宋 才 發(fā)

“民族要復興，鄉(xiāng)村必振興”(1)《中共中央 國務院關于全面推進鄉(xiāng)村振興加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的意見》，《人民日報》2021年2月22日，第01版。。2021年全國人大常委會擬通過的《中華人民共和國鄉(xiāng)村振興促進法》(以下簡稱《鄉(xiāng)村振興促進法》(草案))，第一條就開宗明義地提出了鄉(xiāng)村振興立法的目的，是為了“促進農(nóng)業(yè)全面升級、農(nóng)村全面進步、農(nóng)民全面發(fā)展，加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，全面建設社會主義現(xiàn)代化國家”。在此之前中共中央、國務院文件提出的關于“鄉(xiāng)村全面振興”的一系列構想，都集中體現(xiàn)在《鄉(xiāng)村振興促進法》(草案)第二條規(guī)定的“開展促進鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興、人才振興、文化振興、生態(tài)振興、組織振興”等內(nèi)容里面。《鄉(xiāng)村振興促進法》(草案)如果能在4月通過，很快會在全國施行，這就使得改革開放后的中國鄉(xiāng)村再次迎來新的大發(fā)展契機。在中國特色社會主義新時代實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興法治化，是對過去鄉(xiāng)村發(fā)展布局和鄉(xiāng)村發(fā)展思路的反思與超越，是在對鄉(xiāng)村歷史的和現(xiàn)實的問題進行系統(tǒng)梳理與深刻剖析之后得出的科學認知(2)宋才發(fā)：《傳統(tǒng)文化是鄉(xiāng)村振興的根脈和基石》，《青海民族研究》2020年第4期。。鄉(xiāng)村振興是一項對中華民族偉大復興起強基固本作用的基礎性工程，《中共中央國務院關于全面推進鄉(xiāng)村振興加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的意見》指出：“全面建設社會主義現(xiàn)代化國家，實現(xiàn)中華民族偉大復興，最艱巨最繁重的任務依然在農(nóng)村，最廣泛最深厚的基礎依然在農(nóng)村。解決好發(fā)展不平衡不充分問題，重點難點在‘三農(nóng)’，迫切需要補齊農(nóng)業(yè)農(nóng)村短板弱項，推動城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展；構建新發(fā)展格局，潛力后勁在‘三農(nóng)’，迫切需要擴大農(nóng)村需求，暢通城鄉(xiāng)經(jīng)濟循環(huán)；應對國內(nèi)外各種風險挑戰(zhàn)，基礎支撐在‘三農(nóng)’，迫切需要穩(wěn)住農(nóng)業(yè)基本盤，守好‘三農(nóng)’基礎。”(3)《中共中央 國務院關于全面推進鄉(xiāng)村振興加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的意見》，《人民日報》2021年2月22日，第01版。在中國幾千年鄉(xiāng)村整治的歷史譜系中，出現(xiàn)過“鄉(xiāng)紳自治”“地方自治”“社會自治”“村民自治”等不同的鄉(xiāng)村治理形態(tài)，唯有“村民自治”是改革開放后農(nóng)村自發(fā)涌現(xiàn)出來的一種治理形態(tài)。它是當代中國農(nóng)村農(nóng)民的一個偉大創(chuàng)舉，在本質(zhì)上有別于來自王朝政權或中央政府的制度安排。從鄉(xiāng)村治理嬗變規(guī)律和發(fā)展態(tài)勢看，當下仍然需要堅守歷史延續(xù)性下的鄉(xiāng)村治理體系。這個結論性的看法是由“國家的歷史傳承、文化傳統(tǒng)、經(jīng)濟社會發(fā)展水平?jīng)Q定的”(4)習近平：《在省部級主要領導干部學習貫徹十八屆三中全會精神全面深化改革專題研討班開班式上發(fā)表重要講話》，《人民日報》2014年2月18日，第01版。，是中國億萬農(nóng)民群眾內(nèi)生性演化的結果。2021年是決勝全面建成小康社會與鄉(xiāng)村振興實現(xiàn)有效銜接的關鍵之年。

一、鄉(xiāng)村振興法治化的基本概念和基本觀點

(一)村民主體地位是鄉(xiāng)村振興的立足點

鄉(xiāng)村振興的過程實質(zhì)上是一種歷史性復振。研究鄉(xiāng)村振興問題、實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，既需要從厘清鄉(xiāng)村振興的概念開始，又需要把鄉(xiāng)村振興與城鄉(xiāng)一體化發(fā)展結合起來進行?！多l(xiāng)村振興促進法》(草案)所稱的鄉(xiāng)村“是指城市建成區(qū)以外具有自然、社會、經(jīng)濟特征和生產(chǎn)、生活、生態(tài)、文化等多重功能的地域綜合體，包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村莊等?！?5)《中華人民共和國鄉(xiāng)村振興促進法》(草案)。從鄉(xiāng)村發(fā)展的歷史嬗變看，鄉(xiāng)村治理并不是現(xiàn)在才開始的事情。它肇始于20世紀20年代，一直到中華人民共和國成立之前的幾十年時間里，黃炎培、梁漱溟、陶行知等仁人志士就在廣袤的農(nóng)村開展了轟轟烈烈的“鄉(xiāng)村建設運動”。但是由于受社會制度和其他諸多原因的制約，這些“鄉(xiāng)村建設運動”“鄉(xiāng)村建設實驗”統(tǒng)統(tǒng)付諸東流?！吨泄仓醒腙P于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標的建議》強調(diào)要“優(yōu)先發(fā)展農(nóng)業(yè)農(nóng)村，全面推進鄉(xiāng)村振興?！薄皩嵤┼l(xiāng)村建設行動，把鄉(xiāng)村建設擺在社會主義現(xiàn)代化建設的重要位置。”(6)《中共中央關于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標的建議》，《人民日報》2020年11月4日，第01版。黨中央在這里提出的“實施鄉(xiāng)村建設行動”，是基于構建新型城鄉(xiāng)關系、促進城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，是鞏固拓展脫貧攻堅成果與鄉(xiāng)村振興有效對接的重要舉措，絕對不是對近代史上“鄉(xiāng)村建設行動”的模仿復制，也不是簡單的對農(nóng)村改革初始目標的提高，更不是過去多次搞過的“新農(nóng)村建設”的升級版。但是鄉(xiāng)村社會發(fā)展具有歷史的延續(xù)性、繼承性，人們不能人為地割斷歷史。鄉(xiāng)村曾經(jīng)有過的歷史記憶、歷史痕跡以及中華民族認同，都在幫助和支撐中華民族偉大復興的歷史性復振。這是歷史上從未有過的鄉(xiāng)村自覺和文化自信，“這種自覺、自信的文化提升，絕不是一種簡單的復制，而真正可能是一種新的偉大時代的創(chuàng)造和發(fā)明。”(7)趙旭東：《鄉(xiāng)村何以振興？——自然與文化對立與交互作用的維度》，《中國農(nóng)業(yè)大學學報(社會科學版)》2018年第3期。推進鄉(xiāng)村振興就要堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，依靠農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新加快發(fā)展農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，不斷提升農(nóng)業(yè)發(fā)展的效益和效率；就要加快農(nóng)村基礎設施、符合公共基本社會保障制度建設，突出和體現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村這個全黨全國工作的重點。要通過鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的扎實實施，真正使農(nóng)民職業(yè)成為具有吸引力的職業(yè)，把鄉(xiāng)村建設成為農(nóng)民安居樂業(yè)的美好家園。鄉(xiāng)村振興的實踐過程是一種既有“走出去”，又有“走回來”的平衡性交流互惠的過程。

堅持村民主體地位是鄉(xiāng)村振興最基本的原則。當下鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化的程度，離國家提出的治理現(xiàn)代化目標還有很大的差距?！皬目v向上看，長期以來的全能主義政治遺留下強大的慣性，單向度的行政手段在基層治理中仍然很有市場，與急速的社會變革對治理轉型的要求愈發(fā)不相融洽，甚至背離；在橫向上，各個地方也并非是齊步走?！?8)余孝東、趙文杰：《行政與民主：走向基層善治的機制選擇與發(fā)展路徑》，《云南社會科學》2019年第6期。鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化核心的、根本的任務，是堅持人民立場、實現(xiàn)人的現(xiàn)代化，必須堅持以村民為出發(fā)點和歸宿點。在“十四五”時期乃至更長的時期內(nèi)，要順利推進鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化、鄉(xiāng)村振興法治化，就必須解決好、維護好鄉(xiāng)村居民的基本權利，始終堅持村民的主體地位不動搖，這是總結鄉(xiāng)村治理實踐得出的一條根本經(jīng)驗。即是說，“堅持農(nóng)民的主體地位,保障農(nóng)民的基本政治權利、經(jīng)濟權利、文化權利和發(fā)展權利是基礎,這是通過村民自治管理鄉(xiāng)村事務的各種表現(xiàn)形式來實現(xiàn)的,而不是上級代勞和喊口號能夠達成的?！?9)參見譚林妃：《國家公務員考錄面試點評》，《時事資料手冊》2019年第1期；吳業(yè)苗：《行政化抑或行政吸納：民生服務下政府參與村級治理策略》，《江蘇社會科學》2020年第4期。堅持和保護村民的主體地位，是確保鄉(xiāng)村振興能夠達到預期目標的基礎。

村民主體地位是鄉(xiāng)村振興的根基。“農(nóng)民是鄉(xiāng)村治理的主體、鄉(xiāng)村振興的依托力量。”(10)參見譚林妃：《國家公務員考錄面試點評》，《時事資料手冊》2019年第1期；吳業(yè)苗：《行政化抑或行政吸納：民生服務下政府參與村級治理策略》，《江蘇社會科學》2020年第4期。各級地方政府必須把提升村民主體性和主體地位的工作擺到突出的位置上來?！多l(xiāng)村振興促進法》(草案)第四條規(guī)定了村民的主體地位，即鄉(xiāng)村振興必須“堅持農(nóng)民主體地位，充分尊重農(nóng)民意愿，保障農(nóng)民民主權利和其他合法權益，調(diào)動農(nóng)民的積極性、主動性、創(chuàng)造性，維護農(nóng)民根本利益”(11)《中華人民共和國鄉(xiāng)村振興促進法》(草案)。?！按迩f自古以來就是一種制度與秩序的裝置，利益相關者一般都通過制度規(guī)范、相互作用與行為關系來影響社會秩序?！?12)參見劉守英、熊雪鋒：《中國鄉(xiāng)村治理的制度與秩序演變——一個國家治理視角的回顧與評論》，《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟問題》2018年第9期；宋才發(fā)、張術麟：《新時代鄉(xiāng)村治理的法治保障探討》，《河北法學》2019年第4期。因而《鄉(xiāng)村振興促進法》(草案)第四十一條規(guī)定了確保鄉(xiāng)村振興目標實現(xiàn)的組織建設，“建立健全黨委領導、政府負責、民主協(xié)商、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的現(xiàn)代鄉(xiāng)村社會治理體制和自治、法治、德治相結合的鄉(xiāng)村社會治理體系，建設充滿活力、和諧有序的善治鄉(xiāng)村?！?13)《中華人民共和國鄉(xiāng)村振興促進法》(草案)。社會制度原本就是人為設定的剛性約束，并以國家的強制力來保證和規(guī)范人們之間相互關系的(14)宋才發(fā)、張術麟：《新時代鄉(xiāng)村治理的法治保障探討》，《河北法學》2019年第4期。。黨的十九大提出實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，目的就是要促使鄉(xiāng)村社會生活在社會主義新時代，無論是個人發(fā)展、社會進步還是文化繁榮，無一例外地獲得全面的質(zhì)的提升。自治、法治和德治“三治結合”的鄉(xiāng)村治理模式，與村民這個治理主體的能力密切相關，鄉(xiāng)村治理目標必須通過治理主體去實現(xiàn)。在這里“自治強調(diào)村莊的事務由村委會、村民代表大會及村民會議等村莊內(nèi)部組織及人員共同參與、處理，凸顯為治理主體選擇問題；法治強調(diào)村莊事務必須在國家法律規(guī)定范圍內(nèi)展開，采用法治思維和法治方式實現(xiàn)村民自治；德治強調(diào)倫理道德等軟約束在村莊事務處理中發(fā)揮作用，將倫理道德滲透到自治中，發(fā)揚傳統(tǒng)文化，形成文明鄉(xiāng)風，實現(xiàn)鄉(xiāng)村物質(zhì)文明和精神文明的兩手抓格局?！?15)何陽、婁成武、湯志偉：《從異化到回歸：鄉(xiāng)村振興中人民調(diào)解復興的挑戰(zhàn)與應對》，《廣西大學學報(哲學社會科學版)》2019年第3期。村民自治組織是村民主體地位的載體，是鄉(xiāng)村治理和鄉(xiāng)村振興的根基。國家通過立法的途徑和方式確保村民的主體地位，保障村民能夠獨立自主地行使自我管理、自我教育和自我服務的權利。

