王 利

（鄭州大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，河南 鄭州 450001）

黨的十九屆四中全會(huì)提出，要把我國(guó)的制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為國(guó)家治理效能，這為推進(jìn)國(guó)家治理能力現(xiàn)代化指明了方向和路徑。十九屆五中全會(huì)提出了“十四五”時(shí)期我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的主要目標(biāo)，其中就包括國(guó)家治理效能得到新提升、社會(huì)治理特別是基層治理水平得到明顯提高?；鶎又卫硎俏覈?guó)社會(huì)治理的基礎(chǔ)和重要組成部分，加強(qiáng)基層治理能力建設(shè)并化其制度優(yōu)勢(shì)為治理效能，是推進(jìn)基層治理能力現(xiàn)代化的重要途徑。

一、基層治理的制度優(yōu)勢(shì)與基層治理效能

制度與治理之間有著密切的關(guān)系，基層治理的制度優(yōu)勢(shì)與治理效能之間也是緊密聯(lián)系的，基層治理的制度優(yōu)勢(shì)能夠提升基層治理效能，基層治理效能又彰顯了其制度優(yōu)勢(shì)，二者相互促進(jìn)。

（一）制度是治理的依據(jù)和結(jié)果，治理是制度的實(shí)踐與創(chuàng)新

治理是依據(jù)制度來(lái)進(jìn)行的，制度是在治理的實(shí)踐基礎(chǔ)上，通過(guò)總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)并結(jié)合具體實(shí)際而逐步形成和發(fā)展的，制度是治理的結(jié)果。制度的生命力在于執(zhí)行，治理是制度的實(shí)踐，同時(shí)在治理的實(shí)踐過(guò)程中，通過(guò)結(jié)合具體實(shí)際情況的變化和認(rèn)識(shí)的深化，制度也能夠得到創(chuàng)新。

我國(guó)的社會(huì)主義制度是在長(zhǎng)期的實(shí)踐探索中逐步形成和完善的，是一個(gè)科學(xué)的制度體系。為了找到適合我國(guó)具體國(guó)情的正確道路和科學(xué)制度，我們黨領(lǐng)導(dǎo)人民不斷探索和實(shí)踐。通過(guò)不斷地實(shí)踐探索并認(rèn)真總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)的社會(huì)主義制度逐步完善，黨和國(guó)家的事業(yè)取得了巨大成就，社會(huì)發(fā)生了歷史性變革。我國(guó)的社會(huì)主義制度是我們黨團(tuán)結(jié)帶領(lǐng)廣大人民群眾在長(zhǎng)期的實(shí)踐探索中付出巨大代價(jià)而最終取得的一項(xiàng)寶貴成果，是結(jié)合我國(guó)具體實(shí)際而得來(lái)的具有中國(guó)特色的一項(xiàng)科學(xué)有效的制度。同時(shí)，也正是在治理的具體實(shí)踐過(guò)程中，制度得以形成并不斷完善和創(chuàng)新發(fā)展[1]。

（二）基層治理的制度優(yōu)勢(shì)提升基層治理效能，基層治理效能又彰顯其制度優(yōu)勢(shì)

一個(gè)國(guó)家的最大優(yōu)勢(shì)可以說(shuō)是制度優(yōu)勢(shì)。一方面，制度科學(xué)有效，就會(huì)在很大程度上促進(jìn)社會(huì)的健康運(yùn)行和順利發(fā)展；另一方面，要想真正推動(dòng)社會(huì)的和諧穩(wěn)定發(fā)展以及治理能力的現(xiàn)代化并使之可持續(xù)，單靠制度上的優(yōu)勢(shì)還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，還需要在充分發(fā)揮制度優(yōu)勢(shì)的基礎(chǔ)上，使用科學(xué)的方法，切實(shí)地將具體的制度優(yōu)勢(shì)有效轉(zhuǎn)化為治理效能。具體的制度與具體的社會(huì)實(shí)踐緊密聯(lián)系，我們要充分發(fā)揮科學(xué)制度自身的優(yōu)勢(shì)，并使之不斷發(fā)展和完善，與時(shí)俱進(jìn)?；鶎又卫硭哂械闹贫葍?yōu)勢(shì)能夠提升基層治理的效能，推動(dòng)基層治理的現(xiàn)代化；同時(shí)，基層治理的效能也彰顯了其所具有的制度優(yōu)勢(shì)，是基層治理制度優(yōu)勢(shì)的重要體現(xiàn)。

