謝 舜，李嵐睿

開放的社會系統(tǒng)下，組織發(fā)展目標、可支配資源、法律制度、社會文化、不同主體間互動關系等構成組織的行動“約束”。組織的行動真實地“嵌入”特定的社會情境之中，并依賴于“行動場域”中的資源。國際非政府組織（以下簡稱INGO）“外來者”和“參與者”的身份容易使其在東道國遭遇“外來者劣勢”（liability of foreignness）問題，治理實踐受東道國特定社會情境的制約。組織身份劣勢的克服與治理情境的差異，要求INGO遵循與治理情境相適應的“本土化”行動路徑。

一、文獻述評與問題提出

全球治理的縱深發(fā)展對國際及區(qū)域公共產品供給提出了更高的要求。“政府失靈”與“市場失靈”對包括社會組織在內的多元主體參與全球及地區(qū)公共事務治理提出了現(xiàn)實要求。隨著跨國社會組織迅速發(fā)展，INGO 的作用越來越大，成為非政府組織中最具國際影響力的一類[1-2]。實踐表明，INGO 憑借龐大的組織數(shù)量、先進的發(fā)展理念、成熟的項目管理技能、充裕的資金以及多樣化的運作手段等優(yōu)勢，逐步成為全球治理進程中重要的驅動力[3]。經濟全球化及區(qū)域一體化促使越來越多的INGO 進入東南亞，在區(qū)域治理和公共服務供給領域發(fā)揮重要作用。INGO在東南亞地區(qū)的治理實踐涵蓋自然資源開發(fā)、生態(tài)保護、城市環(huán)境治理[4-5]，扶危助困、教育培訓、衛(wèi)生醫(yī)療及生存條件改善[6-7]，本土非政府組織發(fā)展指導、政府行為監(jiān)督、人權民主促進等[8-9]。但INGO 在參與東南亞區(qū)域治理的過程中面臨一系列問題，包括組織身份合法性問題和治理情境約束問題。

從組織身份視角看，INGO 在東南亞發(fā)展過程中，尤其在初始階段，由于地域、制度、文化等因素的差異，其在東道國的生存、發(fā)展將承擔本土非政府組織無須面臨的額外危害，例如信息缺失、合法性缺失及嵌入性缺失等，導致INGO在東道國遭遇與跨國企業(yè)組織相似的身份問題——“外來者劣勢”[10-11]。因東道國具有歧視意味的刻板印象（stereotype），INGO 容易被冠以“麻煩制造者”，被東道國利益相關者“自然地”或“理所應當?shù)亍辟N上情報刺探、消極文化傳播、意識形態(tài)對抗、干涉政權等負面標簽。這種隱性的“外來者劣勢”帶來諸多危害，致使其面臨物資、人力、信息、制度、社會關系等資源的缺失，表現(xiàn)為信息不對稱、合法性缺失、社會網絡缺失、管理沖突等問題[12-13]?？朔巴鈦碚吡觿荨背蔀楦黝惪鐕M織在東道國獲得成功的先決條件[14-15]。

從治理情境看，面對東南亞地區(qū)特定的社會情境與治理實踐“約束”，INGO 一般選擇以下兩種行動路徑：一種是通過設立辦事處、與政府直接合作、資助本土非政府組織等方式，以“主導者”身份在緬甸、柬埔寨等欠發(fā)達國家開展活動，以資金援助、技術支持等手段操控民意、控制政治力量、引導政府行為，甚至輸出西方思想，滲透西方民主[16-18]。如2015 年柬埔寨茶潤水電大壩項目的停滯實為一起典型的INGO 操控本土非政府組織阻撓在建工程的案例[19]。另一種是，在“國家和政府確定的框架下”，INGO 以“服從者”的身份參與治理活動，以獲得身份認同和合法性地位，避免遭受威權政體下政府的打壓、限制及懲罰，選擇被動性“入場”與依附性“運作”[20-22]。如馬來西亞政府為鞏固自身民眾支持基礎，禁止INGO 從事任何形式的商業(yè)活動且服務對象范圍僅限于中產階級[23]。

