蔡高強(qiáng) 朱丹亞

(湘潭大學(xué) 法學(xué)院，湖南 湘潭 411105)

0 引 言

中俄共建“冰上絲綢之路”是兩國基于對北極合作開發(fā)的一致認(rèn)識，以及對開發(fā)、利用北極目的的契合所達(dá)成的政治共識，而中俄北極能源合作是 “冰上絲綢之路”的重要目標(biāo)之一。北極地區(qū)能源儲(chǔ)備充足，對俄羅斯而言，“冰上絲綢之路”背景下的中俄北極能源合作是其在能源開發(fā)領(lǐng)域獲得技術(shù)突破的重要契機(jī)，也是拓展其能源出口市場的最佳選擇。中俄北極能源合作也將極大緩解我國油氣資源儲(chǔ)備匱乏的能源需求困境，使我國成為北極事務(wù)中不可或缺的重要參與者。現(xiàn)有學(xué)者對其研究主要聚焦于經(jīng)濟(jì)價(jià)值、政治合作領(lǐng)域，較少涉及國際法律制度領(lǐng)域。兩國能源合作開發(fā)必須建立在健全的國際法律制度之上才能得以發(fā)展；兩國能源合作成果應(yīng)當(dāng)被堅(jiān)實(shí)的法律秩序所保護(hù)。因此，本文立足于中俄北極能源合作開發(fā)的現(xiàn)實(shí)需要，系統(tǒng)地梳理分析能源合作中存在的法律風(fēng)險(xiǎn)，多角度論證現(xiàn)有國際法律制度存在的困境，并針對已有問題提出關(guān)于國際法律制度的完善建議，從而助推中俄北極能源合作順利進(jìn)行。

1 中俄北極能源合作對中國的戰(zhàn)略意義

北極地區(qū)能源資源儲(chǔ)量豐富，蘊(yùn)藏著豐富的石油和天然氣資源，同時(shí)以風(fēng)能和地?zé)崮茉礊榇淼那鍧嵞茉匆卜植紡V泛，因此，北極能源開發(fā)前景極為廣闊。俄羅斯作為北極大國，擁有最長的北冰洋海岸線以及最廣闊的北極面積，是北極能源開發(fā)利用的重要主體之一。早在2008年，俄羅斯就曾發(fā)布北極能源開發(fā)戰(zhàn)略圖景，將北極地區(qū)作為保障其經(jīng)濟(jì)發(fā)展的自然資源戰(zhàn)略基地。[1]26中國應(yīng)以中俄共建“冰上絲綢之路”為契機(jī)，積極尋求與俄羅斯在北極區(qū)域的能源開發(fā)合作。這既有利于我國參與北極公域治理，提升我國北極公域治理的話語權(quán)，也有利于保障國家能源戰(zhàn)略安全。

1.1 提升我國在北極公域的話語權(quán)

英國經(jīng)濟(jì)學(xué)家約翰·沃格勒將公域界定為，因其本質(zhì)屬性以致不能處于主權(quán)管轄之下的區(qū)域。[2]60雖然當(dāng)前學(xué)界對公域的范圍存在較大爭議，但兩極地區(qū)的公域地位毋庸置疑。公域的發(fā)展關(guān)系著全人類的生存福祉，具有不可替代的戰(zhàn)略意義。北極公域作為國際公域的重要組成部分，具有極大的政治、經(jīng)濟(jì)和軍事價(jià)值，參與北極公域事務(wù)對任何國家與組織而言都是一項(xiàng)具有前瞻性的正確抉擇。

中國在2013年正式以參與國的身份加入北極理事會(huì)，但因國際舊格局的影響以及地緣阻隔，我國在北極事務(wù)中的參與度較低，影響力微弱。國際話語權(quán)是國家政治、經(jīng)濟(jì)、軍事實(shí)力在國際領(lǐng)域的認(rèn)可，也是一國全球影響力的重要體現(xiàn)。與北極各國共同參與到北極區(qū)域事務(wù)中將是提升我國北極事務(wù)治理話語權(quán)的良好契機(jī)。我國尋求北極話語權(quán)提升不僅是為了參與構(gòu)建國際政治新格局，更是為了謀求北極公域蘊(yùn)藏的巨大能源、航道、軍事利益。俄羅斯作為北極理事會(huì)的核心成員國之一，在北極事務(wù)中具有較大的決策權(quán)。中方積極尋求與俄羅斯合作，共同參與北極能源的開發(fā)，必然有利于加大北極成員國與利益攸關(guān)國對中國參與北極公域治理的認(rèn)知，從而達(dá)到參與北極公域能源開發(fā)、提升公域話語權(quán)的目的。