評(píng)價(jià)一項(xiàng)制度是否具有優(yōu)勢(shì)，需要看實(shí)際上的治理效能如何。治理效能呈現(xiàn)出向好的發(fā)展趨勢(shì)，就可以說(shuō)明這一制度具有優(yōu)勢(shì)。要想知道治理會(huì)出現(xiàn)什么樣的效能，就要看制度的制定是否合理，制度是否得到了正確的執(zhí)行以及執(zhí)行的力度怎么樣。制度制定得合理，再加上制度的執(zhí)行力到位，那么在實(shí)踐的預(yù)期上就會(huì)呈現(xiàn)良好的治理效能。另外，如果這種治理效能能夠獲得優(yōu)化，那么效能轉(zhuǎn)化就會(huì)初步地顯現(xiàn)出其成效，制度優(yōu)勢(shì)也會(huì)得到進(jìn)一步的彰顯[2]。因此，對(duì)具體的基層治理來(lái)講，基層治理制度設(shè)計(jì)得合理并得到切實(shí)有效的執(zhí)行，就會(huì)提升基層治理的效能，同時(shí)，效能的提升就是基層治理制度優(yōu)勢(shì)的彰顯。另外，效能獲得優(yōu)化，其制度優(yōu)勢(shì)就會(huì)得到進(jìn)一步的彰顯。

（三）基層治理效能提升的必要性

上面千條線，下面一根針。這一根針就是基層，這句話充分說(shuō)明基層在整個(gè)社會(huì)大局中所處的重要位置以及基層治理的必要性?；鶎又卫硎巧鐣?huì)治理的基礎(chǔ)和重要組成部分，基層得到有效治理，社會(huì)才能夠獲得和諧穩(wěn)定的發(fā)展。提高基層治理能力和基層治理的現(xiàn)代化水平，基層治理效能才會(huì)得到顯著提升。對(duì)基層的人們來(lái)說(shuō)，基層治理效能的提升會(huì)提高他們的生活滿(mǎn)足感和幸福感。另外，基層治理制度具有優(yōu)越性。制度的生命力在于執(zhí)行，基層治理的制度優(yōu)勢(shì)要想得到進(jìn)一步的彰顯，就不能只是停留在理論的層面，而是要更加注重實(shí)踐這一環(huán)節(jié)，重視制度優(yōu)勢(shì)在具體實(shí)踐過(guò)程中的發(fā)揮，使制度在基層治理各個(gè)方面的具體實(shí)踐中發(fā)揮應(yīng)有的作用，并最終使基層治理能力和基層治理的現(xiàn)代化水平得到有效提升。切實(shí)提升基層治理的能力和現(xiàn)代化水平，是推動(dòng)社會(huì)和諧穩(wěn)定發(fā)展的基礎(chǔ)和重要途徑。我們應(yīng)當(dāng)重視基層治理效能的提升，要結(jié)合現(xiàn)階段的具體實(shí)際，采取合理措施，促進(jìn)基層治理效能的提高，以此筑牢社會(huì)健康發(fā)展的根基，為整個(gè)社會(huì)的和諧穩(wěn)定發(fā)展提供基本支撐和重要保障。

二、基層治理的主體、保障及其目標(biāo)

（一）基層治理的主體

現(xiàn)階段，基層社會(huì)正處于一個(gè)非常特殊的轉(zhuǎn)型時(shí)期，需要進(jìn)一步明確基層社會(huì)的治理主體。黨委和政府、社會(huì)組織以及人民群眾是基層治理的主體。其中，黨委及政府起引導(dǎo)作用，社會(huì)組織協(xié)同政府處理各種基層社會(huì)問(wèn)題，人民群眾進(jìn)行自治。