從實踐結果看，無論是“主導者”的行動路徑，還是“服從者”的實踐模式，都表現(xiàn)出治理需求與供給的背離，即治理主體間沖突、治理對象模糊、治理資源配置低效、治理目標偏離、治理成效有限等。在上述治理模式之下，東道國政府、INGO 及其他治理主體各自掌握的資源成為互相控制的手段。治理主體、治理資源與治理目標之間普遍存在對抗、內耗與沖突，應有的治理實踐演變?yōu)椤敖洕鷨栴}政治化、跨境問題人權化、環(huán)境問題極端化”等，被冠以“麻煩制造者”的INGO 在東南亞遭遇“治理失靈”[24-25]。

綜上所述，組織身份帶給INGO 的“外來者劣勢”，使其在參與東南亞區(qū)域治理的進程中，尤其是在初始發(fā)展階段容易遭遇因信息、合法性和嵌入性缺失所導致的不熟悉危害、歧視危害等[26]。INGO 也未能有意識、有傾向地選擇與東南亞特定治理場域相匹配的行動路徑，“主導者”與“依附者”的參與模式導致治理低效?；贗NGO 的組織身份劣勢以及東南亞地區(qū)復雜的治理情境，作為“參與者”和“外來者”的INGO 應選擇怎樣的行動路徑？本文假設，一種遵循對象國特定治理情境且“資源互嵌”的本土化參與路徑可有效克服外來者劣勢并保證治理成效。

二、東南亞地區(qū)治理情境與INGO 的治理實踐

（一）東南亞地區(qū)社會治理的現(xiàn)實情境

東南亞地區(qū)自然地理環(huán)境復雜，政黨及政治制度多樣，經濟發(fā)展水平不一，宗教信仰與文化習俗多元，法律體系與執(zhí)法機制各異。資源稟賦、政治環(huán)境、政府治理水平、經濟發(fā)展階段、社會文化等要素構成INGO 治理實踐的現(xiàn)實“約束”。東南亞地區(qū)的治理實踐有其特定的場域特征。

1.治理機制的復雜性

東南亞地區(qū)復雜的治理機制源于其多樣化的政治體制與宗教文化。世界“種族和宗教博物館”的特征和屬性也直接或間接地影響著治理機制[27]。例如印尼刑法體系由習慣法、伊斯蘭法和荷蘭法三者融合而成，民法體系以習慣法和伊斯蘭法為主；馬來西亞實行世俗法與伊斯蘭法并行的雙軌司法體系，伊斯蘭法以宗教教義“沙里亞”為主要來源。不同的政治、法律和社會文化體系形成復雜的治理機制。

在越南，各類非政府組織開展活動都必須符合“第12/2012/ND-CP 號法令”，該法令涵蓋了從設立、登記到管理的全部程序。針對INGO的管理更為嚴格，不僅要求具備來源國法人地位，還必須向越南國際非政府組織事務委員會（COMINGO）提交明確的業(yè)務章程、指導方針和發(fā)展計劃，待委員會審核后方可進入注冊程序。在獲得注冊證書、代表處注冊證書和運營注冊證書后才能開展活動。運營期間，須每6 個月向該委員會提交一份關于在越南活動的報告，并向越南人民委員會提供相關副本以供核查[28]。

2.治理主體與目標的差異化

東南亞區(qū)域的治理發(fā)展，正在“由單一狀態(tài)嬗變至多元主體共同圍繞公共權力與資源有效配置的活動，一種政府將原有的權利和承擔的責任轉移給社會，由社會不同領域、不同層級的公私行為體共同治理的活動”[29]，呈現(xiàn)出包含政府、企業(yè)、社會組織、個人等“多中心治理”的特征。在治理過程中，各主體可能從各自道德立場、偏好出發(fā)，提出不同的利益訴求、治理目標和權責界限劃分標準。例如，政府將公共利益當作自己的最高追求，同時中央與地方政府及其官員，也存在長期與短期、整體與局部的目標之差。如印尼實行地方自治后，政府“公共人”目標與少數(shù)追求個體權力和利益最大化官員的“政治人”和“經濟人”目標并行甚至存在沖突。企業(yè)則在承擔一定社會責任的過程中追求“利潤最大化”。社會組織兼有非營利性、獨立性、自愿性，但也存在特定的群體利益偏向。個體的差異性更是多樣化。由此，INGO 在東南亞參與治理的過程中面臨差異化的治理主體和治理目標。

