PPP模式下環(huán)衛(wèi)企業(yè)面臨的七個(gè)問(wèn)題及解決思路

呂振江

（新巴爾虎右旗升陽(yáng)升環(huán)境衛(wèi)生服務(wù)有限責(zé)任公司，內(nèi)蒙古 呼和浩特 021300）

近年來(lái)，隨著環(huán)衛(wèi)城鄉(xiāng)一體化不斷改革推進(jìn)，PPP模式在環(huán)衛(wèi)行業(yè)應(yīng)用越來(lái)越廣，國(guó)家鼓勵(lì)私營(yíng)企業(yè)、民營(yíng)企業(yè)參與公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，企業(yè)和政府部門(mén)建立風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)，利益共享，資源共享的合作關(guān)系。服務(wù)于“穩(wěn)增長(zhǎng)”和“促投資”的要求，政府與社會(huì)投資人合作，盤(pán)活環(huán)衛(wèi)設(shè)備設(shè)施的存量資產(chǎn)，充分吸收社會(huì)資本投資運(yùn)營(yíng)，按照服務(wù)效果支付服務(wù)費(fèi)用的方式，社會(huì)投資不斷加大使運(yùn)行能力提升，特別是在引入PPP模式之后，環(huán)衛(wèi)企業(yè)更加注重服務(wù)效率，在道路清潔、環(huán)衛(wèi)建設(shè)當(dāng)中都能夠?qū)崿F(xiàn)市場(chǎng)化運(yùn)作，這種轉(zhuǎn)換符合政策引導(dǎo)，能夠促進(jìn)城市化發(fā)展，推動(dòng)環(huán)衛(wèi)管理體制完善，環(huán)衛(wèi)建設(shè)當(dāng)中引入PPP模式具有積極作用。PPP模式實(shí)現(xiàn)了環(huán)衛(wèi)管理一體化，使環(huán)衛(wèi)資產(chǎn)更加豐富，通過(guò)對(duì)社會(huì)資源進(jìn)行的調(diào)節(jié)，解決了環(huán)衛(wèi)資金難題。政府、社會(huì)等都相應(yīng)地承擔(dān)著各自的風(fēng)險(xiǎn)，獲取到相對(duì)的利益，并且通過(guò)風(fēng)險(xiǎn)成本的管理，實(shí)現(xiàn)了合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)，這與傳統(tǒng)相比具有較大的進(jìn)步意義。

但是，環(huán)衛(wèi)企業(yè)即便是引入了PPP模式，依然存在著一定的問(wèn)題，主要體現(xiàn)在：

1.合同簽訂程序繁復(fù)，影響因素眾多，施行難度大

政府在選擇私營(yíng)企業(yè)合作時(shí)，對(duì)于此類服務(wù)型PPP項(xiàng)目，要針對(duì)企業(yè)能力進(jìn)行方式的選擇，或者是針對(duì)企業(yè)實(shí)力對(duì)能否完成目標(biāo)進(jìn)行判斷，在競(jìng)爭(zhēng)方式的選擇上要突出資本運(yùn)作能力和運(yùn)行管理水平，這是社會(huì)資本的引入的關(guān)鍵，只有通過(guò)復(fù)雜的審查才能夠選擇合適的企業(yè)。審查完成之后，雙方就要針對(duì)項(xiàng)目工程實(shí)際情況開(kāi)展交流，對(duì)實(shí)施過(guò)程中的問(wèn)題進(jìn)行確認(rèn)，保障實(shí)施細(xì)則的詳細(xì)，根據(jù)簽訂的合同完成后續(xù)工作。PPP項(xiàng)目要長(zhǎng)期開(kāi)展，需要雙方企業(yè)共同承擔(dān)責(zé)任和義務(wù)，保障有效的利益分配，存在的差異會(huì)涉及到不同部門(mén)，同時(shí)存在交易結(jié)構(gòu)，立項(xiàng)審批手續(xù)對(duì)應(yīng)較為復(fù)雜等問(wèn)題。因此，需要耗費(fèi)大量的時(shí)間，影響項(xiàng)目工作的順利開(kāi)展。所以，需要對(duì)入庫(kù)手續(xù)進(jìn)一步簡(jiǎn)化，降低施行難度。