(二)村民自治是維系鄉(xiāng)村秩序的穩(wěn)定器

村民自治制度是中國農(nóng)民群眾的偉大創(chuàng)造。鄉(xiāng)村治理中的農(nóng)民群眾自治理論與實踐，源自中國本土的“村民自治”制度。它既不同于國外的“地方自治”，也不同于我國近代以來鄉(xiāng)村自治運動的流變。富含草根性內(nèi)在本質(zhì)特征的鄉(xiāng)村治理，既是具有歷史延續(xù)性的農(nóng)村基層民眾的自主治理實踐，又是億萬農(nóng)民群眾內(nèi)生動力和首創(chuàng)精神的結晶。村民自治制度是社會主義民主政治制度在農(nóng)村的集中體現(xiàn)，是法律賦予鄉(xiāng)村治理和鄉(xiāng)村振興的主要制度安排。本人曾帶領廣西民族大學法學博士團隊，赴“中國村民委員會發(fā)源地”廣西河池市宜州區(qū)屏南鄉(xiāng)“合寨村”，拜訪第一任村民委員會主任韋煥能，就如何進一步完善鄉(xiāng)村基層民主和村民自治制度，為中央推進鄉(xiāng)村有效治理提供實踐經(jīng)驗展開實地調(diào)研(16)宋才發(fā)：《社會治理法治化視閾下的民族地區(qū)鄉(xiāng)村治理》，《湖北民族大學學報(哲學社會科學版)》2020年第4期。。廣西宜山和羅城農(nóng)民當年沒有依賴人民公社化時期建立的生產(chǎn)隊組織，而是通過“眾議”的方式面對社會治安存在的問題，由原來的生產(chǎn)隊長和老黨員把村民秘密地組織起來，大家以按手印的方式?jīng)Q定成立村民自治組織，力圖解決老百姓當時的一些現(xiàn)實緊迫問題(17)宋才發(fā)：《社會治理法治化視閾下的民族地區(qū)鄉(xiāng)村治理》，《湖北民族大學學報(哲學社會科學版)》2020年第4期。。這種以自然村為基本單元組織起來的村民自治組織，經(jīng)過經(jīng)驗總結和理論提升，發(fā)展成為最早以自然村為基本單元的“村民委員會”組織。村民委員會借鑒歷史傳統(tǒng)文化中的鄉(xiāng)規(guī)民約，從社會治安到村落的生產(chǎn)生活等公共事務治理，基本上都是按照傳統(tǒng)的習慣法進行運作的，村內(nèi)的血緣關系和地緣關系使得這種自治組織易于形成統(tǒng)一的集體行動。于是一種自發(fā)的、新的基層組織形態(tài)逐漸露出水面，進而在事實上取代了原來的社隊組織形態(tài)，村落原來的混亂局面便很快得到扭轉，鄉(xiāng)村正常的社會秩序也很快得到恢復。村民自治是改革開放初期農(nóng)民群眾的一種自發(fā)性的實踐創(chuàng)造，具有扎實深厚的本土性、實踐性特點，與傳統(tǒng)鄉(xiāng)村的“社會自治”和“地方自治”具有天壤之別。國家依法實施“撤社建鄉(xiāng)”后，“村民委員會”這種村民自治組織形式，才被中央政府確定為鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導下的法定基層組織。中央政府通過民政部組織專家學者和政府官員進行反復調(diào)查考察，事實證明村民委員會這種村民自治組織形式有利于鄉(xiāng)村治理，是維護鄉(xiāng)村生產(chǎn)生活正常秩序的有效組織形式。于是中央政府肯定了廣西宜山和羅城農(nóng)民群眾這個偉大創(chuàng)造，最終選擇用村民自治組織方式來重組農(nóng)村基層社會，明確地把村民自治組織定性為自我管理、自我教育、自我服務的農(nóng)村基層組織。

法律賦予村民自治組織法定的地位和功能。“村民自治”這個政治和法律概念并不是與生俱來的，它是后來經(jīng)過廣泛的鄉(xiāng)村治理實踐檢驗，才成為農(nóng)民群眾民主參與的一種有效形式的，純粹是從中國鄉(xiāng)土社會的實際出發(fā)、從農(nóng)民群眾自發(fā)的探索性實踐中提煉出來的。實事求是地說，中央政府當時只是認為村民自治組織代表著農(nóng)民群眾公共參與的有效方式，對它的定位并不明確，但它畢竟是與當時國家所倡導的民主政治建設相一致的。傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會原本就是人們以農(nóng)耕土地為基礎，以鄉(xiāng)村活動空間為基點的“鄉(xiāng)土社會”(18)宋才發(fā)：《傳統(tǒng)文化是鄉(xiāng)村振興的根脈和基石》，《青海民族研究》2020年第4期。。費孝通在這里所論及的“地方性”，不是指法律意義上的“地方自治”，而只是一個與“國家性”相對應的“地方性”概念，隱約地代表著根深蒂固的“鄉(xiāng)村社會”。在我國這樣一個統(tǒng)一的多民族國家范圍內(nèi)，歷來是通過分層級治理的方式和路徑來實現(xiàn)國家整體治理的，因而地方各級政府事實上具有一定的自主性，中央政府與地方各級政府之間通過適度分權的途徑，達到和實現(xiàn)“制度性的地方自治”和“整體性的國家治理”。我國現(xiàn)代化進程中最為重要的一條經(jīng)驗就是：“農(nóng)村是中國現(xiàn)代化的穩(wěn)定器與蓄水池”(19)賀雪峰：《城鄉(xiāng)二元結構視野下的鄉(xiāng)村振興》，《北京工業(yè)大學學報(社會科學版)》2018年第5期。?！多l(xiāng)村振興促進法》(草案)第四十五條規(guī)定：“鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府應當指導和支持農(nóng)村基層群眾性自治組織規(guī)范化、制度化建設，健全村民委員會民主決策機制和村務公開制度，增強村民自我管理、自我教育、自我服務、自我監(jiān)督能力。”(20)《中華人民共和國鄉(xiāng)村振興促進法》(草案)。第四十六條還規(guī)定：“各級人民政府應當引導和支持農(nóng)村集體經(jīng)濟組織發(fā)揮依法管理集體資產(chǎn)、合理開發(fā)集體資源、服務集體成員等方面的作用，保障農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的獨立運營。縣級以上地方人民政府應當支持發(fā)展農(nóng)民專業(yè)合作社、家庭農(nóng)場、農(nóng)業(yè)企業(yè)等多種經(jīng)營主體，健全農(nóng)業(yè)農(nóng)村社會化服務體系?！?21)《中華人民共和國鄉(xiāng)村振興促進法》(草案)。《鄉(xiāng)村振興促進法》(草案)第四十五條和第四十六條既規(guī)定了村民委員會的性質(zhì)和功能，又規(guī)定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、上級人民政府與農(nóng)村基層群眾性自治組織之間的關系和職責。在國家與地方事權關系還沒有從法律上完全理順，尤其是缺少《憲法》制度性硬約束的情況下，中央政府與地方各級政府之間，事實上存在著事權上的“收”與“放”糾纏不清的搖擺性問題。應當說適度分權有利于實現(xiàn)地方自治并發(fā)揮各級地方政府的積極性。在以自然村為基本單元設置村委會的組織形式試行一段時間之后，發(fā)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府面臨的村委會數(shù)量太多，無形中加大了政府管理工作的難度和復雜性程度，于是決定對最初的《村民委員會組織法(試行)》予以修訂，在正式實施的《村民委員會組織法》中，把由以自然村為基本單元上升為“行政村”，把原來的自然村(生產(chǎn)隊)改為“村民小組”。依據(jù)《村民委員會組織法》的規(guī)定，作為農(nóng)村群眾性自治組織的村民委員會(以下簡稱“村委會”)，只承擔協(xié)助鄉(xiāng)政府工作的責任，鄉(xiāng)政府與村委會是指導與被指導的關系。由于有些村干部只“對上負責”而不“對下負責”，從根本上丟棄了村民委員會的“草根性”，村民將村委會視為非自治性組織，發(fā)自內(nèi)心里認為村級組織這個公共權力沒有體現(xiàn)自治性。因而“培育村級治理權威最根本的問題，是關閉公權力私用的通道，依法依規(guī)加強對村級權力的監(jiān)督，通過民主的方式和途徑，讓村民信任‘村委會’這個農(nóng)村社區(qū)的公共權力?！?22)宋才發(fā)、張術麟：《新時代鄉(xiāng)村治理的法治保障探討》，《河北法學》2019年第4期。對于農(nóng)民群眾來說，村委會的法定地位和民意基礎確實依法得到鞏固，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在農(nóng)民們的眼里無異于鄉(xiāng)村社會之外的存在。欣喜的是黨的十八大以來，執(zhí)政黨始終不渝地強調(diào)要“還權于民”“黨和國家工作重心下移”，要求中央政府通過全面深化體制機制改革，把有些屬于“中央管不了、管不好”的事權，下放給地方政府和基層社會依法行使。尤其是隨著國家提出“村民自治重心下移”展開試點，強調(diào)要發(fā)揮村民自治維系鄉(xiāng)村秩序穩(wěn)定器的作用，意味著國家權力或將以一種新的運行方式介入未來的鄉(xiāng)村社會，村民自治或因基層社會自主性而獲得新的發(fā)展空間。

(三)大國工匠型人才是鄉(xiāng)村振興的支柱

鄉(xiāng)村振興的出發(fā)點和落腳點都是人才。鄉(xiāng)村振興是多元人力資源優(yōu)勢等要素共同推動鄉(xiāng)村社會現(xiàn)代化的過程，實現(xiàn)把發(fā)展改革同立法決策結合起來的法治思維，把創(chuàng)新發(fā)展新理念運用于鄉(xiāng)村振興實踐，是全面建設社會主義現(xiàn)代化國家的現(xiàn)實需要?！多l(xiāng)村振興促進法》(草案)第三章規(guī)定了鄉(xiāng)村振興的“人才支撐”，強調(diào)“國家健全鄉(xiāng)村人才工作體制機制，采取措施鼓勵和支持社會各方面提供教育培訓、技術支持、創(chuàng)業(yè)指導等服務，培養(yǎng)本土人才，引導城市人才下鄉(xiāng)，推動專業(yè)人才服務鄉(xiāng)村，促進農(nóng)業(yè)農(nóng)村人才隊伍建設。”(23)《中華人民共和國鄉(xiāng)村振興促進法》(草案)。人才是鄉(xiāng)村發(fā)展的內(nèi)生動力，只有解決好農(nóng)村亟需人才問題，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略才算真正落地實施了。培養(yǎng)“扎根農(nóng)村、服務農(nóng)業(yè)”的亟需人才，是當下鄉(xiāng)村振興和黨的農(nóng)村工作的第一要務。全國各級各類教育機構要想鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略之所想，急鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略之所急，辦鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略之所需，切實加強對農(nóng)村亟需人才的培養(yǎng)教育，為實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略輸送和積蓄人才。各級地方人大、政府要出臺與新時代密切相關的人才法規(guī)政策，鼓勵已經(jīng)畢業(yè)的大學生到農(nóng)村去創(chuàng)業(yè)；吸引在外創(chuàng)業(yè)的成功人士回到家鄉(xiāng)投資農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)。這些成功人士有資金、有經(jīng)驗、有信息、有市場，能從根本上解決農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)工業(yè)化問題，也有辦法、有能力把農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)做大做強，解決一家一戶單打獨斗和分散經(jīng)營的問題，能把當?shù)氐膬?yōu)勢資源挖掘出來、聚積起來，使之形成產(chǎn)業(yè)效應和品牌效應。政府對他們在發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟中所做出的貢獻，要及時給予肯定、表彰和獎勵。尤其要把那些品德高、懂經(jīng)營、會管理、有貢獻的人才，選拔進村“兩委”領導班子。

要把培養(yǎng)能工巧匠、大國工匠作為職業(yè)教育的目標。培養(yǎng)大批各級各類高素質(zhì)、高質(zhì)量人才，是實現(xiàn)中華民族偉大復興的百年大計。各級政府要深入貫徹中央要求，堅持立德樹人，優(yōu)化類型定位，加快構建現(xiàn)代職業(yè)教育體系。教育主管部門要一體化設計中職、高職、本科職業(yè)教育培養(yǎng)體系，深化“三教”改革，“崗課賽證”綜合育人，提升教育質(zhì)量。職業(yè)院校70%以上的學生來自農(nóng)村，職業(yè)教育通過技術賦能，改變了一部分農(nóng)村孩子的命運，有力地阻斷了貧困代際傳遞，成為見效最快、成效最明顯的扶貧方式。鄉(xiāng)村振興需要更多的技術工人和技能人才，這就需要職業(yè)教育不斷增強與農(nóng)村現(xiàn)代化發(fā)展的適應性，培養(yǎng)農(nóng)村高質(zhì)量發(fā)展所需的人力資源，在服務全面實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中發(fā)揮更重要的作用。《中共中央關于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標的建議》提出：“建設高質(zhì)量教育體系。全面貫徹黨的教育方針，堅持立德樹人，加強師德師風建設，培養(yǎng)德智體美勞全面發(fā)展的社會主義建設者和接班人?！?24)《中共中央關于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標的建議》，《人民日報》2020年11月4日，第01版。培養(yǎng)什么樣的人？是現(xiàn)代教育的根本問題。國家要進一步加強對農(nóng)村教育短板領域的資金投入，完善體現(xiàn)功能特征的教育資源配置政策，完善體現(xiàn)農(nóng)村地理特征的教育資源配置措施，優(yōu)化農(nóng)村教育高質(zhì)量發(fā)展師資能力建設支持體系，建立健全農(nóng)村教育高質(zhì)量發(fā)展評價制度支持體系。地方政府要高度重視農(nóng)村教育高質(zhì)量發(fā)展支持體系建設，集中力量解決好鄉(xiāng)村振興面臨的農(nóng)村教育發(fā)展的弱項，用法律體系和政策體系支撐處于起步階段的農(nóng)村教育自治能力建設。當農(nóng)村教育進入高質(zhì)量發(fā)展階段之后，政府對農(nóng)村教育的投入不能單純追求投入數(shù)量，要把注意力轉向支持農(nóng)村教育發(fā)展質(zhì)量支持體系上面去，轉移到追求農(nóng)村教育后發(fā)優(yōu)勢的動力、潛力和活力上面去。在“十四五”期間，各級各類學校要把培養(yǎng)能工巧匠、大國工匠理念融入到教育教學當中去。

