的監(jiān)測戶由相關(guān)部門自上而下地篩查預(yù)警。

第三,規(guī)模性返貧風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測與預(yù)警。在返貧風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測方面,可以基于已有的監(jiān)測模型,將可持續(xù)生計(jì)各指標(biāo)的得分作為BP神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)的輸入節(jié)點(diǎn),將綜合得分作為輸出節(jié)點(diǎn),將系統(tǒng)聚類法得到的低生計(jì)能力和次低生計(jì)能力的樣本作為訓(xùn)練集,利用BP神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)、隨機(jī)森林法、支持向量機(jī)等工具進(jìn)行仿真訓(xùn)練,并根據(jù)訓(xùn)練的結(jié)果來預(yù)測不同尺度樣本的可持續(xù)生計(jì)能力,進(jìn)而預(yù)測監(jiān)測戶的返貧概率。

在返貧風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警方面,建立預(yù)警信息分類機(jī)制,對“應(yīng)納未納”“應(yīng)幫未幫”“應(yīng)退未退”群體進(jìn)行分類預(yù)警。一是針對紅燈區(qū)的預(yù)警體系,“省—市(州)—縣(區(qū))—鄉(xiāng)(鎮(zhèn))—村”預(yù)警中心高度警惕并分析規(guī)模性返貧預(yù)警指標(biāo)體系的變化,及時(shí)向上級部門報(bào)備情況。同時(shí),設(shè)置“一站式”臨時(shí)救助基金,對符合臨時(shí)救助標(biāo)準(zhǔn)的農(nóng)戶及時(shí)撥付救助款。二是黃燈區(qū)的預(yù)警體系,各級部門可以根據(jù)規(guī)模性返貧預(yù)警指標(biāo)體系的要求,修正不達(dá)標(biāo)的指標(biāo),進(jìn)行“點(diǎn)對點(diǎn)”幫扶。比如,當(dāng)識別到干預(yù)客體的工資性收入不達(dá)標(biāo)時(shí),政府或社會組織要有針對性地為其提供就業(yè)培訓(xùn)或就業(yè)崗位。三是綠燈區(qū)的預(yù)警體系,繼續(xù)進(jìn)行日常監(jiān)測,完善規(guī)模性返貧預(yù)警自主申報(bào)信息系統(tǒng),預(yù)警監(jiān)測系統(tǒng)及時(shí)更新數(shù)據(jù)并對新增監(jiān)測戶進(jìn)行“零距離”監(jiān)測和幫扶,特別是要加強(qiáng)扶智方面的引導(dǎo)教育,防止規(guī)模性返貧。

由此,根據(jù)“風(fēng)險(xiǎn)前—風(fēng)險(xiǎn)中—風(fēng)險(xiǎn)后”的邏輯思路,對規(guī)模性返貧風(fēng)險(xiǎn)的識別、評估、研判、預(yù)測與預(yù)警進(jìn)行全流程分析,主要解決規(guī)?；地氾L(fēng)險(xiǎn)的預(yù)警問題。具體來說就是:如何系統(tǒng)進(jìn)行防止規(guī)模性返貧的風(fēng)險(xiǎn)識別與分析;如何科學(xué)進(jìn)行防止規(guī)模性返貧的風(fēng)險(xiǎn)評估與研判;如何高效開展防止規(guī)模性返貧的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測與預(yù)警。