3.治理資源的稀缺性

INGO 治理實踐的開展依賴于資金、人才、信息、技術、設施等資源。但囿于各國經濟、教育、科技發(fā)展水平的差異，INGO 在東南亞的行動面臨治理資源的約束。國別上看，除新加坡、文萊，其余成員國經濟發(fā)展水平有限，尤其是緬甸、老撾、柬埔寨欠發(fā)達程度更高。人才和科技方面，新加坡?lián)碛辛己玫娜肆Y源和較高的技術水平，其他國家面臨不同程度的制約。印尼工業(yè)基礎薄弱，科技落后，研究與發(fā)展投入少，科研人才匱乏，國際科技合作層次低，長期以來依靠進口技術和設備。老撾、柬埔寨、緬甸三國教育科技發(fā)展較為落后。老撾作為農業(yè)國家，曾長期遭受殖民統(tǒng)治，經濟欠發(fā)達，財政經費有限，普通和高級教育仍處于落后狀態(tài)，科技基礎十分薄弱。柬埔寨政府雖然將教育視為優(yōu)先發(fā)展項目，但國內至今未普及基礎教育，而高水平人才的匱乏更使科技發(fā)展舉步維艱。此外，信息、基礎設施等治理資源也面臨不同程度的現(xiàn)實制約。

4.治理需求的多樣性

經濟全球化、區(qū)域一體化推動東南亞社會經濟發(fā)展的同時也導致了貧富差距、環(huán)境破壞、城鄉(xiāng)發(fā)展失衡、社會保障等問題。在“經濟發(fā)展至上”理念的推動下，該地區(qū)的大氣污染、土壤退化、森林消失、生物多樣性破壞、水資源浪費和污染等問題突出，成為全球環(huán)境治理中心。印尼“燒芭”導致山火頻發(fā)嚴重破壞森林資源，還引發(fā)了跨境煙霾污染問題。截至2019 年9 月16 日，“燒芭”已造成印尼約33.3 萬公頃土地過火，并導致鄰國馬來西亞、新加坡和越南部分地區(qū)長時間遭受煙霾污染，空氣質量嚴重惡化，航班停飛、學校停課等狀況頻頻發(fā)生[30]。此外，東南亞地區(qū)地震、海嘯、火山噴發(fā)、暴雨、洪澇等問題頻現(xiàn)。人口增長過快、公平發(fā)展、性別平等、教育醫(yī)療、社會動蕩已成為本地區(qū)面臨的難題。如柬埔寨長期面臨水資源短缺、教育水平落后以及衛(wèi)生醫(yī)療條件差等社會問題，尤其是婦女和兒童的健康、教育權益迫切需要得到保障。復雜的治理機制、多元的治理主體、差異化的治理目標、有限的治理資源、多樣的治理需求構成INGO 在東南亞的行動場域，治理活動受現(xiàn)實情境的約束。

（二）基于印尼的田野調查分析

2019 年 8 月至 12 月筆者對日惹特區(qū)（Daerah Istimewa Yogyakarta）和三寶壟 (Semarang) 地區(qū)4 個INGO 作了實地調研。通過調研筆者發(fā)現(xiàn)，上述INGO 不同程度地面臨“外來者劣勢”問題，尤其是在進入印尼的初期，組織身份劣勢較明顯。但在后續(xù)的發(fā)展過程中，它們以當?shù)貙嶋H需求為導向，將實踐根植于現(xiàn)實的治理情境之中。弱化或回避政治屬性，以“參與者”的身份與政府、企業(yè)、高校、本土社會組織等構建良好的關系，將兒童權益保護、難民救助、殘障人士賦能、促進社會公平與正義等全球性議題（global issue）置于本土情境（local level）中加以解決，取得良好的治理成果。

