劉紅春,李順彩

[云南大學(xué),昆明 650091]

中國已經(jīng)進(jìn)入大眾旅游新時(shí)代。根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局提供的數(shù)據(jù)顯示，2019年全年國內(nèi)游客60.1億,游客人數(shù)和人均花費(fèi)的“量價(jià)齊升”是龐大的旅游業(yè)最為顯著的特征?？梢哉J(rèn)為，旅游業(yè)已逐步成為國民經(jīng)濟(jì)的戰(zhàn)略性支柱產(chǎn)業(yè)。文旅融合發(fā)展以及“全域旅游”戰(zhàn)略的提出，重申了針對(duì)旅游業(yè)的綜合管理亟待加強(qiáng)。(1)國務(wù)院辦公廳：《國務(wù)院辦公廳關(guān)于促進(jìn)全域旅游發(fā)展的指導(dǎo)意見》(國辦發(fā)〔2018〕15號(hào))。毋庸置疑，現(xiàn)行旅游市場(chǎng)綜合監(jiān)管機(jī)制對(duì)于旅游亂象的整治發(fā)揮了重要作用。但是，在旅游環(huán)境改善之余與發(fā)掘旅游市場(chǎng)潛在活力的同時(shí)，也要警惕舊有機(jī)制讓改革流于形式。人民網(wǎng)旅游3·15投訴平臺(tái)歷年公布的旅游投訴情況以及負(fù)面輿論事件的層出不窮等現(xiàn)實(shí)狀況表明，旅游市場(chǎng)的混亂局面依然令人十分擔(dān)憂，現(xiàn)行旅游市場(chǎng)綜合監(jiān)管機(jī)制尚有進(jìn)一步優(yōu)化的迫切需要和較大的改進(jìn)空間。

學(xué)術(shù)界從公共管理、行政管理與法學(xué)學(xué)科有關(guān)理論及實(shí)證等角度切入研究，認(rèn)為現(xiàn)行旅游市場(chǎng)綜合監(jiān)管機(jī)制困境的一個(gè)重要癥結(jié)在于過度依賴政府這一承擔(dān)管理職能的關(guān)鍵行為體，而忽略了治理主體日益多元化的新時(shí)代不同監(jiān)管主體之間的協(xié)同、合力。因此，本文以文旅融合為契機(jī)，對(duì)現(xiàn)行旅游市場(chǎng)綜合監(jiān)管機(jī)制進(jìn)行梳理，通過引入?yún)f(xié)同治理思想與理論以期尋得綜合監(jiān)管的新路徑，找準(zhǔn)最大公約數(shù)、最佳連接點(diǎn)推進(jìn)智能融合。

一、政府協(xié)同：旅游市場(chǎng)綜合監(jiān)管新理論支撐

協(xié)同治理，其理論淵源最早可追溯到20世紀(jì)70年代德國物理學(xué)家赫爾曼·哈肯所創(chuàng)立的“協(xié)同學(xué)”，并在此后數(shù)十年的時(shí)間里由不同領(lǐng)域、各個(gè)方面相互關(guān)聯(lián)、優(yōu)化凝聚成為一套現(xiàn)代化的治理理論與全新的互動(dòng)合作治理模式。“政府協(xié)同”是協(xié)同治理在行政管理領(lǐng)域的具體化表現(xiàn)之一，關(guān)鍵在于“協(xié)同”內(nèi)涵的界定。安德魯·格林和安·馬賽亞斯以“扁平”“自治”及“溝通”作為參考要素對(duì)組織關(guān)系進(jìn)行分類，大體存在“競爭”“合作”“協(xié)同”“控制”等幾類組織關(guān)系，其中“協(xié)同”相對(duì)而言更靠近由幾類關(guān)系所合成的“連續(xù)體”較高一端。(2)Andrew Green, Ann Matthias，Non-Governmental Organizations and Health in Developing Countries，London: Macmillan Press Ltd.1997, p.182. Collaboration 一詞的中文翻譯有多種，如協(xié)同、協(xié)作、合作等，在臺(tái)灣地區(qū)則翻譯為“協(xié)力”，本文采取“協(xié)同”的譯法。另外，也有學(xué)者將之定性為目標(biāo)共同且“互利”“良善”的組織關(guān)系。(3)Mattessich, Monsey，Collaboration—what makes it work: a review of research literature on factors influencing successful collaboration.St. Paul,MN: Amherst H. Wilder Foundation， 1992.在我國，一些學(xué)者并未將“協(xié)同”局限于簡單的“合作”或是“協(xié)調(diào)”，更為強(qiáng)調(diào)的是二者在一定程度上的延伸，且較之層次更高的一種“集體行動(dòng)”。(4)姬兆亮、戴永祥、胡偉：《政府協(xié)同治理：中國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展協(xié)同治理的實(shí)現(xiàn)路徑》,《西北大學(xué)學(xué)報(bào)》(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)2013年第2期。張賢明等學(xué)者則從主體的角度對(duì)之加以考量，強(qiáng)調(diào)的是不同主體之間為共同目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)而進(jìn)行的“共同行動(dòng)”或“共同治理”。以此為基礎(chǔ)，學(xué)者們進(jìn)一步闡釋“協(xié)同治理”。在克里斯·安塞爾和艾莉森·加什看來，“協(xié)同治理”的本質(zhì)是“共同決策過程”，參與者可能是一個(gè)或多個(gè)公共機(jī)構(gòu)以及非政府利益相關(guān)者。(5)Chris Ansell, Alison Gash，“Collaborative Governancein Theory and Practice”，Journal of Public Administration Research and Theory,Vol.18，2007.彼得·史密斯·林和安德魯·范德文的觀點(diǎn)略有不同，他們認(rèn)為這是一種“循環(huán)過程”，并且是“協(xié)商”“承諾”“執(zhí)行”“評(píng)價(jià)”四者的循環(huán)往復(fù)。(6)Peter Smith Ring, Andrew H.Van De Ven，“Developmental Processes of Cooperative Interorganizational Relationships” The Academy of Management Review,Vol.19, No.1，1994.伍德和格雷強(qiáng)調(diào)其本質(zhì)為一種“運(yùn)行機(jī)制”，“前期”“過程”“結(jié)果”三者作為這一機(jī)制的框架要素，不僅是必經(jīng)階段，并且進(jìn)階需要達(dá)到一定的條件且各階段條件不一。(7)Donna J.Wood, Barbara Gray，“Toward a Comprehensive Theory of Collaboration”，Journal of Applied Behavioral Science.Vol.27，1991.我國學(xué)者燕繼榮則創(chuàng)造性地提出了“第三代善治理論”。(8)燕繼榮:《協(xié)同治理：公共事務(wù)治理新趨向》,《人民論壇·學(xué)術(shù)前沿》2012年第17期。