3.幫扶路徑

脆弱性較高的群體應(yīng)對疾病、意外等個(gè)體性沖擊以及經(jīng)濟(jì)危機(jī)、自然災(zāi)害、社會沖突、政策失序等系統(tǒng)性沖擊的能力較弱,容易誘發(fā)規(guī)模性返貧。由于不同類型外力沖擊與不同致貧誘因的耦合性作用機(jī)制不同,如疾病更容易引發(fā)創(chuàng)收能力降低、支出水平增加、人力資本衰退,經(jīng)濟(jì)危機(jī)更容易讓人們失去工作機(jī)會、降低薪酬、財(cái)富貶值、福利下降,這些都會導(dǎo)致規(guī)模性返貧。因此,為斬?cái)嘁虼嗳跣院腿狈沙掷m(xù)生計(jì)而返貧致貧的根源,需要根據(jù)“分層分類與因戶施策、長短結(jié)合與內(nèi)外兼修、強(qiáng)化綜合與突出重點(diǎn)”的幫扶思路,按照“事前預(yù)防與事后幫扶相結(jié)合、兜底性路徑與發(fā)展性路徑相結(jié)合、常態(tài)化制度建設(shè)與運(yùn)動式應(yīng)急幫扶相結(jié)合、外在幫扶與內(nèi)力驅(qū)動相結(jié)合”的幫扶原則,從選擇幫扶類型、幫扶工具、幫扶路徑的角度來綜合考慮。

第一,利用多元化幫扶類型多重幫扶。防止規(guī)模性返貧是一項(xiàng)系統(tǒng)性工程,因此幫扶設(shè)計(jì)上應(yīng)體現(xiàn)事前預(yù)防與事后幫扶結(jié)合,指導(dǎo)方針上應(yīng)突出開發(fā)式與保障式并舉作為重要發(fā)力點(diǎn),并根據(jù)需要開展多層次幫扶如基本幫扶、綜合幫扶、急難幫扶、服務(wù)幫扶、慈善幫扶[4]。根據(jù)不同的幫扶主體、幫扶依據(jù)與幫扶要求,防止規(guī)模性返貧的幫扶可分為結(jié)對幫扶、社會幫扶與自我?guī)头?不同類型的幫扶,其特點(diǎn)與優(yōu)勢不同,建議重點(diǎn)對不同幫扶類型在防止規(guī)模性返貧中的內(nèi)涵價(jià)值、作用機(jī)理、實(shí)踐案例與應(yīng)用策略進(jìn)行分析,構(gòu)建三種幫扶類型交叉聯(lián)動的現(xiàn)實(shí)條件與實(shí)踐向路,使之形成幫扶合力。

第二,開發(fā)多種類幫扶工具綜合幫扶。作為風(fēng)險(xiǎn)易感度高、風(fēng)險(xiǎn)抵御力低疊加帶來的易返貧屬性,貧困脆弱性根植于特定人口在資源、能力和動力方面的先天劣勢或后天不足,可從可持續(xù)生計(jì)的角度來思考如何提高他們的抗風(fēng)險(xiǎn)能力與應(yīng)對風(fēng)險(xiǎn)的能力。不僅如此,脫貧人口的生存環(huán)境也面臨較大風(fēng)險(xiǎn),如農(nóng)產(chǎn)品供需失衡、自然災(zāi)害頻繁發(fā)生、基礎(chǔ)設(shè)施薄弱、公共服務(wù)不完善、氣候變化異常等,當(dāng)脆弱的脫貧人口遭遇這些不確定的外在風(fēng)險(xiǎn)時(shí),特定群體規(guī)模性返貧的概率會大大增加。因此,從治理工具來看,防止規(guī)模性返貧重點(diǎn)在于切斷或消除致貧風(fēng)險(xiǎn)因素,強(qiáng)調(diào)宏觀政策與微觀主體之間的聯(lián)系[9],實(shí)現(xiàn)由“運(yùn)動式攻堅(jiān)”到“常態(tài)化治理”的轉(zhuǎn)變、由“脆弱性治理”向“韌性治理”[29]的轉(zhuǎn)變?；诖?按照性質(zhì)不同,幫扶工具可分為政策工具、市場工具、技術(shù)工具。多樣化的幫扶工具為防止規(guī)模性返貧提供了多種手段與方法。為此,可針對不同的規(guī)模性返貧人群、返貧階段、返貧誘因、返貧領(lǐng)域,通過“托舉型—推拉型—引導(dǎo)型”的政策工具、“貨幣型—服務(wù)型—資產(chǎn)型”的市場工具、“信息型—數(shù)字型—智能型”的技術(shù)工具進(jìn)行組合,發(fā)現(xiàn)三類幫扶工具組合使用的現(xiàn)實(shí)條件與實(shí)踐向路。因此,幫扶時(shí)構(gòu)建短期、中期、長期相結(jié)合的風(fēng)險(xiǎn)干預(yù)機(jī)制,及時(shí)阻斷返貧風(fēng)險(xiǎn)的生成與演化路徑比較重要[8]。