1.SOS 兒童村概況

SOS 兒童村（SOS Children’s Villages，以下簡稱SCV），1949 年由赫爾曼·格邁納（Hermann Gmeiner）創(chuàng)建于奧地利。SCV 在過去的70 多年間秉持“確保每個孩子在愛、安全和尊重中成長”的使命，通過教育、家庭強化、醫(yī)療和社區(qū)推廣等方式在全球136 個國家開展活動，并設有2 000個SOS 兒童村設施，撫育了7.8 萬多名兒童和青年，每年使大約200 萬人間接受益，成為世界兒童救助非政府組織的典范。

目前，SCV 已在東南亞的印尼、菲律賓、泰國、越南、老撾和柬埔寨開展數(shù)10 年運營，累計建立51個兒童村，并使超過30萬孤兒、殘疾兒童、留守兒童、家庭貧困兒童直接或間接受益。

2.印尼SCV 訪談分析

2019 年 12 月 17 日，圍繞“治理情境、組織身份、跨文化適應性、項目設定以及行動路徑”五個主題，筆者在印尼日惹對印尼SOS 兒童村日惹負責人作了深度訪談。

（1）現(xiàn)實治理情境

2020 年印尼總人口2.74 億，約占全球人口的3.51%，為世界第四大人口國[31]。民主革新以來，印尼保持較高的人口增長率。2010—2019年年均人口增長率1.31%。2017 年印尼全國15～19 歲女性生育率為36%，其中農村地區(qū)高達51%。2018 年印尼各省民政登記機構5 歲以下兒童在籍比例71.92%，近30%同齡兒童為“黑戶”[32]。伴隨早婚早育、高出生率、非法出生、貧困、家庭變故等而來的是棄嬰、孤兒、流浪兒童、兒童撫養(yǎng)、免疫保健、教育、童工等一系列問題。2018 年印尼境內童工人數(shù)達290 萬，印尼政府承諾到2022 年消除一切形式的童工現(xiàn)象，但就目前形勢看，童工問題依然嚴峻[33]。印尼兒童成長過程中對家庭關愛、父母陪伴、醫(yī)療保健、安全保障、持續(xù)教育、心理康復的現(xiàn)實需求是SCV 在印尼建立SOS 兒童村、開展運營、實施項目的前提。SCV 擁有的國際化運營理念、專業(yè)化服務技能、科學化管理模式、成熟化的運行機制以及良好的聲譽，契合了印尼的現(xiàn)實需求。目前，SCV 在印尼運營9 個兒童村，為大約1 200 名孤兒提供了替代家庭式撫育服務，家庭強基計劃（FSP）使近5 000 名貧困兒童受益，同時為2 556 名來自貧困家庭的父母提供了職業(yè)技能培訓、推薦就業(yè)、物資援助等服務。

（2）SCV 的“外來者劣勢”與跨文化適應性

與印尼本土各類社會組織相比，作為“外來者”的SCV 面臨環(huán)境不熟悉、信息缺失、關系缺失、合法性缺失以及嵌入性缺失等先天劣勢，克服組織身份的劣勢并提升跨文化適應力是現(xiàn)實問題。自然環(huán)境、“潘查希拉”（Panchahira）思想、INGO 注冊及運營制度、地方政府規(guī)定、組織協(xié)會準則、宗教教義、文化習俗、社會認知、個體特征等帶來的差異性與復雜性，需要SCV 主動適應。尤其在SCV 進入印尼初期，主動適應差異化的社會環(huán)境對合法身份的獲取及項目的啟動至關重要。

