新型城鎮(zhèn)化背景下失地農民市民化問題探討
——以青海省東部城市群建設為例

魯臨琴

(中共青海省委黨校/青海省行政學院，青海 西寧 810001)

在新型城鎮(zhèn)化進程中，失地農民市民化必然會給農民群體帶來工作、生活以及文化觀念等多方面的沖擊，失地農民市民化的過程較為復雜。如何使農民成功融入城市生活，同時保持經濟平穩(wěn)發(fā)展，是當前推進國家治理水平和治理能力現(xiàn)代化需要深入思考的問題。

一、失地農民市民化的基本特征

(一)被動性

農民市民化途徑更多考慮的是農民個人轉化為城市居民的渠道，而從整體角度考察一個國家和地區(qū)的農民轉化渠道就需要考慮農民市民化的模式問題。發(fā)達國家的城市化起步早，其農民市民化模式主要有，以英國為代表的強制性模式、以美國為代表的自由遷移的非農化轉移模式、以日本為代表的“跳躍式轉移”和“農村非農化轉移”相結合的模式。英國是發(fā)達國家中最早完成農村勞動力轉移的國家。在11世紀至13世紀、16世紀至17世紀和工業(yè)革命時期，英國經歷了農村勞動力向城市三次遷移浪潮。英國的農民市民化被認為是一種強制性轉移模式。美國的人口非農化是以自由遷移為主，經歷了第二次、第三次工業(yè)革命后，鄉(xiāng)村社會迅速向城市社會轉變。美國的農民市民化完全是市場化的結果，沒有政府干預，是一種自由發(fā)展的模式。二戰(zhàn)后初期，日本大量復員軍人、海外撤離及城市疏散人員的返鄉(xiāng)，致使農村人口快速膨脹。日本政府通過大力發(fā)展就業(yè)容量較大的非農產業(yè)，在較短時間內完成了農村剩余勞動力的轉移任務。日本這種人口非農化轉移模式是發(fā)達國家農民市民化的重要成功模式。青海東部城市群建設中失地農民市民化是在政府實施青海東部城市群建設背景下產生的，對于廣大失地農民而言是一種被動的市民化，失地農民既不能自由決定去留，也不能事先籌劃自己的遷移目標和從業(yè)去向。因此，政府在提供政策和公共服務等方面應區(qū)別對待，不能與一般的失地農民市民化相提并論。

(二)綜合性

從市民化的主體看，目前農民市民化有四種類型：第一種是農民工的市民化，第二種是城郊失地農民市民化，第三種是城中村農民市民化，第四種是農村失地農民市民化。青海東部城市群建設中失地農民市民化包含了上述幾種類型，西寧市郊失地農民市民化屬于城郊失地農民市民化，民和縣、互助縣、平安區(qū)、樂都區(qū)等地區(qū)失地農民市民化既有城鎮(zhèn)郊區(qū)失地農民市民化，又有農村失地農民市民化。雖然總體上都屬于失地農民市民化的范疇，但是各種類型各有不同的特征，城郊失地農民與城市城鎮(zhèn)居民的差異性相對較小，而農村失地農民與城鎮(zhèn)居民的差異性較大，地域、文化、職業(yè)的差異性決定著市民化的難易程度和不同訴求。因此，在制定和落實政策時具體情況必須具體對待。

(三)突變性

就農民市民化過程的緩急而言，有漸進性的市民化和突變性的市民化。青海東部城市群建設中失地農民市民化不是水到渠成的漸進性市民化，而是一種突變性的市民化。失地農民在規(guī)定的時間內撤離原居住地，遷往新區(qū)，這種農民市民化是一個社會分離和重建的過程。農民要遷離世代居住的家園，必將導致生產生活的自然環(huán)境和人文環(huán)境發(fā)生巨大的變化，一般會引起嚴重的經濟社會問題和環(huán)境問題。生產體系被破壞，喪失了生產性的財產和收入來源；失地農民被重新安置到另一個使他們的生產技能不能充分發(fā)揮，資源競爭更加激烈的環(huán)境中；鄉(xiāng)村原有的組織結構和生活關系網被削弱，家族群體被分散，互相幫助的作用被減弱。

