田霖漪 菅茗妍 高萌 周雨萱 何東楠

（河北農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟管理學(xué)院，河北 保定 071000）

公共基礎(chǔ)設(shè)施包括鐵路、公路、通信、水利等方面，是支撐一國經(jīng)濟運行的部門?；A(chǔ)設(shè)施越發(fā)達，國民經(jīng)濟水平發(fā)展越有效。政府需要對傳統(tǒng)公共設(shè)施建設(shè)提供支持，否則很難有效推動基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展。第一，由于公共基礎(chǔ)設(shè)施的非排他性和非競爭性，只能同時被不同資本當(dāng)作生產(chǎn)條件和流通條件使用。第二，基礎(chǔ)設(shè)施大都屬于資本密集型行業(yè)，對于資本需求量高且建設(shè)時期長，需較長時間才能獲得投資回報。第三，由于外部效應(yīng)的存在，基礎(chǔ)設(shè)施部門的私人成本與社會成本不一致，私人部門成本不能得到完全補償。通常基礎(chǔ)設(shè)施由政府提供，這加大了政府的財政負擔(dān)，因此，亟需出現(xiàn)更合理的基礎(chǔ)設(shè)施提供方式，PPP模式便是其一。

一、產(chǎn)生與發(fā)展

（一）探索與試點期——1995年至2013年

隨著改革開放的推進，很多境外資金進入我國。中國效仿過土耳其的BOT模式，但由于忽略國情等具體因素，最終陷入停頓。同時早期一些部門也對中國式PPP進行了嘗試，為之后發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。

試點工作由國家有組織的推行，但單一的籌資導(dǎo)向未改變，公私之間的矛盾沒有得到有效調(diào)節(jié)，公共基礎(chǔ)設(shè)施地位較低等，也推動著PPP項目規(guī)范化。

（二）規(guī)范與普及期——2014年至2019年

隨著中國城市化的發(fā)展，中國出現(xiàn)了很多問題，中國急需轉(zhuǎn)變發(fā)展方式并合理創(chuàng)新體制機制。2013年財政工作會議分析指出，在市場資源配置、風(fēng)險合理分擔(dān)等方面PPP或?qū)⑵鸬胶艽笞饔?。從國?nèi)ppp發(fā)展數(shù)據(jù)來看，2014年第一批PPP示范項目22個，總投資額700余億元；2016年第三批PPP示范項目516個、總投資額一萬一千余億元。已簽訂項目合同，進入執(zhí)行階段的項目數(shù)持續(xù)增加。

（四）現(xiàn)狀與未來——2020年至今

隨著全面深化改革的推進，我國經(jīng)濟發(fā)展進入新常態(tài)，公共基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的產(chǎn)品需求增加與供給差距增大，城鎮(zhèn)化改革、戶籍制度改革等對于公共物品的需求也對財政公共設(shè)施提出更高要求。2020年，PPP監(jiān)管政策不斷完善，規(guī)范有序、高質(zhì)量、高信用將是推進PPP發(fā)展的基調(diào)。國家鼓勵PPP模式的運作，為此創(chuàng)造有利條件，如積極頒布相關(guān)條例、完善建設(shè)征信體系、細化績效評估治理系統(tǒng)，讓PPP項目逐步做到有法可依、有章可循。隨著政策的調(diào)整，PPP市場逐漸成熟。

二、案例分析

（一）河北省秦皇島PPP模式的運用

河北省秦皇島開發(fā)區(qū)是經(jīng)濟強區(qū)，它集國家級開發(fā)區(qū)、高新技術(shù)創(chuàng)業(yè)區(qū)等優(yōu)勢于一體，利用自身資源和地理位置優(yōu)勢，并積極使用PPP模式大力發(fā)展多種產(chǎn)業(yè)。

秦皇島經(jīng)濟開發(fā)區(qū)適時引入PPP模式。2016年，尋找私人企業(yè)參與污水治理項目運營管理，最終與北控水務(wù)集團簽約污水處理業(yè)務(wù)PPP項目，將全市特許經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓。這是一種具有創(chuàng)新性的PPP項目，它按照“廠網(wǎng)一體、泥水一體，統(tǒng)一合作、整體打包”的模式，將秦皇島排水公司的污水處理廠、排水管網(wǎng)等統(tǒng)一打包，交給北控水務(wù)集團負責(zé)秦皇島市的污水淤泥處理、保護和管理，并通過收取網(wǎng)點費和污水處理費來回收資金、創(chuàng)造收益。

得益于PPP模式的推廣應(yīng)用，秦皇島市組織實施了近20項排水重點工程項目，目前總共新改建污水管線近140公里，新改建污水處理廠5座、完成投資21余億元。如今，秦皇島經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)水質(zhì)清澈、生態(tài)環(huán)境優(yōu)美，形成了魅力港灣，也極大地推動了環(huán)境效益的產(chǎn)生。

（二）PPP模式的作用

在研究PPP在秦皇島市經(jīng)濟開發(fā)區(qū)應(yīng)用案例的基礎(chǔ)上，本文對PPP模式的作用進行總結(jié)。

1．有利于目標管理，實現(xiàn)合作共贏

由政府和合作商共同承擔(dān)風(fēng)險，這對各方主體都具有一定保障，這樣一來，不僅會有更多的單位與政府洽談合作，更提高政府融資的可能性，也同時分擔(dān)了政府的風(fēng)險，達到目標管理的效果。對政府來講，能將資金用于國計民生領(lǐng)域，促進社會保障和基礎(chǔ)設(shè)施的完善，優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)。同時與各單位取長補短，既滿足非政府部門追求盈利的目標，又減少政府宏觀調(diào)控代價，實現(xiàn)多方主體共贏。對合作商來講，能獲得盈利，社會資本的引入促使公共服務(wù)水平提升，提高項目效率。