2.環(huán)衛(wèi)領(lǐng)域PPP模式下公私雙方（政府方、社會(huì)資本方）目的不一致

隨著城市化的不斷發(fā)展，政府在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上持續(xù)加大投入，公共事業(yè)積極開(kāi)展，其主要的目的就是為了能夠提升人們的生活質(zhì)量，保障城市建設(shè)符合人們的需求。企業(yè)在參與的PPP環(huán)衛(wèi)建設(shè)當(dāng)中主要目的就是為了能夠獲取到高額利益。特別是隨著環(huán)衛(wèi)工程建設(shè)持續(xù)開(kāi)展，無(wú)論是政府還是企業(yè)都在逐步地向目標(biāo)前進(jìn)，這就導(dǎo)致雙方由于目標(biāo)等的不同出現(xiàn)相應(yīng)的爭(zhēng)議，PPP環(huán)衛(wèi)建設(shè)不能夠正常的進(jìn)行。PPP模式的應(yīng)用能夠提升環(huán)衛(wèi)市場(chǎng)建設(shè)的服務(wù)效率，使成本得到有效地控制，但是企業(yè)存在趨利性，只有在保障利潤(rùn)的前提下才能夠更好地進(jìn)行服務(wù)，如果利潤(rùn)不能夠達(dá)到預(yù)期效果，就會(huì)出現(xiàn)服務(wù)質(zhì)量下降的情況，甚至通過(guò)裁員、降低投入等方式保障自身利益。環(huán)衛(wèi)項(xiàng)目入場(chǎng)后采取減員縮編不按照合同配備充足的保潔人員、減少車輛作業(yè)頻率，機(jī)械化覆蓋率跟不上，加大單位面積人員保潔強(qiáng)度、舊設(shè)備代替新設(shè)備、降低保潔人員的福利等措施降成本，已經(jīng)成為環(huán)衛(wèi)企業(yè)的常態(tài)。

3.實(shí)現(xiàn)契約雙方地位不平等，嚴(yán)重違背市場(chǎng)規(guī)律

政府是PPP環(huán)衛(wèi)一體化模式的發(fā)起者和主導(dǎo)者，而私營(yíng)企業(yè)處于雇傭地位，受政府調(diào)控，社會(huì)資本處于弱勢(shì)地位導(dǎo)致了不同程度的認(rèn)知錯(cuò)誤，最為關(guān)鍵的就是PPP環(huán)衛(wèi)一體化建設(shè)更多地強(qiáng)調(diào)社會(huì)義務(wù)，往往忽視的了現(xiàn)有利益，嚴(yán)重地違背了企業(yè)發(fā)展的基本目的，不能夠保障企業(yè)獲取到相應(yīng)的報(bào)酬，所有工作都違背了市場(chǎng)規(guī)律，企業(yè)在運(yùn)營(yíng)過(guò)程中惡性循環(huán)。