SCV自1972年在萬隆連旺（Lembang，Bandung）建立第一個兒童村以來，十分注重組織身份變革，采取漸進式的“進化”機制，在雅加達、三寶壟、巴厘、弗洛斯、亞齊、美拉波、棉蘭以及日惹設立并運營兒童村，前后時間跨度近50 年。50年里，SCV 逐步構建了印尼本土兒童救助領域專業(yè)的國際非政府組織身份，以良好的實踐結果向公眾詮釋了組織的使命、價值和目標，呈現(xiàn)出與本土治理訴求的一致性。在此過程中獲取并逐步鞏固組織身份的合法性，培養(yǎng)并提升組織的跨文化適應力。組織身份變革的舉措保證了SCV在印尼運行過程中尤其是進入初期克服了“不被理解”“不被認可”以及“水土不服”等問題。

在后期發(fā)展進程中，SCV 重視“外來者劣勢”的規(guī)避并強化組織的跨文化適應性，通過招募、培訓、任用更多的本地雇員以強化組織的適應力。SCV 在印尼運行近50 年，并非一味地、被動地適應本地文化，自身在一定程度上也影響、塑造該領域的文化。例如，推動政府進一步完善針對 INGO 的管理規(guī)定，呼吁社會關注弱勢兒童群體，倡導多元主體投身公益事務。

（3）供需匹配與行動路徑

印尼的現(xiàn)實訴求為SCV 參與治理提供了現(xiàn)實可行性，組織合法性身份獲取與跨文化適應力的提升為治理的開展奠定了基礎。但選擇何種行動路徑直接影響治理實踐的成效。SCV 在印尼遵循“現(xiàn)實情景下的行動”（Kids orientation&Real action）原則，以SOS 兒童村為實踐基地，將孤兒、留守兒童及缺乏關愛的孩子納入兒童村的社區(qū)管理項目之中，同時將兒童所在家庭一并納入社區(qū)服務項目中，有針對性地開展家庭式撫育計劃（Pengasuhan Berbasis Keluarga）、家庭強基計劃（Program Penguatan Keluarga）和災害應急響應計劃（Tanggap Darurat Bencana）。

2015 年建立的日惹SOS 兒童村與印尼其他8 個城市的兒童村運行模式一致，兒童村中設立12～15 個家庭單元，每一個家庭單元包含1 名專職媽媽（Ibu asuh）和8～10 名兒童，專職媽媽負責家中兒童的飲食起居、保健、安全及教育，實行孤兒、棄嬰家庭替代式撫育（family based care）。

家庭強基計劃通過對日惹城區(qū)內沿河貧民區(qū)、北部火山區(qū)、南部海岸區(qū)等地的貧困家庭記錄編組，分成10 個社區(qū)（community）,定期在社區(qū)開展家庭兒童教育和家庭職業(yè)技能培訓，并為貧困家庭提供就業(yè)機會，強化家庭經濟基礎，以此為兒童爭取更多來自父母的陪伴、關愛和照料。SCV 為每一個社區(qū)派駐3～5 名志愿者，指導并協(xié)助社區(qū)開展活動，設置社區(qū)兒童學習室、小圖書室、家庭輪流午托點、臨時照看點，為家庭貧困兒童提供必要的關愛和守護。

災害應急響應計劃針對社區(qū)的兒童，尤其是小學階段（Sekolah Dasar）的兒童，開展地震、火山噴發(fā)、海嘯、洪水等自然災害的識別及自我保護的宣傳和應急演練。同時，在交通安全、食物安全、衛(wèi)生保健、緊急通信、避難所、早期創(chuàng)傷恢復、救助營合作與管理等方面給予兒童及其家庭必要的引導和幫助。該項目包括關愛留守兒童、臨時關愛中心、兒童友好家園、家庭團聚、心理及社會支持五個子項目，SCV 致力于為日惹特區(qū)的弱勢兒童群體提供系統(tǒng)性的幫助和守護。