(四)“治理有效”是鄉(xiāng)村振興的根本保障

鄉(xiāng)村民主過去多重視形式而忽略了“治理有效”。在20世紀80年代改革開放初期，以農(nóng)村土地“承包到戶”為標志的村民自治，由自發(fā)“按手印方式”決定成立村民委員會、以在碗里“投豆子”的方式選擇領導人，到形成以民主選舉、民主決策等為基本治理形式的民主制度，以及與后續(xù)出現(xiàn)的村民監(jiān)督委員會、村民理事會等組織，這些在本質(zhì)上推動著鄉(xiāng)村民主不斷向前發(fā)展。但由于鄉(xiāng)村民主制度不完善、不健全，鄉(xiāng)村民主在發(fā)展的過程中陸續(xù)暴露出諸多漏洞和缺陷。譬如，在急速的社會轉型時期，不少村莊呈現(xiàn)“空心化”，出現(xiàn)大批留守婦女、兒童和孤寡老人問題；個別村委會甚至事實上被宗族勢力、社會黑勢力把控，使得鄉(xiāng)村治理有效的目標在快速發(fā)展中大打折扣。正是從這個意義上，習近平指出：“我們要堅持和完善基層群眾自治制度，發(fā)展基層民主，保障人民依法直接行使民主權利，切實防止出現(xiàn)人民形式上有權、實際上無權的現(xiàn)象?！?25)習近平：《習近平談治國理政》第2卷，北京：外文出版社，2017年，第290頁。黨的十九大報告在提出“實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”的同時，明確規(guī)定“按照產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風文明、治理有效、生活富裕的總要求”(26)習近平：《決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會上的報告》，《人民日報》2017年10月28日，第01-05版。，對千百年來“天不變道亦不變”的鄉(xiāng)村社會進行有效治理。從農(nóng)民生產(chǎn)生活、農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理實踐中，不斷總結提煉出來的“治理有效”理念，從而作為鄉(xiāng)村振興之維和理論指導，開啟了“中國之治”的新境界和新景象。使得鄉(xiāng)村民主已不再只是一種特定的制度安排，而成為一個實實在在地吸引村民積極參與的重要形式和途徑?！叭嗣駞⑴c”已逐漸發(fā)展成為一種社會組織形式，“善治”成為政府和民眾對公共生活的一種共建、共治、共享方式。

尊重大自然的發(fā)展規(guī)律就是“治理有效”的體現(xiàn)。搞鄉(xiāng)村治理必須尊重大自然的發(fā)展規(guī)律、順應自然，不要總惦記著要“改造自然”“改變自然”。搞改革開放不是對有限資源過度開發(fā)利用，尤其不能對有限的自然資源竭澤而漁，不擇手段地向大自然無限索取。搞鄉(xiāng)村振興必須處理好“新”與“古”的關系，不能總是想著要“推倒重來”。搞鄉(xiāng)村建設要容得下古村落、古建筑、古牌坊、古道、古樹等，要“留得住鄉(xiāng)愁”。從人與自然和諧關系的視角看，人們對大自然的過度開發(fā)利用，竭澤而漁、不擇手段地攫取，正好與自然的走向構成一種相反的價值取向，即人們通常說的“反自然”(27)宋才發(fā)：《傳統(tǒng)文化是鄉(xiāng)村振興的根脈和基石》，《青海民族研究》2020年第4期。行為。在中國幾千年農(nóng)耕文明的歷史嬗變中，這種抗拒自然甚至“反自然”的文化建構，往往可以達成一種彼此和解與互利互惠，通過人對大自然規(guī)律的正確認識和掌握，促使人與自然之間形成一定的正循環(huán)關系。譬如，人從大自然中獲得衣食住行的基本條件，天性決定人是無法脫離大自然而存在的，這就使得人的作為與大自然的作為之間，有了某種和諧的彼此交流、溝通和轉化。習近平在全國生態(tài)環(huán)境保護大會上的講話中指出：“廣大人民群眾熱切期盼加快提高生態(tài)環(huán)境質(zhì)量。人民對美好生活的向往是我們黨的奮斗目標，解決人民最關心最直接最現(xiàn)實的利益問題是執(zhí)政黨使命所在?！?28)習近平：《習近平談治國理政》第3卷，北京：外文出版社，2020年，第359,361頁。習近平認為生態(tài)環(huán)境問題，說到底是一個發(fā)展方式問題，必須從“治理有效”的戰(zhàn)略高度看待保護綠水青山問題。他反復強調(diào)“綠水青山既是自然財富、生態(tài)財富，又是社會財富、經(jīng)濟財富。保護生態(tài)環(huán)境就是保護自然價值和增值自然資本，就是保護經(jīng)濟社會發(fā)展?jié)摿秃髣牛咕G水青山持續(xù)發(fā)揮生態(tài)效益和經(jīng)濟社會效益?！?29)習近平：《習近平談治國理政》第3卷，北京：外文出版社，2020年，第359,361頁。聯(lián)合國“國際古跡遺址理事會”和聯(lián)合國“國際園林建筑師聯(lián)合會”等組織機構，曾經(jīng)在《全球鄉(xiāng)村景觀倡議》中指出：“鄉(xiāng)村景觀是人類遺產(chǎn)的重要組成部分，也是持續(xù)性文化景觀最常見的類型之一。全世界有各種各樣的鄉(xiāng)村景觀，它們代表了文化和文化傳統(tǒng)。鄉(xiāng)村景觀是生產(chǎn)食物和其他可再生自然資源的場地，主要用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、畜牧業(yè)、漁業(yè)和水產(chǎn)業(yè)、野味食品的養(yǎng)殖和狩獵、食鹽等其他資源的提取等。鄉(xiāng)村景觀既是一種承擔多功能的資源，也是一種文化景觀。”(30)彭兆榮：《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中的“鄉(xiāng)土性”景觀》，《北方民族大學學報(哲學社會科學版)》2018年第3期。傳統(tǒng)文化既是鄉(xiāng)村社會的一種黏合劑，又是鄉(xiāng)村社會的一種潤滑劑。在鄉(xiāng)村社會結構愈來愈穩(wěn)定的社會環(huán)境里，人們的文化觀念和社會實踐會變得愈來愈豐富多彩。人們過去所擁有的文化傳統(tǒng)與風土人情，隨著時間的推移逐漸融入鄉(xiāng)村風俗、人們的習慣與節(jié)慶之中。在今天的人們看來，那些已經(jīng)不復存在的歷史遺跡和文化遺存，卻仍然可以在鄉(xiāng)村風俗、習慣與節(jié)慶中尋找到?？追蜃釉缇驼f過：“失禮而求諸野”(31)“禮失求諸野”的意思是丟失了傳統(tǒng)的禮節(jié)、道德、文化等，不得不去民間尋找已在社會普遍丟失的東西。。人們已經(jīng)開始不再像過去那樣只關注農(nóng)業(yè)鄉(xiāng)村和農(nóng)耕文明，轉而專注被標識為“非遺”“傳統(tǒng)文化”意義上的文化鄉(xiāng)村。這是因為鄉(xiāng)村文明尤其是鄉(xiāng)村文化賦予鄉(xiāng)村社會良性運轉的活力，一旦發(fā)生鄉(xiāng)村文化斷裂或失去這一文化向度，鄉(xiāng)村社會將如同一匹脫韁的野馬向著叢林法則的自然狀態(tài)回歸。傳統(tǒng)的鄉(xiāng)土社會在本質(zhì)上是一個循環(huán)往復的社會，其循環(huán)往復的根據(jù)就在于它通過一種習俗性的生活維系得以保存和傳承下去。

因勢利導是鄉(xiāng)村治理能力創(chuàng)新的抓手。實現(xiàn)中華民族偉大復興的“第一個百年奮斗目標”到2020年底已經(jīng)實現(xiàn)，“第二個百年奮斗目標”從2021年開始，其最艱巨、最繁重的任務在農(nóng)村，最大的潛力和發(fā)展后勁也在農(nóng)村。因而執(zhí)政黨提出的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，是破解“第二個百年奮斗目標”難題的密碼。在實現(xiàn)“第二個百年奮斗目標”的起始之年，因勢利導實施鄉(xiāng)村治理和鄉(xiāng)村振興，無異于抓住了解決新時代社會主要矛盾的核心問題，也體現(xiàn)了中央政府從根本上解決農(nóng)村、農(nóng)業(yè)和農(nóng)民問題的堅定決心與信心。近年來在鄉(xiāng)村治理和鄉(xiāng)村振興的過程中，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村民委員會過度地行政干預和實施嚴厲控制，村民委員會的職能與基層政府的職能發(fā)生混淆，致使村民委員會行政化、部門化趨勢愈來愈嚴重，模糊了村民委員會應有的職能，削弱了鄉(xiāng)村治理和鄉(xiāng)村振興的實際能力，造成了鄉(xiāng)村社會自發(fā)創(chuàng)新的停滯不前和社會自生能力的不斷萎縮。就社會治理創(chuàng)新理論分析而言，社會自生能力是一個社會持續(xù)發(fā)展的源泉，持續(xù)創(chuàng)新則是推動人類社會進步的根本力量和恒久能力。社會治理創(chuàng)新“受到內(nèi)部力量和外部力量的雙重約束。內(nèi)部力量主要來自社會自生能力，外部力量主要包括黨委政府的直接推動、其他地區(qū)的創(chuàng)新實踐的示范作用以及市場創(chuàng)新的延伸等，其中，黨建引領與政府的直接推動是影響基層治理創(chuàng)新最重要的外部力量?！?32)楊文歡：《因勢利導與自生能力：可持續(xù)基層治理創(chuàng)新的分析框架》，《吉首大學學報(社會科學版)》2019年第4期。在鄉(xiāng)村治理持續(xù)創(chuàng)新過程中，短期的政府行政介入有時可能奏效。但如果地方政府行政干預過多，抑或不適當?shù)貫樽非笳兌闼^創(chuàng)新，勢必會造成內(nèi)生能力弱化與鄉(xiāng)村治理的惡性循環(huán)。新時代以人民為中心的治理創(chuàng)新，是本質(zhì)上有別于“追求政績”的創(chuàng)新，是內(nèi)生能力增強與鄉(xiāng)村治理良性循環(huán)的創(chuàng)新。在“十四五”期間，要科學把握廣袤鄉(xiāng)村發(fā)展的差異性，要承認鄉(xiāng)村區(qū)域發(fā)展的不平衡、正視鄉(xiāng)村社會存在的現(xiàn)實問題，搞鄉(xiāng)村建設要堅持因地制宜、因地施策、循序漸進。在建設速度上，不能急于求成、盲目追求速度，一定要吸取過去“腦子一熱，就是政策”的決策教訓。在建設方式方法上，不能搞形式主義、不能搞“一刀切”，尤其不能繼續(xù)搞勞民傷財?shù)墓物L運動。在建設的目標上，要從當?shù)貙嶋H情況出發(fā)，不搞畫虎類犬的“形象工程”，不搞急功近利的“政績工程”，少搞不顧質(zhì)量的“獻禮工程”。新時代的鄉(xiāng)村建設一定要把質(zhì)量擺在第一位，鄉(xiāng)村治理和鄉(xiāng)村振興要久久為功、扎實推進?！吨泄仓醒雵鴦赵宏P于全面推進鄉(xiāng)村振興加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的意見》要求“提升農(nóng)村基本公共服務水平。建立城鄉(xiāng)公共資源均衡配置機制，強化農(nóng)村基本公共服務供給縣鄉(xiāng)村統(tǒng)籌，逐步實現(xiàn)標準統(tǒng)一、制度并軌?！?33)《中共中央 國務院關于全面推進鄉(xiāng)村振興加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的意見》。應當依據(jù)中共中央、國務院的意見，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)資源、實現(xiàn)標準統(tǒng)一、制度并軌，因勢利導以鄉(xiāng)村治理能力創(chuàng)新為抓手，構建“內(nèi)生能力增強、鄉(xiāng)村治理有序”的良性循環(huán)運轉機制，營造良性的鄉(xiāng)村治理社會創(chuàng)新生態(tài)。地方政府要依據(jù)當?shù)匾胤A賦結構的實際情況，靈活運用城鄉(xiāng)公共資源均衡配置機制，動態(tài)地選擇、及時地調(diào)整創(chuàng)新戰(zhàn)略，通過建立新規(guī)則、新制度，把要素供給與需求集合起來，引導和激勵鄉(xiāng)村治理內(nèi)生能力的增強。推進以人民為中心可持續(xù)的治理能力創(chuàng)新，應當選擇符合本地區(qū)要素稟賦結構的創(chuàng)新，采取因地制宜、分類治理策略，避免鄉(xiāng)村治理能力創(chuàng)新的“模式化”和“一刀切”，以利于達到提升創(chuàng)新的成活率和發(fā)展后勁，促使可持續(xù)的動態(tài)創(chuàng)新常態(tài)化。在“十四五”期間，需要從如下幾個方面規(guī)制農(nóng)村基層社會治理：一是實施鄉(xiāng)規(guī)民約與法律并舉的規(guī)則治理。鄉(xiāng)規(guī)民約是鄉(xiāng)村居民普遍接受、低成本、高效益的治理方式，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要引導村民委員會制定社區(qū)治理的自治章程和鄉(xiāng)規(guī)民約，完善與農(nóng)村社區(qū)治理相關的立法，提高農(nóng)村社區(qū)治理的法治化水平。二是運用多方聯(lián)動、綜合管控的社區(qū)糾紛治理，普遍設置農(nóng)村社區(qū)司法行政工作室，筑起農(nóng)村社區(qū)公共法律服務體系，推行社區(qū)穩(wěn)定風險評估機制，建立多元化糾紛協(xié)調(diào)解決機制，探索實行調(diào)解獎勵機制。三是倡導禮治社區(qū)的文化治理，要在農(nóng)村社區(qū)廣泛開展弘揚中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化活動，增強法治道德底藴、弘揚公序良俗。四是推行網(wǎng)格化、信息化新型治理。應當統(tǒng)籌規(guī)劃、整體設計，建立統(tǒng)一的農(nóng)村社區(qū)管理數(shù)據(jù)中心，以實現(xiàn)對社區(qū)居民網(wǎng)絡管理的全覆蓋，利用網(wǎng)格化的新型治理結構促進多元融合，實現(xiàn)新型農(nóng)村社區(qū)治理創(chuàng)新。五是農(nóng)村社區(qū)自治契約化治理。多元化農(nóng)村社區(qū)治理的基礎在于多極利益主體，各主體之間存在獨立而平等的人格，可以通過契約性交易實現(xiàn)彼此聯(lián)結，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要通過各類社會組織來規(guī)制、規(guī)范和影響農(nóng)村社區(qū)居民的行為(34)胡建：《城鄉(xiāng)一體化背景下農(nóng)村社區(qū)治理的現(xiàn)代轉型》,《西北大學學報(哲學社會科學版)》2019年第2期。。

二、鄉(xiāng)村振興面臨的問題及鄉(xiāng)村治理體系構建

(一)鄉(xiāng)村治理面臨的新問題、新挑戰(zhàn)