1.2 保障國家能源戰(zhàn)略安全

我國的能源儲(chǔ)備遠(yuǎn)不能滿足現(xiàn)有國內(nèi)市場需求。2000年到2016年，中國石油進(jìn)口量占比從27.28%迅速上升至65.5%，石油供給不平衡現(xiàn)象加劇。此外，我國石油進(jìn)口地也相對單一，主要來自中東與北非兩個(gè)地區(qū)，兩地石油進(jìn)口量占石油進(jìn)口總量的70%。受能源過度依賴進(jìn)口以及能源產(chǎn)地單一化影響，我國能源結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)根源性脆弱的特點(diǎn)，其運(yùn)行狀態(tài)極易受到國際政治格局、全球經(jīng)濟(jì)動(dòng)蕩影響，這將極易引發(fā)國內(nèi)能源需求危機(jī)、威脅國內(nèi)經(jīng)濟(jì)的平穩(wěn)運(yùn)行。

根據(jù)美國國家地質(zhì)勘探局提供的數(shù)據(jù)，北極地區(qū)油氣儲(chǔ)量豐富，石油儲(chǔ)量達(dá)900億桶，天然氣儲(chǔ)量也達(dá)到1 669億萬立方米，天然氣、石油儲(chǔ)量占世界總量的22%。其中，僅俄羅斯疆域內(nèi)原油和天然氣儲(chǔ)備就占據(jù)北極總儲(chǔ)量的50%以上。[3]71現(xiàn)如今，在溫室效應(yīng)影響下的北極冰川融化和冰蓋退縮致使北極航道的優(yōu)越性愈發(fā)凸顯，但是北極能源的開發(fā)不僅依賴于航運(yùn)優(yōu)勢，更需要先進(jìn)的油氣開采技術(shù)和廣闊的銷售市場作為必要的支撐條件。中國擁有雄厚的資本、先進(jìn)的技術(shù)和龐大的消費(fèi)市場，加之歷史積淀形成的中俄持續(xù)友好外交關(guān)系，使得中國無疑成為俄羅斯在北極能源開發(fā)中最理想的合作國家。從維護(hù)國家安全層面來看，中俄北極能源合作開發(fā)將促進(jìn)我國和俄羅斯雙邊戰(zhàn)略合作關(guān)系的發(fā)展，徹底改變我國在全球市場中能源需求被動(dòng)受限的不利地位。從經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略層面來看，充足的油氣資源意味著我國經(jīng)濟(jì)運(yùn)行狀態(tài)不再受制于人。同時(shí)，中俄北極能源的開發(fā)合作也將促進(jìn)我國與俄羅斯經(jīng)濟(jì)貿(mào)易伙伴關(guān)系的進(jìn)一步加深，保障我國能源戰(zhàn)略安全以及能源關(guān)聯(lián)市場的平穩(wěn)運(yùn)行。

2 中俄北極能源合作存在雙重法律風(fēng)險(xiǎn)

中俄北極能源合作的不斷加強(qiáng)，使中俄逐步成為能源安全共同體。如今的北極能源合作面臨著國際環(huán)境保護(hù)和俄羅斯能源投資法律變動(dòng)的雙重風(fēng)險(xiǎn)。倘若沒有完善的北極能源開發(fā)國際法律制度予以規(guī)范，長此以往，此類法律風(fēng)險(xiǎn)必將反噬能源合作的已有成果并影響開發(fā)進(jìn)程，成為中俄能源合作路上不容忽視的阻礙。[4]78

2.1 環(huán)境保護(hù)法律風(fēng)險(xiǎn)

北極生態(tài)環(huán)境保護(hù)是國際環(huán)境保護(hù)中最重要的組成部分。北極地區(qū)的生態(tài)環(huán)境極其脆弱，一旦被破壞將難以修復(fù)。北極地區(qū)的生態(tài)環(huán)境與全球生態(tài)系統(tǒng)之間存在著密不可分的關(guān)系，北極地區(qū)的環(huán)境破壞必然會(huì)導(dǎo)致全球性的生態(tài)災(zāi)難，主要包括凍土融解引發(fā)天然汞擴(kuò)散、北極地區(qū)甲烷排放加速溫室效應(yīng)以及陸冰融化造成全球海平面上升等，因此北極地區(qū)的環(huán)境保護(hù)現(xiàn)已成為各個(gè)國家越來越關(guān)心的問題。多部國際條約以及俄羅斯域內(nèi)環(huán)保法律制度規(guī)定的嚴(yán)苛的環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)給我國參與北極能源開發(fā)帶來了較大的法律風(fēng)險(xiǎn)。