（4）時空情境與項目差異化

日惹SOS 兒童村在家庭式撫育計劃、家庭強基計劃和災害應急響應計劃三個項目下開展活動，但具體活動內容根據(jù)具體受眾對象及外部環(huán)境做出動態(tài)調整。災害應急響應計劃的實施會根據(jù)社區(qū)所在的地理位置、季節(jié)各有側重。北部火山(Gunung Merapi)社區(qū)會側重于火山噴發(fā)的常識宣傳和應急演練，南部的黑灘（Pantai Parangtritis）社區(qū)側重海嘯的識別及自救，而日惹市區(qū)內的沿河社區(qū)（Sungai Code）則重點關注洪水災害及瘧疾防治。此外，一些項目的實施也會考慮到雨季和旱季，雨季會更多地實施有關飲水、瘧疾預防、衛(wèi)生保健等方面的活動，旱季則較多偏向食品安全、交通安全等方面的項目實施。即使是在印尼，9 個城市的SOS 兒童村開展的項目也存在差異。亞齊會更強調關于海嘯災害的預防和救助，而雅加達則會關注交通安全、飲水安全。2004 年亞齊曾遭受嚴重的印度洋海嘯襲擊，雅加達是著名的“堵城”，城市水污染嚴重。

（5）身份劣勢克服與資源嵌入

SCV 在印尼發(fā)展過程中十分注重與其他主體互動，塑造良好公眾形象，強化身份合法性，這是本土化的重要舉措。SCV 作為“外來者”，身份是否合法直接決定其在印尼的生存、發(fā)展。為了獲取在更廣泛制度環(huán)境中的資源，克服“外來者劣勢”危害，SCV 積極同政府機構、伊斯蘭教協(xié)會、高等院校、本地社會組織、權威人士等建立并保持良好的互動關系。通過設立社會實踐基地、短期工作營、國際工作營招募本地及國際志愿者參與兒童村的日?；顒印Ｍㄟ^良好的社會互動，SCV 在印尼發(fā)展過程中獲得政府批復的土地使用權，在項目運行過程中獲得J&T Express、DHL Indonesia 等大型企業(yè)的資金及物資贊助，同時得到了本地社會組織的支持，也獲得印尼高校及研究院的智力支持。

（三）其他INGO 的訪談分析

除SOS 兒童村外，2019 年11 月至12 月，筆者在印尼先后對全球難民救助組織——耶穌會難民服務（Jesuit Refugee Service，下稱JRS)、殘障人士救濟組織——勞工救助聯(lián)盟（Arbeiter-Samariter-Bund，下稱ASB)、貴格組織（Quaker）——美國教友會（American Friends Service Committee，下稱AFSC）作了調研和訪談。通過漸進式的發(fā)展，三個組織逐步規(guī)避了“異客”在“他鄉(xiāng)”的身份劣勢，并通過身份、信息等多重資源嵌入與政府等主體建立了良性的互動關系。

目前，JRS 在印尼已累計為來自阿富汗、敘利亞、伊拉克、緬甸等國的1 723 名難民及各類庇護尋求者提供了涵蓋人身保護、心理輔導、緊急救助、兒童教育、社會倡議等服務。與移民局、海關等開展協(xié)作，為來自孟加拉國、泰國的非法勞工提供救助。ASB 在印尼日惹、三寶壟等4 個城市開展了針對殘障人士的賦能活動，通過增強社會包容性和風險適應力，減少殘障人士生存的風險。2020 年4 月，ASB 在東努沙登加拉省實施了“仙臺框架行動”項目（Putting the Sendai Framework into Action），為殘疾人參與災害治理賦能，消除社會對“弱勢群體”的偏見與歧視。1998 年以來，AFSC 在印尼先后實施了“青年促進和平計劃”、貧困治理、災后重建以及包容性宗教和環(huán)境治理行動。2019 年11 月13 日，AFSC在印尼亞齊、日惹和古邦實施環(huán)境治理項目，包括鄉(xiāng)村清潔行動、塑料污染紀錄片展播、氣候變化對婦女影響論壇[34]。