第一，村民委員會的職能與基層政府的職能發(fā)生混淆?！白灾巍笔寝r(nóng)村基層社會治理的基本目標，這個目標的實現(xiàn)仰賴于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、社會組織和農(nóng)民群眾的協(xié)同治理。2018年修正的《村民委員會組織法》第二條規(guī)定：“村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織，實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督?！薄按迕裎瘑T會向村民會議、村民代表會議負責并報告工作。”(35)法律出版社法規(guī)中心編：《中華人民共和國常用法律大全》，北京：法律出版社，2019年，第46頁。即是說，村民委員會是我國最基層的“群眾性自治組織”，不是任何形式和意義上的“基層政府”或“基層政權”。體制是決定政府公共服務質(zhì)量、農(nóng)村優(yōu)先安排戰(zhàn)略落地的前提條件，當下農(nóng)村基層治理最突出的問題在于體制不順，行政功能系統(tǒng)發(fā)生紊亂。一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府多急功近利謀求“政績”，真正為農(nóng)民服務的觀念意識不強，服務功能較弱；另一方面，村委會逐漸演變成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的派出機構，村民自治意識、自治功能淡化，不能夠很好地為農(nóng)民提供服務。筆者在廣西柳州市三江侗族自治縣進行鄉(xiāng)村“三治”調(diào)研時發(fā)現(xiàn)，由于三江侗族自治縣存在著基層黨組織、基層政府、村兩委、農(nóng)民與社會組織等治理主體行為邊界不清晰的問題，致使治理主體之間權責不明、責任不清，經(jīng)常發(fā)生相互扯皮的現(xiàn)象。鄉(xiāng)政府實際上包攬了過多的鄉(xiāng)村發(fā)展和村治事務，致使村集體的民主管理能力下降、農(nóng)民主體地位被忽視。許多公共項目多是由基層黨委和鄉(xiāng)政府領導說了算，村委會和農(nóng)民群眾很難參與到項目之中，致使農(nóng)民的權利意識淡化、義務意識收縮?！洞迕裎瘑T會組織法》規(guī)定的“行政村”是國家最基層的組織單位，代表行政村全體村民利益、對外行使權力的村委會，其性質(zhì)如同城鎮(zhèn)的居民委員會一樣，是一個地地道道的群眾性自治組織。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不應當、也沒有任何法律依據(jù)，要求村委會額外承擔太多基層政府的行政職能，村委會不應當、也沒有任何理由“變成基層政府的‘一條腿’?！?36)參見宋才發(fā)、戴聲長：《民族地區(qū)農(nóng)村基層社會治理的法治探討》，《廣西民族大學學報(哲學社會科學版)》2019年第1期。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村民委員會過度地行政干預和嚴厲控制，造成村民委員會這個“村民當家人”角色的缺失和自治組織角色的偏離。村民委員會也不適當?shù)嘏c鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能發(fā)生混淆，從根本上違背了“自我管理、自我教育、自我服務”的基本職能，異化成為一個行政化、機關化的機構，導致村委會干部對基層政府過多地依賴。自《村民委員會組織法》正式實施后，國家法律和權力機關從來就沒有認可村級治理行政化?！按寮壷卫硇姓笔青l(xiāng)村治理和鄉(xiāng)村振興的絆腳石，從來就不是什么“國家預設”的治理策略?！按寮壷卫硇姓环稀稇椃ā泛汀洞迕裎瘑T會組織法》對村民自治內(nèi)涵的規(guī)定，背離了‘自治’的初衷，村級治理不能行政化。”(37)何包鋼：《協(xié)商民主和協(xié)商治理:建構一個理性且成熟的公民社會》，《開放時代》2012年第4期。為了解決當下村委會普遍自主性不強、治理能力不足、行政負擔過重的問題，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府需要依法厘清自己應有的職責，果斷地減輕村委會不應有的行政負擔，增強和激發(fā)鄉(xiāng)村治理和鄉(xiāng)村振興領導的內(nèi)生動力。在推進鄉(xiāng)村治理和鄉(xiāng)村振興的過程中，需要依法明晰鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、人大、政府與村民自治組織村民委員會之間，不是“命令與服從”的關系，更不是“統(tǒng)治與被統(tǒng)治”的關系，只能是“指導與被指導”的關系，依法厘清村委會與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之間的責權利關系。

第二，“鄉(xiāng)政村治”治理結構呈現(xiàn)行政性超強的發(fā)展態(tài)勢。在“鄉(xiāng)政村治”治理結構前提下，村級治理存在著較為嚴重的封閉性、排他性和行政性，有些村級治理出現(xiàn)了“泛政治化”“泛公權化”現(xiàn)象。譬如，村委會內(nèi)部發(fā)生的一些矛盾糾紛，當事人往往力求通過行政訴訟途徑尋求公法救濟。但是村委會既不是國家行政機關，也不行使行政權力，不通過協(xié)商調(diào)解途徑紓解自治性質(zhì)的村委會內(nèi)部矛盾糾紛，而要通過行政訴訟途徑解決矛盾糾紛缺乏法律依據(jù)(38)胡建：《城鄉(xiāng)一體化背景下農(nóng)村社區(qū)治理的現(xiàn)代轉型》,《西北大學學報(哲學社會科學版)》2019年第2期。。在片面追求政績目標和動機的驅使下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對上級下達的鄉(xiāng)村建設創(chuàng)新項目，一般多采取“‘一年有勢頭、兩年有看頭、三年有突破’的大躍進式創(chuàng)新，要求創(chuàng)新項目馬上見效。為做出政績，地方政府常常熱衷于追求資源密集型的項目，這給基層政府、村莊或社區(qū)帶來沉重的債務負擔，導致‘干部在干群眾在看’的奇怪現(xiàn)象?！?39)楊文歡：《因勢利導與自生能力：可持續(xù)基層治理創(chuàng)新的分析框架》，《吉首大學學報(社會科學版)》2019年第4期。與此同時，那些以有限資源實現(xiàn)有限目標的項目，特別受到地方政府青睞和歡迎，久而久之就習慣性地成為鄉(xiāng)村治理能力創(chuàng)新的主要形式。這種受政績驅使的錯誤做法很有市場，譬如，后任領導以前任領導為“楷?！?，后一批領導以前一批領導的做法為“標桿”，使得鄉(xiāng)村治理能力創(chuàng)新呈現(xiàn)短期化和碎片化狀態(tài)。這種“以犧牲社會內(nèi)生能力為代價的持續(xù)行政干預，導致基層治理體制固化。諸如村民自治制度等此前有效的制度，并未隨著鄉(xiāng)村要素稟賦結構的升級而升級，進而導致它在鄉(xiāng)村治理中愈來愈難以奏效。體制的固化帶來社會活力的下降，社會越來越沉悶，社會驅動的創(chuàng)新越來愈少，內(nèi)生發(fā)展的步伐越來越沉重?！?40)參見郭于華、孫立平：《中國社會如何再造生機》，《社會科學報》2012年2月2日，第001版。最終使鄉(xiāng)村社會內(nèi)生能力持續(xù)弱化，“使得‘政績驅動行政創(chuàng)新—基層創(chuàng)新制度的扭曲—社會能力的弱化—繼續(xù)行政創(chuàng)新’的惡性循環(huán)得以生成和再生產(chǎn)?！?41)楊文歡：《因勢利導與自生能力：可持續(xù)基層治理創(chuàng)新的分析框架》，《吉首大學學報(社會科學版)》2019年第4期。鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的目標，需要在總結經(jīng)驗和把握規(guī)律的基礎上，定位于農(nóng)民的主體地位不動搖、農(nóng)村的和諧和農(nóng)業(yè)的穩(wěn)固發(fā)展。必須“重新思考鄉(xiāng)村與城市的關系、農(nóng)民與土地及村莊的關系以及代際變化等對鄉(xiāng)村發(fā)展的影響，農(nóng)業(yè)內(nèi)涵、功能與基礎性地位的重新界定，農(nóng)業(yè)優(yōu)先發(fā)展與鄉(xiāng)村現(xiàn)代化的路徑，村莊作為一種制度裝置的功能和演化。與落實鄉(xiāng)村振興中的工程化和項目化相比，制度供給滯后成為實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的最大制約。當代鄉(xiāng)村問題的存在與趨于加重，本身就是扭曲的城鄉(xiāng)關系和城鄉(xiāng)制度不平等的結果?！?42)劉守英、熊雪鋒：《我國鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施與制度供給》，《政治經(jīng)濟學評論》2018年第4期。為此，習近平強調(diào)“要圍繞農(nóng)民群眾最關心最直接最現(xiàn)實的利益問題，加快補齊農(nóng)村發(fā)展和民生短板，讓億萬農(nóng)民有更多實實在在的獲得感、幸福感、安全感，同時要形成可持續(xù)發(fā)展的長效機制，堅持盡力而為、量力而行，不能提脫離實際的目標，更不能搞形式主義和‘形象工程’?！薄耙裱l(xiāng)村建設規(guī)律，堅持科學規(guī)劃、注重質(zhì)量、從容建設，一件事情接著一件事情辦，一年接著一年干，切忌貪大求快、刮風搞運動，防止走彎路、翻燒餅?！?43)《習近平在中共中央政治局第八次集體學習時強調(diào) 把鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略作為新時代“三農(nóng)”工作總抓手 促進農(nóng)業(yè)全面升級農(nóng)村全面進步農(nóng)民全面發(fā)展》，《人民日報》2018年9月23日，第01版。

第三，影響鄉(xiāng)村振興效果的制度安排和體制機制。由于運用于鄉(xiāng)村治理和鄉(xiāng)村振興的規(guī)制性工具缺乏現(xiàn)實針對性，導致城鄉(xiāng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展規(guī)劃可操作性較差，致使有些村委會干部權力無限膨脹擴大，有的村黨支部成員和村委會干部甚至蛻變成為“黑惡勢力”，變成了公然踐踏鄉(xiāng)村治理秩序的“村霸”(44)宋才發(fā)、張術麟：《新時代鄉(xiāng)村治理的法治保障探討》，《河北法學》2019年第4期。；致使村民有事不是主動“找法律”“找政府”，而是設法盡快“找關系”擺平，抑或不惜代價、不計成本無休止地“上訪”“鬧訪”，“造成鄉(xiāng)村治理成本成倍上揚，社會調(diào)控失去權威化的標準，既增加了基層政府的壓力，也弱化了村級組織的治理權威?！?45)周鐵濤：《村級組織推進農(nóng)村法治化治理的困境和路徑》，《行政管理改革》2016年第11期。出現(xiàn)上述問題的根本原因，并不是由于地方立法機關和政府不作為所致，而是因為“我國至今還沒有建立起鄉(xiāng)村治理工具選擇與評價的制度體系，有關鄉(xiāng)村治理工具選擇與評價的責任監(jiān)督機制更沒有形成?！?46)宋才發(fā)、張術麟：《新時代鄉(xiāng)村治理的法治保障探討》，《河北法學》2019年第4期。在村民自治制度的間接安排上，具體政策實施和具體制度安排，無論鄉(xiāng)村治理還是鄉(xiāng)村振興，都面臨著嚴峻的挑戰(zhàn)；存在著城鄉(xiāng)二元結構造成的農(nóng)民平等性權利缺失，同時也制約了公正性目標的實現(xiàn)；即使是國家關于鄉(xiāng)村振興和農(nóng)業(yè)發(fā)展的戰(zhàn)略，在實際實施和具體執(zhí)行中，也缺乏對農(nóng)民現(xiàn)實訴求的關注。鄉(xiāng)村民眾與行政村、基層政府之間，平時看起來“相安無事”，這些問題歸納起來為五個方面的難題：“一是鄉(xiāng)村的從屬地位；二是農(nóng)民的城市權利被忽視；三是鄉(xiāng)村發(fā)展權喪失；四是現(xiàn)行農(nóng)地制度與農(nóng)業(yè)發(fā)展方式不適應；五是宅基地制度改革滯后阻礙村莊轉型?！?47)劉守英、熊雪鋒：《我國鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施與制度供給》，《政治經(jīng)濟學評論》2018年第4期。