4.PPP環(huán)衛(wèi)一體化模式下合理的價(jià)格機(jī)制沒(méi)有形成

PPP環(huán)衛(wèi)市場(chǎng)由于發(fā)展時(shí)間較短的引導(dǎo)，導(dǎo)致實(shí)施并不穩(wěn)定，政府部門(mén)對(duì)于環(huán)衛(wèi)市場(chǎng)在價(jià)格設(shè)定的指導(dǎo)上無(wú)法做出有效的調(diào)控，定價(jià)并不合理，甚至出現(xiàn)片面追求低價(jià)，嚴(yán)重地?cái)_亂了環(huán)衛(wèi)市場(chǎng)的快速發(fā)展。健康的價(jià)格體系合理的產(chǎn)品和服務(wù)計(jì)價(jià)機(jī)制尚未形成。只有在健康合理的價(jià)格體系當(dāng)中才能夠維持環(huán)衛(wèi)市場(chǎng)的發(fā)展，價(jià)格與價(jià)值要相等，也就是政府在投入的資金當(dāng)中要保證相應(yīng)的環(huán)衛(wèi)質(zhì)量與成本。但是，企業(yè)基于成本進(jìn)行運(yùn)營(yíng)勢(shì)必要減員增效、車輛作業(yè)偷工減料等，不會(huì)對(duì)相關(guān)政府部門(mén)想要快速完成的政績(jī)負(fù)責(zé)?？傊?，基于成本兌付的服務(wù)費(fèi)機(jī)制不能有效地激發(fā)企業(yè)自身動(dòng)力，企業(yè)改革自身感覺(jué)疲乏無(wú)力，甚至數(shù)據(jù)造假。

5.“事”轉(zhuǎn)“企”過(guò)程中在編人員安置問(wèn)題比較棘手

PPP環(huán)衛(wèi)項(xiàng)目在實(shí)施過(guò)程當(dāng)中需要保障工作人員更好地安置，根據(jù)當(dāng)前實(shí)施項(xiàng)目成果進(jìn)行分析，工作人員在安置上主要是通過(guò)保障編制不變，并且與企業(yè)、原單位等簽訂協(xié)議，但是并不是與工作人員建立直接的雇傭關(guān)系。在運(yùn)營(yíng)管理當(dāng)中對(duì)工作人員實(shí)施考核，并且將考核結(jié)果上報(bào)到原單位當(dāng)中，根據(jù)考核意見(jiàn)完成歸檔。所有工作人員的檔案都統(tǒng)一到原單位當(dāng)中進(jìn)行管理，在符合退休年齡之后，進(jìn)行退休的辦理。通常情況工作人員對(duì)這種方式較為接受，在前期實(shí)施當(dāng)中受到的阻力相對(duì)較小，并且在整個(gè)項(xiàng)目實(shí)施的過(guò)程當(dāng)中都會(huì)與政府保持聯(lián)系，能夠達(dá)到預(yù)期的效果，但是中間會(huì)存在不確定因素。還有一種方式就是直接進(jìn)行工作人員身份轉(zhuǎn)換，也就是事業(yè)編轉(zhuǎn)換為企業(yè)編制，這種方式需要在前期投入大量的思想工作，并且開(kāi)展積極的動(dòng)員，充分的保障工作人員的個(gè)人利益不受到侵犯。在編制轉(zhuǎn)換的過(guò)程當(dāng)中潛在風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)較小，能夠有效地推動(dòng)新企業(yè)的管理，但是前期的實(shí)施難度會(huì)非常大，員工接受度較低，存在社會(huì)不穩(wěn)定因素。原有人員如何安置，工資、福利待遇如何保障等都是PPP項(xiàng)目在推行過(guò)程中存在的重大問(wèn)題。

6.固定資產(chǎn)處置方式確定有難度，環(huán)衛(wèi)項(xiàng)目對(duì)于現(xiàn)有機(jī)械設(shè)備資產(chǎn)的處置有歧義

以機(jī)械設(shè)備為首的固定資產(chǎn)需要重新采購(gòu)。因此，這種模式在實(shí)施當(dāng)中企業(yè)并不能夠接受現(xiàn)有機(jī)械設(shè)備，只有購(gòu)置全新的設(shè)備才能夠保障環(huán)衛(wèi)工作效率，提升工作質(zhì)量。但是能夠發(fā)現(xiàn)前期投入的資金會(huì)增多，相應(yīng)的服務(wù)費(fèi)用也將會(huì)上漲，在客觀上也會(huì)造成資源的浪費(fèi)。