在現(xiàn)代社會(huì)，公共服務(wù)的供給方式需要變革，變革之一就是“尋求新的制度性合作伙伴”，這在學(xué)術(shù)界幾乎成為一種共識(shí)，“協(xié)同治理”應(yīng)運(yùn)而生，并以其獨(dú)特優(yōu)勢(shì)積極回應(yīng)了變革的現(xiàn)實(shí)訴求。(9)Hyun Joo Chang，“Collaborative Governance in Welfare Service Delivery: Focusing on Local Welfare System in Korea”International Review of Public Administration，Vol.13,2009.鑒于此，有學(xué)者提出，隨著政府改革理念日漸向系統(tǒng)化、優(yōu)質(zhì)化、專業(yè)化方向發(fā)展，如何進(jìn)一步推進(jìn)整體性治理模式的變革與傳統(tǒng)實(shí)踐模式的更新，從機(jī)構(gòu)邊界、職能權(quán)責(zé)的整合，到運(yùn)行機(jī)制的完善，再到參與主體、公民需求的考量，無一不成為衡量商酌的重心,而其關(guān)鍵理論的內(nèi)核則是“政府協(xié)同”。進(jìn)一步來看，“政府協(xié)同”的目的有三：一是從更廣闊的視角為各部門制定跨領(lǐng)域、綜合性、多層次計(jì)劃；二是化解決策沖突、提升內(nèi)部聯(lián)系與合作支持的力度以化解棘手社會(huì)問題；三是提供無縫隙服務(wù)滿足主體多元化訴求。(10)Christopher Pollitt,“Joined-up Government: A Survey”，Political Studies Review，No.1，2003.歸納而言，協(xié)同治理作為一種決策沖突化解、公共服務(wù)供給結(jié)構(gòu)，表現(xiàn)為政府部門、社會(huì)組織及其他利益相關(guān)主體，為了制定與執(zhí)行公共政策或管理公共項(xiàng)目與財(cái)產(chǎn)所進(jìn)行的縱向與橫向的溝通與協(xié)調(diào)。(11)張賢明、田玉麒：《論協(xié)同治理的內(nèi)涵、價(jià)值及發(fā)展趨向》,《湖北社會(huì)科學(xué)》2016年第1期。

二、同向著力：旅游市場(chǎng)綜合監(jiān)管的協(xié)同訴求

黨的十八屆三中全會(huì)《決定》所提出的“創(chuàng)新社會(huì)治理體制”表明黨中央將改變傳統(tǒng)的“管制—命令”管理模式，逐步向新時(shí)代的“分擔(dān)—協(xié)同”治理模式過渡，順應(yīng)了公共服務(wù)供給方式需要的變革。(12)吳春艷、李朝陽：《從管理到治理：中國共產(chǎn)黨社會(huì)管理模式的轉(zhuǎn)變》,《甘肅理論學(xué)刊》2014年第4期。從學(xué)理意義上看，“管制—命令”管理模式似乎更強(qiáng)調(diào)管理的單向性，而未發(fā)掘社會(huì)的自我管理與發(fā)展的潛能。模式的轉(zhuǎn)變則意味著綜合監(jiān)管不再止步于單一的行政系統(tǒng)管理，而是進(jìn)一步吸納多元主體的參與，從社會(huì)公眾空間吸取動(dòng)力，著力向多元協(xié)同治理體制發(fā)展。(13)詹國彬：《社會(huì)治理體制拓展政府治理新格》,《中國社會(huì)科學(xué)報(bào)》2013年第4期。

(一)傳統(tǒng)管理模式的內(nèi)生缺陷

縱觀全國旅游綜合監(jiān)管，在理論和實(shí)踐上確已取得一定成效，這從近年來市場(chǎng)亂象的遏制及《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)旅游市場(chǎng)綜合監(jiān)管的通知》等文件的頒布實(shí)施可見一斑，但事實(shí)上旅游市場(chǎng)綜合監(jiān)管并未完全脫離傳統(tǒng)的政府管理模式。以游客權(quán)益受損這一沉疴為例，有關(guān)部門從綜合監(jiān)管機(jī)制的層面將其難愈的原故歸結(jié)為機(jī)制理解不深、主管部門主動(dòng)作為意識(shí)不強(qiáng)、個(gè)別地區(qū)機(jī)制未發(fā)揮作用及未形成秩序問題解決的協(xié)同機(jī)制等。(14)文化和旅游部辦公室：《國家旅游局辦公室關(guān)于進(jìn)一步強(qiáng)化旅游市場(chǎng)綜合監(jiān)管意識(shí)充分發(fā)揮綜合監(jiān)管機(jī)制作用切實(shí)維護(hù)游客合法權(quán)益的通知》(旅辦發(fā)〔2017〕251號(hào))。這雖有一定道理，但并非問題的關(guān)鍵，從創(chuàng)新社會(huì)治理的角度加以審視，現(xiàn)行旅游市場(chǎng)綜合監(jiān)管機(jī)制實(shí)踐效果始終受制于傳統(tǒng)管理模式的內(nèi)生缺陷。何為傳統(tǒng)管理模式的內(nèi)生缺陷？至少存在以下幾方面的表現(xiàn)形式：

第一，行政權(quán)力部門化。部門權(quán)力“條塊分割”的預(yù)計(jì)目標(biāo)是通過科學(xué)分權(quán)強(qiáng)化各部門的管理職權(quán)以推動(dòng)復(fù)雜公共事務(wù)的處理，但收效卻與此南轅北轍。在這一政府管理模式下不可避免地形成了各自為政的行政分割局面，各部門之間在制度、結(jié)構(gòu)乃至人財(cái)物安排上的壁壘分明推動(dòng)了權(quán)力不斷膨脹、堅(jiān)固，最終在部門利益共同體的基礎(chǔ)上呈現(xiàn)“部門化”這一特征。(15)楊小軍：《謹(jǐn)防權(quán)力部門化成合法現(xiàn)象》，《人民論壇》2014年第12期。由此延伸出的另一現(xiàn)象就是立法部門化、利益法制化，即借助行政立法形式將部門權(quán)力、利益糅合進(jìn)規(guī)范性法律文件之中實(shí)現(xiàn)部門利益最大化。(16)吳賢靜：《大部制改革視野中的行政立法制度變革》，《學(xué)術(shù)論壇》2014年第10期。