(二)構建新型黨組織、鄉(xiāng)政府與村委會關系體系

基層黨組織、鄉(xiāng)政府與村民委員會的關系必須依法厘清。長期以來在農(nóng)村工作中，基層黨組織、鄉(xiāng)政府與村民委員會的關系一直沒有厘清和理順。這次《鄉(xiāng)村振興促進法》(草案)第四十二條就明確規(guī)定了農(nóng)村黨組織、鄉(xiāng)政府與村民委員會之間的關系：“中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織，按照中國共產(chǎn)黨章程和有關規(guī)定發(fā)揮全面領導作用。村民委員會、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織等應當在鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和村黨組織的領導下，實行村民自治，發(fā)展集體所有制經(jīng)濟，維護農(nóng)民合法權益，并應當接受村民監(jiān)督。”(48)《中華人民共和國鄉(xiāng)村振興促進法》(草案)。第四十五條還規(guī)定：“鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府應當指導和支持農(nóng)村基層群眾性自治組織規(guī)范化、制度化建設，健全村民委員會民主決策機制和村務公開制度，增強村民自我管理、自我教育、自我服務、自我監(jiān)督能力。”(49)《中華人民共和國鄉(xiāng)村振興促進法》(草案)?！鞍硕椃ā痹缇鸵?guī)定，鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)和鎮(zhèn)的人民政府，管理本行政區(qū)域內(nèi)的行政工作。農(nóng)村按照居民居住地區(qū)設立村民委員會，村民委員會是農(nóng)村基層群眾性的自治組織(50)“八二憲法”是最早授權鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府管轄本行政區(qū)域范圍內(nèi)行政工作的根本大法，也是最早授權在農(nóng)村設立村民委員會的根本大法。有關鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府和村民委員會的設立、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府和村民委員會的法律關系，本人已經(jīng)在《湖北民族大學學報》2020年第4期刊載的《社會治理法治化視閾下的民族地區(qū)鄉(xiāng)村治理》一文中做過專門研究，這里不再贅述。。依據(jù)“八二憲法”的這個規(guī)定，一個“鄉(xiāng)政村治”的權力運作模式在中國大地誕生。作為中國最基層、最末端政權的鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府，是廣袤鄉(xiāng)村所有權力網(wǎng)絡系統(tǒng)的掌控者。譬如，它依法直接組織和領導村民委員會干部選舉工作，協(xié)調(diào)完善鄉(xiāng)村農(nóng)民群眾自治體系，指導和監(jiān)督村民委員會權力依法運行。鄉(xiāng)政府作為新時代鄉(xiāng)村治理和鄉(xiāng)村振興的參與者、組織者和引領者，義不容辭地承擔著整合和配置鄉(xiāng)村資源、推進鄉(xiāng)村穩(wěn)健發(fā)展的重要責任。尤其是通過行使政府公共資源配置的方式和途徑，向轄區(qū)范圍內(nèi)的民眾分配權利，把鄉(xiāng)村整合成為一個統(tǒng)一的有機整體。《中共中央關于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》發(fā)布后，農(nóng)村為了配合全國不斷提速的“城鎮(zhèn)化建設”，曾經(jīng)大規(guī)模地開展鄉(xiāng)村“合村并居”(51)農(nóng)村開展“合村并居”鄉(xiāng)村建設問題，在《中共中央關于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》中做出規(guī)定，見《國家17項大政方針》，http://www.doczj.com/doc/e441600c763231126edb1196-18.html。，按照黨和政府的要求建設農(nóng)村“新型社區(qū)”。近年來中央政府反哺鄉(xiāng)村力度逐年加大，地方政府財政支農(nóng)、惠農(nóng)投入力度增強，一時間“資本下鄉(xiāng)”和“項目進村”成為國家促進農(nóng)業(yè)轉型的主要路徑。為了加快農(nóng)村發(fā)展速度并配合“城鎮(zhèn)化建設”需要，村民委員會干部在爭取上級資金項目時各顯神通。在這個鄉(xiāng)村治理曲折發(fā)展階段，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在協(xié)調(diào)派生資源的同時也派生了自身的權力。它突出體現(xiàn)在政府不適當?shù)馁Y源分配以及“項目捆綁”上，政府不適當?shù)鬲氄屏怂许椖窟\作和資金使用的話語權。尤其是受當時“亮點工程”效應的影響和刺激，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府集中各類來源資金打造“樣板村”，“政績工程”“面子工程”和“豆腐渣工程”，對鄉(xiāng)村治理和民生建設造成了一定程度的沖擊。從總結歷史經(jīng)驗教訓的視角看，“鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府依靠彈性的土地政策和專項的財政資金，鼓勵資本下鄉(xiāng)，推動‘土地流轉’和‘農(nóng)民上樓’。這些重塑了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府整合行為和鄉(xiāng)村社會的治理樣態(tài)。”“鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府協(xié)調(diào)鄉(xiāng)村整合邏輯，難以實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對鄉(xiāng)村治理和鄉(xiāng)村發(fā)展的自主長期規(guī)劃，推動可持續(xù)發(fā)展，也難以積極有效回應鄉(xiāng)村需求。”(52)李立清、李昊澤：《鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府鄉(xiāng)村整合行為的演變與走向》，《中國行政管理》2020年第11期。進入中國特色社會主義新時代以來，黨中央一直致力于并鼓勵和支持農(nóng)民群眾探索完善村民自治新路徑。“鼓勵村黨組織書記通過法定程序擔任村委員會主任和村‘兩委’班子成員交叉任職，為增強‘自治能力’向貧困村、軟弱渙散村、集體經(jīng)濟空殼村派出第一書記，或從當?shù)馗咝．厴I(yè)生、農(nóng)民工、退伍軍人和機關事業(yè)單位優(yōu)秀黨員中培養(yǎng)選拔村黨組織書記和從優(yōu)秀村黨組織書記中選拔鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導干部，同時還建立了村干部報酬待遇和村級組織辦公經(jīng)費正常增長機制，保障村級民生服務運行維護的必要支出?！?53)參見譚林妃：《國家公務員考錄面試點評》，《時事資料手冊》2019年第1期；吳業(yè)苗：《行政化抑或行政吸納：民生服務下政府參與村級治理策略》，《江蘇社會科學》2020年第4期。地方黨委和政府、村黨組織和村委會，要深刻領會黨中央鼓勵和支持農(nóng)民群眾大膽實踐、勇于探索的重大意義，學會并善于用法治思維和法治方式推進鄉(xiāng)村治理和鄉(xiāng)村振興。具體地說就是要“堅持法治、不搞人治”，推進“法律進村”，支持鄉(xiāng)村制定和使用具有地方特色的鄉(xiāng)規(guī)民約；依法捍衛(wèi)和維護鄉(xiāng)村的法治權威，黨員干部要以身示范、農(nóng)民群眾要自覺守法，運用法治手段和法治方式定紛止爭，讓人民群眾在現(xiàn)實生活中感受到公平正義。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要走好鄉(xiāng)村發(fā)展內(nèi)生性整合之路。在城鄉(xiāng)二元結構問題沒有得到徹底解決之前，城鄉(xiāng)差別問題仍然是新時代社會主要矛盾的突出表現(xiàn)(54)參見陳桂生、張躍蠙：《精準扶貧跨域協(xié)同研究：城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村振興的融合》，《中國行政管理》2019年第4期；李釗：《2019年國家公務員考試面試熱點問題指導》，《時事報告》2018年第12期。。黨和政府實施鄉(xiāng)村治理和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，就是主動和致力于縮小城鄉(xiāng)差距的戰(zhàn)略部署。深化改革，促進傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會結構和管理模式的現(xiàn)代化轉化，既要保留住鄉(xiāng)村支脈，又要導入城市現(xiàn)代文明，推動經(jīng)常性、互動性的城鄉(xiāng)融合發(fā)展。(55)參見陳松友，盧亮：《自治、法治與德治：中國鄉(xiāng)村治理體系的內(nèi)在邏輯與實踐指向》，《行政論壇》2020年第1期。通過這種融合發(fā)展，縮小城鄉(xiāng)差距。隨著城市經(jīng)濟地位與行政地位的不斷攀升，城市發(fā)展的空間和新興因素愈來愈多，吸引著農(nóng)村各類資源和大批人才流向城市，致使城鄉(xiāng)差別在一定范圍內(nèi)不是縮小了而是拉大了。因而黨的十九大報告強調(diào)要“實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民問題是關系國計民生的根本性問題，必須始終把解決好‘三農(nóng)’問題作為全黨工作重中之重?！?56)習近平：《決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會上的報告》，《人民日報》2017年10月28日，第01-05版。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府既是鄉(xiāng)村振興的直接參與者，又是鄉(xiāng)村振興的組織者和領導者，無論如何鄉(xiāng)村振興離不開鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與農(nóng)民群眾的雙向融合。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對鄉(xiāng)村展開的所有整合行為，都必須有利于實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興“治理有效”的目標要求，必須符合農(nóng)民群眾的現(xiàn)實利益和長遠利益要求。同時還需要依據(jù)《鄉(xiāng)村振興促進法》(草案)的規(guī)定，盡快實現(xiàn)政府職能、工作方式轉換，按照“楓橋經(jīng)驗”盡快完成工作重心下移，實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府從“協(xié)調(diào)型”政權向“服務型”政府和“責任型”政權轉變。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要在不斷總結經(jīng)驗教訓的基礎上，繼續(xù)扮演好上級政府與鄉(xiāng)村社會之間協(xié)調(diào)者的重要角色，積極主動地發(fā)揮鄉(xiāng)村民眾在鄉(xiāng)村振興中的主體作用，在盡力滿足民眾正當利益和合理訴求的同時，全面地、有條不紊地推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略在農(nóng)村的落地實施。資源整合促成鄉(xiāng)村振興對立法機關提出法治權能的訴求，用以滿足鄉(xiāng)村振興過程中鄉(xiāng)村法治秩序構建的需要。走好鄉(xiāng)村發(fā)展內(nèi)生性整合之路的關鍵在于鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府發(fā)揮好自身的領導作用，依法推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的內(nèi)生權力。本文所論及的內(nèi)生權力“是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府發(fā)展的推動力和合法性來源是‘內(nèi)在’的，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府履行職能的動力來源于當?shù)孛癖姷男枨?、自我服務能力以及資源整合情況等因素。內(nèi)生權力增強了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行為的合法性與內(nèi)在激勵?！?57)李立清、李昊澤：《鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府鄉(xiāng)村整合行為的演變與走向》，《中國行政管理》2020年第11期。要充分發(fā)揮農(nóng)村基層黨組織的領導力和帶動作用，花大力氣協(xié)調(diào)好“村兩委”的和諧關系，并給予農(nóng)民群眾和基層社會組織一定的自主活動空間，推動鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略與國家現(xiàn)代化在農(nóng)村的有機整合。要盡一切努力增強農(nóng)民群眾的話語權和參與程度，尊重農(nóng)民群眾的意愿和自主性，構建起以農(nóng)民為中心的資源配置機制，切實把農(nóng)民的利益與需求同國家政策有機結合起來。在2020年全國所有貧困區(qū)域和貧困群體實現(xiàn)脫貧摘帽之后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要扎實做好鞏固脫貧攻堅成果與鄉(xiāng)村振興續(xù)接工作，因地制宜地挖掘和整合一切鄉(xiāng)村優(yōu)勢資源，并運用各類派生資源提升鄉(xiāng)村內(nèi)生發(fā)展的“造血功能”。

(三)構建三治融合的鄉(xiāng)村治理體系

“三治融合”的鄉(xiāng)村治理體系是實踐的產(chǎn)物?！白?013年起，源于浙江桐鄉(xiāng)的‘自治、法治、德治合一’的基層社會模式，作為具有悠久歷史傳統(tǒng)的中國基層社會治理實踐與人民當家做主普遍法治化的社會秩序、道德教化作用的有益結合，成為我國基層社會治理領域的一面旗幟?！?58)參見陳松友，盧亮亮：《自治、法治與德治：中國鄉(xiāng)村治理體系的內(nèi)在邏輯與實踐指向》，《行政論壇》2020年第1期。黨的十九大報告提出要“加強農(nóng)村基層基礎工作，健全自治、法治、德治相結合的鄉(xiāng)村治理體系?！?59)習近平：《決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會上的報告》，《人民日報》2017年10月28日，第01-05版。這是黨中央對農(nóng)村基層組織首創(chuàng)精神的肯定，表明鄉(xiāng)村治理和鄉(xiāng)村振興是全黨農(nóng)村工作的重中之重?！多l(xiāng)村振興促進法》(草案)規(guī)定，農(nóng)村要建立“自治、法治、德治相結合的鄉(xiāng)村社會治理體系”。這條簡潔的法律規(guī)定，闡明了自治、法治、德治三治融合的鄉(xiāng)村治理目標和措施。在這種“三治融合”鄉(xiāng)村治理體系中，揭示村民當家作主地位和權益的“自治”是基礎，因為村民自治既是鄉(xiāng)村基層社會秩序運行的法治方式和依托，也是鄉(xiāng)村基層社會充滿活力的重要源頭。法律意義上的村民自治提供了鄉(xiāng)村振興的政治保障和組織保障，為到2035年基本實現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化奠定了雄厚的基礎。良法善治是人類社會由最初的野蠻進入文明的發(fā)展根基，是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要標志，因而三治融合鄉(xiāng)村治理體系中的“法治”是根本，它為鄉(xiāng)村治理和鄉(xiāng)村振興，尤其是基層民主提供了基本框架，彰顯了“法律在維護農(nóng)民權益、規(guī)范市場運行、農(nóng)業(yè)支持保護、生態(tài)環(huán)境治理、化解農(nóng)村社會矛盾等方面的權威地位”(60)《中共中央 國務院關于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》，http://www.gov.cn/zhengce/2018-02/04/content_5263807.htm。。德治和法治合力推進鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化，是實現(xiàn)鄉(xiāng)村有效治理的兩大關鍵手段。自古以來，道德就在鄉(xiāng)村社會教化中具有明確而強烈的引導作用，人們的思想認識是人們自覺行動的動力，正所謂“思想是行動的先導”。因而在三治融合的鄉(xiāng)村治理體系中必須堅持“德治”為先，突出和體現(xiàn)德治在鄉(xiāng)村治理和鄉(xiāng)村振興中的先導作用。

鄉(xiāng)村振興在實施過程中離不開法治作保障?！多l(xiāng)村振興促進法》(草案)第四十八條、第四十九條還規(guī)定：“地方各級人民政府應當加強基層執(zhí)法隊伍建設，鼓勵鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府根據(jù)需要設立法律顧問和公職律師，鼓勵有條件的地方在村民委員會建立公共法律服務工作室，深入開展法治宣傳教育和人民調(diào)解工作，健全鄉(xiāng)村矛盾糾紛調(diào)處化解機制，推進法治鄉(xiāng)村建設?！薄暗胤礁骷壢嗣裾畱斀∪r(nóng)村社會治安防控體系，加強農(nóng)村警務工作，推動平安鄉(xiāng)村建設；健全農(nóng)村公共安全體系，強化農(nóng)村公共衛(wèi)生、安全生產(chǎn)、防災減災救災、應急救援、應急廣播、食品、藥品、交通、消防等安全管理責任?！?61)《中華人民共和國鄉(xiāng)村振興促進法》(草案)。鄉(xiāng)村自治是中國特色社會主義民主制度的重要內(nèi)容，必須在鄉(xiāng)村治理和鄉(xiāng)村振興進程中，增強村民“自我管理、自我服務”的基本功能，鄉(xiāng)村治理必須以法律為準繩。地方政府要引導農(nóng)民群眾增強法律意識，學會運用法律來維護自己的權益，尤其要養(yǎng)成運用法律手段解決農(nóng)村財產(chǎn)糾紛和家庭糾紛的習慣。2015年修訂的《立法法》賦予所有設區(qū)市享有地方立法權，這是把鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略從政策推向法治確權賦能的制度力量。中共中央辦公廳、國務院辦公廳在《關于加快推進公共法律服務體系建設的意見》中，明確提出了政府基本公共法律服務均衡發(fā)展的具體目標。即“到2022年，基本形成覆蓋城鄉(xiāng)、便捷高效、均等普惠的現(xiàn)代公共法律服務體系。公共法律服務體制機制不斷完善，服務平臺功能有效發(fā)揮，服務網(wǎng)絡設施全面覆蓋、互聯(lián)互通，公共法律服務標準化規(guī)范化體系基本形成，城鄉(xiāng)基本公共法律服務均等化持續(xù)推進，人民群眾享有的基本公共法律服務質(zhì)量和水平日益提升。到2035年，基本形成與法治國家、法治政府、法治社會基本建成目標相適應的公共法律服務體系。公共法律服務網(wǎng)絡全面覆蓋、服務機制更加健全、服務供給優(yōu)質(zhì)高效、服務保障堅實有力，基本公共法律服務均衡發(fā)展基本實現(xiàn)，法律服務的群眾滿意度和社會公信力顯著提升，人民群眾共享公共法律服務成果基本實現(xiàn)?！?62)《關于加快推進公共法律服務體系建設的意見》,http://www.gov.cn/zhengce/2019-07/10/content_5408010.htm。在“十四五”期間乃至更長的時期內(nèi)，扎實進行鄉(xiāng)村治理和鄉(xiāng)村振興是壓倒一切的中心任務。鄉(xiāng)村法治化建設需要構建與鄉(xiāng)村治理和鄉(xiāng)村振興協(xié)調(diào)一致的法律體系，健全自治、法治和德治三結合的鄉(xiāng)村治理體系。自治、法治和德治三者各有其獨立的內(nèi)涵，三者共同服務于鄉(xiāng)村治理體系，它們之間是互為依存、相輔相成的關系。三者在鄉(xiāng)村治理體系中的法律地位和主要功能為：“自治”是鄉(xiāng)村治理體系的主干內(nèi)容，“法治”是鄉(xiāng)村治理體系的保障底線，“德治”是鄉(xiāng)村治理體系的輔助工具。