第三,構(gòu)建多層次幫扶路徑遞階幫扶。根據(jù)可持續(xù)生計(jì)與多維貧困理論,從微觀角度思考防止規(guī)模性返貧的幫扶路徑有很多種。由于現(xiàn)有脫貧人口的持續(xù)增收方式大多與產(chǎn)業(yè)相關(guān),如農(nóng)旅融合下的休閑農(nóng)業(yè)對人均收入有正向促進(jìn)作用,因而農(nóng)旅發(fā)展規(guī)劃的科學(xué)編制與項(xiàng)目傾斜能推動脫貧地區(qū)的高質(zhì)量發(fā)展[30];而以小額信貸為主的金融幫扶不僅應(yīng)作為脫貧人口的信貸支持手段,更重要的是可以帶動脫貧人口的持續(xù)增收[31]。因此,從貧困脆弱性理論與可持續(xù)生計(jì)出發(fā),要防止規(guī)模性返貧,就需要脫貧戶通過改善生存環(huán)境與提高收入水平降低風(fēng)險(xiǎn)暴露的程度,通過增加資產(chǎn)性收入與構(gòu)建社會網(wǎng)絡(luò)增強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)抵御能力,通過理財(cái)性教育與金融服務(wù)可及性來緩解或分散風(fēng)險(xiǎn)壓力。為此,按照“分層分類、內(nèi)外結(jié)合”的體系化、精準(zhǔn)化、長效化幫扶原則,根據(jù)“生存—發(fā)展—致富”的遞階式幫扶思路,可以將幫扶路徑分為兜底性路徑、發(fā)展性路徑與投資性路徑。其中,兜底性路徑主要包括社會保障、社會救助、公共服務(wù)等解決生存問題的路徑,發(fā)展性路徑包括能力培訓(xùn)、產(chǎn)業(yè)幫扶、教育幫扶等具有造血功能的路徑,投資性路徑包括理財(cái)教育、金融幫扶、保險(xiǎn)投資等邁向致富之門的路徑。

基層幫扶干部對脫貧群體有著最直接的了解,是政策宣傳與信息傳遞的主要群體,能夠第一時(shí)間作為接點(diǎn)連通幫扶資源與幫扶對象,防范與化解返貧風(fēng)險(xiǎn)[16]。而且,從城鄉(xiāng)互動的視角看,尋求二者之間的空間耦合與重疊可以實(shí)現(xiàn)脫貧地區(qū)內(nèi)生動力的增長,特別是以城市帶動農(nóng)村可以實(shí)現(xiàn)內(nèi)生式發(fā)展,進(jìn)而實(shí)現(xiàn)非貧地區(qū)與脫貧地區(qū)協(xié)同發(fā)展[32]。為此,防止規(guī)模性返貧的幫扶路徑,應(yīng)從政策、干部、市場、技術(shù)、社會、個(gè)體的角度來考慮(如圖1)[33]。

由此,根據(jù)分層分類、內(nèi)外結(jié)合的原則,構(gòu)建體系化、精準(zhǔn)化、類型化的幫扶路徑,主要解決規(guī)?；地氾L(fēng)險(xiǎn)的響應(yīng)問題。具體來說就是:分析不同幫扶類型之間的交叉聯(lián)動,解決幫扶主體單打獨(dú)斗的問題;實(shí)現(xiàn)不同幫扶工具的有效組合,解決幫扶工具不夠精準(zhǔn)的問題;鼓勵不同幫扶路徑的混合使用,解決幫扶路徑不夠長效的問題。