第二，執(zhí)法權(quán)限分散化。立法部門化對(duì)于行政執(zhí)法體制的影響之一就是部門間執(zhí)法權(quán)限劃分不清，職權(quán)分散，多個(gè)部門重疊，尤其面對(duì)旅游市場(chǎng)整治等復(fù)雜公共事務(wù)，分散化的弊端就愈加明顯，或因部門利益驅(qū)使?fàn)帄Z執(zhí)法權(quán)、主導(dǎo)權(quán)，或因事態(tài)復(fù)雜互踢皮球、推卸責(zé)任。同時(shí)，權(quán)限分散化還遏制了綜合執(zhí)法過程中部門間的協(xié)同合力，多部門執(zhí)行疊加后綜合效應(yīng)縮減的“1+1<2”后果出現(xiàn)也就理所當(dāng)然。(17)賴先進(jìn)：《論政府部門協(xié)同治理》，北京：北京大學(xué)出版社，2015年，第128-129頁。

第三，行政決策碎片化。公共事務(wù)復(fù)雜化意味著單一的職能部門獨(dú)立解決問題的局面不復(fù)存在，管理模式朝著綜合性、跨部門橫向發(fā)展已成定局。在此過程中，分工過細(xì)往往牽扯出諸多部門，而部門間缺乏信息及政策溝通平臺(tái)，權(quán)限分散化又不可避免地帶來政出多門、相互推諉的局面，最終在缺乏全局整體利益考量的情況下政策制定、職能履行呈現(xiàn)碎片化征象。(18)賴先進(jìn)：《論政府部門協(xié)同治理》，第121頁。

(二)協(xié)同治理思想與旅游市場(chǎng)綜合監(jiān)管的模式革新

協(xié)同治理能夠立足于更為廣闊的視野，為各部門在公共問題的解決、決策沖突的化解以及公共服務(wù)的供給等方面制定系統(tǒng)化、優(yōu)質(zhì)化、專業(yè)化的跨領(lǐng)域綜合服務(wù)計(jì)劃，并且，其運(yùn)行過程“往往是積極的”，不僅能夠在一定程度上“產(chǎn)生更好的組織效能并降低成本”，(19)Bardach, Eugene，Getting Agencies to Work Together: The Practice and Theory of Managerial Craftsmanship， Washington, DC: Brookings Institution Press, 1998.還可以“使協(xié)同更加有效、具有創(chuàng)造性、引起變革、帶來有益成果，是一種正能量?！?20)Janine O’Flynn, John Wanna，Collaborative governance: a new era of public policy in Australia? Canberra:ANU E Press, 2008.

無疑，過度依賴政府這一關(guān)鍵行為體的傳統(tǒng)管理模式在實(shí)踐中必然會(huì)造成監(jiān)管主體單一、社會(huì)參與不足等問題，而在公共問題的解決、決策沖突的化解以及公共服務(wù)的供給等方面的治理過程中積極尋求政府與相關(guān)利益主體的對(duì)話、協(xié)商與合作，并在此基礎(chǔ)上形成多元參與治理格局已是大勢(shì)所趨。(21)詹國彬：《社會(huì)治理體制拓展政府治理新格局》，《中國社會(huì)科學(xué)報(bào)》2013年第4期。雖然目前已建立旅游市場(chǎng)綜合監(jiān)管體系的框架，但幾經(jīng)整改仍未降溫的旅游矛盾說明，傳統(tǒng)問題尚未得到基本解決，新的問題又接踵而至，除部分游客不文明、從業(yè)者職業(yè)培訓(xùn)欠缺、行業(yè)發(fā)展不成熟等方面的原因，追根溯源終究是傳統(tǒng)模式下監(jiān)管機(jī)制的缺陷所致。擺在監(jiān)管部門眼前的一個(gè)現(xiàn)實(shí)問題是，傳統(tǒng)意義上的有限系統(tǒng)已然無法承受轉(zhuǎn)型社會(huì)的劇變，應(yīng)當(dāng)如何通過政府、市場(chǎng)、公民社會(huì)構(gòu)建更高層次的組織關(guān)系合作治理社會(huì)公共事務(wù)以破解當(dāng)前困局？(22)鄭巧，肖文濤：《協(xié)同治理:服務(wù)型政府的治道邏輯》，《中國行政管理》2008年第7期?；诖?，習(xí)近平總書記提出，“要使各方面改革協(xié)同推進(jìn)、形成合力，而不是各自為政、分散用力”，“必須是全面的系統(tǒng)的改革和改進(jìn)，是各領(lǐng)域改革和改進(jìn)的聯(lián)動(dòng)和集成”。(23)人民網(wǎng)：《習(xí)近平總書記系列重要講話讀本》，http://theory.people.com.cn/n/2014/0704/c40531-25238084.html，訪問時(shí)間：2019-03-23。這一關(guān)于“協(xié)同治理”的精辟論述，其所指的無疑就是長期飽受詬病的部門化、碎片化、分散化管理模式，這背后所反映出的缺乏協(xié)同性、整體性和系統(tǒng)性的問題，恰恰也是我國旅游市場(chǎng)綜合監(jiān)管所面臨的難題。當(dāng)然，協(xié)同治理固然能夠推進(jìn)治理模式轉(zhuǎn)型，但并不意味著與傳統(tǒng)政府管理模式相對(duì)立割裂，基本國情決定了二者具有共性基礎(chǔ)與傳承性。

三、治理乏力：旅游市場(chǎng)綜合監(jiān)管的協(xié)同困境

由于固有矛盾和偶發(fā)事件的疊加影響，近年來旅游糾紛極易發(fā)酵成輿論焦點(diǎn)，各大旅游城市、景區(qū)以及旅游從業(yè)者因而屢屢淪為眾矢之的。面對(duì)一波未平一波又起的旅游糾紛，我們亟須將視線投向單一事件以外的大環(huán)境，從治理模式上省思現(xiàn)行旅游市場(chǎng)綜合監(jiān)管乏力的根源所在。

(一)立法監(jiān)管效果受制于部門利益涉入的立法機(jī)制

從迄今為止的立法監(jiān)管效果來看，現(xiàn)行旅游法律法規(guī)尚不能有效遏制市場(chǎng)亂象，相應(yīng)的立法機(jī)制并沒有因此完善，尤其體現(xiàn)在旅游市場(chǎng)綜合監(jiān)管部門利益法制化及權(quán)責(zé)設(shè)定混亂上。