(四)構建理性的鄉(xiāng)村協(xié)商治理體系

民主協(xié)商機制是解決村級矛盾糾紛的基本方式。我國傳統(tǒng)社會的基本特點是縣以下不設立行政機關，縣是最基層的地方行政單位和權力機構，即“皇權不下縣”(63)參見溫鐵軍：《半個世紀的農(nóng)村制度變遷》，《戰(zhàn)略與管理》1999年第6期。。在鄉(xiāng)村社會矛盾治理方面，經(jīng)歷了由消極處理方式到積極處置方式的嬗變過程，鄉(xiāng)村治理近年來出現(xiàn)向好發(fā)展的態(tài)勢。鄉(xiāng)村社會治安綜合治理、社會管理制度創(chuàng)新、社會治理現(xiàn)代化等新理念和新舉措的成功運用，就是地方政府抓住社會主要矛盾積極采取應對態(tài)度的結果。人們通常所論及的社會“安全閥”機制，在一定程度上是可以避免社會矛盾積累、轉移矛盾焦點的。鄉(xiāng)村的社會沖突正是打破沉悶局面，促使社會變遷和社會發(fā)展的動力。譬如，我國改革開放后的2003年前后，全國多地農(nóng)村出現(xiàn)罕見的“信訪洪峰”，從上到下“維穩(wěn)工作”壓倒一切。在這種局勢面前，黨中央及時提出“構建社會主義和諧社會”的任務，倡導在經(jīng)濟社會快速發(fā)展的同時，化解社會矛盾風險、避免沖突升級，調(diào)適社會關系、緩解社會矛盾成為社會治理的重要方向(64)參見趙軍洋：《既要里子也要面子——2019年國家公務員考試面試備考指導》，《時事報告》2019年第1期。。黨的十八大強調(diào)要“在改善民生和創(chuàng)新管理中加強社會建設”(65)參見胡錦濤：《堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進 為全面建成小康社會而奮斗——在中國共產(chǎn)黨第十八次全國代表大會上的報告》，《人民日報》2012年11月18日，第01版。，明確提出要圍繞構建中國特色社會主義管理體系，加快形成“黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障”(66)參見胡錦濤：《堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進 為全面建成小康社會而奮斗——在中國共產(chǎn)黨第十八次全國代表大會上的報告》，《人民日報》2012年11月18日，第01版。的“社會管理體制”。黨的十九屆四中全會對“社會治理體系”進一步創(chuàng)新，提出要“完善黨委領導、政府負責、民主協(xié)商、社會協(xié)同、公眾參與、依法保障、科技支撐的社會治理體系，建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體，確保人民安居樂業(yè)、社會安定有序，建設更高水平的平安中國?！?67)《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》，《人民日報》2019年11月6日，第01版。村委會作為鄉(xiāng)村社會治理的基本單元，在處置社會矛盾糾紛的時候，需要依據(jù)黨的十九屆四中全會關于社會治理體系創(chuàng)新的要求，形成以村黨委、村民委員會、村民代表大會為主體的協(xié)商機制。以村級民主協(xié)商制度和協(xié)商機制為標志的協(xié)商治理體系，已成為解決村級矛盾糾紛的基本方式。民主協(xié)商作為一種民主制度，有助于擴大政治參與、實現(xiàn)利益整合。(68)參見趙軍洋：《既要里子也要面子——2019年國家公務員考試面試備考指導》，《時事報告》2019年第1期。民主協(xié)商作為一種柔性治理機制，符合鄉(xiāng)村有效治理的實際需要，在解決鄉(xiāng)村治理問題時，有助于降低決策風險、提高決策效益，有利于化解矛盾糾紛、控制和解決社會沖突。“我國擁有3萬多個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、60多萬個村委會、2億多農(nóng)戶和300多萬個農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營單位，其治理主體眾多且復雜，所處的地域環(huán)境既有很大的相似性，也有巨大的差異性。”(69)陳松友，盧亮亮：《自治、法治與德治：中國鄉(xiāng)村治理體系的內(nèi)在邏輯與實踐指向》，《行政論壇》2020年第1期；郁建興：《自治法治德治研究的新議程》，《治理研究》2018年第6期?，F(xiàn)實社會生活中的許多社會不穩(wěn)定因素，在本質(zhì)上都是源于鄉(xiāng)村重大決策的失誤。農(nóng)村基層民主協(xié)商機制的有效運行，要求在村委會做出最終決策前的各個環(huán)節(jié)，通過村民議事會、村民代表大會等協(xié)商渠道，廣泛聽取絕大多數(shù)村民的意見，以多元主體溝通協(xié)商方式進行科學決策，以保障廣大村民的知情權、參與權、決策權和監(jiān)督權?！盎鶎由鐣卫碇凶灾?、法治、德治與當?shù)氐纳鐣?jīng)濟條件、文化、傳統(tǒng)習俗、公民素養(yǎng)，甚至地理、氣候等社會和自然條件緊密聯(lián)系在一起”(70)陳松友，盧亮亮：《自治、法治與德治：中國鄉(xiāng)村治理體系的內(nèi)在邏輯與實踐指向》，《行政論壇》2020年第1期；郁建興：《自治法治德治研究的新議程》，《治理研究》2018年第6期。。因而新時代推行的“楓橋經(jīng)驗”，其核心要義就是通過發(fā)動群眾進行社會自治，及時化解矛盾和擴大矛盾化解的多元力量。尊重地域環(huán)境的客觀性，在本質(zhì)上就是尊重絕大多數(shù)村民的意見，無異于把握住了鄉(xiāng)村治理體系和鄉(xiāng)村振興體系的核心(71)參見譚林妃：《國家公務員考錄面試點評》，《時事資料手冊》2019年第1期；吳業(yè)苗：《行政化抑或行政吸納：民生服務下政府參與村級治理策略》，《江蘇社會科學》2020年第4期。。

三、推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略有效實施的路徑選擇

(一)健全村民自治的農(nóng)民主體地位

村民的平等權利是實現(xiàn)村民主體地位的基礎。中國的農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民經(jīng)歷了由“服務工業(yè)發(fā)展”“服從工業(yè)化”“服從城鎮(zhèn)化”，到“以工補農(nóng)”“以城帶鄉(xiāng)”“以鄉(xiāng)村建設為重點”的歷史進程。實事求是地說，農(nóng)民(村民)地位的不平等，“主要表現(xiàn)在城鄉(xiāng)居民基本權益、城鄉(xiāng)公共服務、城鄉(xiāng)居民收入、城鄉(xiāng)要素配置、城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的不平等，最迫切需要解決的就是城鄉(xiāng)財產(chǎn)權利不平等和要素下鄉(xiāng)的制度瓶頸問題?！?72)陳文勝：《農(nóng)民在鄉(xiāng)村振興中的主體地位何以實現(xiàn)》，《中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)》2018年第5期。如果始終對城鄉(xiāng)界定不科學或規(guī)定不準確，不僅不利于黨和政府形成精準的政策指向，而且會對當下的鄉(xiāng)村治理和鄉(xiāng)村振興產(chǎn)生誤導。至今還沒有徹底解決好的“城鄉(xiāng)二元結構”，使得城鄉(xiāng)之間呈現(xiàn)出不平等、不公正的發(fā)展格局，成為阻礙村民實現(xiàn)平等權利的根本原因和主要障礙。必須在鄉(xiāng)村振興的背景下花大力氣，徹底打破不適應農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展、制約農(nóng)民積極性發(fā)揮的城鄉(xiāng)二元結構體系，大膽突破城鄉(xiāng)二元結構的土地制約瓶頸，重塑新型城鄉(xiāng)關系。鄉(xiāng)村振興到底要怎樣進行鄉(xiāng)村建設？地方政府要耐心去聽聽農(nóng)民群眾的心聲和意愿，給鄉(xiāng)村社會尤其是農(nóng)民群眾充分的話語權和主動權，激發(fā)農(nóng)民成為鄉(xiāng)村振興真正的主體。要徹底破除一切束縛農(nóng)民積極性發(fā)揮的不合理限制，真正實現(xiàn)城市與鄉(xiāng)村一體化發(fā)展的夙愿。地方政府必須充分認識到，即使在鄉(xiāng)村振興成為國家經(jīng)濟社會發(fā)展重頭戲的情境下，政府仍然拿不出那么多的人力、物力、財力去包攬鄉(xiāng)村治理和鄉(xiāng)村建設，必須靠充分發(fā)揮農(nóng)民群眾的積極性和創(chuàng)造性，放開手腳讓農(nóng)村和農(nóng)民去大膽實踐、創(chuàng)新和發(fā)展，從源頭上尋找和解決鄉(xiāng)村發(fā)展的原動力問題。我國農(nóng)村改革之所以能夠取得舉世矚目的輝煌成就，其根本原因就在于改革開放尊重農(nóng)民的首創(chuàng)精神，從而才一次又一次地推動農(nóng)村制度創(chuàng)新。誠如改革開放的總設計師鄧小平所說，中國改革開放之所以獲得成功，不是“靠本本”而是“靠實踐”，“農(nóng)村改革中的好多東西都是基層創(chuàng)造出來，我們把它拿來加工提高作為全國的指導?！?73)鄧小平：《鄧小平文選》第3卷，北京：人民出版社，1993年，第382頁。農(nóng)民群眾是鄉(xiāng)村振興的直接承載者和受益者，在新時代的鄉(xiāng)村治理和鄉(xiāng)村振興沒有現(xiàn)成經(jīng)驗可供效仿的情況下，必須尊重基層實踐、尊重農(nóng)民群眾創(chuàng)新。一時拿不穩(wěn)、出臺不了的政策措施，在出臺前應當讓基層和農(nóng)民群眾先行先試，總結經(jīng)驗之后再上升到政策和法律的地位在全國推行。正是從這個意義上，2021年中央1號文件提出要“把鄉(xiāng)村建設擺在社會主義現(xiàn)代化建設的重要位置，全面推進鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)、人才、文化、生態(tài)、組織振興”(74)《中共中央 國務院關于全面推進鄉(xiāng)村振興加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的意見》。，并且認為這是堅持落實和實現(xiàn)農(nóng)民主體地位的基本原則，是鄉(xiāng)村振興一切工作的出發(fā)點和落腳點。

村民的主體地位要落實在鄉(xiāng)村建設的目標上。《鄉(xiāng)村振興促進法》(草案)第五十條規(guī)定：“各級人民政府應當協(xié)同推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的實施，整體籌劃城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村發(fā)展，科學有序統(tǒng)籌安排生態(tài)、農(nóng)業(yè)、城鎮(zhèn)等功能空間，優(yōu)化城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎設施、公共服務設施等布局，逐步健全全民覆蓋、普惠共享、城鄉(xiāng)一體的基本公共服務體系，加快縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展，促進農(nóng)業(yè)高質(zhì)高效、鄉(xiāng)村宜居宜業(yè)、農(nóng)民富裕富足。”(75)《中華人民共和國鄉(xiāng)村振興促進法》(草案)。美麗鄉(xiāng)村建設是鄉(xiāng)村振興的重要內(nèi)容和根本任務，美麗鄉(xiāng)村建設的基本目標是新型村莊的“強、富、美”。村民的主體地位不是虛的或“花架子”，也不是政治標語或政治口號，必須把村民的主體地位落實在鄉(xiāng)村建設的目標上。新時代鄉(xiāng)村建設要體現(xiàn)村民的現(xiàn)實訴求和長遠利益，自始至終都要把鄉(xiāng)村治理、鄉(xiāng)村建設與鄉(xiāng)村振興扭在一起，花大氣力搞好人居環(huán)境整治、美麗村莊建設；自始至終要把鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展、一二三產(chǎn)業(yè)融合、村民增加收入作為鄉(xiāng)村振興的根本任務來抓。鄉(xiāng)村“強、富、美”的標準化建設，不是要增添供城里人休閑娛樂、呼吸新鮮空氣的“后花園”，千萬不能按照城市標準進行“景區(qū)”打造，鄉(xiāng)村建設的目標不是要讓城里人到鄉(xiāng)下來旅游。鄉(xiāng)村振興背景下的鄉(xiāng)村建設目的很簡單，就是要為村民提供生產(chǎn)生活的便利，讓農(nóng)民群眾有獲得感和幸福感。鄉(xiāng)村建設既要從中國農(nóng)村和農(nóng)民的實際情況出發(fā)，關照千百年來形成的“生活成本低”“熟人社會”的特點；還要從國情實際情況出發(fā)，考慮到農(nóng)村終究是那些無法體面進城農(nóng)民的退路，又是留村農(nóng)民能夠體面生活的保障。換句話說，新時代鄉(xiāng)村建設的基本目標，不是要把鄉(xiāng)村建設得比城市更好更美，而是要讓鄉(xiāng)村能夠以低成本維持村民的生產(chǎn)生活秩序(76)劉忱：《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略與鄉(xiāng)村文化復興》，《中國領導科學》2018年第2期。，為那些難以繼續(xù)在城市里生活下去的農(nóng)民提供體面的生活條件，一句話要“留得住鄉(xiāng)愁”“留得住情愁”。

