李麗芳

（唐山市路南區(qū)財(cái)政局，河北 唐山 063000）

在當(dāng)前社會(huì)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的環(huán)境下，我國(guó)財(cái)政體系也經(jīng)歷全面改革，其中，財(cái)政預(yù)算是行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)活動(dòng)中的重要內(nèi)容，通過科學(xué)編制預(yù)算管理方案，完善預(yù)算管理體系，將預(yù)算管理工作落實(shí)到位，使財(cái)政資金得到高效使用，更好地實(shí)現(xiàn)服務(wù)職能。怎樣才能強(qiáng)化行政事業(yè)單位預(yù)算管理，提高預(yù)算管理水平，是新形勢(shì)背景下行政事業(yè)單位預(yù)算管理的重點(diǎn)，更是財(cái)政預(yù)算改革的依據(jù)，需要得到相關(guān)部門的廣泛關(guān)注。

一、行政事業(yè)單位加強(qiáng)預(yù)算編制的意義

預(yù)算管理以預(yù)算編制為起點(diǎn)，以預(yù)算執(zhí)行中控制、協(xié)調(diào)為重點(diǎn)，加強(qiáng)預(yù)算監(jiān)督以及績(jī)效考核，形成一套完善的預(yù)算管理體系。預(yù)算編制作為預(yù)算管理工作開展的依據(jù)，是預(yù)算管理體系中的重要內(nèi)容，對(duì)于實(shí)現(xiàn)公共資源特別是財(cái)政資金的優(yōu)化配置，起到關(guān)鍵作用，并且對(duì)預(yù)算管理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)和行政事業(yè)單位的社會(huì)服務(wù)職能帶來直接影響，所以行政事業(yè)單位在編制預(yù)算方案時(shí)，應(yīng)從單位實(shí)際需要出發(fā)，確定預(yù)算管理要求和范疇，提出滿足本單位要求的預(yù)算管理方案，層層上報(bào)。預(yù)算編制是一項(xiàng)系統(tǒng)化、精細(xì)化的工作，通過戰(zhàn)略、預(yù)算和績(jī)效的高效配合，在諸多單位中普及和應(yīng)用，把其運(yùn)用在行政事業(yè)單位預(yù)算編制體系中，通過預(yù)算約束和規(guī)范政府收支行為，便于提高預(yù)算資金的規(guī)范性和安全性，實(shí)現(xiàn)地方財(cái)政資金的科學(xué)規(guī)劃，平衡預(yù)算，提高資金使用效率。

二、行政事業(yè)單位預(yù)算編制的常見問題

（一）預(yù)算編制認(rèn)知方面的問題

目前我國(guó)實(shí)行的是自下而上的預(yù)算編制方式，即政府部門根據(jù)國(guó)家政策規(guī)定結(jié)合自身履行職能的需要，由基層預(yù)算單位開始逐級(jí)編制、審核、匯總、上報(bào)，由財(cái)政部門審核并提交各級(jí)人民代表大會(huì)依法批準(zhǔn)。預(yù)算編制既包括支出上的人員經(jīng)費(fèi)、公用經(jīng)費(fèi)、專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)預(yù)算，也涉及收入預(yù)算、政府采購(gòu)預(yù)算以及人力資源等各方面，是一項(xiàng)系統(tǒng)化、復(fù)雜化的工作，需要對(duì)本單位全年工作進(jìn)行科學(xué)預(yù)測(cè)和詳細(xì)的規(guī)劃。有些單位領(lǐng)導(dǎo)在思想上對(duì)預(yù)算編制工作不夠重視，認(rèn)為預(yù)算編制就是走形式，認(rèn)為如果有資金需要財(cái)政部門可以隨時(shí)追加經(jīng)費(fèi)，將年度預(yù)算全權(quán)交給財(cái)務(wù)人員負(fù)責(zé)編制，由于財(cái)務(wù)人員對(duì)項(xiàng)目本身及資金使用途徑等了解不全面，僅憑自己的思路來編制預(yù)算，導(dǎo)致預(yù)算編制數(shù)據(jù)不完整、不準(zhǔn)確，如果預(yù)算不足導(dǎo)致部分項(xiàng)目和規(guī)劃無法實(shí)現(xiàn)，預(yù)算過量則可能導(dǎo)致資金的揮霍浪費(fèi)。由于預(yù)算編制認(rèn)知方面的不足導(dǎo)致預(yù)算數(shù)據(jù)不準(zhǔn)確，使得財(cái)政和部門預(yù)算單位之間的信息缺乏對(duì)稱性，影響行政事業(yè)單位工作效率和質(zhì)量，從而給公共服務(wù)質(zhì)量和效率提升帶來負(fù)面影響，不利于財(cái)政部門對(duì)資金的科學(xué)管理。