四、防止規(guī)模性返貧的研究轉(zhuǎn)向

隨著脫貧攻堅(jiān)任務(wù)的完成,我國的貧困治理任務(wù)已然轉(zhuǎn)向了鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果,而鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果的最大任務(wù)就是牢牢守住規(guī)模性返貧的底線,這不僅是全面實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的基礎(chǔ)工作,更是扎實(shí)推進(jìn)共同富裕的應(yīng)有之義。然而,脫貧攻堅(jiān)取得全面勝利后我國規(guī)模性返貧的內(nèi)外風(fēng)險(xiǎn)會長期存在,這會給“三農(nóng)”工作帶來極大的挑戰(zhàn)。由此,有效防范和化解規(guī)模性返貧風(fēng)險(xiǎn),是鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果的底線要求與核心任務(wù),是脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接的重要前提和必要基礎(chǔ),是實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化和全體人民共同富裕的內(nèi)在要求與必經(jīng)之路。為此,通過對規(guī)模性返貧現(xiàn)狀、返貧誘因進(jìn)行調(diào)查分析,構(gòu)建科學(xué)合理的防止規(guī)模性返貧的監(jiān)測機(jī)制、預(yù)警體系、幫扶路徑,能夠降低農(nóng)戶返貧風(fēng)險(xiǎn)的暴露程度,增強(qiáng)農(nóng)戶面對風(fēng)險(xiǎn)的應(yīng)對能力、恢復(fù)能力以及可持續(xù)的生計(jì)能力、發(fā)展能力與適應(yīng)能力。

1.研究思路的轉(zhuǎn)變

雖然自2020年以來各級政府和相關(guān)部門相繼出臺政策文件,多次對防止規(guī)模性返貧的監(jiān)測對象、監(jiān)測原則、監(jiān)測標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)測方法、監(jiān)測程序等進(jìn)行指導(dǎo)與說明,并試圖構(gòu)建一套行之有效的防返貧監(jiān)測與幫扶機(jī)制,但現(xiàn)有的監(jiān)測與幫扶機(jī)制卻呈現(xiàn)被動性、應(yīng)激反應(yīng)式的工作傾向,面向規(guī)模性返貧的監(jiān)測指標(biāo)、維度、手段、方法、流程、平臺等都需要改進(jìn),幫扶體系也急需完善,這就需要實(shí)現(xiàn)研究思路的轉(zhuǎn)向。

第一,從區(qū)域協(xié)調(diào)與共同富裕著力,探討防止規(guī)模性返貧的主要目標(biāo)。防止規(guī)模性返貧與共同富裕之間是有邏輯關(guān)聯(lián)的。防止返貧是中國共產(chǎn)黨執(zhí)政規(guī)律的具體體現(xiàn),從脫貧攻堅(jiān)到鄉(xiāng)村振興、從鄉(xiāng)村振興到共同富裕是歷史性轉(zhuǎn)移,鞏固拓展(防止返貧)、有效銜接、鄉(xiāng)村振興、共同富裕是一個(gè)有機(jī)聯(lián)系的整體,所以需要用防止規(guī)模性返貧的底線思維,以共同富裕為目標(biāo)方向,推進(jìn)鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接,逐步實(shí)現(xiàn)共同富裕。因此,未來的相關(guān)研究,要實(shí)現(xiàn)研究思路的轉(zhuǎn)向。

第二,從分段分期與差異推進(jìn)出發(fā),提出防止規(guī)模性返貧的監(jiān)測機(jī)制。防止規(guī)模性返貧是一個(gè)系統(tǒng)工程,需要用發(fā)展的思維,堅(jiān)持系統(tǒng)的觀念,秉持精準(zhǔn)的思路,做好領(lǐng)導(dǎo)體制、工作體系、發(fā)展規(guī)劃、政策舉措、考核機(jī)制等方面的銜接。這就要求分段分期、差異推進(jìn),由此構(gòu)建的監(jiān)測機(jī)制,也要因?qū)ο蟛煌?、誘因不同、區(qū)域不同而略有調(diào)整。