(四)不平衡性

現(xiàn)代推拉理論認為，引發(fā)人口流動的因素分為推力和拉力兩個方面。前者是消極、不利因素，促使農民離開農村；后者是積極、有利因素，吸引農民為改善生活遷入城市。遷移中“拉”的因素除了更高的收入以外，還有更好的職業(yè)、生活條件、受教育機會以及社會環(huán)境。青海東部城市群建設中，失地農民市民化是一個推力較大而拉力相對不足的市民化。雖然東部地區(qū)在青海省內屬于發(fā)展較快的地區(qū)，但是總體來說發(fā)展還是比較滯后，城市發(fā)展的滯后性對失地農民的容納量有限，在更高的收入、更好的職業(yè)、更好的生活條件等方面吸引力不足，對失地農民的總體拉力弱，不利于失地農民市民化。

二、失地農民市民化的障礙分析

(一)內在動力不足

1.城市戶口和市民身份對失地農民沒有吸引力。長期以來，二元戶籍制度是與社保、教育、醫(yī)療和就業(yè)等一系列社會保障制度結合在一起。城市戶口和市民身份之所以重要是因為，附著在戶口上的眾多社會福利，戶籍改變意味著個人福利的變化。現(xiàn)在僅僅給予失地農民一個城市戶口，卻不能保障相關福利，市民身份對失地農民失去了吸引力。

2.部分失地農民不愿減損現(xiàn)有利益。隨著城市化的迅速發(fā)展，城中村及城郊村中第三產業(yè)蓬勃興起，集體經濟積累迅速增強。如相繼出現(xiàn)的西寧市城東區(qū)王家莊、中莊、楊溝灣等一批經濟實力較強，資產總量較大的富裕村。這些村的集體資產及其收益在解決村公共費用支出、村民福利保障等方面發(fā)揮著重要作用。這類村的村民擔心市民化后無法繼續(xù)享受村集體帶來的福利，不愿意放棄農村戶口，不愿意市民化。

3.生活成本增加，城市生活壓力大。征地前，失地農民除了種地，還可以利用房前屋后的庭院進行種植、養(yǎng)殖活動，這些勞動即使是年老體弱的老人也能干，還能節(jié)省很多生活開支。征地后，一方面農民失去了從事勞動的土地，收入來源減少了；另一方面各項生活開支增加了，過去通過勞動能直接獲得的糧食、蔬菜、肉類、蛋類和飲水等，現(xiàn)在都需要花錢購買。

(二)政策設計不夠完善

1.一次性發(fā)放補償款的政策存在弊端。失地農民獲得一次性貨幣補償后，如果使用得當，可能會找到新的發(fā)展機會；如果使用不當，就會造成損失和浪費，使生活陷入困境。其他不少省市對補償款發(fā)放政策的設計非常謹慎，考慮到部分失地農民缺乏理財能力和合理的消費觀念，一般對補償款不采取一次性發(fā)放的方式，而是堅持減少風險，增加收益的理念，因地制宜做好補償款發(fā)放工作。如有些地區(qū)在征得全體村民意見的情況下，將一部分補償款統(tǒng)一進行投資或入股發(fā)展旅游等產業(yè)；有的地區(qū)將補償款中的一部分留下來替農民管理，用來繳納養(yǎng)老金、醫(yī)療保險等費用；還有的地區(qū)采取分批發(fā)放的辦法，控制發(fā)放節(jié)奏。這些措施都很好地抑制了失地農民對補償款的隨意處置，避免了投資失敗和消費過度的風險。青海東部城市群建設中失地農民安置措施主要是以貨幣安置為主，征地部門將征地補償款一次性發(fā)放給農民。大多數(shù)失地農民很少一次性擁有過大額資金，在缺乏理財能力的情況下隨意消費。

2.沒有及時調整補償標準。對農民的征地補償款應該與一個時期、一個地區(qū)物價水平的變化相一致。近年來，西寧市、平安區(qū)、樂都區(qū)的房價均大幅上漲，理應對失地農民的補償標準也要做相應地調整，使失地農民能夠承擔和消化房價上漲的壓力。但是在調研中發(fā)現(xiàn)，政府并沒有調整補償標準，不少失地農民拿到的補償款不能夠買一套可以居住的房子。如樂都區(qū)征地拆遷一直使用的是2013年的補償標準：土木結構的房屋補償標準為680元/平方米，磚混結構房屋的補償標準為1046元/平方米，目前樂都區(qū)城鎮(zhèn)的房價已經上漲到5000～6000元/平方米。按照這個標準，在當時能夠保證農民在樂都城鎮(zhèn)購買一套房子，但是現(xiàn)在卻無法做到。如果農民失去土地后無法保障基本的居住條件，就很難談得上整體市民化。

