（中共廣東省委黨校，廣東 廣州 510003）

隨著我國工業(yè)化的推進，生態(tài)環(huán)境問題日益凸顯。我國是一個農(nóng)業(yè)大國，生態(tài)環(huán)境治理事關(guān)農(nóng)民的切身利益，也影響著國家的現(xiàn)代化建設(shè)。近年來，在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)發(fā)展模式下，農(nóng)村日益淪為城市發(fā)展的資源補給地和廢棄物消解地。以城市為中心的環(huán)境污染立法，對農(nóng)村環(huán)境污染問題缺乏針對性。環(huán)境保護機構(gòu)大多集中在城市，導(dǎo)致保護農(nóng)村環(huán)境的執(zhí)法力量空缺。加之農(nóng)民自身環(huán)保意識和能力的不足，導(dǎo)致農(nóng)藥、化肥以及農(nóng)用薄膜的濫用，客觀上惡化了農(nóng)村環(huán)境。面對農(nóng)村環(huán)境不斷惡化的嚴(yán)峻形勢，黨的十九大報告明確提出要建設(shè)生態(tài)文明，并將其提升為中華民族永續(xù)發(fā)展的千年大計。多年以來，我國制定和出臺了多部法律法規(guī)用于環(huán)境治理，在一定程度上緩解或延緩農(nóng)村環(huán)境惡化的趨勢，但無法從根本上促進農(nóng)村環(huán)境的改善，其原因就在于長期忽視農(nóng)民主體性的發(fā)揮。要促進農(nóng)村環(huán)境治理，就必須提高農(nóng)村環(huán)境治理中的農(nóng)民參與度。習(xí)近平總書記在擘劃“三農(nóng)”發(fā)展時指出：農(nóng)村要發(fā)展，根本要依靠億萬農(nóng)民[1]。農(nóng)村環(huán)境的改善，也要依靠廣大農(nóng)民?；赝^去，一百年前鄉(xiāng)村建設(shè)運動中的代表人物梁漱溟先生亦強調(diào)農(nóng)村問題的解決，關(guān)鍵還得靠農(nóng)民自覺。為了改善農(nóng)村環(huán)境，必須圍繞增強農(nóng)民主體性作用做文章。

一、發(fā)揮農(nóng)民主體性作用的必要性

（一）農(nóng)民是農(nóng)村環(huán)境治理的實踐主體

隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，特別是工業(yè)和服務(wù)業(yè)迅猛發(fā)展，越來越多的農(nóng)村人口流入城市，我國城鎮(zhèn)化率得到一定程度提高。但從人口空間分布上看，農(nóng)村地區(qū)人口仍然遠超出城市，農(nóng)民仍是實施農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理政策的實踐主體。發(fā)揮好農(nóng)民主體性作用，是農(nóng)村環(huán)境治理工作得以順利推進的重要前提。農(nóng)村環(huán)境生態(tài)治理是一個涉及面廣、運作機制復(fù)雜的系統(tǒng)工程。涉及的層面主要包括顯性和隱性兩個層面，顯性層面包括土壤、空氣、水等；隱性層面包括行政管理、工程技術(shù)等。政府行政管理部門以行政機關(guān)人員為主體，機關(guān)工作人員缺乏專業(yè)技術(shù)，難以有針對性地處理復(fù)雜多樣的環(huán)境問題。政府行政管理人員數(shù)量有限，輻射帶動能力弱。黨和政府唯有緊緊依靠人民，樹立以人民為中心的發(fā)展思想，讓廣大農(nóng)民群眾積極地參與到農(nóng)村環(huán)境治理中來，才能在打贏農(nóng)村環(huán)境治理的人民戰(zhàn)爭中，獲得源源不斷的主力軍和生力軍。農(nóng)民對生于斯、長于斯的鄉(xiāng)土社會相當(dāng)了解，擁有豐富的鄉(xiāng)土知識經(jīng)驗以及處理農(nóng)村問題的一整套獨特技能和手段。只有有效發(fā)揮農(nóng)民主體性作用，才能推動農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理工作的順利開展。隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的穩(wěn)步實施和全面建成小康社會時代的到來，廣大農(nóng)民已深切認識到建設(shè)生態(tài)宜居的美麗鄉(xiāng)村的重要意義。因此他們會熱切擁護農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理政策，并以主人翁的態(tài)度來落實政策，為建成產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、治理有效、生活富裕的美麗鄉(xiāng)村而擼起袖子加油干。