首先，《聯(lián)合國海洋法公約》《國際干預(yù)公海油污事件公約》《防止傾倒廢棄物和其他物質(zhì)污染海洋的公約》以及IMO、北極理事會(huì)等國際組織都對北極的環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)以及懲處方式作出了嚴(yán)格的規(guī)定。[5]以1969年海上污染損害國際法律會(huì)議通過的《國際干預(yù)公海油污事件公約》為例，其中第1條明確規(guī)定，沿岸國在公海上要采取措施以防止、消除油污染擴(kuò)大化，從而迎合公海保護(hù)需求。同時(shí)，《國際干預(yù)公海油污事件公約》還設(shè)置了強(qiáng)制性條款，任何締約國違反公約規(guī)定的采取措施方式造成他方遭受損失，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)賠償責(zé)任。此外，2013年北極理事會(huì)通過了《北極海洋油污預(yù)防與反應(yīng)合作協(xié)定》，該協(xié)定是在北極各國注意到北冰洋油污對北極地區(qū)脆弱的自然環(huán)境將會(huì)產(chǎn)生不可修復(fù)的環(huán)境威脅背景下制定的，其旨在督促締約國提升北極領(lǐng)域油污應(yīng)對能力，以此維護(hù)北極地區(qū)生態(tài)環(huán)境，提升北極可持續(xù)再生能力?！斗乐箖A倒廢物及其他物質(zhì)污染海洋的公約》制定的目的也是為了保護(hù)海洋環(huán)境，促進(jìn)海洋資源的可持續(xù)發(fā)展，其規(guī)定締約國應(yīng)當(dāng)按照經(jīng)濟(jì)能力、技術(shù)水平的實(shí)際情況，采取有效措施防止傾倒或者焚燒造成的海洋污染?；诒睒O領(lǐng)域環(huán)境保護(hù)法律規(guī)范環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)不一以及制度的嚴(yán)苛，這將給中俄北極能源合作帶來多方面的法律風(fēng)險(xiǎn)。其一，我國承認(rèn)加入的國際環(huán)保條約多屬于 “硬法性質(zhì)”，一旦不遵從將會(huì)受到費(fèi)用高昂的國際制裁，基于國際環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)的嚴(yán)苛，我國不得不花費(fèi)大量人力物力成本來提升自身開采設(shè)備迎合當(dāng)下嚴(yán)苛的環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)；其二，多部國際條約規(guī)定的環(huán)保側(cè)重點(diǎn)不一致，這就導(dǎo)致北極能源開采環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)層次各異。如何適用環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)將給我國北極能源勘察、開采帶來較大的挑戰(zhàn)；其三，條約強(qiáng)制性的賠償責(zé)任使得中方在面臨油氣泄漏事故后，除了高昂的維修成本以外，還要面臨國際組織巨額的財(cái)產(chǎn)損害賠償金。

其次，中俄北極能源合作開發(fā)集中于俄羅斯域內(nèi)，而俄羅斯域內(nèi)環(huán)保法律規(guī)范種類繁多且更為嚴(yán)苛?！抖砹_斯聯(lián)邦生態(tài)鑒定法》要求能源投資開發(fā)領(lǐng)域應(yīng)當(dāng)遵循更為嚴(yán)格的環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)。與此同時(shí)，能源投資開發(fā)具有嚴(yán)格的環(huán)保準(zhǔn)入門檻，外資注入開采本國油氣資源需要履行國家規(guī)定的嚴(yán)格的生態(tài)鑒定、評估程序[6]21除此以外，俄羅斯域內(nèi)環(huán)境保護(hù)法律制度已經(jīng)確立了嚴(yán)格的環(huán)境侵權(quán)責(zé)任，這也是影響中俄北極能源合作的法律風(fēng)險(xiǎn)之一?！堵?lián)邦環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定能源投資企業(yè)的開采活動(dòng)對當(dāng)?shù)丨h(huán)境造成不利的影響，需要承擔(dān)賠償巨額罰金的行政責(zé)任，而這筆罰金并不包括企業(yè)為恢復(fù)生態(tài)環(huán)境承擔(dān)的修復(fù)費(fèi)用。為了應(yīng)對俄羅斯域內(nèi)環(huán)保法律制度的嚴(yán)苛，中方在參與俄屬北極地區(qū)能源合作開發(fā)過程中，不得不投入高昂的科研、資金成本，從而避免因環(huán)境侵權(quán)引來的法律風(fēng)險(xiǎn)。

2.2 俄羅斯能源投資法律變動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)

俄羅斯立法體制尚未發(fā)展成熟，其域內(nèi)法律法規(guī)數(shù)量多且修改頻率較高。例如，俄羅斯1991年7月4日出臺(tái)的《俄羅斯聯(lián)邦外國投資法》，該部法律在2002年至2018年十年間將主要政策修改了10余次。[7]13-14通過分析主要修改內(nèi)容發(fā)現(xiàn)，表面上看《俄羅斯聯(lián)邦外國投資法》的修改是在不斷完善與域外投資者之間的縱向法律關(guān)系，實(shí)質(zhì)上俄羅斯聯(lián)邦政府卻加強(qiáng)了對本土戰(zhàn)略資源的管控并提升了域外投資者的準(zhǔn)入門檻。[6]23此外，受到俄羅斯寡頭政治體制影響，俄羅斯的法律呈現(xiàn)出較強(qiáng)的政策傾向性。例如，《俄聯(lián)邦外資進(jìn)入對保障國防和國家安全具有戰(zhàn)略意義商業(yè)組織程序法》確立了負(fù)面清單制度并同時(shí)對涉及戰(zhàn)略安全的50余種行業(yè)設(shè)置了高標(biāo)準(zhǔn)的外資準(zhǔn)入門檻；《俄羅斯聯(lián)邦礦產(chǎn)法》明確了俄羅斯聯(lián)邦政府對石油、天然氣等能源的開采權(quán)，同時(shí)對域外投資進(jìn)入俄羅斯能源領(lǐng)域?qū)嵭辛藝?yán)格的管控。俄羅斯域內(nèi)法律頻繁變更以及明顯的政策傾斜性將影響北極能源合作開發(fā)的順利進(jìn)展。以亞馬爾LNG中俄能源合作項(xiàng)目為例，該項(xiàng)目對保障我國能源安全、促進(jìn)中俄北極能源深入合作具有重要意義。為了促成亞馬爾LNG項(xiàng)目的合作，俄羅斯政府甚至修改了出口法，從而使得亞馬爾LNG項(xiàng)目獲得自主出口權(quán)。[8]1在中俄兩國政府的推動(dòng)并簽署了政府間協(xié)議議定書背景下，亞馬爾項(xiàng)目LNG正式成立。中俄前期合作中，中國投資方可以依據(jù)協(xié)議書與俄羅斯展開友好合作。[8]2然而，由于亞馬爾LNG項(xiàng)目具有資本回收周期長、成本高昂的特性，俄羅斯域內(nèi)法律政策頻繁變動(dòng)將會(huì)給我國亞馬爾LNG項(xiàng)目的投資安全帶來更多未知的法律風(fēng)險(xiǎn)。