2．減輕公共物品外部效應(yīng)對政府利益的損失

公共物品大多由政府提供，具有很強的外部效應(yīng)。PPP模式的出現(xiàn)使政府的職能得到轉(zhuǎn)變，由公共基礎(chǔ)設(shè)施的提供者轉(zhuǎn)變?yōu)楸O(jiān)管者，只需要購買服務(wù)并支付相關(guān)費用。此外，PPP利用市場機制引入部分融資投資，投入小于傳統(tǒng)方式的投入，減少搭便車行為。因此，PPP可以減輕政府長期積累來的財政負擔(dān)，緩解財政壓力。

3．學(xué)習(xí)創(chuàng)新效應(yīng)促進產(chǎn)業(yè)升級

政府與私人單位合作，可以使企業(yè)或者第三方部門進行籌資、建設(shè)和經(jīng)營。在簽約之前需要經(jīng)過競標，只有具有高效率、高水平的公司才能與政府合作，這提高了公司對技術(shù)升級創(chuàng)新的重視度。此外，私人部門提供資產(chǎn)和服務(wù)，在一定程度內(nèi)可以自由創(chuàng)新，推動了項目的革新，有利于產(chǎn)業(yè)升級，提升私人部門經(jīng)驗。

三、問題與不足

（一）財政扶持力度待提高、稅收優(yōu)惠力度不足

財政支持是回收資本、提高項目收益水平，激勵社會資本參與項目投資的重要方法。目前我國國家財政對PPP項目的支持在實際運作中并不到位。第一，受2020年經(jīng)濟的影響，大部分企業(yè)需要政府資金，部分地區(qū)財政困難，資金基本依靠社會資本。第二，參與競爭的項目眾多，但資金支持總量較小第三，補貼評審還不夠透明，信息不完全公開，一些高收益項目獲得補貼資金而低收益項目卻無法得到補助。

（二）項目管理不到位

項目能否取得成功，參與各方的項目管理水平尤為關(guān)鍵。改革開放以來，我國工程建設(shè)領(lǐng)域借鑒學(xué)習(xí)了很多國家的優(yōu)秀做法，全面質(zhì)量管理、QC小組、全面預(yù)算管理等，對我國的項目管理水平具有不同程度的促進作用。但PPP模式建設(shè)項目管理水平較低，項目公司與施工單位是“甲方”與“乙方”的關(guān)系，內(nèi)容差別較大，兩者對彼此問題不明確，遺留問題較多。

（三）相關(guān)治理方案有待健全和落實

首先，地方政府指定發(fā)展細則，形成了較為完善的規(guī)則體系，但由于形成探索時間較短，容易造成穩(wěn)定性不足等問題，不能立足行業(yè)長期發(fā)展起到?jīng)Q定性作用。其次，PPP相關(guān)法律層級較低，多為地方性法則，缺乏權(quán)威，對于項目中的風(fēng)險管理，信用評判以及文件和合同關(guān)系缺乏完善的規(guī)定。接著，市場經(jīng)濟體制中存在一些固有問題，如信息不對稱、尋租行為等，也導(dǎo)致相關(guān)治理體系不能及時得到完善落實。

四、對策與建議

（一）完善財稅管理制度，合理優(yōu)化補貼

首先，完善的政府采購制度，是國家進行宏觀調(diào)控的重要工具。在公共事業(yè)領(lǐng)域，政府采購可通過對不同行業(yè)和產(chǎn)品的選擇來貫徹政策意圖，是社會總需求的重要組成部分。其次，改進預(yù)算管理制度，增強財政預(yù)算的透明度和有效性。并形成科學(xué)的政府預(yù)算體系，全面反映政府收支總量、結(jié)構(gòu)和管理活動。最后，建立合理收費和補貼制度，既要注重生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)的收益、遵循市場規(guī)律，又要考慮大眾能力，科學(xué)制定公共產(chǎn)品價格標準。

（二）建立健全監(jiān)督體系

首先，可以推動信息公開透明、強化政府信息公開管理和政府信息披露機制，降低信息不對稱程度和風(fēng)險性。其次，加強社會監(jiān)督，尊重社會公眾對重大公共事件的知情權(quán)，實現(xiàn)政府從管理者到服務(wù)者的轉(zhuǎn)變，推動政府、社會和公眾參與公共協(xié)商，政府權(quán)力下放的同時要構(gòu)建“親”“清”政商關(guān)系，暢通信息溝通渠道。還要完善PPP選人機制和績效評估制度，并強化官員選拔問責(zé)體系。

（三）重視創(chuàng)新進步思維，增強學(xué)習(xí)效應(yīng)

新常態(tài)下，未來的發(fā)展趨勢是智能化、專業(yè)化，對模式的創(chuàng)新和工作效率的提升有很高要求，需要在項目經(jīng)營和開發(fā)方式上的創(chuàng)新。此外，國家需要的不是單純的行政工具，需要相關(guān)人員具有運營管理等知識的應(yīng)用能力和創(chuàng)新性。為此，要促進青少年創(chuàng)新意識的培養(yǎng)，讓他們將知識運用于實際。