（二）農(nóng)民是農(nóng)村環(huán)境治理的價值主體

農(nóng)民與環(huán)境共同構(gòu)成生態(tài)系統(tǒng)，環(huán)境的好壞將直接影響農(nóng)民的身心健康及農(nóng)村產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。資源環(huán)境作為一種公共產(chǎn)品，具有不同于一般商品的屬性：消費的非排他性、消費的非競爭性。這導(dǎo)致在生態(tài)環(huán)境保護領(lǐng)域出現(xiàn)“市場失靈”現(xiàn)象。市場主體基于經(jīng)濟利益的考量，在激烈的競爭市場環(huán)境下，一般不會主動對污染物進行脫污處理，造成生態(tài)破壞和環(huán)境污染。市場失靈對政府干預(yù)提出了要求。而上下級政府之間協(xié)調(diào)性的缺乏、農(nóng)村環(huán)境法律法規(guī)的缺失以及資金投入的有限性等問題，導(dǎo)致政府的行為能力不能實現(xiàn)環(huán)保干預(yù)目標(biāo)，產(chǎn)生“政府失靈”問題。因此，通過發(fā)揮農(nóng)民在農(nóng)村環(huán)境治理中的主體性作用，鼓勵農(nóng)民表達訴求，在生產(chǎn)、消費等環(huán)節(jié)對企業(yè)施加影響，在環(huán)保政策制定、資金分配、方案策劃等方面對政府進行干預(yù)，以此實現(xiàn)彌補市場與政府在環(huán)境治理上的不足，促進農(nóng)村環(huán)境改善的目標(biāo)。

二、農(nóng)民在農(nóng)村環(huán)境治理中的主體性困境

在深入推進農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理過程中，農(nóng)民作為實踐主體、價值主體，應(yīng)擔(dān)負起主體性責(zé)任。但從各地農(nóng)村環(huán)境治理的實際來看，普遍存在農(nóng)民參與度不足的主體性困境現(xiàn)象。具體表現(xiàn)在以下幾方面。

（一）農(nóng)民主體意識缺位

農(nóng)民主體意識缺失主要表現(xiàn)在部分農(nóng)民忽視農(nóng)村公共利益，片面追求個人私利，甚至為了個人利益而犧牲公共利益等方面。農(nóng)村生態(tài)環(huán)境作為公共產(chǎn)品，具有不同于一般商品的特點，即消費的非排他性和非競爭性。這一特點導(dǎo)致農(nóng)民在生態(tài)環(huán)境治理中等靠要思想的滋生和“搭便車”行為的增加。在生態(tài)環(huán)境治理過程中農(nóng)民自身不參與不付出，寄希望于政府或他人的努力來為自己帶來好處，客觀上加重了政府的負擔(dān)和降低了資源利用效率。這種過分依賴外力幫助的思維和行為，也不利于其內(nèi)在力量的“覺醒”?！叭齻€和尚沒水吃”現(xiàn)象的普遍存在，必然導(dǎo)致農(nóng)村環(huán)境治理過程中的“公地悲劇”。在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方面，農(nóng)民為追求產(chǎn)量，尋求農(nóng)業(yè)效益最大化，大量使用農(nóng)藥、化肥、農(nóng)用薄膜。2016 年我國化肥施用量為5984.1 萬t，農(nóng)藥使用量達174 萬t，農(nóng)用塑料薄膜使用量達到260.3 萬t[2]。這不僅破壞了農(nóng)村土地生態(tài)、污染了環(huán)境，也帶來了嚴(yán)重的食品安全問題。在日常生活方面，有的農(nóng)民為圖省事，將各種生活垃圾傾倒在房前屋后、道路兩旁、廢棄的魚塘或溝渠等無直接權(quán)屬的場所。在露天環(huán)境下，這些生活垃圾會造成大氣污染、水污染和土壤污染，對人體健康帶來直接影響。部分農(nóng)民只顧及自家院子內(nèi)的環(huán)境，而對公共環(huán)境漠不關(guān)心。大多數(shù)農(nóng)民仍然認為農(nóng)村環(huán)境治理是政府的事情。

（二）政府角色錯位—政府主導(dǎo)性過強抑制農(nóng)民主體性的發(fā)揮

目前在農(nóng)村環(huán)境治理過程中，雖然提出以政府主導(dǎo)，以農(nóng)民為主體。但在實際運作過程中，由于地方政府的路徑依賴、公共產(chǎn)品的特殊屬性以及農(nóng)民環(huán)保素質(zhì)偏低等主客觀原因，導(dǎo)致黨委、政府未能切實落實“三位一體”工作機制。黨委和政府的主導(dǎo)性，遠遠凌駕于農(nóng)民的主體意識之上?！白陨隙隆钡恼鲗?dǎo)環(huán)境治理模式，效率高、責(zé)任明確、推廣面寬，能有效推動農(nóng)村環(huán)境治理工作的開展，并在短時間內(nèi)取得可測量的治理成效。但忽視對農(nóng)民權(quán)益的保障，忽略對農(nóng)民主體性地位的肯定，使得農(nóng)村環(huán)境治理逐漸流于形式，無助于應(yīng)對環(huán)境日益惡化的局面。政府的錯位加劇了農(nóng)民主體性的缺失。在實踐中存在一些問題。一是政府包辦一切，在制定相關(guān)政策、控制總體治理進度、分配資金、發(fā)動宣傳工作等方面，農(nóng)民幾乎從未參與其中，地方政府的過分強勢壓抑了農(nóng)民主體性的發(fā)揮；二是服務(wù)理念未深入人心，政府在環(huán)境治理過程中重管理輕服務(wù)，管理方式主要為自上而下的命令式管理，而非協(xié)商式的共商共建，未能有效激發(fā)農(nóng)民的積極性；三是基層干部素質(zhì)偏低，毛澤東曾說，政治路線確定之后，干部就是決定的因素。一些農(nóng)村基層干部對環(huán)境治理缺乏技術(shù)知識，且在態(tài)度上輕視農(nóng)民力量的重要性，不注重調(diào)研，不能和老百姓打成一片，拍腦袋決策，既未能考慮環(huán)境的客觀條件，也未能及時回應(yīng)農(nóng)民的真實需求，造成農(nóng)民對農(nóng)村環(huán)境治理工作不滿和失望，影響防治工作的開展。