第三,從分層分類與精準(zhǔn)施策入手,創(chuàng)新防止規(guī)模性返貧的幫扶路徑。規(guī)模性返貧的監(jiān)測對象,不僅風(fēng)險(xiǎn)不同、需求不同,監(jiān)測的緣由也有所不同,歸納起來有“應(yīng)納未納”“應(yīng)幫未幫”“應(yīng)退未退”幾種類型。不管哪種類型,都需要結(jié)合其實(shí)際需求分層分類開展幫扶。例如,對于監(jiān)測預(yù)警有返貧風(fēng)險(xiǎn)但未納入范圍的,要根據(jù)困難類型和實(shí)際需求,將幫扶需求分類推送至相關(guān)部門;對于監(jiān)測預(yù)警幫扶政策落實(shí)不到位的,要及時(shí)查明原因,盡快落實(shí)相關(guān)政策;對于監(jiān)測預(yù)警特殊困難情形且缺乏相應(yīng)幫扶的,及時(shí)啟動幫扶舉措;對于監(jiān)測預(yù)警不再符合幫扶條件的,要及時(shí)核實(shí)情況,并終止幫扶。

第四,從成效評估與反饋改進(jìn)用力,創(chuàng)新防止規(guī)模性返貧的管理流程。防止規(guī)模性返貧是一項(xiàng)系統(tǒng)性、綜合性的重大工程,涉及經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會、生態(tài)等多個(gè)方面,將會貫穿銜接階段與鄉(xiāng)村振興全過程。但是,這是一項(xiàng)新工程,可參照和借鑒的國內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)都很少,所以需要通過政策實(shí)驗(yàn),將我們構(gòu)建的監(jiān)測機(jī)制、預(yù)警體系與幫扶路徑嵌入實(shí)踐中去檢驗(yàn),進(jìn)而構(gòu)建響應(yīng)及時(shí)、運(yùn)行有效、保障有力的防止規(guī)模性返貧的反饋系統(tǒng),實(shí)現(xiàn)防止規(guī)模性返貧風(fēng)險(xiǎn)控制的閉環(huán)管理。

2.研究內(nèi)容的轉(zhuǎn)向

防止規(guī)模性返貧是一項(xiàng)具有內(nèi)在文化功能的活動,不僅能夠豐富脫貧群體的物質(zhì)文化,還是傳播精神文化和價(jià)值信息的文化工程。防止規(guī)模性返貧的文化功能,一方面,體現(xiàn)為通過項(xiàng)目引導(dǎo)和價(jià)值引領(lǐng),向具有返貧風(fēng)險(xiǎn)的人群傳播先進(jìn)文化與先進(jìn)理念,提升他們的精神素養(yǎng),使其由“傳統(tǒng)人”向“現(xiàn)代人”轉(zhuǎn)變;另一方面,通過改造具有返貧風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)的傳統(tǒng)文化與習(xí)俗,激發(fā)脫貧人口自我發(fā)展的內(nèi)生動力,從物質(zhì)與精神上防止風(fēng)險(xiǎn)人群規(guī)模性返貧?？傊?防止規(guī)模性返貧要讓先進(jìn)文化帶動落后文化、先進(jìn)精神帶動落后精神,讓返貧風(fēng)險(xiǎn)人群實(shí)現(xiàn)自我革新、自我提升和自我發(fā)展。因此,未來的相關(guān)研究,要實(shí)現(xiàn)研究內(nèi)容的轉(zhuǎn)向。

第一,探索制度政策型、資源環(huán)境型、意外災(zāi)害型、能力缺失型、外部市場型的返貧誘因。規(guī)模性返貧的誘因較多,有內(nèi)部與外部之分。從返貧的個(gè)體因素、群體因素、環(huán)境因素出發(fā),可將誘因分為制度政策型、資源環(huán)境型、意外災(zāi)害型、能力缺失型、外部市場型五種類型,需進(jìn)一步探索不同類型誘因規(guī)模性返貧的約束條件與幫扶路徑。