1．黨組織和政府引導(dǎo)

基層黨組織和政府是基層治理的重要帶頭人。農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民問(wèn)題是制約社會(huì)發(fā)展的重要因素，農(nóng)業(yè)的發(fā)展、農(nóng)村的治理以及農(nóng)民生活水平的提高都迫切需要正確的方向引導(dǎo)，有了正確的方向引導(dǎo)，基層社會(huì)才能夠得到有效的治理，人民群眾的生活質(zhì)量才會(huì)得到切實(shí)的改善。黨在基層社會(huì)中的重要代表是基層黨組織，它一方面可以傳達(dá)黨和國(guó)家的方針政策，另一方面能夠有效地聯(lián)系、動(dòng)員基層群眾，是基層治理的重要組成部分。新時(shí)代，政府的職能和角色都在發(fā)生重大改變。相比于之前，政府自身的服務(wù)職能大大增強(qiáng)，政府致力于更好地服務(wù)人民。現(xiàn)階段，基層治理的主體主要包括基層黨組織、基層政府、居委會(huì)或村委會(huì)、其他社會(huì)組織和基層群眾等。其中，基層黨組織和政府在基層社會(huì)治理中扮演著重要角色，基層黨組織和政府要為基層治理提供正確的方向指引。

2．社會(huì)組織參與

基層治理不是政府主導(dǎo)的單方面實(shí)踐，社會(huì)組織也是重要參與者。社會(huì)組織在基層社會(huì)治理的具體實(shí)踐中，具有政府不具備的隱形引導(dǎo)力，能夠分擔(dān)一部分社會(huì)職能?，F(xiàn)階段，基層社會(huì)人民群眾的需求日益增長(zhǎng)，教育資源分布不均等問(wèn)題迫切需要解決。社會(huì)組織能夠在一定程度上替政府排憂(yōu)解難，因此，在基層社會(huì)的治理中，要激發(fā)社會(huì)組織的積極性，充分利用社會(huì)組織的力量。在社會(huì)組織的有序參與下，基層社會(huì)的治理效能能夠得到顯著提高。我國(guó)的社會(huì)組織經(jīng)歷了一個(gè)不斷成長(zhǎng)壯大的過(guò)程。我們黨對(duì)社會(huì)組織與政府的關(guān)系進(jìn)行符合社會(huì)發(fā)展要求的調(diào)整，逐步加強(qiáng)對(duì)社會(huì)組織的管理，使之不斷發(fā)展和完善。同時(shí)，社會(huì)組織也在我們黨的正確領(lǐng)導(dǎo)下，切實(shí)參與到社會(huì)治理中，并逐步成為基層治理的主體力量之一。

3．人民群眾自治

治理是從管理逐步發(fā)展演變而來(lái)的。從社會(huì)管理到社會(huì)治理，雖然只有一個(gè)字的變化，但意義深遠(yuǎn)。相對(duì)于管理來(lái)說(shuō)，治理表達(dá)的意義更加豐富、深刻，治理更加強(qiáng)調(diào)人的主觀能動(dòng)性在社會(huì)發(fā)展中的突出作用，社會(huì)治理的提出意味著政府和社會(huì)在治理中是平等合作的關(guān)系。治理主體是多元的，包括人民群眾。給基層人民群眾提供機(jī)會(huì)，使其真正參與到基層治理之中，這對(duì)推動(dòng)基層社會(huì)的科學(xué)治理大有裨益。習(xí)近平總書(shū)記曾指出，各級(jí)黨委和領(lǐng)導(dǎo)干部要堅(jiān)持好、發(fā)展好“楓橋經(jīng)驗(yàn)”，“楓橋經(jīng)驗(yàn)”實(shí)際上是利用人民群眾自身的力量與智慧，實(shí)現(xiàn)矛盾不上交，就地解決群眾自己的矛盾。人民群眾是基層社會(huì)治理的重要力量之一，要發(fā)揮基層人民群眾的積極性，讓人民群眾自己主動(dòng)去解決出現(xiàn)的各種問(wèn)題、矛盾和沖突，從而更好地保障自身的權(quán)益，最終形成人民群眾自治的良好局面和治理格局。