（三）資本逐利性消解農(nóng)村環(huán)保目標(biāo)

隨著農(nóng)村土地制度改革的深化，“三權(quán)分置”的日漸落實，農(nóng)民可以自主流轉(zhuǎn)土地。這為農(nóng)民增收拓寬了渠道，同時也為工商、社會資本自由流入農(nóng)村提供了制度依據(jù)。長久以來，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制下，大量農(nóng)村資金、技術(shù)、人才等核心要素單向度地流向城市，造成城鄉(xiāng)差距日漸擴大。農(nóng)村日漸“失血”“貧血”，“農(nóng)村空心化”現(xiàn)象迅速蔓延。為穩(wěn)步推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，建設(shè)美麗鄉(xiāng)村，需要從培育一批環(huán)境友好型的新產(chǎn)業(yè)、改善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施、促進農(nóng)村適度規(guī)模經(jīng)營等目標(biāo)發(fā)力。要實現(xiàn)上述目標(biāo)，就迫切需要多元化的投資主體“輸血”，投入資金。改變過去單靠政府投資的發(fā)展模式，必須積極引入各種社會資本參與建設(shè)。但資本的基本屬性是“哪樣賺錢做哪樣”，以營利為目的。當(dāng)環(huán)保目標(biāo)與資本效益最大化發(fā)生矛盾時，農(nóng)村環(huán)境保護目標(biāo)通常排在第二位。

據(jù)農(nóng)業(yè)部統(tǒng)計，截至2017 年底，全國家庭承包耕地流轉(zhuǎn)面積達到0.34 億hm2，占家庭承包經(jīng)營耕地總面積的37%，流轉(zhuǎn)合同簽訂率達到68.3%。在全部流轉(zhuǎn)耕地中，流轉(zhuǎn)入農(nóng)戶(包括專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場)的面積為0.196 億hm2，占耕地流轉(zhuǎn)面積的57.5%[3]。土地流轉(zhuǎn)面積的增加、規(guī)范化程度的提高以及專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場數(shù)量的迅速上升，表明農(nóng)村已成為工商、社會資本投資的熱土。資本下鄉(xiāng)不僅帶來農(nóng)村急需的資金，同時還有先進技術(shù)和管理經(jīng)驗，這對促進農(nóng)村環(huán)境治理大有裨益。但在農(nóng)村環(huán)境治理過程中，作為資方的企業(yè)，擁有信息、技術(shù)、市場、資金等優(yōu)勢。農(nóng)民在合作中則處于不對稱的弱勢和被動地位。比如在土地流轉(zhuǎn)過程中，農(nóng)民常常通過返聘等形式由主人成為被雇傭的工人。以上種種，都在客觀層面上導(dǎo)致農(nóng)民對社會資本監(jiān)督和控制的乏力。污染治理這一公共目標(biāo)，常常被消解于謀求資本無限增值的資本價值理性化目標(biāo)訴求之中。

三、農(nóng)村環(huán)境治理中農(nóng)民參與度低的原因分析

農(nóng)民主體性的發(fā)揮不僅依賴農(nóng)民自身的覺醒和素質(zhì)能力的提高，而且也需要制度設(shè)計方面的完善加以保障。只有提供制度保障，切實保障農(nóng)民權(quán)利，才能切實提高農(nóng)民參與環(huán)境治理的參與度。在農(nóng)村環(huán)境治理過程中，造成農(nóng)民參與度低的原因主要有三個方面。一是農(nóng)民自身素質(zhì)偏低，參與程度不足；二是農(nóng)村環(huán)境立法滯后，農(nóng)民維權(quán)缺乏法律依據(jù)；三是農(nóng)民自組織發(fā)育不足，農(nóng)民主體地位的實現(xiàn)缺乏組織保障。