(二)創(chuàng)新新鄉(xiāng)賢群體鄉(xiāng)村治理體系

1.鄉(xiāng)紳階層是傳統(tǒng)農(nóng)耕社會鄉(xiāng)村治理的主導力量。在長達幾千年的封建社會里，形成了中央集權和基層社會自治雙軌并行的鄉(xiāng)村治理體制。鄉(xiāng)村社會運行主要是以鄉(xiāng)紳等精英為主導力量的自治模式，鄉(xiāng)紳階層在傳統(tǒng)鄉(xiāng)村治理中發(fā)揮著重要的作用。一般鄉(xiāng)民一輩子可能不進官府、不見官或者說見不了官，有事就找鄉(xiāng)紳分析、化解或裁定，整個農(nóng)村秩序就通過鄉(xiāng)紳這個中間層來維持?！斑@種有分有統(tǒng)、禮法并用、家國異位同構的治理模式體現(xiàn)了中國古代‘小政府、大社會’的治理特點?！?77)劉芳、孔祥成：《鄉(xiāng)賢治村：生成邏輯、實踐樣態(tài)及其完善路徑》，《江海學刊》2020年第6期。我國傳統(tǒng)農(nóng)耕社會的鄉(xiāng)紳，一般都是鄉(xiāng)村里書讀得最多的精英。他們或是離職退休回歸故里的官員和教師，或是世代居住在鄉(xiāng)里有德有才的“賢人”或“能人”，或是地方或是鄉(xiāng)村社會的頭領人物，鄉(xiāng)村治理通常多依賴他們引領農(nóng)民以自治的方式展開。歷朝歷代官府都很重視鄉(xiāng)紳在鄉(xiāng)村治理中的作用，新上任的縣官一般都要先摸清本地鄉(xiāng)紳情況，因為鄉(xiāng)紳能夠替官府向鄉(xiāng)民解讀國家政策、教化鄉(xiāng)里百姓；能夠溝通官民關系、發(fā)揮聯(lián)結上下的作用。尤其是他們能夠發(fā)揮“一方水土養(yǎng)育一方人”的作用，如興辦鄉(xiāng)村學校、興修水利和修橋補路、賑濟災民、調(diào)解民間糾紛等?！皣覟榱酥匾暫蜕朴绵l(xiāng)紳，也往往給予鄉(xiāng)紳各種特權，鄉(xiāng)紳在經(jīng)濟上可以有免除賦稅等特權，政治上甚至可以豁免刑罰?！?78)參見趙軍洋：《既要里子也要面子——2019年國家公務員考試面試備考指導》，《時事報告》2019年第1期；吳倩：《精英、德治與教化——傳統(tǒng)鄉(xiāng)村自治與當代基層協(xié)商治理》，《中國農(nóng)村研究》(上卷)，2019年。在我國幾千年的傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會里，鄉(xiāng)村自治是一種以道德理性為特色的治理模式，形成了傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會“注重道德”“講究理性”“講究人情世故”的鄉(xiāng)村治理傳統(tǒng)和文化習俗。傳統(tǒng)鄉(xiāng)紳階層基層治理制度，在某些政治運動的沖擊下基本土崩瓦解。進入21世紀之后，隨著鄉(xiāng)村治理和鄉(xiāng)村振興在鄉(xiāng)村社會的快速推進，這種傳統(tǒng)的鄉(xiāng)賢制度，在今天的鄉(xiāng)村社會治理中仍然具有它的積極意義。一大批新型村莊精英在當?shù)卣闹С窒?，以自身的品行和能力贏得村民的信任，新鄉(xiāng)賢群體的作用在鄉(xiāng)村治理和鄉(xiāng)村振興中日益凸顯。新時代的鄉(xiāng)賢群體始終以“生于斯、長于斯”的鄉(xiāng)村為根脈，無論他們走到天涯海角，他們的“根”和“魂”仍然在鄉(xiāng)村，與父老鄉(xiāng)親有著“割不斷、理還亂”的千絲萬縷聯(lián)系。他們年輕的時候外出闖蕩世界，是為了開闊眼界、謀求一片發(fā)展的新天地；他們晚年榮歸故里是要葉落歸根，以自己闖蕩的經(jīng)驗、智慧和能力服務于鄉(xiāng)村社會發(fā)展。他們曾經(jīng)離開農(nóng)村，現(xiàn)在又回歸農(nóng)村，過去和現(xiàn)在他們始終是鄉(xiāng)村的重要組成部分。

2.充分發(fā)揮新鄉(xiāng)賢在鄉(xiāng)村治理中的積極作用。進入新時代以來，鄉(xiāng)村社會發(fā)生的巨大變化催生了新的鄉(xiāng)賢群體，這些社會賢達是鄉(xiāng)村治理和鄉(xiāng)村振興難得的人力資源，構成了中國未來鄉(xiāng)村治理可以信賴的依靠力量。村兩委組織成立“鄉(xiāng)賢參事會”抑或“鄉(xiāng)賢咨詢委員會”，讓他們直接參與村里重大事務的出謀劃策和協(xié)商治理(79)劉芳、孔祥成：《鄉(xiāng)賢治村：生成邏輯、實踐樣態(tài)及其完善路徑》，《江海學刊》2020年第6期。。《中共中央國務院關于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》提出要“積極發(fā)揮新鄉(xiāng)賢作用”(80)《中共中央 國務院關于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》，《人民日報》2018年2月5日，第01版。。鄉(xiāng)村治理和鄉(xiāng)村振興需要發(fā)揮他們的特長和優(yōu)勢，依法保障他們在鄉(xiāng)村治理和鄉(xiāng)村振興中的主體地位和合法權益?！岸嘣黧w，合作共治”成為當前鄉(xiāng)村治理的新趨勢和新特點，為新鄉(xiāng)賢參與村治提供了政策空間和制度平臺。“在法治的框架內(nèi)，鄉(xiāng)賢群體擔當了村莊治理決策咨詢、參政議政、監(jiān)督補位的公共使命，以靈活多樣的方式有效開展共建、共治、共享的新農(nóng)村建設”(81)劉芳、孔祥成：《鄉(xiāng)賢治村：生成邏輯、實踐樣態(tài)及其完善路徑》，《江海學刊》2020年第6期。。由于村委會成員大多文化程度不高、法律專業(yè)素養(yǎng)不足，在處理村民之間的糾紛時大多不能按照法律規(guī)定處置，更多地從人情世故的情理角度予以處置，其結果往往是當事人雙方都不太滿意?？陀^需要從外部嵌入具有法律素養(yǎng)的專業(yè)人員進行輔助，尤其要重視新鄉(xiāng)賢群體在糾紛調(diào)解中的作用?！班l(xiāng)賢群體作為黨群關系、政群關系的黏合劑，有助于彌補政治法律調(diào)節(jié)所難以觸及的邊緣甚至真空地帶?！?82)何陽：《多元主體互動視域下民族地區(qū)“三治合一”鄉(xiāng)村治理體系建設》，《西南民族大學學報(人文社會科學版)》2020年第12期。鄉(xiāng)賢可以促使原本碎片化和孤立的社會主體凝聚起來，因而鄉(xiāng)賢的歸位不失為鄉(xiāng)村共同體回歸的良策?！班l(xiāng)賢治村傳統(tǒng)被賦予了更多的現(xiàn)代化治理理念，在機制重塑中體現(xiàn)了對鄉(xiāng)賢治村傳統(tǒng)的現(xiàn)代性改造與創(chuàng)新性發(fā)展。”(83)劉芳、孔祥成：《鄉(xiāng)賢治村：生成邏輯、實踐樣態(tài)及其完善路徑》，《江海學刊》2020年第6期。我國“在基層協(xié)商治理的制度化進程中形成了各種基層協(xié)商民主的新制度，中央也倡導各地基于鄉(xiāng)村實際建立社會主義新鄉(xiāng)約。如果說傳統(tǒng)鄉(xiāng)里制度的價值激勵導向和道德教化色彩過濃的話，現(xiàn)代基層治理之各種制度的價值導向則較為淡化。現(xiàn)代基層治理制度的條款基本上是本著實用主義的原則，對村莊基本事務與村民行為進行規(guī)定，而在價值引導與內(nèi)在激勵方面缺乏實質(zhì)性作用。在實際操作中，基層治理制度多是村委會、村干部在政府倡導下制定或請專家制定而成，甚至許多村莊沿用統(tǒng)一的范本?！?84)參見趙軍洋：《既要里子也要面子——2019年國家公務員考試面試備考指導》，《時事報告》2019年第1期；吳倩：《精英、德治與教化——傳統(tǒng)鄉(xiāng)村自治與當代基層協(xié)商治理》，《中國農(nóng)村研究》(上卷)，2019年。建議各地將離退休的老干部、老黨員、老教師、老軍人、老模范吸納為村民自治議事團成員，在德治層面把這些新鄉(xiāng)賢群體納入“道德評判團”，有條件的地方還可以對“鄉(xiāng)賢道德評判團”與“紅白理事協(xié)會”組織機構進行重組，繼續(xù)沿用“道德評判團”稱號，把“紅白理事協(xié)會”的職責歸并到“鄉(xiāng)賢道德評判團”，促使鄉(xiāng)賢群體更好地為鄉(xiāng)村治理和鄉(xiāng)村振興發(fā)揮積極作用。

(三)筑牢社會保障民生安全網(wǎng)體系

我國農(nóng)村基層治理體制有其特殊性。社會保障是民生安全網(wǎng)體系的重要支撐，它與人民幸福安康密切相關，事關國家的長治久安。黨的十八大以來，我國“堅持全覆蓋、保基本、多層次、可持續(xù)”的基本方針，全面推行農(nóng)村社會保障體系建設?！渡鐣戎档酌撠毿袆臃桨浮芬?guī)定，對貧困群體要做到“應保盡保、政府兜底”，確?！安宦┮粦?、不落一人”(85)中共民政部黨組：《全力推進社會救助兜底脫貧工作》，《中國民政》2020年第9期。，讓人民群眾更多地分享到經(jīng)濟社會發(fā)展成果。我國“基本養(yǎng)老保險參保人數(shù)超過9億人，基本醫(yī)療保險覆蓋人數(shù)超過13億人，全民醫(yī)?；緦崿F(xiàn)?！?86)尹蔚民：《全面建成多層次社會保障體系》，《人民日報》2018年1月9日，第07版。要全面建成農(nóng)村多層次社會保障體系，就要“在保障項目上，堅持以社會保險為主體，社會救助保底層，積極完善社會福利、慈善事業(yè)、優(yōu)撫安置等制度；在組織形式上，堅持以政府為主體，積極發(fā)揮市場作用，促進社會保險與補充保險、商業(yè)保險相銜接，”(87)尹蔚民：《全面建成多層次社會保障體系》，《人民日報》2018年1月9日，第07版。在?；净A上滿足人民群眾多樣化多層次的保障需求。“服務型政府”的概念，源自政府職能本身所具有的公共性和服務性。地方政府服務型治理模式，從體制機制上看，更多地強調(diào)主體合作治理，在涉及養(yǎng)老金、醫(yī)療、教育、社區(qū)服務等具體民生問題上，必須盡快實現(xiàn)從“地方政府管理到地方治理”的轉變，逐漸從過去單一的政府管理模式，向“黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與”(88)習近平：《決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會上的報告》，《人民日報》2017年10月28日，第01-05版。的多元互動轉型。建立“行政與服務并重、行政與自治并重、基層組織建設與民主政治建設并重”的農(nóng)村基層治理體制功能。需要政府公共服務在優(yōu)先安排農(nóng)村的前提下，突出和強化公共服務體制自身的服務功能，建立完善以服務為重心的服務型治理體制，建立“縱向到戶”的網(wǎng)格化服務體系。地方政府一定要結合2020年全國整體脫貧后一部分地區(qū)有可能出現(xiàn)脫貧又返貧的情況，繼續(xù)做好鞏固脫貧攻堅成果與鄉(xiāng)村振興對接工作，把政府服務前置到均衡性強的單元層級，使“這個治理單元便于服務供給和服務參與，既可均衡體制的多項功能，也可以兼顧服務的規(guī)模與質(zhì)量?！?89)參見李華胤：《公共服務優(yōu)先安排視域下農(nóng)村基層治理體制的重構路徑》，《中州學刊》2020年第3期;李釗：《2019年國家公務員考試面試熱點問題指導》，《時事報告》2018年第12期。進入新時代以來，各級政府在解決農(nóng)村脫貧攻堅問題的同時，進一步加大了對貧困群體民生保障和鄉(xiāng)村治理的力度?！皣页思哟蠊藏斦度牒脱a貼外，還需要在鄉(xiāng)村治理中加大民生服務力度，不斷改善鄉(xiāng)村居民的民生狀況。除此之外，政府權力下鄉(xiāng)，也不能僅僅以行政命令方式要求鄉(xiāng)村組織和村民服從政府和國家意志，而應該與村級組織一道共謀鄉(xiāng)村民生事業(yè)，以回應‘民聲’、服務民生?！?90)吳業(yè)苗：《行政化抑或行政吸納：民生服務下政府參與村級治理策略》，《江蘇社會科學》2020年第4期。政府采取什么樣的決策方式和策略方式，本質(zhì)上關涉到鄉(xiāng)村秩序和諧穩(wěn)定和民生改善的大問題。“由于民生是關系到每個村民切身利益的大事，如鄉(xiāng)村振興要基于民生需求、化解民生問題、促進民生發(fā)展。也就是說，村級組織和基層政府在村級治理中要以民生為‘靶心’，將‘權為民所用、情為民所系、利為民所謀’的執(zhí)政理念落實到治理工作中的細微處，盡心竭力為鄉(xiāng)村居民辦好事、解難事?！?91)吳業(yè)苗：《行政化抑或行政吸納：民生服務下政府參與村級治理策略》，《江蘇社會科學》2020年第4期。