三、治理情境的約束與行動路徑的選擇

SCV、JRS、ASB 及AFSC 的治理實踐根植于印尼現(xiàn)實的情境之中，并將全球性問題（global issue）置于本土情境（local level）中展開治理行動。在兒童權益保護、難民救助、殘障人士權益保護和社會經濟公平領域取得了良好的治理成效。通過考察其治理實踐可歸納出以下特征。

（一）行動前提：治理情境的明確

治理對象的差異性、治理主體的多元化、治理目標的多樣性、治理機制的復雜性、治理資源的稀缺性構成了INGO 在東南亞治理實踐的現(xiàn)實制約。SOS 兒童村實施的三大項目、JRS 對阿富汗難民和孟加拉國勞工的救助、ASB 在印尼和菲律賓開展的殘障人士賦能活動、AFSC 推動的包容性宗教，無一不是在由特定的空間（印尼亞齊或日惹）、特定的時間（1998 年或者2017 年以來）、特定的對象（孤兒、殘障人士或難民）、特定的訴求（兒童權益保護或殘障人士災害風險減少）、特定的機制（政府管理機制或社會互動機制）之下構成的行動“約束線”或“邊界”之內開展的治理實踐。與治理實踐相關的每一個當下的現(xiàn)實情境即為INGO 在東道國參與治理的“場域”。任何行動都必須在場域內實現(xiàn)。對治理情境的明確是INGO 開展治理實踐的前提。

（二）資源嵌入：治理共識下的良性互動

治理情境之下包含眾多主體、諸多訴求。組織作為一個開放的系統(tǒng)，自身難以擁有全部所需的資源，大量決定性的稀缺資源存在于組織外部環(huán)境之中，組織必須與其所依賴環(huán)境中的要素發(fā)生互動并將其內化[35]。組織在復雜環(huán)境中的競爭優(yōu)勢和生存關鍵，是獲得并保住組織所需稀缺資源的能力。但囿于制度、文化等差異，INGO進入東道國后，“外來者”身份導致明顯的邊界，阻礙了信息交流，加大了東道國對INGO 合法性身份的認可難度。反之，合法性的缺失也阻礙了INGO 與東道國各主體間信任關系的建立，使INGO 無法嵌入東道國的信息網絡之中，從而缺乏對東道國真實需求的了解。在“外來者劣勢”的現(xiàn)實制約下，INGO 在東南亞地區(qū)難以實現(xiàn)維系自身生存和競爭優(yōu)勢的關鍵資源的自給自足。無論是SCV、JRS，還是ASB、AFSC 都對其所在的治理場域中的資源產生依賴。

SCV 對印尼政府所給予的合法身份和行動準許的制度依賴，對J&T Express、DHL Indonesia 等企業(yè)贊助資金、物資的依賴，對伊斯蘭教協(xié)會、本地社會組織、高等院校所提供的文化支持、信息支持、智力支持的依賴。與此同時，SCV 也為包括印尼政府在內的其他主體提供了其所需的資源，例如為政府在兒童權益保護領域補充公共產品和服務，為企業(yè)開展社會責任履行創(chuàng)造契機，為本地社會組織及高等院校協(xié)作實踐提供平臺。在這一過程中，參與主體各自擁有的資源并未成為彼此之間“相互制約”“沖突內耗”的工具?；凇疤嵘鮿輧和后w的福祉”這一共同治理目標，SCV 與不同參與主體的資源互嵌，跨越了身份邊界并實現(xiàn)資源內化，被印尼公眾接受、認可，即通過獲取組織的外部合法性、克服外來者劣勢以及優(yōu)化社會網絡中的資源，奠定開展治理的現(xiàn)實基礎。

（三）治理成效：“本土化”行動的結果

治理情境的明確、治理資源的互嵌、治理行動的展開服務于治理目標。但治理實踐有效與否、程度如何依賴于具體的、與之匹配的行動路徑。上述四個INGO 在印尼實施具體項目的過程中，表現(xiàn)出與現(xiàn)實治理情境相匹配的“本土化”路徑特征。SCV 對印尼兒童權益保護領域現(xiàn)實需求的回應，治理對象的界定，“外來者劣勢”的克服，跨文化適應力的提升，差異化項目的實施，社會關系的構建，均發(fā)生在現(xiàn)實的行動場域之中，是對治理情景約束的回應。