（一）農(nóng)民素質(zhì)偏低，參與程度不足

在生態(tài)環(huán)境治理過程中，由于農(nóng)民素質(zhì)的缺失和農(nóng)民的“不在場”等原因，導(dǎo)致農(nóng)民參與性的不足。農(nóng)民素質(zhì)的缺失涉及兩個方面，即環(huán)保意識問題與公民意識問題。而“不在場”則涉及治理主體缺位問題。環(huán)境意識是人們對自身與環(huán)境之間關(guān)系的態(tài)度和認識，是農(nóng)民素質(zhì)的重要組成部分。長期以來，農(nóng)村教育資源稀缺，教學(xué)水平低下，導(dǎo)致農(nóng)民整體素質(zhì)偏低。根據(jù)農(nóng)村居民家庭勞動力文化狀況的統(tǒng)計，平均每百個勞動力中不識字或識字很少的占5.30%、小學(xué)占26.07%、初中占53.03%、高中占10.01%、而中專及以上學(xué)歷總共占5.59%[4]。農(nóng)村居民家庭勞動力水平呈現(xiàn)出來的兩頭小中間低格局表明農(nóng)民整體文化水平偏低，在此情況下，農(nóng)民環(huán)保意識的培育得不到保障。這必然導(dǎo)致兩種可能的后果：一是不知道環(huán)境權(quán)為何物，不懂得理性思考，更不會清晰表達訴求；二是即使感受到自身環(huán)境權(quán)的重要性，但囿于文化水平的限制，面對復(fù)雜的環(huán)保問題，諸如過量使用農(nóng)藥化肥問題、農(nóng)用薄膜使用回收問題、廢舊電池與有毒金屬問題等，難以采取恰當(dāng)?shù)姆绞絹砭S護自身權(quán)益。公民意識則是指公民個人對自己在社群中地位的自我認識。公民意識缺乏的群體通常不清楚自身所具有的權(quán)利和應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的義務(wù)。農(nóng)民群體歷來散漫，常?！案鲯唛T前雪”。面對環(huán)境污染，通常漠然置之，以為是政府天然責(zé)任，鮮有主動制止環(huán)境破壞行為并參與到治理過程中去。相對于污染治理所要求的現(xiàn)代公民意識、環(huán)保素養(yǎng)，我國農(nóng)民參與污染治理的綜合素質(zhì)亟待提升。

農(nóng)村空心化嚴(yán)重。農(nóng)村人口結(jié)構(gòu)失衡，建設(shè)主體缺失。改革開放40 多年來，伴隨城市化和工業(yè)化的快速推進，大量的農(nóng)村人口流入城鎮(zhèn)，農(nóng)村空心化問題日益嚴(yán)重?！吨腥A人民共和國2019年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》顯示，全國農(nóng)民工總量29077 萬人，比2018 年增長0.8%。其中，外出農(nóng)民工17425 萬人，比2018 年增長0.9%；本地農(nóng)民工11652 萬人，增長0.7%[5]。在農(nóng)村收入低、地少人多、自然災(zāi)害、服務(wù)缺失等方面的推力，以及城市多就業(yè)機會、交通便利、社會服務(wù)健全等方面的拉力作用下，大量農(nóng)村青壯年勞動力外流到城市，造成農(nóng)村環(huán)境治理過程中主體的缺失，農(nóng)民事實上已成為環(huán)境治理的缺場者和失語者。

（二）農(nóng)村環(huán)境立法滯后，農(nóng)民維權(quán)缺乏法律依據(jù)

我國農(nóng)民環(huán)境權(quán)至今尚未在憲法上加以確立，相關(guān)農(nóng)村環(huán)境污染的立法進程推進緩慢，導(dǎo)致公民在維權(quán)和參與環(huán)境治理時缺乏法律依據(jù)和制度保障，抑制了農(nóng)民主體性作用的發(fā)揮。我國現(xiàn)行法律法規(guī)主要存在兩個問題。

一是現(xiàn)有的農(nóng)村環(huán)境防治立法缺乏系統(tǒng)性，且針對性較弱。這阻滯了農(nóng)村環(huán)境治理工作的規(guī)范化和制度化。截至目前，我國尚未出臺一部綜合性的農(nóng)村環(huán)境保護法律法規(guī)。我國已經(jīng)頒布實施了30 余部環(huán)境法律、70 余部環(huán)境保護行政法規(guī)800 余部環(huán)境保護部門規(guī)章和地方性法規(guī)，2000 余部環(huán)境保護標(biāo)準(zhǔn)[6]，形成了以《環(huán)境保護法》為核心的環(huán)境保護法律體系，但上述法律法規(guī)是針對城市環(huán)境污染特點而制定的，相關(guān)農(nóng)村的法律法規(guī)供給仍然不足，比如針對農(nóng)村問題突出的農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)和農(nóng)村污水處理留有不少法律空白。環(huán)保法律體系除了針對性不強的缺點外，還存在缺乏系統(tǒng)性的特點。有限的相關(guān)農(nóng)村的法律法規(guī)分散在《土壤污染防治法》《循環(huán)經(jīng)濟促進法》與《農(nóng)業(yè)法》中，未形成獨立完整的農(nóng)村環(huán)境法律法規(guī)。