3.政府工作中缺乏對失地農民的引導和指導。青海東部城市群建設中失地農民市民化是一種突變性的市民化，失地農民的生產生活方式、社會關系以及文化心理等產生了極大的變化，出現(xiàn)了很強的不適應感。因此，政府要積極干預失地農民市民化過程，充分利用各種社會資源加強教育、指導和引導工作，給失地農民提供應有的幫助。然而，政府對失地農民的具體指導工作非常薄弱，在失地農民普遍缺乏理財方法的情況下，政府沒有及時組織相關人員在理財方面提供指導，致使部分失地農民拿到征地補償款后沒有合理規(guī)劃，隨意支配、盲目消費，造成了極大浪費。部分失地農民因經營不善等原因在自主創(chuàng)業(yè)中幾乎損失了全部補償款，生活面臨危機。如西寧市城東區(qū)有的失地農民拿到補償款后互相攀比購買家用汽車，車型由幾萬元的面包車發(fā)展到奧迪、寶馬等幾十萬元的高級轎車，甚至有些村民未考取駕照就購買了私家車，車輛購買后又因無人駕駛，停放在家中“撐場面”；有的村民參與賭博，甚至個別村民輸光所有的補償款。失地農民中占58.1%的農民將征地補償款用于購房、買車和生活消費，用于投資發(fā)展的不到10%。

4.對失地農民的技能培訓不夠。失地農民大多數(shù)有著強烈的培訓意愿，因為失地農民在失去賴以生存的土地后，一方面轉崗壓力大，深感培訓的必要性；另一方面技能要求較低的售貨、搬運、清掃等職業(yè)不僅工資低，而且極不穩(wěn)定。在青海東部城市群建設中對失地農民的技能培訓數(shù)量少、覆蓋率小，不適應失地農民市民化需求。培訓的針對性不強，培訓工作缺乏層次性、多元性，所進行的培訓不能結合農民主觀需求，如有的人想學習焊接技術，而培訓的卻是烹飪技術，造成所給非所要，極大影響了培訓的效果。

(三)失地農民整體素質不高

1.失地農民文化水平較低。勞動者的文化程度是影響就業(yè)的重要因素。東部城市群建設中的失地農民整體文化水平較低，在受訪的273人中，42%的失地農民文化程度為初中，22%為小學。由于文化程度較低，失地農民無法在技術要求相對較高的行業(yè)就業(yè)，也阻礙了他們去學習新的技能。很多受訪者反映，文化程度低，學習技能難，工作不好找。

2.缺乏城市生活技能。勞動技能普遍偏低也是阻礙失地農民市民化的重要原因。東部城市群建設中的廣大失地農民在征地前主要從事農業(yè)生產，他們所擁有的技能也只適合于農業(yè)生產。但是進入城市后農業(yè)技能沒有用武之地，成為沒有技能的人。在訪談中，有一位失地農民說：“以前在村里我也算是個能人，種莊稼是一把好手，干啥會啥，但是現(xiàn)在成為城市居民后，干啥不會，好像沒有用了，找工作很難。現(xiàn)在年齡大了，重新學習學不會?！笔У剞r民因缺乏城市生活的技能，就業(yè)范圍狹小，大多數(shù)人只能從事加工業(yè)、建筑業(yè)、運輸服務業(yè)等職業(yè)不穩(wěn)定、收入少的強體力工作。此外，由于東部城市群建設中的失地農民是被迫式的市民化，自身并沒有心理與物質上的充分準備來面對高度緊張的就業(yè)市場。所以，失地農民的轉業(yè)與再就業(yè)能力從總體上看很弱。

(四)失地農民觀念落后

東部城市群建設中失地農民市民化中出現(xiàn)的問題與其落后的觀念有關，失地農民觀念落后表現(xiàn)在：一是自我定位模糊。失地農民既從事著現(xiàn)代的產業(yè)化生產，又存在著低水平享樂的小農意識；既存在著對城市文明生活的美好向往，又缺乏對城市生活的心理預期，缺少追求現(xiàn)代城市生活的自信。二是存在“等、靠、要”思想。由于失地農民向城市市民的轉型帶有被動性特征，這種被動心理狀態(tài)與思想意識中潛藏的依賴心理相結合，使他們中的很多人缺乏走進現(xiàn)代市民社會的主動性和進取精神。有些失地農民認為，土地是國家建設占用的，就業(yè)問題應該由國家解決，缺乏主動尋找工作的意識。三是存在小富即安的思想。失地農民習慣了自由自在的農村生活，農忙時到地里勞作，農閑時串門、打牌等自由支配閑暇時間，讓他們去找份固定的工作會覺得失去了自由。所以，不少失地農民認為目前手中還有補償款，并不急于主動找工作。有些年齡偏大的失地農民認為自己大半輩子都是在種地，也沒有其他技能，不敢拿手中僅有的征地補償款去冒險創(chuàng)業(yè)，最終導致的后果是“坐吃山空”。四是就業(yè)觀不正確。部分失地農民對工作挑三揀四，即使沒工作也不愿意去干不喜歡的工作；部分失地農民對工資要求比較高，如果工資不高，寧愿蹲在家里也不愿意出去工作。甚至還有一些25～35歲的青年人認為，低工資、重勞力、苦臟活是外來務工人員所從事的，自己手中還有十幾萬、幾十萬的拆遷款已經是小康群體了，從事這些工作沒面子。