（二）基層治理的保障

有效的基層治理需要有相應(yīng)的保障。黨的領(lǐng)導(dǎo)是基層治理的堅(jiān)強(qiáng)后盾，法治、德治、自治相結(jié)合是其有力的保障。在基層治理的實(shí)踐中，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，注重法治、德治和自治的有機(jī)結(jié)合，以此來(lái)推進(jìn)基層社會(huì)的有效治理，促進(jìn)基層社會(huì)的和諧穩(wěn)定發(fā)展。

1．黨的領(lǐng)導(dǎo)是基層治理的堅(jiān)強(qiáng)后盾

在基層治理的實(shí)踐中，應(yīng)當(dāng)始終堅(jiān)持把黨的領(lǐng)導(dǎo)融入基層社會(huì)中，發(fā)揮黨的基層組織的重要引領(lǐng)作用，為基層社會(huì)的治理提供堅(jiān)強(qiáng)后盾。十九大報(bào)告提出，努力建設(shè)好基層黨組織，著重提升組織力，同時(shí)要突出其政治功能[3]。一方面，要使黨的基層組織融入基層社會(huì)的各個(gè)方面，在社會(huì)治理中發(fā)揮黨的基層組織的“主心骨”作用，確保基層社會(huì)治理適應(yīng)現(xiàn)今社會(huì)快速發(fā)展變化的需要。另一方面，黨的基層組織是構(gòu)建和諧社會(huì)的重要支撐，黨建工作需要做深、做細(xì)、做實(shí)，要通過(guò)做好基層黨建工作，來(lái)實(shí)現(xiàn)基層的有效治理，引領(lǐng)基層社會(huì)的健康發(fā)展。應(yīng)該使黨建引領(lǐng)深入基層的每個(gè)社會(huì)組織，在基層治理的過(guò)程中始終堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)。

2．法治、德治、自治相結(jié)合是基層治理的有力保障

國(guó)家治理的理想狀態(tài)是善治。善治離不開(kāi)善政，善治與善政緊密相連，兩者是目標(biāo)與手段的關(guān)系，通過(guò)善政的施行，可以達(dá)到善治這一良好社會(huì)狀態(tài)。法治是基層治理的有力保障，可以保證基層社會(huì)的正常運(yùn)行?；鶎由鐣?huì)的矛盾和問(wèn)題多種多樣，包括家庭矛盾、鄰里糾紛等，其中一些問(wèn)題需要通過(guò)法律的途徑加以切實(shí)合理的解決。德治是基層治理的根基。道德作為引導(dǎo)和約束人們行為的一種隱性力量，包含有與現(xiàn)實(shí)生活密切相關(guān)的種種規(guī)范。我們可以借助道德的力量來(lái)使社會(huì)矛盾得到有效化解，使人們的行為順應(yīng)社會(huì)發(fā)展的需要。自治即發(fā)揮人民群眾的積極性、主動(dòng)性，使之進(jìn)行自我管理，它是基層社會(huì)治理一種重要調(diào)節(jié)方式。自治這一方式能夠激發(fā)基層群眾參與基層事務(wù)管理的積極性、主動(dòng)性，是從源頭上解決治理活力問(wèn)題的重要途徑；法治以強(qiáng)制性的規(guī)范調(diào)整社會(huì)關(guān)系，是基層治理的最后防線；德治是一種軟性的法律，它給社會(huì)共治的目標(biāo)提供應(yīng)有的約束力[4]。法治、德治、自治三者應(yīng)通過(guò)一定的方式有機(jī)結(jié)合（不是簡(jiǎn)單的相加），從而在基層社會(huì)治理中發(fā)揮更大的作用。

（三）基層治理的目標(biāo)

