地方政府投融資平臺(tái)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)分析及化解對(duì)策

齊禹

（湘潭城鄉(xiāng)建設(shè)發(fā)展集團(tuán)有限公司，湖南 湘潭 411100）

一、引言

地方政府投融資平臺(tái)是推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程的重要平臺(tái)，隨著經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，融資平臺(tái)數(shù)量也急劇增加。地方政府投融資平臺(tái)的風(fēng)險(xiǎn)和收益是成正比的，積極分析融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)，制定相應(yīng)的對(duì)策，在保持穩(wěn)定的基礎(chǔ)上預(yù)防可能發(fā)生的風(fēng)險(xiǎn)，這樣才能確保平臺(tái)的健康成長(zhǎng)，實(shí)現(xiàn)地方經(jīng)濟(jì)的快速增長(zhǎng)。

二、地方政府投融資平臺(tái)的風(fēng)險(xiǎn)具體分析

第一，平臺(tái)數(shù)量龐大，實(shí)力參差不齊。資料顯示，地方政府投融資平臺(tái)共有三個(gè)等級(jí)——省級(jí)、地市級(jí)、縣級(jí)，級(jí)別不同造成了地方政府投融資平臺(tái)實(shí)力的參差不齊。第二，負(fù)債過大，風(fēng)險(xiǎn)積聚。從財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)來看，地方政府投融資平臺(tái)自身的負(fù)債過于龐大，自我承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)能力不足，財(cái)政資金緊缺，無法及時(shí)償還債務(wù)。許多公益項(xiàng)目是依靠財(cái)政支持而維持正常運(yùn)行的，但是財(cái)政收入不穩(wěn)定，波動(dòng)過大，就導(dǎo)致一些公益項(xiàng)目的停滯，還有一些項(xiàng)目工程過大，周期漫長(zhǎng)，耗費(fèi)資金過大且沒有什么收益，這就導(dǎo)致了財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的加大。第三，缺乏自身造血能力，償債能力不足。部分地方政府融資平臺(tái)都是政府公益項(xiàng)目的主要維持者，大部分投資都是公益性的，缺乏盈利項(xiàng)目，無法盈利，這就導(dǎo)致了自身償債能力不足，只能通過土地資源維持平臺(tái)的資本實(shí)力，導(dǎo)致政府、融資平臺(tái)甚至金融機(jī)構(gòu)往往更注重土地資產(chǎn)的注入，而忽視了融資平臺(tái)本身的償付能力。第四，過度發(fā)債，危機(jī)加重。雖然發(fā)行部分地區(qū)債券政策可以有效緩解和分擔(dān)財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，但過多的發(fā)發(fā)行地區(qū)債券會(huì)加重地方政府投融資平臺(tái)的危機(jī)。2011年10月20日，財(cái)政部發(fā)布了《2011年地方政府自行發(fā)債試點(diǎn)辦法》，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，上海、浙江、廣東、深圳等地啟動(dòng)地方政府自行發(fā)行債券試點(diǎn)。這一地方債務(wù)問題被外界期望為地方債務(wù)市場(chǎng)化、開放和地方財(cái)政透明的機(jī)會(huì)，但隨著債券試點(diǎn)不斷開放，新的問題不斷涌現(xiàn)，大面積發(fā)行債券導(dǎo)致平臺(tái)承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)過大［1］。

三、降低地方政府融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)的措施

（一）注實(shí)資產(chǎn)，增強(qiáng)實(shí)力

地方政府融資平臺(tái)普遍存在資金不足的問題，可以通過各種渠道注實(shí)融資平臺(tái)資產(chǎn)，增強(qiáng)平臺(tái)自身實(shí)力。例如，增加平臺(tái)融資能力，融資平臺(tái)可以通過土地控規(guī)，使土地上市后可摘牌成為自己名下資產(chǎn)，政府也可以提供一些實(shí)物資產(chǎn)，幫助融資平臺(tái)擴(kuò)大平臺(tái)資產(chǎn)，緩解融資平臺(tái)融資壓力。另外，貨幣資金在融資平臺(tái)的流通是比較困難的，主要是因?yàn)樗膬r(jià)值并不高，相比之下，土地使用權(quán)在資產(chǎn)中的比例普遍較高。根據(jù)樣本分析，78%的地方政府融資平臺(tái)土地使用權(quán)占總資產(chǎn)的20%～80%，通過充實(shí)土地?cái)U(kuò)大融資平臺(tái)的規(guī)模，雖然這種非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)的流動(dòng)性較低，但通過價(jià)值評(píng)估可解決資產(chǎn)不足的問題。