3 中俄北極能源合作面臨的國際法律制度問題

完備的法律制度是應(yīng)對未知法律風(fēng)險(xiǎn)的保障。然而，當(dāng)前北極能源開發(fā)的國際法律制度并不完善，存在《聯(lián)合國海洋法公約》專屬性不足、區(qū)域性多邊協(xié)定缺乏約束力、中俄能源合作雙邊協(xié)定宣示性質(zhì)突出等問題?，F(xiàn)有的國際法律制度問題致使其不能作為中國應(yīng)對北極能源合作法律風(fēng)險(xiǎn)的有效保障，這將會(huì)增加我國北極能源投資成本，同時(shí)也給我國能源戰(zhàn)略安全帶來更多未知挑戰(zhàn)。[9]139

3.1 《聯(lián)合國海洋法公約》專屬性不足

在國際海洋法體系中，《聯(lián)合國海洋法公約》(以下簡稱公約)具有舉足輕重的地位?！豆s》所確立的各項(xiàng)法律規(guī)定已成為國際海洋法體系普遍適用的準(zhǔn)則。隨著北極地區(qū)冰雪不斷消融，北極地區(qū)的海洋性特質(zhì)不斷顯現(xiàn)?！豆s》已成為各國在北極展開各項(xiàng)活動(dòng)的普適性法律規(guī)范。[10]《公約》雖然在國際海洋法律體系中發(fā)揮著不可替代的作用，然而在適用于北極區(qū)域治理中，《公約》仍然存在以下兩點(diǎn)缺陷。

首先，《公約》外大陸架邊界規(guī)定模糊，極易引發(fā)能源權(quán)屬爭端。北極大陸架區(qū)域蘊(yùn)含著豐富的礦產(chǎn)、油氣以及海洋資源，在全球能源緊缺的當(dāng)下，北極各國乃至世界都將目光聚焦于外大陸架邊界權(quán)屬的劃分?！豆s》雖然規(guī)定超過200海里的大陸架，沿海國應(yīng)當(dāng)按照大陸坡腳距離劃定界限，當(dāng)大陸坡腳距離仍不明確時(shí)，可以將其定為大陸坡底變動(dòng)最大之點(diǎn)，若仍不能解決外大陸架劃分糾紛，沿岸國可以依據(jù)協(xié)商確定。然而，這樣的劃分方式并不能明確解決大陸架劃分爭議，反而使外大陸架的界線劃分成為北極最難解決、爭議最大的問題?！豆s》規(guī)定的沿岸國協(xié)商確定外大陸架劃分權(quán)屬極易造成北極八國之間的主權(quán)爭端。北極八國為了本國利益最大化，均會(huì)依據(jù)《公約》作出有利于本國利益的權(quán)屬劃分。受到北極冰雪消融、北極能源儲(chǔ)備開采潛能增大的影響，北極區(qū)域外大陸架的劃分界定將會(huì)引發(fā)越來越多的爭議。以2001年俄羅斯向大陸架界線委員會(huì)提出劃界案申請為例，俄羅斯試圖將外大陸架延伸到富有油氣資源的北冰洋中部羅蒙諾索夫海嶺。這一提案的發(fā)布，使得北極外大陸架劃界問題成為國際法領(lǐng)域一大熱點(diǎn)問題。[11]82北極外大陸架界限的劃分是北極能源合作順利展開的前提?，F(xiàn)行之下，外大陸架的劃分已經(jīng)逐漸演變成北極大國之間針對北極資源的利益角逐。