如前所述，旅游業(yè)涵蓋面廣，旅游市場(chǎng)綜合監(jiān)管牽涉部門繁雜，但作為頂層的《旅游法》在“旅游監(jiān)督管理”章節(jié)針對(duì)監(jiān)管事項(xiàng)的行使卻多以“旅游主管部門和有關(guān)部門”代之，并未對(duì)何部門履何職予以明示。缺少上位法的約束，各部門往往基于其部門立法資格優(yōu)勢(shì)從自身角度制定行政法律規(guī)范為其部門利益“背書”。在這種以部門利益為前提的“分而治之”的立法監(jiān)管格局下，部門規(guī)范之間交叉重疊或彼此矛盾的現(xiàn)象在所難免，本應(yīng)從各方面協(xié)同合力解決問題，卻因利益沖突缺乏協(xié)調(diào)機(jī)制而造成了綜合效果的分散、割裂。另外，現(xiàn)行旅游法律法規(guī)在很多問題上僅作原則性規(guī)定，依據(jù)不盡完善以致監(jiān)管部門在現(xiàn)實(shí)適用中捉襟見肘。《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)旅游市場(chǎng)綜合監(jiān)管的通知》等文件雖對(duì)各部門職責(zé)有所劃分，但在舊有主體權(quán)責(zé)分工不甚明確的情況下，新添盟友難免使部門之間出現(xiàn)管轄交叉重疊、責(zé)任邊界不明的局面，這也是監(jiān)管部門在接到投訴后爭相管轄或相互推諉的原因之一，同時(shí)還折射出了旅游法律制度建設(shè)及立法監(jiān)管的乏力。

(二)執(zhí)法監(jiān)管背離“協(xié)同政府”要求，綜合監(jiān)管格局尚未真正形成

“協(xié)同政府”理論要求“通過橫向與縱向協(xié)調(diào)的思想與行動(dòng)以實(shí)現(xiàn)預(yù)期利益的政府改革模式。其核心思想包括四個(gè)方面：排除相互破壞與腐蝕的政策情境；更好地聯(lián)合使用稀缺資源；促使某一政策領(lǐng)域中不同利益主體團(tuán)結(jié)協(xié)作；為公民提供無縫隙而非分離的服務(wù)”。(24)曾維和：《當(dāng)代西方政府改革創(chuàng)新的反思——走向一種“整體政府”的改革模式》，《思想戰(zhàn)線》2009年第1期。而自黨的十八屆三中全會(huì)提出全面深化改革以來，《旅游法》兩度修改，提出“全域旅游”戰(zhàn)略，倡導(dǎo)“宜融則融，能融盡融”的文旅產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展以及相關(guān)政策文件的出臺(tái)，都部分體現(xiàn)了“協(xié)同政府”的理論要求，從而推進(jìn)旅游市場(chǎng)監(jiān)管機(jī)制改革，從制度上破除管理乏力。

但是，制度設(shè)計(jì)的缺陷始終制約著旅游監(jiān)管的實(shí)際成效。地方政府解決公共問題有時(shí)具有“一屆政府一種做法”的特點(diǎn)，“專項(xiàng)行動(dòng)”中采取的突擊執(zhí)法、集中執(zhí)法、夜間執(zhí)法等措施，有一定成效，但實(shí)踐證明通過“專項(xiàng)行動(dòng)”達(dá)致一次性解決各種“疑難雜癥”的管理方式不具有可持續(xù)性與長效性。(25)胡寶嶺：《中國行政執(zhí)法的被動(dòng)性與功利性——行政執(zhí)法信任危機(jī)根源及化解》，《行政法學(xué)研究》2014年第2期。不可否認(rèn)，通過短期、快速、有效的管理使得旅游市場(chǎng)原有秩序恢復(fù)是實(shí)現(xiàn)重塑旅游業(yè)形象的便捷路徑，然而，也要認(rèn)識(shí)到對(duì)旅游市場(chǎng)的治理是一個(gè)長期的整治、監(jiān)管、執(zhí)法、重塑、再監(jiān)管的過程。短期整肅式的管理方式，易使執(zhí)法陷入旅游市場(chǎng)“整治—反彈—再整治—再反彈”的“怪圈”，加之在制度規(guī)范不完善、執(zhí)法人員素質(zhì)參差不齊、(26)經(jīng)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，云南省麗江市旅游執(zhí)法人員中，多數(shù)具備?？埔陨蠈W(xué)歷背景，部分通過公務(wù)員招考的崗位有碩士以上學(xué)歷者，市級(jí)單位執(zhí)法人員學(xué)歷普遍高于區(qū)縣級(jí)執(zhí)法人員，部分待開發(fā)景區(qū)學(xué)歷低于本科的管理人員居于多數(shù)。另外，云南省第一線旅游執(zhí)法人員中存在大量輔助人員，外出執(zhí)法隊(duì)伍“協(xié)警”占有很大比重。部門間缺乏協(xié)同聯(lián)動(dòng)等現(xiàn)實(shí)因素的阻滯下，監(jiān)管不僅難以收到預(yù)期效果，反而因過程中出現(xiàn)的不文明現(xiàn)象而產(chǎn)生“99+1=0”的逆向反應(yīng)，引發(fā)群眾不滿情緒，這也是執(zhí)法部門公信力下降的一大肇因。另外，雖然文化和旅游部已是旅游市場(chǎng)的主管部門，但通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，旅游業(yè)所涵蓋的“吃、住、行、游、娛、購”六大方面涉及的公安、交通、工商、工信、質(zhì)監(jiān)、物價(jià)、衛(wèi)計(jì)、景區(qū)管理等部門各自為政的局面尚未從根本上得到改變，部門間缺乏信息及政策溝通平臺(tái)，存在職責(zé)邊界沖突、行政決策碎片化的不足，這在一定程度上阻礙了整體性旅游市場(chǎng)綜合監(jiān)管格局的形成。而在2019年全國文化和旅游廳局長會(huì)議上提出的理念、職能、產(chǎn)業(yè)、市場(chǎng)、服務(wù)、對(duì)外和對(duì)港澳臺(tái)交流等“六個(gè)融合著力點(diǎn)”中部門職能融合是關(guān)鍵，強(qiáng)調(diào)在職能融合中要重視融合的有效性，助力文旅工作多方面、多層次的深度融合，積聚各部門優(yōu)勢(shì)推動(dòng)深度融合的實(shí)現(xiàn)。

(三)行政與司法銜接不暢通，司法面臨信任危機(jī)