二是公民環(huán)境權(quán)的缺失，導(dǎo)致農(nóng)民在維權(quán)與參與治理過程中缺乏法律依據(jù)。公民環(huán)境權(quán)是指公民應(yīng)當(dāng)享有的在優(yōu)美、寧靜、舒適的環(huán)境中工作和生活的權(quán)利，是人的一項基本人權(quán)。環(huán)境權(quán)作為一項基本人權(quán)是隨著經(jīng)濟和社會發(fā)展而來的，1972 年的《人類環(huán)境宣言》正式將其規(guī)定為一項基本人權(quán)?！碍h(huán)境權(quán)是現(xiàn)代法治國家公民的基本權(quán)利”這一觀點現(xiàn)已成為國際社會的共識。我國雖然有過一些環(huán)境權(quán)保護的實踐，但并未在憲法上加以確立。環(huán)境權(quán)是農(nóng)民自發(fā)參與環(huán)境污染治理的理論支撐和動力之源，不在憲法上確立環(huán)境權(quán)，而想要增強農(nóng)民在環(huán)境污染治理過程中的主體性作用，無異于緣木求魚。

習(xí)近平總書記曾說：“歷史是最好的老師，它忠實記錄下每個國家走過的足跡，也給每個國家未來的發(fā)展提供啟示”。回望過去，新農(nóng)村建設(shè)在農(nóng)村環(huán)境治理方面差強人意，國外先進污染防治經(jīng)驗的引進對改善農(nóng)村環(huán)境治理現(xiàn)狀并無多大助益。究其原因，在于作為農(nóng)村環(huán)境污染治理主體的農(nóng)民長期缺位，在于農(nóng)村環(huán)境立法的滯后。在社會資本迅速涌入農(nóng)村的現(xiàn)實背景下，規(guī)范資本有序運作，規(guī)避對農(nóng)村環(huán)境造成污染的風(fēng)險，成為當(dāng)下需要解決的重要課題。一部分資本的真正意圖是為了套取國家資金如扶持資金和騙取優(yōu)惠政策如各種涉農(nóng)補貼；另一部分資本為求利益最大化，常以非可持續(xù)的資源掠奪模式來經(jīng)營農(nóng)業(yè)。構(gòu)建以農(nóng)民環(huán)境權(quán)為核心的農(nóng)村環(huán)境法律體系是規(guī)避上述風(fēng)險的重要制度保障。農(nóng)村環(huán)境治理是一項涉及公共利益的事務(wù)，只有從法律上加以確認并通過嚴(yán)格推行生態(tài)補償機制，切實給農(nóng)民帶來實際收益，農(nóng)民才有強大的內(nèi)源動力去參與農(nóng)村環(huán)境污染治理。

（三）農(nóng)民自組織發(fā)育不足，農(nóng)民主體地位的實現(xiàn)缺乏組織保障

每個農(nóng)民都是治理主體，但面對資本的強勢和政府的角色錯位，要想實現(xiàn)復(fù)雜且艱巨的農(nóng)村環(huán)境治理目標(biāo)，無疑相當(dāng)困難。只有把原子化的個體整合到自治組織，才能凝聚成強大的社會力量，進而推進環(huán)境治理工作的開展。作為一項系統(tǒng)工程，農(nóng)村環(huán)境治理涉及面廣，不僅包括物質(zhì)層面如農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的改善、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式的調(diào)整和農(nóng)業(yè)新技術(shù)新方法的推廣，而且也包括精神層面如環(huán)保意識的培育與公德心的涵養(yǎng)。隨著經(jīng)濟體制的轉(zhuǎn)變，計劃經(jīng)濟時代的公共服務(wù)機構(gòu)大多名存實亡，農(nóng)村呈現(xiàn)組織“真空”狀態(tài)。在資方面前，農(nóng)民常處于無力狀態(tài)。一方是高度組織化的造污主體，一方是高度分散的農(nóng)民，力量的不平等必然帶來農(nóng)村環(huán)境治理過程中地位、話語權(quán)的不平等。資方主導(dǎo)治理方向，而農(nóng)民則漸漸處于被排斥和邊緣化的地位?，F(xiàn)有為數(shù)不多的農(nóng)村自治組織存在獨立性差、行政色彩濃厚等缺點，導(dǎo)致在“政府失靈”情況下社會組織的矯正功能也得不到發(fā)揮，特別是在當(dāng)?shù)胤秸孀非蟮貐^(qū)經(jīng)濟增長速度，陷入與企業(yè)“同流合污”以及盲目建設(shè)境地之時，缺乏應(yīng)有的社會制衡。因此需要獨立性較強的農(nóng)民自治組織與政府進行協(xié)商與談判，來促進農(nóng)村環(huán)境治理工作的開展。目前農(nóng)村自治組織經(jīng)費來源、人員培訓(xùn)、場地提供等方面都離不開政府或直接或間接的支持，因此獨立性弱。指望現(xiàn)有農(nóng)民自組織施加對政府的影響，來達到農(nóng)村環(huán)境治理目標(biāo)是不切實際的。