（二）預(yù)算編制方法方面的問題

從當(dāng)前情況來說，我國(guó)行政事業(yè)單位在開展財(cái)政預(yù)算編制工作時(shí)，采取的預(yù)算編制方法主要以零基預(yù)算編制方法為主，但是在實(shí)際中，行政事業(yè)單位無法確保上報(bào)給財(cái)務(wù)部門的資金數(shù)據(jù)真實(shí)、精準(zhǔn)，這給零基預(yù)算編制工作開展帶來一定影響，零基預(yù)算編制工作無法順利進(jìn)行。有些部門只是采取傳統(tǒng)的預(yù)算編制方法，也就是把基數(shù)設(shè)定為資金核算基礎(chǔ)的傳統(tǒng)編制方式，這種編制方式比較傳統(tǒng)，已經(jīng)無法滿足現(xiàn)代化社會(huì)發(fā)展需求，不利于控制支出規(guī)模和調(diào)整、優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)。雖然預(yù)算編制工作表面看起來比較簡(jiǎn)單，實(shí)質(zhì)上是一項(xiàng)系統(tǒng)化工作，諸多部門單位對(duì)預(yù)算編制敷衍了事，在收入上沒有充分考慮近幾年實(shí)際取得的收入和未來增收減收因素的影響，在支出上沒有結(jié)合近幾年實(shí)際支出情況進(jìn)行測(cè)算，僅僅在上年預(yù)算基礎(chǔ)上采取增量或者減量的編制方法，簡(jiǎn)單完成上級(jí)下發(fā)的預(yù)算編制工作，使得預(yù)算編制方案缺乏準(zhǔn)確性、科學(xué)性，執(zhí)行難度大，在財(cái)政資金分配上部分部門存在資金缺口問題，而部分部門則資金冗余，使得部門不能充分發(fā)揮社會(huì)公共職能，給行政事業(yè)單位造成不良影響。

（三）預(yù)算編制中的虛假舞弊問題

預(yù)算編制應(yīng)從科學(xué)、合理和實(shí)際出發(fā)，不能隨意夸大或隱瞞收入，不得隨意虛增或虛列支出，預(yù)算經(jīng)批準(zhǔn)下達(dá)后，行政事業(yè)單位應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行，合理安排各項(xiàng)資金，不得超預(yù)算安排支出。在預(yù)算執(zhí)行中沒有特殊情況原則上不予調(diào)整?；诖?，一些單位領(lǐng)導(dǎo)存在財(cái)政資金不要白不要的思想，并且考慮在預(yù)算執(zhí)行過程中如果資金不夠時(shí)追加經(jīng)費(fèi)難度大等問題，在部門預(yù)算編制時(shí)，過多地從自身利益出發(fā)，故意多立項(xiàng)多要錢，違背了預(yù)算編制的嚴(yán)謹(jǐn)性與科學(xué)性。