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，在對(duì)旅游市場(chǎng)的監(jiān)管中司法機(jī)關(guān)的作用，實(shí)際上是作為一種補(bǔ)充性監(jiān)管而存在的。然而即便如此，不足一成的司法監(jiān)管效能也未得到充分發(fā)揮。一方面，源于旅游市場(chǎng)監(jiān)管對(duì)司法的忽略，以及行政執(zhí)法和訴訟銜接不暢通。很多涉旅案件在觸犯行政法的同時(shí)也違反了相關(guān)民事法律，但從其后續(xù)進(jìn)展來看，偏向于強(qiáng)調(diào)用行政手段規(guī)范旅游市場(chǎng)，司法機(jī)關(guān)未能有效參與其中，旅游市場(chǎng)主體受損權(quán)利沒有得到適當(dāng)?shù)木葷?jì)。另一方面，則是司法監(jiān)管遭遇“信任危機(jī)”。盡管多部門曾發(fā)文明令禁止作為司法權(quán)力主體的法官與一些特定人員的非正常接觸交往，但在《中國司法文明指數(shù)報(bào)告2017》中，“司法腐敗遏制”仍以66.6分在司法文明指數(shù)十個(gè)一級(jí)指標(biāo)得分中位居倒數(shù)第二，而“人情案”作為司法腐敗的重要表征之一，在涉旅訴訟中尤為突出。(27)張保生、張中、吳洪淇：《中國司法文明指數(shù)報(bào)告2017》，北京：中國政法大學(xué)出版社，2018年，第189頁。這是因?yàn)橛慰鸵话銥橥獾厝?，而法官、?dǎo)游及旅游經(jīng)營者多是當(dāng)?shù)厝?，彼此可能熟識(shí)，是故游客對(duì)法官中立性及案件審判公平公正的信任度與此呈現(xiàn)出比較明顯的負(fù)相關(guān)關(guān)系，這顯然也阻滯了游客對(duì)司法救濟(jì)的選擇。再則，從近年來屢成輿論焦點(diǎn)的旅游糾紛來看，各種新媒體和自媒體對(duì)司法監(jiān)管的干擾也不容小覷，“傾聽民意”稍有不慎便成為過分遷就社會(huì)輿論，給承辦法官造成了巨大的壓力，更有甚者演變?yōu)椤懊浇閷徟小薄拜浾搶徟小薄?28)鄭飛：《論提升司法公信力的路徑——源自實(shí)證調(diào)研和數(shù)據(jù)挖掘的啟示》，《證據(jù)科學(xué)》2015年第1期。

(四)自律監(jiān)管行政化色彩濃重，行業(yè)協(xié)會(huì)未完全發(fā)育成熟

我國旅游行業(yè)協(xié)會(huì)是隨著政府機(jī)構(gòu)改革及行業(yè)發(fā)展的需求和趨勢(shì)應(yīng)運(yùn)而生的行業(yè)組織，被視為旅游市場(chǎng)監(jiān)管職能的承擔(dān)者之一。國務(wù)院曾發(fā)文明確要求，盡快將應(yīng)由行業(yè)協(xié)會(huì)所承擔(dān)的職能從旅游行政部門中剝離出去，(29)國務(wù)院：《國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展旅游業(yè)的意見》(國發(fā)〔2009〕41號(hào))。全域旅游戰(zhàn)略也強(qiáng)調(diào)了行業(yè)自律監(jiān)管的必要性。(30)國務(wù)院辦公廳：《國務(wù)院辦公廳關(guān)于促進(jìn)全域旅游發(fā)展的指導(dǎo)意見》(國辦發(fā)〔2018〕15號(hào))。然而，由于我國旅游行業(yè)協(xié)會(huì)發(fā)展定位不清晰，目前普遍存在著與政府機(jī)構(gòu)相混淆的嚴(yán)重傾向，其“主動(dòng)作為”往往跟隨于政府“作為”之后，且限定在政府“作為”的范圍之內(nèi)，缺乏相對(duì)獨(dú)立性，也未有效發(fā)揮其在行政之外對(duì)旅游業(yè)監(jiān)管、引導(dǎo)的行業(yè)自律作用。更有甚者，與旅游經(jīng)營者聯(lián)手實(shí)行行業(yè)壟斷。

此外，旅游行業(yè)協(xié)會(huì)與互聯(lián)網(wǎng)缺少深度融合這一問題也較為突出。在當(dāng)前信息化時(shí)代的大背景下，很多旅游行業(yè)協(xié)會(huì)并沒有官網(wǎng)及其他官方平臺(tái)，也沒有充分運(yùn)用微信公眾號(hào)、微博等新媒體技術(shù)，對(duì)其成員單位的管理和對(duì)外宣傳也僅停留在紙質(zhì)化傳媒時(shí)代，與互聯(lián)網(wǎng)可謂脫節(jié)，更別說大數(shù)據(jù)等信息庫的建設(shè)。這導(dǎo)致本應(yīng)公開化運(yùn)作獲取社會(huì)關(guān)注度、擴(kuò)大影響力、充分發(fā)揮行業(yè)自律作用的旅游行業(yè)協(xié)會(huì)，成了不為公眾所知悉的組織。

四、協(xié)同治理：旅游市場(chǎng)綜合治理的新路徑

作為一種新型國家治理模式，協(xié)同治理逐漸成為單向度的“管制—命令”管理模式的替代者，吸納更多的利益相關(guān)者參與到?jīng)Q策的制定過程中，(31)張賢明、田玉麒：《論協(xié)同治理的內(nèi)涵、價(jià)值及發(fā)展趨向》，《湖北社會(huì)科學(xué)》2016年第1期。這不僅為多元善治構(gòu)建起有效的運(yùn)行體系，而且創(chuàng)造條件激發(fā)各類主體向心力、破解集體行動(dòng)困境。(32)李輝、任曉春：《善治視野下的協(xié)同治理研究》，《科學(xué)與管理》2010年第6期。針對(duì)我國旅游市場(chǎng)綜合監(jiān)管的一系列機(jī)制性障礙，也必須在傳統(tǒng)的“管制—命令”管理模式向新時(shí)代的“分擔(dān)—協(xié)同”治理模式過渡的基礎(chǔ)上引入?yún)f(xié)同治理思想，通過互動(dòng)式改革強(qiáng)化政府、司法、行業(yè)、公眾、社會(huì)組織、媒體之間的關(guān)聯(lián)性、耦合性，實(shí)現(xiàn)旅游市場(chǎng)治理部門化、分散化、碎片化的機(jī)制性“破繭”。

(一)引導(dǎo)公眾參與，加強(qiáng)立法科學(xué)性，以剛性條款為監(jiān)管部門限權(quán)定責(zé)

創(chuàng)新社會(huì)治理體制離不開法律法規(guī)的保駕護(hù)航，立法的公開度能有效應(yīng)對(duì)立法的部門化、利益法制化的固有缺陷，由立法部門在制定的過程中引導(dǎo)社會(huì)公眾參與應(yīng)是一種毋庸置辯的選擇，而且“真正的協(xié)同是開放的、透明的、包容的和負(fù)責(zé)的”。詳言之，就是在立法過程中，通過專家咨詢、聽證會(huì)、座談會(huì)及“法律法規(guī)草案意見征集”網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)等方式充分征求公眾意見，擴(kuò)大公眾參與度，從而達(dá)到稀釋部門利益的目的，可借鑒《環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與辦法》(2019年)在信息公示、公眾互動(dòng)及意見提供等優(yōu)化公眾參與方面的改革模式。還可以積極培育旅游領(lǐng)域的企業(yè)、行業(yè)協(xié)會(huì)、專家、社會(huì)組織等主體為立法工作提供重要的專業(yè)支持和智力支持，壓縮部門利益法制化的空間，提升立法的科學(xué)性。