接受現(xiàn)有固定資產(chǎn)。在這種模式實(shí)施的過(guò)程當(dāng)中，政府屬于資產(chǎn)持有方，因此會(huì)通過(guò)協(xié)議的方式與企業(yè)簽訂資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓，并且根據(jù)評(píng)估價(jià)格完成資產(chǎn)的轉(zhuǎn)讓。這種方式能夠保障政府進(jìn)行資金回收，并且在項(xiàng)目邊界的界定上更為清晰。但是存在明顯的缺點(diǎn)就是，無(wú)法保障公共服務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)能夠有效地避讓。在資產(chǎn)完成轉(zhuǎn)讓之后，相應(yīng)的設(shè)備使用、所有等權(quán)利都將會(huì)統(tǒng)一到社會(huì)資本方面，但是當(dāng)發(fā)生較為突發(fā)事件時(shí)候企業(yè)將會(huì)不能夠保障服務(wù)的持續(xù)開(kāi)展，或者是在企業(yè)進(jìn)行能力評(píng)估之后，政府也不能夠及時(shí)地進(jìn)行環(huán)衛(wèi)工作的接管，這將會(huì)造成巨大的社會(huì)問(wèn)題。并且資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓過(guò)程中需要花費(fèi)的時(shí)間較長(zhǎng)，需要通過(guò)一系列的操作才能夠完成資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓，這對(duì)于企業(yè)來(lái)說(shuō)需要投入大量的成本，并不利于后續(xù)工作的開(kāi)展。

7.環(huán)衛(wèi)企業(yè)成本控制存在管理意識(shí)薄弱和制度不健全以及管理方法不完善，財(cái)務(wù)職能發(fā)揮受局限

許多環(huán)衛(wèi)企業(yè)對(duì)成本控制管理意識(shí)薄弱，企業(yè)認(rèn)為取得了市場(chǎng)就等于取得了收益，特別是民營(yíng)企業(yè)管理者缺少項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)經(jīng)驗(yàn)，一般持有“重市場(chǎng)、輕管理”的態(tài)度，比較重視市場(chǎng)開(kāi)發(fā)，缺乏成本控制管理意識(shí)，項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)負(fù)責(zé)人同樣對(duì)重視項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)，對(duì)成本控制意識(shí)也比較薄弱，對(duì)成本控制管理還是沿用傳統(tǒng)管理模式，沒(méi)有對(duì)企業(yè)項(xiàng)目成本控制做出一個(gè)整體性，全面性的把控。環(huán)衛(wèi)企業(yè)負(fù)責(zé)公共設(shè)備投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)以及維護(hù)，但是許多環(huán)衛(wèi)企業(yè)對(duì)于企業(yè)成本控制缺少管控制度。環(huán)衛(wèi)企業(yè)仍然沿用傳統(tǒng)的成本管控模式，對(duì)財(cái)務(wù)部門(mén)在成本管控過(guò)程中定位不明確，企業(yè)認(rèn)為財(cái)務(wù)只是簡(jiǎn)單的會(huì)計(jì)核算，對(duì)項(xiàng)目業(yè)務(wù)不熟悉，在成本管控過(guò)程中只負(fù)責(zé)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，編制財(cái)務(wù)分析資料的簡(jiǎn)單工作；企業(yè)認(rèn)為財(cái)務(wù)專業(yè)性強(qiáng)，對(duì)成本控制作用最大，降成本管理全部責(zé)任劃歸財(cái)務(wù)部門(mén)，忽視了項(xiàng)目其他部門(mén)、全體員工的作用，導(dǎo)致財(cái)務(wù)人員在成本管控過(guò)程中財(cái)務(wù)職能發(fā)揮受到局限性。