行政事業(yè)單位財(cái)政預(yù)算編制作為一項(xiàng)系統(tǒng)化且復(fù)雜性的工作，需要經(jīng)過長(zhǎng)時(shí)間的分析和論證才能順利完成編制。但是在實(shí)際中，財(cái)政預(yù)算編制通常交由財(cái)務(wù)人員負(fù)責(zé)，預(yù)算編制下達(dá)時(shí)間通常為每年九月，并且在工作時(shí)間安排上比較短，一般為30天左右，時(shí)間明顯不充足，再加上部分財(cái)務(wù)人員專業(yè)水平有待提高，財(cái)務(wù)管理能力不足，在開展預(yù)算編制工作時(shí)，無法對(duì)相關(guān)數(shù)據(jù)進(jìn)行充分論證和考察，盲目編制預(yù)算編制方案，使得財(cái)政預(yù)算編制缺乏合理性和科學(xué)性。在財(cái)政預(yù)算資金投放應(yīng)用之后，缺少對(duì)財(cái)政資金使用情況的追蹤、監(jiān)管和項(xiàng)目的績(jī)效評(píng)價(jià)管理體系，對(duì)預(yù)算支出可行性和專業(yè)性缺少深入認(rèn)識(shí)，在開展下年度財(cái)政預(yù)算編制工作時(shí)缺少依據(jù)，導(dǎo)致下年度財(cái)政預(yù)算合理性無法保證，容易產(chǎn)生舞弊問題，不利于行政事業(yè)單位更好發(fā)展。

三、行政事業(yè)單位預(yù)算編制的優(yōu)化制度

（一）增強(qiáng)預(yù)算編制的全面性意識(shí)

對(duì)于行政事業(yè)單位的資金管理部門并非使用部門，比較注重業(yè)務(wù)而忽略財(cái)務(wù)預(yù)算編制，對(duì)財(cái)政業(yè)務(wù)沒有進(jìn)行預(yù)算控制和分析，甚至將財(cái)務(wù)管理作為一項(xiàng)服務(wù)性工作，缺少統(tǒng)一的工作標(biāo)準(zhǔn)和安排，沒有對(duì)專項(xiàng)資金支出績(jī)效進(jìn)行評(píng)價(jià)，使得財(cái)務(wù)管理和業(yè)務(wù)管理相互分離。為了提高預(yù)算管理水平，控制財(cái)政支出，要求行政事業(yè)單位各級(jí)人員具備正確的預(yù)算管理意識(shí)，增強(qiáng)預(yù)算編制理念。財(cái)政部門可以定期進(jìn)行包括主管領(lǐng)導(dǎo)在內(nèi)的預(yù)算編制、會(huì)計(jì)政策等方面的業(yè)務(wù)知識(shí)培訓(xùn)，強(qiáng)化預(yù)算法制意識(shí)，防止搞形式、走過場(chǎng)，提高預(yù)算編制效率，加強(qiáng)預(yù)算控制，確定各部門工作職責(zé)，只有給予預(yù)算編制工作高度重視，才能對(duì)支出績(jī)效進(jìn)行科學(xué)評(píng)價(jià)，控制財(cái)政支出，維護(hù)單位及國(guó)家效益。