其次，《公約》并不是針對北極事務(wù)的專屬性條約?！豆s》側(cè)重于對全球海洋環(huán)境的整體性規(guī)定， 較少涉及北極環(huán)保領(lǐng)域。僅其第234條對冰封區(qū)域有所提及，條約規(guī)定沿海國有權(quán)制定和執(zhí)行非歧視性的法律和規(guī)章， 以防止、減少和控制船只在冰封區(qū)域?qū)Ｑ蟮奈廴荆瑫r(shí)，這些法律規(guī)章應(yīng)當(dāng)考慮科研、航行需要，保障海洋生態(tài)平衡。[12]45由于北極地理位置以及氣候影響，北極地區(qū)能源開發(fā)、環(huán)境治理具有自身的特殊性。現(xiàn)有《公約》并不能滿足未來北極各國能源開采的實(shí)際需要。[13]53

3.2 北極區(qū)域性多邊協(xié)定欠缺約束力

北極區(qū)域目前已有《斯匹次卑爾根條約》《伊路利薩特宣言》《加強(qiáng)北極國際科學(xué)合作協(xié)定》等多部區(qū)域性多邊協(xié)定，這些協(xié)定涉及北極科學(xué)研究、環(huán)境保護(hù)、主權(quán)歸屬等多個(gè)領(lǐng)域，是北極公域治理的權(quán)威性依據(jù)。針對北極能源開發(fā)法律保障問題，現(xiàn)有區(qū)域性協(xié)定主要存在以下不足。

第一，現(xiàn)有區(qū)域性多邊協(xié)定鮮少涉及北極能源開發(fā)領(lǐng)域。例如，由俄羅斯、丹麥、美國、挪威、加拿大等北極五國在部長會(huì)議上制定，在北極區(qū)域產(chǎn)生較大影響的《伊路利薩特宣言》，其涉及領(lǐng)域包括主權(quán)劃分、海洋管理以及科學(xué)研究，并未涉及能源開發(fā)領(lǐng)域。2017年在阿拉斯加費(fèi)爾班克斯舉辦的第十屆北極理事會(huì)部長級會(huì)議上簽署了《加強(qiáng)北極國際科學(xué)合作協(xié)定》，其制定目的是為了保護(hù)生態(tài)環(huán)境、進(jìn)行科學(xué)研究，也沒有涵蓋北極能源開發(fā)領(lǐng)域。由此可知，北極區(qū)域性多邊協(xié)定尚未將能源開發(fā)領(lǐng)域納入構(gòu)建框架下，北極區(qū)域治理也并未重視北極能源開發(fā)領(lǐng)域。北極能源開發(fā)關(guān)系到北極區(qū)域穩(wěn)定、生態(tài)平衡，理應(yīng)以區(qū)域性多邊協(xié)定的方式進(jìn)行具體化規(guī)范。

第二，有關(guān)北極能源開發(fā)的區(qū)域性多邊協(xié)定實(shí)際約束力不足。硬法性法律規(guī)范能夠最大程度約束各締約國履行締約義務(wù)，一旦違反將面臨強(qiáng)制懲罰責(zé)任的國際法律規(guī)則。由于北極油氣等能源資源已成為各國利益角逐的焦點(diǎn)，因此北極地區(qū)亟需具有實(shí)質(zhì)約束力的硬法性規(guī)范約束北極各國肆意的能源攫取行為。同時(shí)，硬法性規(guī)則也將是我國參與北極能源開發(fā)的重要法律保障。由于締約國違反硬法性規(guī)范將會(huì)帶來諸如巨額賠償金等強(qiáng)制性法律責(zé)任，且制定硬法性規(guī)則需要經(jīng)過嚴(yán)格的審批手續(xù)與漫長的協(xié)商過程。因此，各個(gè)締約國出于規(guī)避違約損失、減少對峙時(shí)間的需要，通常會(huì)盡量減少對硬法性條約的認(rèn)同。[14]70硬法性規(guī)則主要集中于科學(xué)考察研究、海洋油污處理、?？账丫热齻€(gè)方面，鮮少涉及能源合作開發(fā)領(lǐng)域。[13]54有關(guān)能源開發(fā)區(qū)域性多邊協(xié)定缺乏約束效力的后果是在面對北極能源合作開發(fā)爭端時(shí)，中國缺乏解決爭端的權(quán)威性依據(jù)，從而使得政治外交途徑成為化解能源合作爭端的唯一解決途徑。能源合作方面的區(qū)域性多邊協(xié)定持續(xù)缺位將導(dǎo)致中俄能源合作中，在技術(shù)、資金、人力投入以及能源利益產(chǎn)出時(shí)極易產(chǎn)生分歧，以至威脅到我國能源投資安全。

3.3 中俄能源合作雙邊條約不具有實(shí)際可操作性

中俄兩國簽署過《關(guān)于通過中俄西線管道自俄羅斯聯(lián)邦向中華人民共和國供應(yīng)天然氣領(lǐng)域合作的備忘錄》《中俄東線天然氣合作項(xiàng)目備忘錄》《中華人民共和國和俄羅斯聯(lián)邦睦鄰友好合作條約》《中俄關(guān)于全面戰(zhàn)略協(xié)作伙伴關(guān)系新階段的聯(lián)合聲明》等一系列雙邊協(xié)議，其目的旨在加強(qiáng)中俄全面能源合作伙伴關(guān)系，深化中俄兩國全面戰(zhàn)略協(xié)作。然而，現(xiàn)有能源開發(fā)雙邊協(xié)議存在概括性較強(qiáng)，約束效力不足的弊端，導(dǎo)致盡管中俄能源合作的雙邊協(xié)議眾多，但都無法作為解決中俄能源開發(fā)爭議的權(quán)威性依據(jù)。