基層治理的目標(biāo)涉及人民群眾根本利益的保障以及基層治理能力和基層治理現(xiàn)代化水平的提高等。多元主體對(duì)基層治理實(shí)踐的參與，尤其是黨的領(lǐng)導(dǎo)，能夠保障基層治理的目標(biāo)的最終實(shí)現(xiàn)。

1．切實(shí)保障基層人民群眾的根本利益

基層社會(huì)的有效治理要依靠人民群眾，同時(shí)，基層治理也是為了人民群眾，為了保障基層人民的利益，基層治理的最終目標(biāo)是維護(hù)基層人民群眾的根本利益，無(wú)論采取何種方式來(lái)推進(jìn)基層治理，其落腳點(diǎn)都是人民群眾。黨組織和政府對(duì)基層治理的科學(xué)有效引導(dǎo)，社會(huì)組織的參與以及人民群眾的自治，也就是說(shuō)多元主體對(duì)基層治理的參與，其共同的目標(biāo)就是使人民群眾的根本利益得到切實(shí)的保障。

2．推進(jìn)基層治理現(xiàn)代化

基層治理的目標(biāo)并不僅僅在于保障人民群眾的根本利益，推動(dòng)基層治理現(xiàn)代化也是其中的一個(gè)重要戰(zhàn)略目標(biāo)。現(xiàn)階段，基層治理能力和基層治理現(xiàn)代化水平的提高是一個(gè)迫切需要解決的問(wèn)題。提高基層社會(huì)治理能力和基層治理現(xiàn)代化水平，需要從最基礎(chǔ)的部分做起?？傊訌?qiáng)基層治理能力建設(shè)，推進(jìn)基層治理現(xiàn)代化，以順應(yīng)新時(shí)代社會(huì)發(fā)展的定位和目標(biāo)要求。

三、加強(qiáng)基層治理能力建設(shè)的舉措

基層治理是社會(huì)治理的關(guān)鍵支撐，也是國(guó)家治理的最基礎(chǔ)環(huán)節(jié)。加強(qiáng)基層治理能力建設(shè)，是一項(xiàng)長(zhǎng)期任務(wù)，是需要持續(xù)關(guān)注和不斷投入理論和實(shí)踐力量的一個(gè)重要方面，也是現(xiàn)階段迫切需要解決的重大現(xiàn)實(shí)問(wèn)題[5]。

（一）堅(jiān)持黨建引領(lǐng)基層治理能力建設(shè)

黨的領(lǐng)導(dǎo)是我國(guó)革命、建設(shè)和改革取得成功的根本保障。黨的領(lǐng)導(dǎo)必須貫穿基層社會(huì)治理的全過(guò)程，體現(xiàn)在各個(gè)環(huán)節(jié)中，這是基層社會(huì)治理沿著正確方向發(fā)展的首要前提。在基層社會(huì)治理中堅(jiān)持和加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，就是要充分發(fā)揮基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，使基層黨建取得顯著成效，以此推動(dòng)基層社會(huì)的發(fā)展。要堅(jiān)持并切實(shí)加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，著力提高基層治理水平，保障基層人民群眾的根本利益[6]。

（二）創(chuàng)新基層治理理念

理念是行動(dòng)的先導(dǎo)，基層治理的理念是基層社會(huì)治理思路和方向的集中反映。提高基層治理能力需要轉(zhuǎn)變思維方式，實(shí)現(xiàn)從基層管理向基層治理的轉(zhuǎn)變，激發(fā)基層治理主體的積極性和主動(dòng)性，提升治理的活力，形成群眾生活安定、社會(huì)和諧有序的良好局面。相對(duì)于管理，治理側(cè)重于系統(tǒng)、依法、源頭追溯以及綜合施策，更加重視系統(tǒng)性、整體性以及法治化，強(qiáng)調(diào)針對(duì)具體問(wèn)題，從源頭處追溯，找出根本原因，使問(wèn)題得到徹底解決。從“管理”到“治理”，彰顯出我們黨治國(guó)理念的巨大轉(zhuǎn)變?；鶎由鐣?huì)治理的核心是人民，想問(wèn)題和辦事情都必須注重維護(hù)基層人民的利益。因此，加強(qiáng)基層治理能力建設(shè)，創(chuàng)新基層治理理念，就是要更加注重基層的治理以及人民的主體地位[7]。