四、在農(nóng)村環(huán)境治理中充分發(fā)揮農(nóng)民主體性作用的路徑選擇

要增強農(nóng)民主體性作用，需要從教育、法治、善治等三個方面著手。教育方面，要從培養(yǎng)農(nóng)民環(huán)保意識及提升能力方面考慮；法治方面，要根據(jù)農(nóng)村特點，健全農(nóng)村環(huán)境治理體系，切實保障農(nóng)民環(huán)境權(quán)，打擊違法排污行為，增強農(nóng)民的獲得感；善治方面，要平衡好政府環(huán)境管理與農(nóng)民自治的關(guān)系，發(fā)揮好政府的主導(dǎo)作用與農(nóng)民的主體性作用。

（一）加強農(nóng)村教育，提升農(nóng)民環(huán)保意識及能力

事物發(fā)展的最終結(jié)果離不開外因的推動，但內(nèi)因才是決定因素。遠至民國時期的鄉(xiāng)村建設(shè)運動“高談社會改造而依附政權(quán)，號稱鄉(xiāng)村運動而鄉(xiāng)村不動”，近到新農(nóng)村建設(shè)成效有限，其經(jīng)驗教訓(xùn)啟迪著我們，唯有覺醒民眾，處理好“內(nèi)力”與“外力”之間的關(guān)系，才能更好推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，建設(shè)美麗鄉(xiāng)村。“外力”一般指工商社會資本、外來環(huán)保組織、相關(guān)法律制度、政府調(diào)控等，“內(nèi)力”則主要指農(nóng)民主體性。農(nóng)民主體性是指農(nóng)民對自己在農(nóng)村環(huán)境治理過程中的主體地位、能力與價值的一種自覺意識。為覺醒農(nóng)民，增強農(nóng)民主體地位，培育新型農(nóng)民，必須從戰(zhàn)略和全局的高度，把農(nóng)村教育擺在優(yōu)先地位。通過教育提高綜合素質(zhì)，培育公民意識和環(huán)保意識，讓農(nóng)民深切認識到自身才是農(nóng)村環(huán)境治理的實踐者和最終的受益者。除了鞏固和普及農(nóng)村九年義務(wù)教育等基礎(chǔ)教育，還要大力發(fā)展以廣大農(nóng)民為教育對象的成人教育。教育內(nèi)容主要包括兩個方面。一是公民教育。政府、環(huán)保社會組織通過開設(shè)政治常識課，讓農(nóng)民明晰自身在農(nóng)村環(huán)境污染治理過程中的權(quán)利與義務(wù)，掌握參與環(huán)保政策制定，方案實施、環(huán)評監(jiān)督的途徑與方法，從而為提升農(nóng)民的組織化能力奠定基礎(chǔ)，減少“市場失靈”與“政府失靈”對環(huán)境治理事業(yè)的沖擊。二是環(huán)保教育。具體內(nèi)容包括推廣低毒環(huán)保農(nóng)藥、農(nóng)用沼氣池的建設(shè)及使用方法、農(nóng)用薄膜的使用與回收、生活垃圾的簡易分類方法、耕地質(zhì)量鑒別與保護等相關(guān)知識。在推進環(huán)保教育過程中，政府要切實擔(dān)負起組織群眾、教育群眾的責(zé)任。各部門領(lǐng)導(dǎo)要身先士卒，深入到田間地頭，用通俗易懂的語言和典型案例進行有力的宣傳。鼓勵農(nóng)民按照低碳可循環(huán)方式進行生活和生產(chǎn)，并向農(nóng)民傳授環(huán)保、綠色、簡易的垃圾處理知識。在切實提高其公民意識、環(huán)保意識以及參與治理能力的前提下，才能更好建設(shè)美麗鄉(xiāng)村。