2015 年以來，SCV 在日惹開展的家庭強基計劃和災害應急反應計劃，按地理區(qū)位劃分10個社區(qū)，差異化實施，既遵循了客觀地理環(huán)境的屬性（火山區(qū)、海濱區(qū)、城市內河區(qū)），又回應了治理對象的訴求（經濟基礎強化、災害識別與自救能力提升）。這一遵循日惹特定治理情境的行動結果是，家庭強基計劃使1 155 名日惹地區(qū)的兒童受益，災害應急響應計劃為在地震、火山噴發(fā)等事故中受傷的兒童提供了及時的關愛、陪伴、醫(yī)療、心理康復等服務[36]。

SCV、JRS、ASB 及AFSC 在東南亞成功地參與治理的案例表明：INGO 的“外來者”組織身份具有先天劣勢；其治理行動須與東道國的治理情境匹配；在特定的治理對象與需求下，INGO既不是治理行動的“主導者”，也不是治理實踐的“依附者”，而是現(xiàn)實情境下的“參與者”；治理目標一致下的資源互嵌可以實現(xiàn)優(yōu)化配置，對資源的依賴并不必然導致治理主體間相互制約、沖突；治理資源互嵌可有效克服INGO 的“外來者劣勢”并回應其他治理主體的訴求，形成共贏的參與治理模式；組織合法性獲取與跨文化適應力增強，治理情境與行動路徑相匹配，治理目標與資源互嵌相對應，共同促成良好的治理成效。

四、結語及啟示

INGO 在東南亞面臨復雜多樣的治理情境，現(xiàn)實情境下不存在單一的“理性”或“有效”的治理模式（one-size-fits-all）適用于所有的治理實踐。克服“外來者劣勢”所帶來的阻礙，INGO 應開展與特定時期和地區(qū)的社會化建構相匹配的行動路徑。為此，“本土化”正是INGO 參與東南亞地區(qū)治理應當遵循的原則，通過制度、信息、物資、人力、社會關系等資源的嵌入克服“外來者劣勢”危害，消除身份誤解和曲解，獲取與東道國制度規(guī)范和價值觀一致的合法性身份，并保證治理效果的充分實現(xiàn)。

在全球治理發(fā)展的新形勢下，中國的角色與國際地位逐步從國際公共產品的“消費者”，轉變?yōu)閲H公共產品的修正者、建設者，甚至是供給者、創(chuàng)新者[37]。隨著綜合國力的提升，中國在國際事務上的話語權逐步加大，也更加積極地參與全球治理，為改革和優(yōu)化全球治理提出“中國方案”、貢獻“中國力量”。中國非政府組織“走出去”是中國“走出去”總體戰(zhàn)略的重要組成部分?，F(xiàn)階段，中國非政府組織“走出去”面臨合法性支持、核心能力培育、資源獲取以及外部聲譽建構等方面的現(xiàn)實挑戰(zhàn)。境外活動法律保護和政策支持缺乏、跨國運營管理能力弱、境外資源開發(fā)利用不足以及東道國輿論偏見等，阻礙了中國非政府組織“走出去”。

對此，可借鑒SCV、JRS、ASB 及AFSC 在東南亞地區(qū)參與治理的成功實踐經驗，遵循一種治理實踐“本土化”的行動路徑，即明確東道國的訴求、社會、市場、文化等治理情境，通過資源嵌入規(guī)避“外來者劣勢”。治理資源互嵌，形成不同主體之間良好的互動關系、多維度的信任以及互惠生態(tài)系統(tǒng)。由此，作為“外來者”和“參與者”的中國非政府組織可在東道國獲取合法性身份，培育核心競爭力，提升跨文化適應性，強化跨國運營管理能力，通過吸收、利用本地的資金、人力、物資、知識、信息等資源形成新的動力，不斷鞏固、提升根植于東道國的治理能力。