第二,從“空間—時(shí)間—群體”維度將規(guī)模性返貧分為區(qū)域性返貧、突發(fā)性返貧和群體性返貧?，F(xiàn)有的返貧監(jiān)測對象往往僅按人群如“三類戶”或“五類戶”進(jìn)行劃分。本文引進(jìn)空間與時(shí)間概念,結(jié)合規(guī)模性返貧的特點(diǎn)、低收入人群的監(jiān)測對象、返貧防治的現(xiàn)實(shí)需求,將規(guī)模性返貧分為區(qū)域性返貧、突發(fā)性返貧與群體性返貧,需進(jìn)一步討論不同類型規(guī)模性返貧的典型特點(diǎn)、可能風(fēng)險(xiǎn)與幫扶路徑。

第三,優(yōu)化“農(nóng)戶—村鎮(zhèn)—縣域”三維合一的監(jiān)測指標(biāo)體系。與個(gè)體返貧案例相比,規(guī)模性返貧誘因復(fù)雜、危害巨大、對象多樣、地域廣泛,普通的監(jiān)測指標(biāo)如單純的可持續(xù)生計(jì)監(jiān)測指標(biāo)、多維貧困監(jiān)測指標(biāo)或收入監(jiān)測指標(biāo)都難以呈現(xiàn)規(guī)模性返貧的特殊性與復(fù)雜性,因而需要在大規(guī)模實(shí)證調(diào)查與理性分析的基礎(chǔ)上,站在縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展的高度,對規(guī)模性返貧的內(nèi)涵與標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行科學(xué)界定,進(jìn)而結(jié)合其特點(diǎn)和以縣域?yàn)檩d體的城鎮(zhèn)化建設(shè)要求,從農(nóng)戶、村鎮(zhèn)、縣域三個(gè)層面,按照一定的權(quán)重,結(jié)合多維貧困理論、可持續(xù)生計(jì)維度來構(gòu)建監(jiān)測指標(biāo)體系,全方位、多角度、全口徑監(jiān)測規(guī)模性返貧的風(fēng)險(xiǎn)。

第四,使用“托舉—推拉—引導(dǎo)”三力并舉的政策幫扶工具。政策工具一般分為強(qiáng)制性工具、自愿性工具和混合性工具?？商鰝鹘y(tǒng)的政策工具分類依據(jù),將防止規(guī)模性返貧的政策幫扶工具建構(gòu)為“托舉—推拉—引導(dǎo)”三力并舉的工具,并對每種工具的使用條件、典型案例與實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行總結(jié)。

第五,深化“兜底性—發(fā)展性—投資性”三階遞進(jìn)的幫扶路徑?，F(xiàn)有關(guān)于防止規(guī)模性返貧的幫扶路徑往往以微觀、零散、細(xì)化的形式,對具體的幫扶路徑如產(chǎn)業(yè)幫扶、消費(fèi)幫扶、就業(yè)幫扶、教育幫扶等進(jìn)行描述。前期調(diào)研發(fā)現(xiàn),防止規(guī)模性返貧的幫扶路徑較多,難以列舉窮盡與厘清邊界。建議規(guī)避上述問題,進(jìn)一步深化“兜底性—發(fā)展性—投資性”幫扶路徑的研究。

3.研究路徑轉(zhuǎn)向

規(guī)模性返貧問題是內(nèi)置于一定情景與場域中的動態(tài)性問題,也是一項(xiàng)長期行動,具有明顯的群體性、規(guī)模性、突發(fā)性特征,在不同時(shí)空背景下,遵循不同的發(fā)生邏輯與治理向路,對其進(jìn)行有效監(jiān)測,由事后管理轉(zhuǎn)向事前防治,可增強(qiáng)返貧風(fēng)險(xiǎn)防控的預(yù)設(shè)性、前瞻性與戰(zhàn)略性,揭示風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的邏輯與機(jī)理,阻斷風(fēng)險(xiǎn)與貧困相互作用的演化鏈條,保障農(nóng)民美好生活的穩(wěn)定性,因此,未來的相關(guān)研究,要實(shí)現(xiàn)研究路徑的轉(zhuǎn)向。