（二）明晰環(huán)境權(quán)，健全農(nóng)村環(huán)境法律體系

構(gòu)建以農(nóng)村為中心的環(huán)境保護法律體系，是引導(dǎo)農(nóng)民參與污染治理的理論支撐，明晰環(huán)境權(quán)則是激勵農(nóng)民投身美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的不竭動力。目前在憲法中尚未確立“環(huán)境權(quán)”為一項公民基本權(quán)利，導(dǎo)致農(nóng)民在參與農(nóng)村環(huán)境治理中缺乏憲法層面的法律支持。在市場失靈和政府失靈的情況下，農(nóng)民難以發(fā)揮自身主體性作用，成為促進農(nóng)民污染防治的第三股力量。為推進農(nóng)村環(huán)境治理，增強農(nóng)民主體性，應(yīng)在憲法層面賦予公民環(huán)境權(quán)，并在單項立法中加以具體化，切實保障公民環(huán)境資源利用權(quán)、環(huán)境狀況知情權(quán)、環(huán)境決策參與權(quán)和環(huán)境侵害請求權(quán)等權(quán)利。針對目前環(huán)境立法存在的立法框架缺失、法律內(nèi)容片面性強和法律程序煩瑣等特點，應(yīng)進一步建立健全農(nóng)村環(huán)境法律體系，完善法律內(nèi)容和法律程序。著力構(gòu)建以環(huán)境保護法為基本法、以特殊環(huán)境領(lǐng)域單行法為支撐的農(nóng)村環(huán)境法律體系。最終使農(nóng)村環(huán)境善治有制度支撐，使農(nóng)民主體性作用的發(fā)揮有法律保障。

在法律內(nèi)容方面，要兼顧懲罰性和激勵性。一方面要注重懲罰性。長久以來，部分行政官員“唯GDP 論”，片面追求地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展速度，忽視對農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的保護，這加劇了農(nóng)村地區(qū)環(huán)境治理的難度。為此，應(yīng)扎好制度籠子，用好法律武器，貫徹落實好環(huán)境保護責(zé)任終身制，切實追究行政責(zé)任主體的法律責(zé)任。在農(nóng)村環(huán)境治理過程中，流入農(nóng)村的資本常以避風(fēng)頭的僥幸心理規(guī)避應(yīng)負的環(huán)保責(zé)任。為此，在法律法規(guī)方面要構(gòu)建長效化、常態(tài)化的治理機制，重懲污染加倍重來、死灰復(fù)燃等現(xiàn)象。另一方面要兼顧激勵性，加速落實生態(tài)補償機制。農(nóng)村環(huán)境的公共性必然導(dǎo)致環(huán)境的負外部性。即當(dāng)制造污染的行為主體沒有為自身給其他經(jīng)濟主體造成的損失負責(zé)時，就會導(dǎo)致環(huán)境的負外部性。應(yīng)采取拍賣的方式分配排污權(quán)或者推進生態(tài)補償機制促進環(huán)境污染外部性的內(nèi)部化。推行生態(tài)補償機制，其所產(chǎn)生的經(jīng)濟利益價值，有利于廣泛調(diào)動農(nóng)民參與環(huán)境污染治理的積極性。同時也有利在農(nóng)村環(huán)境保護與農(nóng)民生活改善之間找到平衡點，避免單純?yōu)榱谁h(huán)境治理而忽視農(nóng)民對美好生活的需要。

在法律程序方面，健全司法救濟制度。目前我國還沒有健全的農(nóng)村環(huán)境保護司法救濟制度。在環(huán)境受到污染破壞之時，農(nóng)民可能因缺乏渠道來維護自身環(huán)境權(quán)利，陷于“無救濟則無權(quán)利”困境。由于取證難、上訴費用高昂、專業(yè)知識差等原因，目前的環(huán)境司法救濟制度已無法應(yīng)付農(nóng)村實際需要。為此，健全農(nóng)村環(huán)境司法救濟制度迫在眉睫。政府或符合法定條件的社會組織應(yīng)建立相應(yīng)法律援助制度，成立專業(yè)的法律援助機構(gòu)，為環(huán)境污染受害者提供免費的法律援助。具體包括咨詢、代理和辯護等服務(wù)。