（三）改進(jìn)基層治理方式

加強(qiáng)基層治理能力建設(shè)需要改進(jìn)基層社會(huì)治理的方式。我們黨具有先進(jìn)性，具有與時(shí)俱進(jìn)的優(yōu)秀品質(zhì)，基層治理方式的逐步完善能夠彰顯這一優(yōu)秀品質(zhì)?，F(xiàn)階段，面對(duì)基層社會(huì)治理中出現(xiàn)的新問(wèn)題新挑戰(zhàn)，我們要加強(qiáng)基層治理能力建設(shè)，尋找符合具體實(shí)際的新的基層治理方式，使問(wèn)題得到有效解決、矛盾得到切實(shí)化解。這種新的治理方式必須是科學(xué)有效的。精細(xì)化是基層治理的一個(gè)發(fā)展趨勢(shì)，在這一趨勢(shì)下，基層治理更加注重系統(tǒng)性、整體性和協(xié)調(diào)性，更加注重多向互動(dòng)。

（四）堅(jiān)持基層治理的法治化方向

法治即依照法律進(jìn)行治理，也就是說(shuō)，要使法律在基層社會(huì)治理中具有最高的約束地位。法律不僅對(duì)基層自治組織和基層群眾具有最高的約束效力，更重要的是，對(duì)各級(jí)政府也具有最高的約束效力。法律能夠保障公平正義，只有依法施治，基層社會(huì)才能有序運(yùn)行，公平正義才能實(shí)現(xiàn)，人民才能過(guò)上和諧安定的生活。基層社會(huì)治理是我們黨治國(guó)理政的基礎(chǔ)性工程。堅(jiān)持基層治理的法治化方向，不僅要求遵守法律，還要求樹(shù)立法治精神；不僅要求群眾守法，還要求政府、群眾自治組織依法履行自身的職責(zé)；要求減少行政手段的運(yùn)用，更多地運(yùn)用法治的方式來(lái)化解矛盾、調(diào)解糾紛，維護(hù)社會(huì)的公平正義。要深入推進(jìn)法治、德治和自治的有機(jī)結(jié)合，發(fā)揮法治對(duì)德治和自治的基礎(chǔ)與保障作用。

（五）堅(jiān)持以人民利益為中心的基層治理理念

我們黨和人民群眾一直緊緊聯(lián)系在一起，基層是各種社會(huì)利益、矛盾以及訴求的交匯點(diǎn)，黨和人民連接的“最后一公里”就在基層，因此要重視基層社會(huì)的治理?；鶎由鐣?huì)治理最根本的一條就是始終堅(jiān)持以人民利益為中心。必須重視基層人民群眾的現(xiàn)實(shí)利益問(wèn)題，把加強(qiáng)基層治理能力建設(shè)，提升基層服務(wù)水平作為重要工作方向，重視改善基層民生，解決基層人民群眾的基本物質(zhì)生活問(wèn)題；同時(shí)，注重改善基層人民群眾的精神生活狀況，豐富其精神世界。要在調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，解決基層社會(huì)的各種矛盾。總之，在基層治理的各個(gè)環(huán)節(jié)，都要堅(jiān)持人民的主體地位，切實(shí)保障基層人民群眾的利益[8]。

四、結(jié)語(yǔ)

基層治理的制度優(yōu)勢(shì)與治理效能緊密聯(lián)系?；鶎又卫砟芰Φ奶岣撸瑢?duì)推進(jìn)基層治理現(xiàn)代化以及基層社會(huì)的和諧穩(wěn)定發(fā)展具有重要意義。在加強(qiáng)基層治理能力建設(shè)中，要把握基層治理的主要內(nèi)容，通過(guò)科學(xué)有效的方式來(lái)實(shí)現(xiàn)基層治理的目標(biāo)。