（二）開展精細(xì)化的預(yù)算編制及指標(biāo)的細(xì)化分解

首先，給予預(yù)算編制工作高度重視，提高預(yù)算編制的可行性和透明性。財(cái)政部門作為預(yù)算編制工作開展的龍頭，需要整合各項(xiàng)財(cái)政資源，控制財(cái)政收支，合理分配財(cái)政收入總量，也就是整合預(yù)算內(nèi)外所有資金，科學(xué)安排財(cái)政資金，加強(qiáng)總量情況的預(yù)算管理。在編制預(yù)算方案過程中，需要綜合考慮各種影響因素，改變傳統(tǒng)的預(yù)算編制方法，分別建立適合行政事業(yè)單位需求的公用經(jīng)費(fèi)定員定額標(biāo)準(zhǔn)，不搞一刀切，提高財(cái)政經(jīng)費(fèi)支出預(yù)算的精準(zhǔn)性，保證預(yù)算編制方案的預(yù)見性。行政事業(yè)單位還要細(xì)化預(yù)算執(zhí)行項(xiàng)目，防止項(xiàng)目過于模糊，增加預(yù)算彈性和剛性。其次，做好預(yù)算編制的準(zhǔn)備工作，細(xì)化預(yù)算編制指標(biāo)，力求預(yù)算的完整性。預(yù)算編制準(zhǔn)備工作包含了預(yù)算年度收入規(guī)模和支出需求的分析，確定預(yù)算管理目標(biāo)。財(cái)政部門將預(yù)算編制工作任務(wù)下達(dá)后，各部門都應(yīng)根據(jù)基層單位工作情況，確定預(yù)算管理方案，并在布置預(yù)算編制工作之前，對(duì)整體收入規(guī)模進(jìn)行摸底調(diào)查，盡量與財(cái)政部門協(xié)調(diào)預(yù)算編制時(shí)間，得到地方財(cái)政部門的支持和認(rèn)可。在掌握收入規(guī)模以后，把各類收入根據(jù)實(shí)施時(shí)間、確定實(shí)現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行排序，并在此基礎(chǔ)上進(jìn)行劃分。除了收入之外，支出需求也應(yīng)提前預(yù)測(cè)，根據(jù)收入摸底情況，劃分剛性基本支出需求和彈性項(xiàng)目支出需求，量入為出，科學(xué)規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)行政事業(yè)單位穩(wěn)定運(yùn)行。最后，建立完善的財(cái)政預(yù)算編制管理機(jī)制。行政事業(yè)單位資金大部分是取之于民，工作本質(zhì)上服務(wù)于民，因此行政事業(yè)單位應(yīng)根據(jù)本單位工作目標(biāo)，確定財(cái)政預(yù)算編制指標(biāo)，完善財(cái)政預(yù)算編制管理體系，加強(qiáng)財(cái)政支出績(jī)效考核，保證財(cái)政支出的規(guī)范性和專業(yè)性。行政事業(yè)單位通過建立科學(xué)的績(jī)效考核標(biāo)準(zhǔn)，提高財(cái)政資金使用效率，并且給下年度預(yù)算編制工作開展提供數(shù)據(jù)參考，保證財(cái)政預(yù)算編制時(shí)效性。

（三）預(yù)算編制要具有一定的彈性

彈性也就是指不可讓預(yù)算方案過于死板，防止在后續(xù)執(zhí)行過程中發(fā)生意外，結(jié)合以往工作經(jīng)驗(yàn)，在執(zhí)行預(yù)算管理工作時(shí)，將會(huì)面臨諸多不確定因素，這些因素將會(huì)給預(yù)算執(zhí)行效果帶來影響。但彈性不等同于隨意，行政事業(yè)單位在實(shí)施彈性預(yù)算時(shí)，應(yīng)結(jié)合項(xiàng)目目標(biāo)和實(shí)際情況，及時(shí)調(diào)整預(yù)算編制方案，讓預(yù)算可以結(jié)合實(shí)際情況運(yùn)行，這樣不但可以保證項(xiàng)目進(jìn)度，也能給預(yù)算方案制定提供依據(jù)，讓預(yù)算管理更加規(guī)范。

（四）在預(yù)算中強(qiáng)化對(duì)收入和支出的監(jiān)管職能

財(cái)政資金在收入和支出上，如果缺少完善的體系支持，容易引發(fā)腐敗、舞弊等問題，影響財(cái)政資金服務(wù)效能。所以，行政事業(yè)單位應(yīng)建立完善的財(cái)政資金監(jiān)管和評(píng)價(jià)機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)財(cái)政專項(xiàng)資金預(yù)算管理和績(jī)效評(píng)價(jià)，提高資金使用效率，發(fā)揮財(cái)務(wù)預(yù)算決策職能，對(duì)資金科學(xué)規(guī)劃，優(yōu)化預(yù)算管理，各個(gè)部門高效配合，將財(cái)政資金實(shí)際價(jià)值全面發(fā)揮。

四、結(jié)束語

總而言之，預(yù)算編制對(duì)行政事業(yè)單位的正常穩(wěn)定運(yùn)轉(zhuǎn)有著直接影響，需要得到各部門的廣泛關(guān)注。在實(shí)際中，行政事業(yè)單位應(yīng)加強(qiáng)新預(yù)算法的學(xué)習(xí)，做好預(yù)算編制宣傳工作，強(qiáng)化各級(jí)人員財(cái)政預(yù)算編制法制意識(shí)，建立完善的財(cái)政預(yù)算編制體系，加強(qiáng)項(xiàng)目績(jī)效管理，提高財(cái)政預(yù)算資金使用效率，提高單位服務(wù)水平，保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)的健康發(fā)展。