（二）盤活閑置用地，做好土地文章

融資平臺(tái)雖然不能過度依賴土地，但盤活閑置用地，做好土地文章也是實(shí)現(xiàn)收益和現(xiàn)金流的重要手段。近年來，地方政府財(cái)政資源依靠土地出讓收入的趨勢(shì)更加明顯，土地資源也是一種有限的資源，通過土地轉(zhuǎn)讓償還債務(wù)的模式是不可持續(xù)的，這會(huì)帶來一些隱患。如果出現(xiàn)城市人口增長(zhǎng)率過于低的情況，這樣就會(huì)使城市資源浪費(fèi)，所投入的資金無法在短期內(nèi)收回，但較好地規(guī)劃土地開發(fā)計(jì)劃可以真正提高土地價(jià)值，土地資源得到充分利用，能實(shí)現(xiàn)經(jīng)營(yíng)性收益和現(xiàn)金流目標(biāo)，同時(shí)減小地方融資平臺(tái)的資金壓力。

（三）拓展融資渠道，調(diào)整債務(wù)結(jié)構(gòu)

目前，地方融資平臺(tái)主要以銀行貸款為主，這就導(dǎo)致了融資平臺(tái)的不穩(wěn)定性，債務(wù)結(jié)構(gòu)的不合理，因此抗風(fēng)險(xiǎn)能力較弱，一旦發(fā)生金融危機(jī)或者政府部門政策改變，就會(huì)出現(xiàn)融資平臺(tái)的非正常運(yùn)轉(zhuǎn)。所以發(fā)展多元化融資方式，優(yōu)化融資及債務(wù)結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)銀行和非標(biāo)業(yè)務(wù)合理搭配，短、中、長(zhǎng)期業(yè)務(wù)合理分布，降低融資成本是分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的最佳方式。

（四）實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化決策管理機(jī)制。

政府融資平臺(tái)是地方政府為實(shí)現(xiàn)其經(jīng)濟(jì)管理和控制功能而設(shè)立的經(jīng)濟(jì)實(shí)體。大部分由政府直接管理，在政府工作中發(fā)揮著較大的作用，其內(nèi)部管理也具有明顯的行政特征。地方政府融資平臺(tái)資金的籌集和控制權(quán)力基本集中在相關(guān)政府主管部門，所以政府和融資平臺(tái)在決策機(jī)制和管理機(jī)制上要實(shí)現(xiàn)明確的劃分，要以市場(chǎng)化決策機(jī)制來管理融資平臺(tái)借款，政府通過相關(guān)行業(yè)主管部門的宏觀監(jiān)管實(shí)現(xiàn)平臺(tái)公司的融資監(jiān)管［2］。

四、優(yōu)化地方政府融資平臺(tái)，調(diào)整融資政策

（一）樹立整體管理理念

地方政府融資平臺(tái)要充分利用政府提供的資源，了解地方特色，知道地區(qū)人民需求，把資源合理利用起來。定期做出平臺(tái)自我評(píng)估，了解平臺(tái)承受能力，這樣才能把控風(fēng)險(xiǎn)措施。要對(duì)地方政府融資平臺(tái)制定特殊政策，約束其行為，具體規(guī)定平臺(tái)融資期限，只有加強(qiáng)管理，才能保證融資平臺(tái)正常運(yùn)作，成為發(fā)展經(jīng)濟(jì)的帶動(dòng)者。