第一,“需求—供給”路徑。將農(nóng)民對防止規(guī)模性返貧的現(xiàn)實(shí)需求與政府的政策供給結(jié)合起來,分析兩者的差異、評估兩者的成效,探索既滿足農(nóng)民需要又符合政策意圖的常態(tài)化監(jiān)測機(jī)制與精準(zhǔn)化幫扶路徑。

第二,“反饋—改進(jìn)”路徑。運(yùn)用風(fēng)險(xiǎn)過程控制的閉環(huán)管理理念,通過政策實(shí)驗(yàn),對防止規(guī)模性返貧的監(jiān)測機(jī)制、預(yù)警體系、幫扶路徑進(jìn)行評估,發(fā)現(xiàn)問題后反饋給相關(guān)部門,隨后進(jìn)行改進(jìn)。

第三,“價(jià)值—技術(shù)”路徑。從民族大義、國家功能、政府角色、社會公平等角度出發(fā)分析道德正義在防止規(guī)模性返貧中的價(jià)值,提出構(gòu)建監(jiān)測機(jī)制與幫扶路徑的正當(dāng)性。同時(shí),從市場效率、資源配置等角度出發(fā),分析市場技術(shù)在開展防止規(guī)模性返貧中的作用,提出構(gòu)建監(jiān)測機(jī)制與幫扶路徑的合理性。

第四,“內(nèi)部—外部”路徑。規(guī)模性返貧的誘因既有內(nèi)部因素又有外部因素,其幫扶路徑既包括內(nèi)部路徑又包括外部路徑。因此,既研究影響規(guī)模性返貧的內(nèi)部因素如個(gè)體因素、家庭因素與內(nèi)部幫扶路徑如內(nèi)生動力,又研究影響規(guī)模性返貧的外部因素如市場因素、技術(shù)因素、災(zāi)害因素與外部幫扶路徑如結(jié)對幫扶、社會幫扶等,形成“內(nèi)部—外部”的研究路徑。

簡言之,未來的研究,可從區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、反貧困治理、風(fēng)險(xiǎn)治理的視角,運(yùn)用共同富裕理論、多維貧困理論、貧困脆弱性理論、可持續(xù)生計(jì)理論,以風(fēng)險(xiǎn)過程控制的閉環(huán)管理為依據(jù),圍繞規(guī)模性返貧“為何防—防什么—如何防—何以防—防如何”的邏輯思路,對防止規(guī)模性返貧的“總體性分析框架、動態(tài)性監(jiān)測機(jī)制、過程性預(yù)警體系、多層次幫扶路徑、全方位改進(jìn)策略”進(jìn)行深入而系統(tǒng)的分析。

注釋

①Ragnar Nurkse.ProblemsOfCapitalFormationinUnderdevelopedCountries. Oxford University press,1953. Richard R. Nelson. A Theory of the Low-Level Equilibrium Trap in Underdeveloped Economies.TheAmericanEconomicReview,1956,Vol.46,No.5,pp.894-908.②按照2020年貧困縣摘帽的標(biāo)準(zhǔn),貧困發(fā)生率西部地區(qū)不超過3.5%,中部地區(qū)不超過3%,東部地區(qū)不超過2%。訪談時(shí),有官員認(rèn)為超過貧困縣摘帽的標(biāo)準(zhǔn)就屬于規(guī)模性返貧。③《一圖讀懂2023年中央一號文件》,中華人民共和國農(nóng)業(yè)農(nóng)村部,http://www.moa.gov.cn/ztzl/2023yhwj/tsyhwj_29329/202302/t20230214_6420547.htm.