(五)社會保障不健全

失地農民面臨著失業(yè)、貧困等社會風險，只有建立相對完善的失地農民社會保障體系，才能減少他們融入城市生活的障礙。在青海東部城市群建設中失地農民的社會保障還存在諸多問題，一是失地農民在獲得城市戶籍后并沒有享受到與戶籍掛鉤的保障權益。雖然城郊失地農民在身份上已經是城市市民，但是尚未完全享受到城市居民的社會保障，存在失地農民的市民身份與享受待遇不相符的情況，保障水平總體較低，生活壓力大。許多失地農民反映，雖然他們已經具有市民身份，但是醫(yī)藥費報銷和養(yǎng)老金發(fā)放的比例低于城市居民。二是失地農民社會保障資金缺乏。由于政府財力有限，投入失地農民社會保障的資金不多，部分失地農民將征地補償款用于生活消費或創(chuàng)業(yè)，無余錢繳納社會保障金。三是現(xiàn)有的社會保障政策存在不足。如失地農民無法享受低保，戶改前各村都有低保指標，村委會按照各村實際情況直接分配。戶改后低保全部按照城市居民標準審批，導致戶改農民無法享受低保。又如，失地農民由于缺乏城市生活的技能，存在較大的失業(yè)風險，但是現(xiàn)有的失地農民社會保障體系中沒有失業(yè)保障險。再如，失地農民以前主要是靠土地養(yǎng)老，失去土地以后未能對養(yǎng)老保障給予足夠的重視和傾斜，養(yǎng)老問題凸顯。

三、失地農民市民化對策思考

(一)完善政策

為了破解阻礙失地農民市民化的政策因素，需要對現(xiàn)有政策做必要的調整和改革。一是改革征地補償款發(fā)放政策。一次性貨幣補償方式簡單明了，后續(xù)工作少，未能考慮到失地農民的就業(yè)問題，缺乏可持續(xù)性。從西寧市城東區(qū)和海東市樂都區(qū)的情況看，一次性把幾十萬元現(xiàn)金發(fā)放給部分缺乏理性消費的失地農民手里，確實存在很大的風險。因此，應在失地農民自愿和同意的前提下，對征地補償款發(fā)放政策做必要的調整和改革。總的原則是將征地補償款由一次性發(fā)放改為多種方式發(fā)放，具體為：將征地補償款中的一部分直接發(fā)放到失地農民手中，解決家庭的基本生活問題。將其余的補償款分為三部分，第一部分給失地農民繳納養(yǎng)老保險金，解決養(yǎng)老的后顧之憂；第二部分資金投入到發(fā)展集體經濟中，以保值增值；第三部分資金用于失地農民自己創(chuàng)業(yè)。這樣在一定程度上避免了“把所有的雞蛋放到一個籃子里”的風險。當然，改革征地補償款發(fā)放政策肯定是一個復雜的問題，需要相關部門作周密研究、反復論證。例如，如何避免失地農民把用于創(chuàng)業(yè)的資金用于不理性的消費；再如，發(fā)展集體經濟由誰來組織，并且能確保保值增值等等。

二是完善征地補償機制。現(xiàn)行的征地補償機制沒有綜合考慮到多種因素和地方實際情況，特別是地方財政過分依賴征地收入的做法，嚴重損害了農民的權益，應該盡快完善征地補償機制。大多數(shù)失地農民認為，政府應當允許失地農民享受一定的被征土地增值所帶來的收益，這樣可以使農民得到更大的實惠，有利于化解失地農民的問題。三是完善征地制度，規(guī)范補償程序。建立健全土地征用宣傳、預告、公示、聽證等制度，保障農民基于土地的權益。規(guī)范征地行為，嚴格依法征地，杜絕濫用行政權力。嚴格防止非法占用耕地和“圈地”現(xiàn)象，做到征地拆遷規(guī)范化、合法化、人性化。在補償標準上，建立相對統(tǒng)一、適時調整征地拆遷補償標準，堅持以被征地農民群眾生活水平不降低為原則，根據(jù)市場行情，以重置價、土地出讓用途等因素合理確定不同時期、不同地段土地的征用補償標準。對征地補償標準進行聽證調整，建立動態(tài)補償標準機制，切實維護好農民群眾的利益。四是建立企業(yè)安置失地農民數(shù)量與用地規(guī)模掛鉤制度，要求征地企業(yè)依照一定比例招用、安置失地農民。