首先，中俄能源開發(fā)雙邊協(xié)議的內(nèi)容概括性較強(qiáng)。以《中俄東線天然氣合作項(xiàng)目備忘錄》為例，該協(xié)議的簽署將解決俄羅斯天然氣出口市場單一化的瓶頸，也使得我國天然氣進(jìn)口呈現(xiàn)多元化狀態(tài)，緩解我國天然氣需求緊缺現(xiàn)狀。然而，協(xié)議并未就供氣價(jià)格、爭端解決等核心問題作出具體化規(guī)定。以現(xiàn)簽署的中俄能源開發(fā)雙邊協(xié)議來看，該些協(xié)議基本止步于尋求政治平等、安全互信以及國際事務(wù)磋商協(xié)作等概念性事務(wù)，并不能作為北極能源合作開發(fā)普遍適用的約束性法律規(guī)范。其次，《中華人民共和國和俄羅斯聯(lián)邦睦鄰友好合作條約》《關(guān)于通過中俄西線管道自俄羅斯聯(lián)邦向中華人民共和國供應(yīng)天然氣領(lǐng)域合作的備忘錄》《中俄東線天然氣合作項(xiàng)目備忘錄》等雙邊協(xié)議均不屬于遵從成本較高的硬法規(guī)范。中俄有關(guān)能源合作開發(fā)雙邊協(xié)議通常是以宣言、聯(lián)合聲明以及友好條約的形式締結(jié)，中俄兩國簽署的雙邊協(xié)議相較于一般國際法律規(guī)范，更具有前瞻性、政治性，宣誓性質(zhì)較為突出。[14]69中俄簽署北極能源開發(fā)雙邊協(xié)議更多的是借助政治外交手段，以此來確立中俄兩國友好合作伙伴關(guān)系以及未來能源合作開發(fā)的發(fā)展方向，而對中俄北極能源合作開發(fā)的具體內(nèi)容、履約程序并沒有具體性的規(guī)定。因此，雙邊協(xié)議的實(shí)際可操作性不強(qiáng)，并不能作為解決中俄能源爭端的有力武器。

4 完善中俄北極能源合作國際法律制度的對策建議

國際法律制度是中俄北極能源合作中我國抵御法律風(fēng)險(xiǎn)的強(qiáng)有力武器。北極能源開發(fā)相關(guān)的國際法律制度尚存在不足之處，其既不能作為中國抵御法律風(fēng)險(xiǎn)的權(quán)威性依據(jù)，也不能實(shí)現(xiàn)對北極能源、生態(tài)環(huán)境的最大程度保護(hù)。[13]56因此，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)從構(gòu)建北極區(qū)域?qū)ｍ?xiàng)化國際條約、創(chuàng)制具有實(shí)質(zhì)約束力的區(qū)域性多邊協(xié)定、制定中俄雙邊能源投資協(xié)定三個(gè)方面完善國際法律制度。

4.1 構(gòu)建具有專屬性的“北極條約”

構(gòu)建適用北極地區(qū)的專屬化“北極條約”是解決北極能源開發(fā)爭端并改善北極區(qū)域治理現(xiàn)狀的理想方案。[13]56歐洲議會(huì)就曾提出構(gòu)建“北極條約”的倡議?！氨睒O條約”的參照范本應(yīng)是已付諸實(shí)踐并取得實(shí)際效果的《南極條約》。相較于南極地區(qū)而言，北極地區(qū)將“北極條約”從理論構(gòu)想轉(zhuǎn)為實(shí)際運(yùn)作的現(xiàn)實(shí)阻礙更大。[15]首先，北極地區(qū)相較于南極地區(qū)來說已經(jīng)達(dá)到高度軍事化狀態(tài)，可以說，北極地區(qū)的軍事化狀態(tài)攸關(guān)俄羅斯、加拿大、美國各國的主權(quán)安全。其次，北極公域面積較少，北極大部分領(lǐng)域都屬于北極各國的主權(quán)管轄范疇。這些因素都加大了“北極條約”制定的困難程度。盡管制定“北極條約”困難重重，但為了保護(hù)北極的自然資源、生態(tài)系統(tǒng)免遭破壞，減少因破壞北極生態(tài)環(huán)境而對人類生存造成的不利影響，“北極條約”的制定可謂是勢在必行。因此，北極理事會(huì)、IMO、聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署等權(quán)威性國際組織應(yīng)當(dāng)與北極各國以及利益攸關(guān)國積極展開磋商，以《南極條約》為立法精神導(dǎo)向，結(jié)合北極區(qū)域特殊的經(jīng)濟(jì)、政治環(huán)境，創(chuàng)建一部解決北極專項(xiàng)事務(wù)的“北極條約”。