同時(shí)，面對(duì)旅游市場(chǎng)亂象治理的需要及職權(quán)分散化、碎片化引發(fā)的沖突，立法部門應(yīng)當(dāng)制定一些明確且操作性強(qiáng)的剛性規(guī)范來對(duì)旅游市場(chǎng)監(jiān)管部門的行為加以正面引導(dǎo)。例如，完善監(jiān)管部門所適用的法律規(guī)范，以被執(zhí)法對(duì)象的違法行為作為標(biāo)準(zhǔn)劃分職能范圍，對(duì)旅游市場(chǎng)中的常見違法行為及其處罰、執(zhí)法經(jīng)常適用的條文加以細(xì)化；運(yùn)用信息化手段提高旅游市場(chǎng)監(jiān)管、執(zhí)法水平和投訴處理能力，并建立投訴受理、執(zhí)法工作的有效協(xié)同聯(lián)動(dòng)機(jī)制，落實(shí)各部門職責(zé)，強(qiáng)化責(zé)任追究。此外，還可根據(jù)《關(guān)于推行地方各級(jí)政府工作部門權(quán)力清單制度的指導(dǎo)意見》等文件精神，在權(quán)力運(yùn)行的鏈條中采取立法的形式劃定部門和市場(chǎng)治理邊界，即通過推動(dòng)負(fù)面清單制度的實(shí)施，逐步建立限權(quán)式的公權(quán)力運(yùn)行模式，明確列舉旅游市場(chǎng)監(jiān)管部門的職權(quán)事項(xiàng)。

(二)推動(dòng)跨部門協(xié)同合力的常態(tài)化旅游市場(chǎng)監(jiān)管機(jī)制的形成，破除“部門壁壘”

在協(xié)同治理的祛魅下，政績考評(píng)特別是GDP考核的重要性不復(fù)往昔，各方對(duì)旅游市場(chǎng)監(jiān)管是一項(xiàng)綜合性、復(fù)雜性的長期系統(tǒng)工程已達(dá)成共識(shí)。2020年5月8日，文化和旅游部辦公廳印發(fā)《國家全域旅游示范區(qū)驗(yàn)收、認(rèn)定和管理實(shí)施辦法(試行)》和《國家全域旅游示范區(qū)驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)(試行)》。從“體制機(jī)制”部分(90分)的驗(yàn)收指標(biāo)及評(píng)分來看，“協(xié)調(diào)機(jī)制”要求“建立部門聯(lián)動(dòng)、共同參與的旅游綜合協(xié)調(diào)機(jī)制，形成工作合力”，占25分；“綜合管理機(jī)制”要求“建立旅游綜合管理機(jī)構(gòu)，健全社會(huì)綜合治理體系”，占20分。另外，在“創(chuàng)新示范”部分(200分)的“體制機(jī)制創(chuàng)新”中有“協(xié)調(diào)機(jī)制創(chuàng)新”(6分)、旅游綜合管理體制改革創(chuàng)新(6分)、“旅游治理能力創(chuàng)新”(6分)、“旅游引領(lǐng)多規(guī)融合創(chuàng)新”(8分)等標(biāo)準(zhǔn)。(33)文化和旅游部：《國家全域旅游示范區(qū)驗(yàn)收、認(rèn)定和管理實(shí)施辦法(試行)》和《國家全域旅游示范區(qū)驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)(試行)》(辦資源發(fā)〔2020〕30號(hào))。可見，旅游市場(chǎng)綜合監(jiān)管由“管制—命令”管理模式向“分擔(dān)—協(xié)同”治理模式轉(zhuǎn)變，具有現(xiàn)實(shí)緊迫性。而“文旅融合”的提出，則是協(xié)同治理理念在文化和旅游領(lǐng)域內(nèi)的一大體現(xiàn)。就目前的行政資源來看，通過細(xì)化社會(huì)治理機(jī)制設(shè)計(jì)，構(gòu)建跨部門聯(lián)動(dòng)的“地方政府主導(dǎo)+旅游主管部門規(guī)劃+多部門協(xié)同”的常態(tài)化旅游市場(chǎng)監(jiān)管機(jī)制并非難事。具體來說，應(yīng)強(qiáng)化地方政府在旅游市場(chǎng)綜合監(jiān)管機(jī)制中的自主權(quán)和創(chuàng)造性，做好與“創(chuàng)新社會(huì)治理機(jī)制”的銜接；積極推動(dòng)旅游主管部門負(fù)責(zé)本區(qū)域內(nèi)旅游市場(chǎng)的規(guī)劃、開發(fā)、協(xié)調(diào)與服務(wù)，加快形成綜合監(jiān)管的工作機(jī)制；強(qiáng)化旅游局、公安局、交通運(yùn)輸局、工商行政管理局、工業(yè)和信息化局、質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局、物價(jià)局等部門聯(lián)動(dòng)，在治理旅游市場(chǎng)綜合監(jiān)管危機(jī)中，“要在政府部門間和部門內(nèi)建立整合的信息交流和匯報(bào)系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)各方信息共享”。(34)王青斌:《社會(huì)誠信危機(jī)的治理:行政法視角的分析》,《中國法學(xué)》2012年第5期。推動(dòng)部門間信息政策互聯(lián)互通，形成管理合力，破除部門之間因傳統(tǒng)管理模式帶來的制度壁壘。此外，根據(jù)“宜融則融、能融盡融”原則，部門職能融合的重要工作之一是完善文化和旅游系統(tǒng)制度建設(shè)，這不僅要求政策的制定要體現(xiàn)協(xié)同治理、融合發(fā)展，還要求加快頂層設(shè)計(jì)，構(gòu)建系統(tǒng)化、優(yōu)質(zhì)化、專業(yè)化的協(xié)同融合政策體系和體制機(jī)制，并結(jié)合各地、各部門的實(shí)際情況優(yōu)化融合。