（二）加強(qiáng)自身盈利能力

許多地方政府融資的投資建設(shè)項(xiàng)目并不夠透明，這就導(dǎo)致資金不能具體化，想要構(gòu)建融資平臺(tái)的良好環(huán)境，應(yīng)調(diào)整業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)，盡可能地增加運(yùn)營(yíng)資產(chǎn)的注入，圍繞核心業(yè)務(wù)，提高運(yùn)營(yíng)資產(chǎn)在總資產(chǎn)中的比例。同時(shí)，通過產(chǎn)業(yè)鏈的延伸，在現(xiàn)有公共事業(yè)經(jīng)營(yíng)權(quán)的基礎(chǔ)上，挖掘更多的可利用資源，更好地發(fā)展地方政府融資平臺(tái)，更人們帶來更多的社會(huì)便利。一方面，可以借助政府提供的土地使用權(quán)擴(kuò)大平臺(tái)的資產(chǎn)；另一方面，要加強(qiáng)平臺(tái)建設(shè)項(xiàng)目的監(jiān)督，讓資金利用更加合理，避免人力、財(cái)力的浪費(fèi)。做好平臺(tái)的監(jiān)督管理也可以提高資金的利用效率，減少其他不必要的支出，提高管理效率，可以更好地實(shí)施項(xiàng)目。另外，在具體的實(shí)施過程中應(yīng)結(jié)合運(yùn)營(yíng)資產(chǎn)的實(shí)際情況，及時(shí)進(jìn)行監(jiān)督和管理，使地方政府可以更好地了解投資建設(shè)項(xiàng)目的具體情況，借助互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)及時(shí)公開，做好透明化、具體化工作，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)鏈的公平公正發(fā)展。

（三）注重規(guī)劃發(fā)展理念

地方政府和融資平臺(tái)往往更注重如何通過有效地融資滿足項(xiàng)目建設(shè)的需要，容易忽視它們的長(zhǎng)期發(fā)展戰(zhàn)略。事實(shí)上，地方政府融資項(xiàng)目是一個(gè)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要支柱，融資平臺(tái)應(yīng)該積極關(guān)注國(guó)家政策，確保與地方政府發(fā)展腳步保持一致，提前規(guī)劃未來計(jì)劃，穩(wěn)步發(fā)展，因此地方政府融資平臺(tái)應(yīng)注重規(guī)劃先行的發(fā)展理念。一方面，貫徹政府城鎮(zhèn)化發(fā)展理念，從政府總體規(guī)劃入手，在規(guī)劃階段對(duì)項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)行分類，鎖定未來發(fā)展模式和合作對(duì)象。另一方面，地方政府發(fā)展規(guī)劃應(yīng)該嚴(yán)格按照規(guī)章制度，不得隨意改動(dòng)，這樣資金也會(huì)在可控范圍內(nèi)，發(fā)揮政府整體管理職能。在新型城鎮(zhèn)化過程中，由于地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的速度和水平直接關(guān)系到地方政府的融資能力，為了實(shí)現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化的全面發(fā)展，地方政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)自身財(cái)力狀況量力而行，應(yīng)當(dāng)多渠道籌集資金，完成基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。地方政府要充分發(fā)揮政府統(tǒng)籌管理職能和資源配置的指導(dǎo)作用，盤活國(guó)有資產(chǎn)存量，建立健全規(guī)范的投融資機(jī)制，此外，還應(yīng)加強(qiáng)市場(chǎng)資源管理，提高市場(chǎng)在資金配置中的關(guān)鍵性作用。

（四）理順地方政府與融資平臺(tái)的關(guān)系

地方政府應(yīng)鼓勵(lì)融資平臺(tái)更加注重國(guó)有資產(chǎn)專業(yè)化管理，既要實(shí)現(xiàn)政企分離，又要相互配合、相互促進(jìn)，可借鑒國(guó)有企業(yè)管理評(píng)價(jià)和績(jī)效考核機(jī)制，實(shí)現(xiàn)政府國(guó)資部門管資本的目標(biāo)，進(jìn)一步完善融資平臺(tái)規(guī)則。政府投資新項(xiàng)目也要嚴(yán)格遵守這一機(jī)制，不應(yīng)隨意投資新項(xiàng)目，避免造成資金短缺和債務(wù)過大，地方政府和融資平臺(tái)要合理分工，實(shí)現(xiàn)地方政府與融資平臺(tái)職責(zé)分離，提高資金的利用效率，理順地方政府和相關(guān)融資平臺(tái)的關(guān)系，更好地發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用，維護(hù)市場(chǎng)的關(guān)鍵性地位［3］。

五、結(jié)語(yǔ)

地方政府融資平臺(tái)是地方經(jīng)濟(jì)的重要保障，進(jìn)一步完善地方政府融資平臺(tái)的考核制度，提高地方政府融資平臺(tái)的自我完善能力。地方政府融資平臺(tái)應(yīng)多尋求發(fā)展、創(chuàng)新的新道路，不能一味地依靠地方政府，多方面評(píng)估融資風(fēng)險(xiǎn)，制定應(yīng)對(duì)政策，為地方經(jīng)濟(jì)做出貢獻(xiàn)，帶動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。