8.環(huán)衛(wèi)領(lǐng)域下PPP模式問(wèn)題的解決思路

第一，政府應(yīng)總結(jié)過(guò)去PPP項(xiàng)目實(shí)行的經(jīng)驗(yàn)，對(duì)PPP項(xiàng)目的管理方式、隱性風(fēng)險(xiǎn)機(jī)制等進(jìn)行深度研究，根據(jù)相關(guān)經(jīng)驗(yàn)、研究結(jié)果以及大量工程實(shí)例等作為參考制定具有代表性的PPP項(xiàng)目合同示范文件。實(shí)現(xiàn)PPP環(huán)衛(wèi)一體化長(zhǎng)期可持續(xù)發(fā)展，不可避免的涉及到與PPP模式運(yùn)用相關(guān)的政策環(huán)境，法律環(huán)境，金融環(huán)境，信用環(huán)境和社會(huì)環(huán)境等多方面的營(yíng)造。當(dāng)環(huán)衛(wèi)項(xiàng)目在進(jìn)行過(guò)程中公私雙方出現(xiàn)目的不一致或執(zhí)行偏差等情況時(shí)，應(yīng)安排專業(yè)人員從中協(xié)調(diào)，及時(shí)修正偏差，以免影響項(xiàng)目進(jìn)度。應(yīng)做到既不損害社會(huì)資本的合法權(quán)益，也不影響因發(fā)展公共事業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)而帶來(lái)的社會(huì)效益。減少政府部門(mén)對(duì)私營(yíng)企業(yè)內(nèi)部決策的干預(yù)，提高私營(yíng)企業(yè)的調(diào)控能力，使項(xiàng)目在專業(yè)化管理之下合理有效地進(jìn)行。

第二，以當(dāng)?shù)豍PP模式引入社會(huì)資本、推進(jìn)環(huán)衛(wèi)作業(yè)市場(chǎng)化為契機(jī)，加大環(huán)衛(wèi)資金的投入，進(jìn)一步提升綜合管理水平，不斷提高城市環(huán)衛(wèi)工作的整體能力，面對(duì)在編人員安置和資產(chǎn)處置問(wèn)題時(shí)，合理選擇適合項(xiàng)目自身?xiàng)l件的處理方式，保證項(xiàng)目的順利推進(jìn)。同時(shí)要維護(hù)PPP發(fā)展的生態(tài)平衡，促使相關(guān)利益主體、各種影響因素處于一個(gè)相對(duì)均衡的狀態(tài)，維持PPP發(fā)展良好社會(huì)環(huán)境最重要的調(diào)控策略。從全局角度出發(fā)，盡快消除私營(yíng)企業(yè)資本進(jìn)入政府項(xiàng)目投資領(lǐng)域的障礙。

第三，PPP環(huán)衛(wèi)項(xiàng)目一般具有初始投資大、投資回收期長(zhǎng)、利潤(rùn)回報(bào)預(yù)期低等特點(diǎn)，企業(yè)管理者應(yīng)該高度控制成本，融入控制管理理念，使企業(yè)成本逐步降低，轉(zhuǎn)換控制管理意識(shí)，樹(shù)立統(tǒng)籌性、全局性、整體性的管理意識(shí)。引入風(fēng)險(xiǎn)管控、預(yù)算管理、完善成本控制管理方法。成本控制管理方法是成本管控的具體手段，制定成本控制方法需要考慮全面，主要結(jié)合企業(yè)整體實(shí)際要求進(jìn)行設(shè)定。同時(shí)，充分發(fā)揮財(cái)務(wù)職能作用，讓財(cái)務(wù)部門(mén)起到承上啟下、監(jiān)督與服務(wù)的作用，財(cái)務(wù)工作與其他部門(mén)都有交集，可以直接或間接向其他部門(mén)宣傳成本控制理念，構(gòu)建“以財(cái)務(wù)部門(mén)為主導(dǎo)作用，員工參與”的成本控制模式，調(diào)動(dòng)集體力量，分工協(xié)作，共同管理。提升企業(yè)財(cái)務(wù)管理能力，將財(cái)務(wù)工作從會(huì)計(jì)核算向財(cái)務(wù)管理職能方向轉(zhuǎn)化，讓財(cái)務(wù)參與項(xiàng)目運(yùn)作經(jīng)營(yíng)管理，切實(shí)做到“業(yè)務(wù)結(jié)合財(cái)務(wù)”提升財(cái)務(wù)實(shí)戰(zhàn)能力和管理能力，更好發(fā)揮財(cái)務(wù)監(jiān)督與服務(wù)作用。