“北極條約”應(yīng)當(dāng)分別從能源開發(fā)、環(huán)境保護(hù)、國際合作、航道通行、主權(quán)劃分等方面對北極各項(xiàng)活動(dòng)進(jìn)行制約?！氨睒O條約”應(yīng)當(dāng)明確北極各國外大陸架的劃分規(guī)則及其大陸架之上資源的劃分歸屬，彌補(bǔ)《聯(lián)合國海洋法公約》外大陸架權(quán)屬劃分模糊的地緣爭議?！氨睒O條約”擬定方應(yīng)當(dāng)借助IMO的海上勘測技術(shù)，對北冰洋海底大陸架進(jìn)行考察勘測，制定合理的北極大陸架區(qū)塊劃分方式，解決北極各國在北極區(qū)域的能源主權(quán)爭端?！氨睒O條約”的制定價(jià)值在學(xué)界一直存在爭議，原因之一就是其制定過程將經(jīng)歷北極各國長期的利益博弈，不僅要考慮北極八國與利益攸關(guān)國的合理訴求，也要考慮是否能適應(yīng)《聯(lián)合國海洋法公約》環(huán)境保護(hù)需要。但不可否認(rèn)，“北極條約”一旦制定，將減少北極地區(qū)能源開發(fā)過程中產(chǎn)生的主權(quán)爭議與合作糾紛，并為中俄北極能源合作開發(fā)提供權(quán)威性法律依據(jù)。[11]91

4.2 創(chuàng)制具有實(shí)質(zhì)約束力的區(qū)域性多邊協(xié)定

北極能源開發(fā)國際法律制度的缺失極易引發(fā)能源主權(quán)爭端、環(huán)境污染問題以及兩國外交關(guān)系惡化。創(chuàng)制軟硬法相結(jié)合的北極能源開發(fā)區(qū)域性多邊協(xié)定是約束北極能源開發(fā)行為的最佳選擇。北極理事會(huì)在北極區(qū)域治理中具有較強(qiáng)的影響力，其在北極資源開采、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、航道通行等方面發(fā)揮著不可替代的作用。[13]57俄羅斯作為北極大國、中國作為北極利益攸關(guān)國以及俄羅斯的能源合作伙伴，應(yīng)當(dāng)共同借助北極理事會(huì)平臺(tái)，助推構(gòu)建北極能源開發(fā)區(qū)域性多邊協(xié)定。

北極能源開發(fā)區(qū)域性多邊協(xié)定要體現(xiàn)軟硬法相結(jié)合的國際法律制度特質(zhì)。硬法性規(guī)則能夠?qū)喖s國參與北極能源開發(fā)活動(dòng)產(chǎn)生強(qiáng)制約束力。因此，能源主權(quán)劃分、環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)以及爭端解決等涉及北極能源開發(fā)核心利益的重大事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)由硬法性法律規(guī)范進(jìn)行規(guī)制。相較于硬法性國際法律規(guī)范，軟法性法律規(guī)范在北極合作中被更多地適用。軟法性法律規(guī)范不具有法律強(qiáng)制約束力，其憑借較低的違約成本被北極各國以及利益攸關(guān)國所廣泛接受。軟法性法律規(guī)則具有可協(xié)商、高效、靈活的特點(diǎn)，回避了國際協(xié)定漫長繁雜的制定、批準(zhǔn)程序，可在較短時(shí)間內(nèi)快速制定出來并且條文內(nèi)容也更易于變更。北極軟法性多邊協(xié)定將為能源合作開發(fā)過程中，需要快速依據(jù)國際法律制度對合作事項(xiàng)進(jìn)行規(guī)制而又無法在短時(shí)間內(nèi)形成能源投資雙邊協(xié)議的北極各國提供另一種法律保障途徑。[14]71因此，北極地區(qū)應(yīng)當(dāng)構(gòu)建軟硬法相結(jié)合的區(qū)域性多邊協(xié)定，這將有利于維持我國參與北極能源合作開發(fā)中的正當(dāng)性利益、推動(dòng)中俄能源合作的順利進(jìn)行并減少北極能源合作開發(fā)過程中各國之間的爭端糾紛。[16]33-36

4.3 制定中俄雙邊能源投資協(xié)定

中俄政府間簽訂雙邊能源投資協(xié)議是北極地區(qū)能源合作的基石。中俄兩國在能源合作領(lǐng)域已經(jīng)簽署了一系列友好合作協(xié)議，其為中俄北極能源合作開發(fā)建立了良好開端。然而這些協(xié)議綱領(lǐng)性意義較強(qiáng)，缺乏實(shí)際可操作性。這將阻礙中俄北極能源合作的進(jìn)程，同時(shí)也不利于中俄能源合作伙伴關(guān)系的穩(wěn)固。北極能源開發(fā)需要中俄兩國以推動(dòng)合作順利進(jìn)展為目的，從確定爭端解決方式、穩(wěn)定能源交易價(jià)格、約定統(tǒng)一的環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)以及設(shè)置監(jiān)督機(jī)構(gòu)4個(gè)維度展開，制定具有實(shí)質(zhì)約束力以及普遍適用性的雙邊能源投資協(xié)定。