(三)合理構(gòu)建行政與司法的銜接關(guān)系，推動(dòng)“檢察機(jī)關(guān)+社會(huì)組織+公民”多元公益模式形成

在協(xié)同治理這一現(xiàn)代化治理背景下，旅游行政執(zhí)法與司法宜立于相輔相成的關(guān)系。具體來說，在旅游市場(chǎng)主體層面，游客作為旅游糾紛的主要權(quán)益受損方，(35)截至2019年3月23日，筆者在中國裁判文書網(wǎng)以“旅游合同糾紛”為關(guān)鍵詞，裁判日期限定于2018-01-01至2019-01-01，法院層級(jí)為基層法院進(jìn)行篩選，共計(jì)查找到729份裁判文書，其中原告以游客為主。如已通過投訴等方式向旅游行政管理部門要求解決問題，不影響其作為原告提起民事訴訟尋求救濟(jì)，反之亦然。又因旅游糾紛多發(fā)生于異地，如何有效舉證成為游客涉旅訴訟的一大難題，也是決定其成敗之關(guān)鍵，而旅游執(zhí)法部門在證據(jù)收集方面卻有著職權(quán)與法律所賦予的優(yōu)勢(shì)，(36)《最高人民法院關(guān)于民事訴訟證據(jù)的若干規(guī)定》第七十七條第一款規(guī)定：“國家機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體依職權(quán)制作的公文書證的證明力一般大于其他書證”。如何將其收集的證據(jù)提供給作為原告的游客，以及法院又當(dāng)如何認(rèn)定這些證據(jù)的效力，在一定程度上影響著旅游行政執(zhí)法與司法的銜接度，也關(guān)乎游客訴訟權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。(37)王先林：《論反壟斷民事訴訟與行政執(zhí)法的銜接與協(xié)調(diào)》，《江西財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)》2010年第3期。此外，還應(yīng)考慮從構(gòu)建更加透明便民的司法機(jī)制、增強(qiáng)涉旅案件的司法公開力度以及專業(yè)應(yīng)對(duì)社會(huì)輿論等角度入手，提升游客對(duì)旅游地法官的信任感，提高游客對(duì)審判結(jié)果的認(rèn)可度，從而有效化解“民意”與司法的沖突。

龐大的旅游業(yè)及建基于其上的旅游市場(chǎng)，所要涉及的不僅限于個(gè)體權(quán)利保護(hù)，更關(guān)乎旅游地環(huán)境、消費(fèi)者權(quán)益等公共利益的維護(hù)，對(duì)此，在現(xiàn)代國家權(quán)力體系中擁有豐富執(zhí)法資源的行政部門是法定的首要主體。然而行政權(quán)并非萬能，在權(quán)力有限性、政府績效考慮等種種復(fù)雜因素的制約下，難免會(huì)出現(xiàn)行政部門不愿或不能執(zhí)法的情形，這時(shí)引入旅游公益訴訟彌補(bǔ)行政執(zhí)法盲區(qū)，把旅游領(lǐng)域公共利益維護(hù)納入司法范疇，不失為旅游市場(chǎng)綜合治理的一大良策。檢察機(jī)關(guān)無疑是旅游公益訴訟人的首選，尤其在“互聯(lián)網(wǎng)+公益訴訟”模式興起的今天，其能夠借助人工智能、大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈等技術(shù)，以多元渠道快速獲取旅游公共利益受損的線索及時(shí)訴訟止損。另外，社會(huì)公眾的力量亦不容忽視，可以考慮在旅游公益訴訟主體中納入旅游領(lǐng)域的社會(huì)組織、公益人士，通過“檢察機(jī)關(guān)+社會(huì)組織+公民”多元模式推動(dòng)旅游公益的發(fā)展。(38)崔瑜：《公益保護(hù)行政執(zhí)法與公民訴訟的平衡》，《國家檢察官學(xué)院學(xué)報(bào)》2018年第6期。

(四)加強(qiáng)行業(yè)自律力度，實(shí)現(xiàn)“政府+行業(yè)協(xié)會(huì)”的有機(jī)整合

在全域旅游示范區(qū)驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)中，“行業(yè)自律”作為五大體制機(jī)制之一也占據(jù)了一席之地，而旅游行業(yè)協(xié)會(huì)的職能定位、組織機(jī)構(gòu)規(guī)范及企業(yè)建設(shè)都屬于行業(yè)自律機(jī)制的組成部分并直接影響到其自律力度。在協(xié)同治理中，政府的角色定位是“協(xié)同治理型政府”，這就意味著政府在公共問題的解決、決策沖突的化解以及公共服務(wù)的供給等方面與其他利益相關(guān)主體共同承擔(dān)治理重任。(39)姬兆亮、戴永祥、胡偉：《政府協(xié)同治理：中國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展協(xié)同治理的實(shí)現(xiàn)路徑》，《西北大學(xué)學(xué)報(bào)》(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)2013年第2期?？梢?，旅游行業(yè)協(xié)會(huì)的定位，實(shí)際上就是一種“以公共權(quán)力為基礎(chǔ)”向“以市場(chǎng)為基礎(chǔ)”的資源配置理念的新舊轉(zhuǎn)換，投射于旅游市場(chǎng)監(jiān)管過程中，從傳統(tǒng)的單一政府管理演變?yōu)椤罢?行業(yè)協(xié)會(huì)”協(xié)同共治，由旅游行業(yè)協(xié)會(huì)居中搭建起政府與旅游企業(yè)的溝通平臺(tái)，通過收集企業(yè)需求、提供政策建議、進(jìn)行產(chǎn)業(yè)決策等與政府建立合作伙伴關(guān)系，發(fā)揮出政府與旅游行業(yè)協(xié)會(huì)之間“1+1>2”的治理功效。(40)賴先進(jìn)：《論政府部門協(xié)同治理》，北京：北京大學(xué)出版社，2015年，第101-106頁。

旅游行業(yè)協(xié)會(huì)自律機(jī)制的進(jìn)一步落實(shí)，至少還需從兩方面入手：一是加強(qiáng)行業(yè)協(xié)會(huì)建設(shè)；二是堅(jiān)持旅游企業(yè)建設(shè)。以旅游協(xié)會(huì)為代表的旅游行業(yè)協(xié)會(huì)，其成員多為業(yè)內(nèi)具有一定影響力的社會(huì)團(tuán)體、企事業(yè)單位及相關(guān)旅游組織，因此要加強(qiáng)行業(yè)自律力度，協(xié)會(huì)組織機(jī)構(gòu)的內(nèi)部建設(shè)舉足輕重。首先，完善行業(yè)協(xié)會(huì)自律規(guī)則、內(nèi)部管理制度及會(huì)議制度，保證成員享有充分、平等的發(fā)言權(quán)和決策權(quán)；重視“互聯(lián)網(wǎng)+行業(yè)”的推廣升級(jí)，主動(dòng)擁抱互聯(lián)網(wǎng)，與微博、微信等新媒體開展深度合作擴(kuò)大影響力。其次，建立行之有效的懲處機(jī)制以引導(dǎo)成員企業(yè)誠信經(jīng)營，如發(fā)布黑名單、設(shè)置協(xié)會(huì)曝光臺(tái)、建立橫向聯(lián)盟等，推動(dòng)利益約束鏈的形成。同時(shí)，旅游企業(yè)自身建設(shè)也不容忽視，可按策略期長短進(jìn)行分類規(guī)劃。例如，短期可以從網(wǎng)絡(luò)預(yù)訂服務(wù)平臺(tái)增設(shè)成立日期、涉訴情況、失信信息、經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)等企業(yè)信用信息公示內(nèi)容，構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)的第三方監(jiān)督機(jī)制；中長期可以鼓勵(lì)旅游企業(yè)通過追加服務(wù)及投入硬件設(shè)施、增強(qiáng)自律意識(shí)，打造“品牌化”，構(gòu)筑良好的企業(yè)聲譽(yù)，從而收獲更多游客的青睞，實(shí)現(xiàn)基業(yè)長青的目標(biāo)。