（三）平衡政府環(huán)境管理與農(nóng)民自主治理之間的關(guān)系

在農(nóng)村環(huán)境治理過程中，必須充分保障政府的主導(dǎo)地位，增強農(nóng)民主體性作用。一方面，政府要處理的事務(wù)過于龐大，過于復(fù)雜。政府不可能找到適合于每個人、每個現(xiàn)象的特殊形式，不能夠靈活并適應(yīng)無數(shù)不同的特殊情況，偏好采取概括式、程序化的方式來應(yīng)對環(huán)境污染問題。而環(huán)境污染問題復(fù)雜多樣，農(nóng)村與城市之間、不同區(qū)域的農(nóng)村之間的環(huán)境污染問題都存在差異，難以一刀切，一勞永逸解決問題。因此需要熟諳當(dāng)?shù)厍闆r的農(nóng)民廣泛參與，才能推進環(huán)境治理。另一方面，環(huán)境治理作為一項系統(tǒng)工程，涉及多個層面，要調(diào)動許多資源，單靠農(nóng)民難以勝任。需要確立政府的主導(dǎo)地位，重塑環(huán)境治理的權(quán)威和中心。政府在這個過程要扮演好下列角色。引導(dǎo)者：環(huán)境治理初始階段，政府要發(fā)揮好引領(lǐng)作用，利用輿論宣傳工具及妥善運用行政手段，加強農(nóng)村環(huán)境污染治理宣傳，讓老百姓清楚相關(guān)政策，明晰自身權(quán)利和責(zé)任，自覺參與到建設(shè)美麗鄉(xiāng)村的運動中去；管理者：在農(nóng)村環(huán)境治理全過程，政府要避免“多龍治水”現(xiàn)象的發(fā)生，明晰各部門權(quán)責(zé)。通過強化組織領(lǐng)導(dǎo)、開展部門聯(lián)席會議等方式，形成治理污染的合力。在農(nóng)村環(huán)境費用征收、環(huán)境治理資金的分配與使用、農(nóng)民參與治理效果等方面進行公正評價[7]。治理過程中可能出現(xiàn)的各種環(huán)境危害事件，政府要進行有效預(yù)防和有效控制；支持者：環(huán)境治理過程中所依據(jù)的政策和所需的資金都需要政府進行有效支持。政府從農(nóng)村實際出發(fā)，制定出可操作、針對性強的規(guī)章制度為農(nóng)村環(huán)境治理提供規(guī)范化、長效化的制度保障。政府通過財政專項資金支持以及環(huán)境稅費的征收為推動治理提供物質(zhì)保障。

農(nóng)村環(huán)境治理的順利推進，除了依靠政府自上而下的監(jiān)督和考評，還需要多元主體的參與，尤其要動員農(nóng)民廣泛參與。農(nóng)民過分依賴政府，不利于明確各治理主體的權(quán)責(zé)邊界，易養(yǎng)成其“等靠要”心理。為此，一是要平衡好“農(nóng)民主體性地位”與“政府主導(dǎo)”之間的關(guān)系，明晰農(nóng)民環(huán)保自治組織與政府之間的權(quán)責(zé)邊界；二是要強化農(nóng)民“當(dāng)家人”的意識，淡化政府“代理人”角色；三是要精簡農(nóng)村自治組織所承擔(dān)的行政性職能，增強其自我管理、自我監(jiān)督的靈活性，從而達到提高其在治理環(huán)境污染過程中效率的目的；四是建立村規(guī)民約，農(nóng)村自治組織通過成員內(nèi)部之間的共同參與討論、修訂村規(guī)民約，來形成良好的環(huán)境自治機制；最后，要進一步健全農(nóng)民協(xié)商機制，推行相應(yīng)的議事會、懇談會等制度來共同商議環(huán)境治理方案[8]。

五、結(jié)束語

在實施農(nóng)村人居環(huán)境整治三年行動計劃和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的關(guān)鍵之年，更好推動農(nóng)村環(huán)境治理，有利于建設(shè)好生態(tài)宜居的美麗鄉(xiāng)村。良好的生態(tài)環(huán)境是最大的民生福祉，在生態(tài)宜居的環(huán)境里農(nóng)村才可能談發(fā)展，農(nóng)民身心健康才有保障。毛澤東曾經(jīng)說過，要打贏戰(zhàn)爭，關(guān)鍵要依靠人民。在農(nóng)村環(huán)境污染防治攻堅戰(zhàn)中，也同樣要依靠人民，唯有依靠熟諳農(nóng)村實情的農(nóng)民的廣泛參與，才能獲得持久的生態(tài)保護。當(dāng)前，由于農(nóng)民主體意識的缺位、政府角色的錯位以及資本逐利性對農(nóng)村環(huán)保目標(biāo)的消解，導(dǎo)致農(nóng)民的主體作用未能充分發(fā)揮。農(nóng)民主體性作用未能發(fā)揮的深層次原因在于主客觀兩個方面，主觀方面在于“不想”—農(nóng)民主體意識不足，與“不能”—農(nóng)民自治組織發(fā)育不足，在農(nóng)村環(huán)境治理的過程中話語權(quán)微弱?？陀^方面在于缺乏制度保障，特別是農(nóng)村環(huán)境法律體系的缺失，導(dǎo)致農(nóng)民在參與治理過程中，缺乏法律依據(jù)。增強農(nóng)民在農(nóng)村環(huán)境治理過程中的主體性作用，關(guān)鍵要從提升農(nóng)民環(huán)保意識及能力、健全農(nóng)村環(huán)境法律體系、平衡政府環(huán)境管理與農(nóng)民自主治理之間的關(guān)系等三個方面入手。這三個方面是一個互相影響、緊密相連的整體。農(nóng)民主體意識及能力的提升有利于推動農(nóng)村環(huán)境法律體系的完善，有利于在尊重政府權(quán)威的前提下保持自身的自主性。平衡好政府環(huán)境管理與農(nóng)民自主治理的關(guān)系，能為農(nóng)民主體意識的提升提供空間。農(nóng)村環(huán)境法律體系則為另外兩個方面提供制度保障。