第一，國際能源市場上，石油、天然氣等能源價(jià)格起伏波動(dòng)較大。國際政治、金融市場動(dòng)蕩不斷加劇能源市場的不確定因素。中俄北極能源合作開發(fā)是“冰上絲綢之路”的重要一環(huán)，具有高投資、長收益的特點(diǎn)。國際市場能源交易起伏較大且變動(dòng)頻繁的價(jià)格將影響中俄北極能源合作的正常運(yùn)行，這既不利于“冰上絲綢之路”建設(shè)需要，也不利于保障我國能源投資安全。[17]22-24因此，雙邊能源投資協(xié)定應(yīng)當(dāng)將石油、天然氣等能源交易價(jià)格確定在合理的交易區(qū)間內(nèi)。同時(shí)，中俄兩國應(yīng)當(dāng)設(shè)置合理的價(jià)格磋商機(jī)制，當(dāng)全球市場能源價(jià)格出現(xiàn)較大起伏，中俄兩國可以依據(jù)該磋商機(jī)制對能源交易價(jià)格予以適當(dāng)變動(dòng)。

第二，為了中俄能源合作的順利開展，應(yīng)當(dāng)確定爭端解決的方式。兩國能源合作開發(fā)涉及的利益復(fù)雜，矛盾爭端在所難免。因此，中俄北極能源合作應(yīng)當(dāng)約定爭端解決的具體可行方式。中俄北極能源合作尚處于初級階段，現(xiàn)有爭端沖突的解決主要依賴于政治外交手段，而根據(jù)以往經(jīng)驗(yàn)，政治外交途徑缺乏制度性約束具有極大的不穩(wěn)定性。構(gòu)建多元化糾紛解決機(jī)制將是解決中俄北極能源爭端糾紛的未來發(fā)展方向。多元化糾紛解決機(jī)制的構(gòu)建可以從政治外交、調(diào)解協(xié)商、仲裁三個(gè)層次出發(fā)，當(dāng)政治外交手段不足以徹底解決爭端時(shí)，應(yīng)當(dāng)借助仲裁調(diào)解的方式，以期最大程度維護(hù)我國能源利益。

第三，由于北極地區(qū)生態(tài)系統(tǒng)極度脆弱，北極生態(tài)環(huán)境一旦遭受破壞將很難修復(fù)?；谌祟惱妗⒖沙掷m(xù)發(fā)展的需要以及多部國際條約所設(shè)立的環(huán)境保護(hù)基本標(biāo)準(zhǔn)，中俄應(yīng)當(dāng)就北極能源合作開發(fā)設(shè)立高于一般國際條約的環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，應(yīng)當(dāng)規(guī)定雙方提供的開采、勘探油氣能源設(shè)備的型號種類、環(huán)保要求，避免油氣泄露事故的發(fā)生，保障能源開采的安全性。

第四，雙邊協(xié)定應(yīng)當(dāng)包括新型能源合作監(jiān)督機(jī)制。能源合作監(jiān)督機(jī)構(gòu)設(shè)立的目的是為了規(guī)范中俄雙邊能源合作的各項(xiàng)活動(dòng)，保障中俄能源合作開發(fā)的順利進(jìn)行。能源合作監(jiān)督機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)由中俄雙方共同派駐能源領(lǐng)域?qū)＜?、政府代表人員組成，分為貿(mào)易投資、運(yùn)輸、能源安全等部門，主要負(fù)責(zé)對能源合作項(xiàng)目進(jìn)行監(jiān)督以及必要的數(shù)據(jù)評估，并對能源開采造成北極環(huán)境的影響等一系列問題進(jìn)行勘驗(yàn)檢測。此外，為了抑制雙邊協(xié)定所規(guī)定的違法性活動(dòng)發(fā)生，監(jiān)督機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)依據(jù)雙邊協(xié)議條款，在必要時(shí)向單位負(fù)責(zé)人員提交書面的質(zhì)詢材料。[18]39-40

5 結(jié) 語

中俄北極能源合作開發(fā)是中俄共建“冰上絲綢之路”的重要一環(huán)，發(fā)展前景廣闊。完備的國際法律制度是中國參與北極能源合作開發(fā)、抵御現(xiàn)有法律風(fēng)險(xiǎn)與未知挑戰(zhàn)的堅(jiān)實(shí)保障。[19]9-11中俄兩國應(yīng)當(dāng)積極助推“北極條約”、具有實(shí)質(zhì)約束力的區(qū)域性多邊協(xié)定的訂立。同時(shí)，中方也應(yīng)針對北極能源合作開發(fā)問題，積極與俄羅斯展開磋商，就北極能源開發(fā)的具體事項(xiàng)制定專項(xiàng)化的雙邊能源投資協(xié)定。在完善的國際法律制度基礎(chǔ)之下，中俄北極能源合作開發(fā)項(xiàng)目才能在正常軌道運(yùn)轉(zhuǎn)并最終實(shí)現(xiàn)中俄互利共贏的合作目的。