(五)實(shí)現(xiàn)公眾監(jiān)督與市場(chǎng)監(jiān)管的良性互動(dòng)，推動(dòng)媒體融合向縱深發(fā)展

除了立法監(jiān)管、執(zhí)法監(jiān)管、司法監(jiān)管、行業(yè)自律以外，社會(huì)監(jiān)督亦是協(xié)同治理中的重要一環(huán)，在這一治理體系下，游客、旅游從業(yè)者、媒體乃至公眾皆可成為旅游市場(chǎng)社會(huì)監(jiān)督的主體。相對(duì)于各類監(jiān)管而言，社會(huì)監(jiān)督中的公眾監(jiān)督作為一種非國家性質(zhì)的主動(dòng)監(jiān)督，具有輻射面廣闊、成本低、易發(fā)現(xiàn)問題等特點(diǎn)，使其更具靈活性和適應(yīng)性，有助于協(xié)調(diào)社會(huì)輿論與市場(chǎng)監(jiān)管之間的沖突，故不應(yīng)將其監(jiān)督范圍局限于對(duì)國家機(jī)關(guān)及其工作人員的權(quán)力行使上。因此，有必要轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)觀點(diǎn)，重視公眾監(jiān)督，通過采取增強(qiáng)公眾監(jiān)督意識(shí)、暢通公眾監(jiān)督渠道、建立旅游違法有獎(jiǎng)舉報(bào)制度等措施，調(diào)動(dòng)起公眾參與旅游市場(chǎng)整治的積極性和主動(dòng)性，從而實(shí)現(xiàn)公眾監(jiān)督與市場(chǎng)監(jiān)管的良性互動(dòng)。

鑒于前文所述媒體對(duì)社會(huì)輿論乃至執(zhí)法、司法等監(jiān)管機(jī)制可能產(chǎn)生以及已經(jīng)產(chǎn)生的影響，窺一斑而知全豹，媒體的引導(dǎo)、傳播能力不容小覷，如何發(fā)揮媒體的社會(huì)監(jiān)督作用，是解決旅游市場(chǎng)監(jiān)管與社會(huì)輿論抵牾的重要渠道之一。一方面，政府、司法及行業(yè)協(xié)會(huì)等主體應(yīng)適當(dāng)轉(zhuǎn)變對(duì)媒體監(jiān)督的傳統(tǒng)認(rèn)知，在肯定媒體監(jiān)督價(jià)值的同時(shí)學(xué)會(huì)與媒體打交道，建立健全新聞發(fā)言人制度，在發(fā)現(xiàn)輿情后及時(shí)、高效、專業(yè)地與媒體溝通，提升輿情應(yīng)對(duì)與輿論引導(dǎo)的能力。另一方面，強(qiáng)化媒體責(zé)任意識(shí)，加快推進(jìn)媒體融合發(fā)展，以促進(jìn)旅游業(yè)深度改革為己任，報(bào)道立足于事實(shí)，不追求轟動(dòng)效應(yīng)、不進(jìn)行虛假報(bào)道。

五、結(jié) 語

正視制度建設(shè)的歷史考察及經(jīng)驗(yàn)啟示，正所謂事無全利亦無全弊，改革也始終在不斷革除體制機(jī)制的弊端而非固步自封，旅游市場(chǎng)綜合監(jiān)管機(jī)制亦是同理。本文引入?yún)f(xié)同治理思想下“分擔(dān)—協(xié)同”治理模式并非主張用其全盤替代現(xiàn)有的旅游市場(chǎng)綜合監(jiān)管機(jī)制，而是在周全完備的法律制度之上有效調(diào)動(dòng)政府部門之間、行政與司法之間、政府與行業(yè)協(xié)會(huì)之間、政府與社會(huì)之間、政府與公眾及媒體之間的協(xié)同合作，強(qiáng)化立法監(jiān)管、執(zhí)法監(jiān)管、司法監(jiān)管、行業(yè)自律及社會(huì)監(jiān)督的耦合性，政府、司法、行業(yè)、公眾、社會(huì)、媒體等多元主體優(yōu)勢(shì)兼收并蓄，以多元主體的參與、機(jī)構(gòu)邊界的調(diào)整、職能權(quán)責(zé)的整合、運(yùn)行機(jī)制的再造優(yōu)化、無縫隙服務(wù)的優(yōu)質(zhì)高效、公民多元需求的充分滿足為考量標(biāo)準(zhǔn)，探索推進(jìn)旅游市場(chǎng)綜合監(jiān)管的新思路、新途徑，促進(jìn)公共服務(wù)供給主體多元化、服務(wù)內(nèi)容多樣化，滿足群眾對(duì)旅游領(lǐng)域公共服務(wù)的優(yōu)質(zhì)化要求，從而發(fā)揮出旅游市場(chǎng)治理的內(nèi)外部多元化模式協(xié)同效能與效度，推動(dòng)全域旅游高質(zhì)量發(fā)展，深化文旅融合釋放發(fā)展新動(dòng)能。這種具有中國內(nèi)涵的現(xiàn)代化治理思想不再囿于傳統(tǒng)政府治理模式的部門化、碎片化、分散化，而是通過尋求來自多元主體對(duì)旅游市場(chǎng)綜合監(jiān)管機(jī)制更為廣泛地參與、協(xié)作、融合的一種全新路徑，在傳統(tǒng)與創(chuàng)新之間取得平衡以破除旅游市場(chǎng)長久以來的治理困境，加快推進(jìn)打造共建共治共享的系統(tǒng)化、優(yōu)質(zhì)化、專業(yè)化創(chuàng)新社會(huì)治理格局，最終實(shí)現(xiàn)我國全面深化改革大背景下國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的目標(biāo)。