(四)清單制度助推鄉(xiāng)村治理法治化

“賦權受能”是提升鄉(xiāng)村治理協(xié)同創(chuàng)新能力的關鍵?，F(xiàn)代國家必然是法治國家，走向法治的國家在本質(zhì)上也必然是走向文明的國家。法治與文明是相輔相成的關系，法治為民主鋪路，法治是文明的載體。“法治化是國家治理現(xiàn)代化的主要內(nèi)容，是衡量國家治理現(xiàn)代化水平的主要標準，是實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的關鍵。法治化與國家治理現(xiàn)代化具有同步性，國家治理現(xiàn)代化的過程也是法治化的過程。一個遠離法治的國家，不可能是一個治理現(xiàn)代化的國家?！?92)吳業(yè)苗：《行政化抑或行政吸納：民生服務下政府參與村級治理策略》，《江蘇社會科學》2020年第4期。鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化是國家治理現(xiàn)代化的重要組成部分，沒有鄉(xiāng)村治理的法治化就不可能有國家治理法治化，更不可能有國家治理現(xiàn)代化，鄉(xiāng)村基層社會治理是治國安邦的深厚根基。黨的十九屆四中全會提出“構建基層社會治理新格局”(93)《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》。的目標任務，為創(chuàng)新農(nóng)村基層社會治理提供了科學依據(jù)和基本遵循?？梢哉f構建基層社會治理新格局，是執(zhí)政黨在新時代對農(nóng)村基層社會治理的頂層設計，是尊重農(nóng)民主體地位、堅持以人民為中心的體現(xiàn)(94)王琳琳：《利益聯(lián)結視角下的農(nóng)民權益與行為——基于河南省劉麻申村土地流轉事件的考察》，碩士學位論文，華中師范大學，2015年。。必須吸取過去農(nóng)村工作中形式主義和短期行為的教訓，尤其要警惕農(nóng)村工作中官僚主義的不良傾向。提升鄉(xiāng)村治理的法治化是克服官僚主義的有效措施，因為鄉(xiāng)村治理法治化的重點是“完善農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展制度支撐。把農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展要求法律化、制度化，依法推動干部配備優(yōu)先考慮、要素配置優(yōu)先滿足、資金投入優(yōu)先保障、公共服務優(yōu)先安排。圍繞加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，將行之有效的強農(nóng)惠農(nóng)政策措施制度化法定化，營造公平、透明、可預期的農(nóng)業(yè)農(nóng)村法治環(huán)境。加強立法與改革銜接，及時將農(nóng)業(yè)農(nóng)村重大改革決策、改革成果上升為法律制度，在法治軌道上推動改革不斷深化。”農(nóng)村公共服務的發(fā)展振興，是鄉(xiāng)村振興的主要內(nèi)容和重要基礎。各級政府要盡快補齊農(nóng)村基礎設施和公共服務的短板，“提升農(nóng)村公共服務水平，優(yōu)先安排農(nóng)村公共服務”(95)《中共中央 國務院關于堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展做好“三農(nóng)”工作的若干意見》，《人民日報》2019年2月19日，第01版。。公共服務是地方政府的主要職能之一，必須創(chuàng)新公共服務內(nèi)容和方式，做好政府公共資源管理和公共法律服務工作，充分發(fā)揮公共服務對農(nóng)業(yè)農(nóng)村高質(zhì)量發(fā)展的保障作用，確保農(nóng)民持續(xù)增加收入，促進農(nóng)業(yè)高質(zhì)高效、鄉(xiāng)村宜居宜業(yè)、農(nóng)民富裕富足(96)黃祖輝：《鄉(xiāng)村振興促進法草案充分體現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村因地制宜發(fā)展需要》，《農(nóng)村工作通訊》2020年第18期。?！蛾P于加快推進公共法律服務體系建設的意見》指出：“公共法律服務是政府公共職能的重要組成部分，是保障和改善民生的重要舉措，是全面依法治國的基礎性、服務性和保障性工作。推進公共法律服務體系建設，對于更好滿足廣大人民群眾日益增長的美好生活需要，提高國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平具有重要意義?！薄皥猿秩嗣裰黧w地位，使公共法律服務體系建設成果更多更公平惠及全體人民；堅持政府主導、社會參與，落實政府推進公共法律服務體系建設的主體責任，激發(fā)各類社會主體參與公共法律服務的積極性”(97)中共中央辦公廳、國務院辦公廳：《關于加快推進公共法律服務體系建設的意見》，http://www.gov.cn/zhengce/2019-07/10/content_5408010.htm。。即是說“農(nóng)村公共服務供給已經(jīng)不再是政府部門的‘獨角戲’，面對多樣化的服務需求，公共服務供給主體也應多元化，必須建構以農(nóng)民需求為本位、多元主體協(xié)同參與的治理機制?！?98)參見李華胤：《公共服務優(yōu)先安排視域下農(nóng)村基層治理體制的重構路徑》，《中州學刊》2020年第3期；李釗：《2019年國家公務員考試面試熱點問題指導》，《時事報告》2018年第12期。政府要進一步下沉供給公共服務的權力，盡快構建以服務鄉(xiāng)村為中心的工作機制，完善公共服務網(wǎng)格化的供給體制，通過“賦權受能”引領鄉(xiāng)村法治化建設、推進鄉(xiāng)村協(xié)同治理。應當發(fā)揮社會機制在鄉(xiāng)村治理和鄉(xiāng)村振興中的基礎性作用，如在地方政府的引領下提高社會組織橫向學習和協(xié)同創(chuàng)新能力，營造良性的、可持續(xù)的社會創(chuàng)新生態(tài)等。

建構以農(nóng)民需求為本位、多元主體協(xié)同參與的治理機制。實施政府權力清單和責任清單制度，有助于推動鄉(xiāng)村治理和鄉(xiāng)村振興法治化建設的進程。因而在“十四五”期間，要進一步“深化‘放管服’改革。進一步加大簡政放權力度，以企業(yè)群眾需求為導向，清理整合、取消下放農(nóng)業(yè)行政許可事項，堅決防止以備案、登記、行政確認、征求意見等方式變相設置行政許可。建立健全以“雙隨機、一公開”監(jiān)管為基本手段、以重點監(jiān)管為補充、以信用監(jiān)管為基礎的新型監(jiān)管機制，對取消下放的審批事項要及時跟進監(jiān)管，防止出現(xiàn)管理真空。依法規(guī)范審批程序，推進行政許可標準化審查。落實證明事項告知承諾制，公布實行告知承諾制的證明事項目錄。創(chuàng)新政務服務方式，大力推動許可事項全程電子化辦理。需要進一步“完善權力清單，繼續(xù)簡政放權，向社會賦權受能，探索公益性社會組織的資助機制，通過公益創(chuàng)投、公益眾籌等形式扶持社會組織的發(fā)展，充分釋放社會活力?！?99)楊文歡：《因勢利導與自生能力：可持續(xù)基層治理創(chuàng)新的分析框架》，《吉首大學學報(社會科學版)》2019年第4期。即是說扎實推進鄉(xiāng)村治理和鄉(xiāng)村振興的實際進程，需要建立和健全權力責任清單制度體系，厘清和明晰“三治合一”的鄉(xiāng)村治理體系中相關領導和責任人員必須履行的具體職責和應當承擔的責任。在“十四五”期間起碼要建立健全三個清單制度：一是建立問題責任清單，按照問題的本質(zhì)整理歸類并形成系統(tǒng)的問題清單。二是建立權責清單，堅持“法定職責必須為，法無授權不可為”，把基層政府的治理行為納入法治軌道，為社會公眾提供知情和監(jiān)督的渠道。三是建立績效清單，把基層治理主體的治理成效作為績效考核的依據(jù)，從根本上解決治理人員松散慵懶、不作為問題(100)張清、奚望：《建立清單制度推進基層治理法治化》,《民主與法制時報》2019年11月28日，第5版。。建議將相關領導和責任人員涉及法治、德治之外的責任認定事宜，交由村民自治議事團負責甄別、監(jiān)督和評判；將涉及法律和調(diào)解方面的事情，交由義務糾紛調(diào)解員和法律顧問團負責甄別、監(jiān)督和評判。要按照2021年中央1號文件的要求，“健全鄉(xiāng)村振興考核落實機制。各省(自治區(qū)、直轄市)黨委和政府每年向黨中央、國務院報告實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略進展情況。對市縣黨政領導班子和領導干部開展鄉(xiāng)村振興實績考核，納入黨政領導班子和領導干部綜合考核評價內(nèi)容，加強考核結果應用，注重提拔使用鄉(xiāng)村振興實績突出的市縣黨政領導干部。對考核排名落后、履職不力的市縣黨委和政府主要負責同志進行約談，建立常態(tài)化約談機制。將鞏固拓展脫貧攻堅成果納入鄉(xiāng)村振興考核。強化鄉(xiāng)村振興督查，創(chuàng)新完善督查方式，及時發(fā)現(xiàn)和解決存在的問題，推動政策舉措落實落地。持續(xù)糾治形式主義、官僚主義，將減輕村級組織不合理負擔納入中央基層減負督查重點內(nèi)容?！?101)《中共中央 國務院關于全面推進鄉(xiāng)村振興加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的意見》。

(五)鑄造新型文明鄉(xiāng)風輔助鄉(xiāng)村振興

鄉(xiāng)村思想道德建設具有內(nèi)化于心、外化于行的功能。必須加強和突出鄉(xiāng)村的思想道德建設，把社會主義核心價值觀融入鄉(xiāng)村文化建設之中，實現(xiàn)鄉(xiāng)村物質(zhì)文明和精神文明兩手抓、兩手硬?！吨泄仓醒雵鴦赵宏P于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》指出：“鄉(xiāng)村振興，鄉(xiāng)風文明是保障。必須堅持物質(zhì)文明和精神文明一起抓，提升農(nóng)民精神風貌，培育文明鄉(xiāng)風、良好家風、淳樸民風，不斷提高鄉(xiāng)村社會文明程度。”(102)《中共中央 國務院關于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》。鄉(xiāng)風文明建設要堅持法治路徑。詳言之，堅持以法治保障鄉(xiāng)村治理，充分發(fā)揮法律法規(guī)、村規(guī)民約和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、農(nóng)民專業(yè)合作社章程等的規(guī)范指導作用，讓依法決策、依法治理成為鄉(xiāng)村干部的習慣和自覺。深入開展農(nóng)業(yè)農(nóng)村法治宣傳教育，推動法律知識進村入戶，培育辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的鄉(xiāng)村法治環(huán)境，積極引導農(nóng)民群眾依法維權和化解矛盾糾紛，維護農(nóng)村和諧穩(wěn)定。統(tǒng)籌運用農(nóng)村文化禮堂、農(nóng)家書屋，為農(nóng)民群眾搭建有效學法平臺。推動法治文化與民俗文化、鄉(xiāng)土文化融合發(fā)展，組織編寫、創(chuàng)作具有鄉(xiāng)村文化特色、群眾喜聞樂見的法治文化作品。在培育良好村風民風、加強和改良鄉(xiāng)村治理機制的過程中(103)新時代廣西“三治結合”鄉(xiāng)村治理體系研究報告——謝尚果宋才發(fā)帶領法學博士調(diào)研.https://www.sohu.com/a/355091772_120124605。，弘揚和傳承鄰里相互幫襯、勤儉持家和尊老愛幼的傳統(tǒng)美德，形成淳樸民風、文明鄉(xiāng)風和良好家風，就是在弘揚和傳承中華民族優(yōu)秀傳統(tǒng)文化，就是在培育和踐行社會主義核心價值觀。與此同時，還要高度重視和發(fā)揮習慣法和鄉(xiāng)規(guī)民約的積極作用，充分肯定習慣法和鄉(xiāng)規(guī)民約在鄉(xiāng)村傳統(tǒng)再造、鄉(xiāng)土社會秩序構建以及在自治、法治、德治三治融合過程中的積極作用。2021年中央1號文件強調(diào)要加強新時代農(nóng)村精神文明建設、繁榮鄉(xiāng)村文化，“推動形成文明鄉(xiāng)風、良好家風、淳樸民風”(104)《中共中央國務院關于全面推進鄉(xiāng)村振興加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的意見》。。培育文明鄉(xiāng)風是鄉(xiāng)村振興的重要內(nèi)容，必須加強黨對農(nóng)村工作的全面領導，發(fā)揮農(nóng)村基層組織在文明鄉(xiāng)風建設中的中堅作用，在廣大群眾中開展愛國主義、集體主義和社會主義教育，培育有理想、有道德、有文化、有紀律的新型農(nóng)民(105)參見譚衷：《鄉(xiāng)村振興為啥立法，要立啥法》，《半月談》2020年第13期。；通過發(fā)揮農(nóng)村黨建志愿者等人才資源優(yōu)勢，調(diào)動村民參與文明鄉(xiāng)風建設的主動性和積極性，鑄造新型文明鄉(xiāng)風輔助鄉(xiāng)村振興。在“十四五”期間，進一步推動文化建設，是涵養(yǎng)鄉(xiāng)土情懷、培育良好鄉(xiāng)風的重要舉措。當下需要充分利用好古村落、古民居、古祠堂、古樹等傳統(tǒng)文化要素，深入挖掘和整合鄉(xiāng)村民俗文化、傳統(tǒng)節(jié)日文化等優(yōu)秀文化資源，在保護傳承鄉(xiāng)村優(yōu)秀傳統(tǒng)文化的基礎上，強化農(nóng)民群眾的社會責任感和規(guī)則意識，發(fā)揮其在凝聚人心、淳化民風中的積極作用，激發(fā)農(nóng)民群眾參與鄉(xiāng)村治理、推動文明鄉(xiāng)風建設的內(nèi)在動力(106)參見譚衷：《鄉(xiāng)村振興為啥立法，要立啥法》，《半月談》2020年第13期。。