(二)轉變失地農民觀念，提高城市生活技能

觀念落后和技能缺乏是阻礙失地農民市民化的最主要因素，必須把轉變觀念和提高技能作為失地農民市民化的主要任務來抓。在轉變失地農民觀念方面，重點要克服失地農民消極被動、安于現(xiàn)狀等不正確思想，通過加強宣傳引導，破除“等、靠、要”思想，提高自謀職業(yè)、競爭就業(yè)的自覺性和能力。一是加強正面宣傳工作，組織人員用各種形式把政策講透講活，讓失地農民真正了解東部城市群建設的重大意義和必要性，從而支持這項工作的開展。二是對不了解政策的群眾要認真和負責任的給予解釋，做到政策依據(jù)清楚、內容明確，及時消除失地農民心中的疑慮和誤解，特別是要讓他們懂得補償性政策的有限性，在給予足額補償和各方面必要幫助的前提下，今后的發(fā)展要靠自己。三是針對安于現(xiàn)狀，不愿干體力或者保潔等工作的失地農民，要組織專門的社會工作者進行思想指導，讓他們認清自己的優(yōu)勢和劣勢，破除職業(yè)偏見，幫助失地農民樹立正確的擇業(yè)觀，積極從事力所能及的工作。四是教育引導失地農民合理支配補償款，引導理性消費，幫助失地農民樹立正確的消費觀，防止二次返貧。

在提高失地農民的技能方面最主要的是加強技能培訓。99%以上的受訪失地農民認為政府提供免費就業(yè)培訓非常有必要，通過培訓能使失地農民掌握一兩項實用技術，提高求職能力，增加就業(yè)機會。一是明確政府在失地農民就業(yè)培訓中的主體責任，將失地農民的技能培訓作為一項重要的工作進行安排和部署，并且建立相應的監(jiān)督機制和考核機制。二是認真調查和研究培訓需求，科學制定培訓規(guī)劃以及具體的實施方案，增強培訓的針對性和實效性。三是將失地農民的培訓工作納入城鎮(zhèn)下崗人員再就業(yè)培訓體系，加大以職業(yè)技術、崗位技能為重點的免費就業(yè)培訓力度。四是與轄區(qū)內的大中專職業(yè)院校進行對接，依據(jù)企業(yè)的崗位需求，為失地農民量身定做培訓內容，促成企業(yè)與失地農民的雙向互動。五是采取政府購買服務的方式，讓農民自主選擇培訓專業(yè)、培訓單位、培訓方式，由政府驗收后支付培訓費用，增強培訓的實用性。

(三)探索農村股份合作社經營管理模式，發(fā)展集體經濟

發(fā)展集體經濟有利于失地農民補償款保值增值，創(chuàng)造就業(yè)機會，增加失地農民的收入。通過問卷調查，80%以上的受訪失地農民認為村集體經濟對于個人和家庭的幫助很大，希望政府在扶持村集體經濟方面給予更多的關注和扶持。因此，要預留生產發(fā)展用地或部分征地補償款用于興辦集體企業(yè)，失地農民按股權參與分紅，形成生產與利益分配的長效機制。在具體方式上，探索農村股份合作社經營管理模式，按照“資源資產化、資產資本化、資本股份化”的思路，積極探索農村集體資產運作的有效形式，鼓勵發(fā)展新型合作經濟組織，促進集體資產保值增值。一要以發(fā)展社區(qū)股份合作組織為重點，通過明晰產權主體，把股份量化至個人，讓失地農民享有集體資產股權，建立健全利益共享、風險共擔的管理運行機制。建議政府牽頭探索集體經濟組織成員資格認定辦法和集體經濟有效實現(xiàn)形式，保護成員的集體財產權和收益分配權。二要允許和鼓勵社區(qū)股份合作組織預留一定面積的建設用地，統(tǒng)一建設、使用和經營，重點支持失地農民創(chuàng)業(yè)就業(yè)，增加財產性收入。允許和鼓勵社區(qū)股份合作組織對其擁有的經營性用房進行翻建和改造，對廢棄地、邊角地整合利用，增加集體經濟的資產收益。允許和鼓勵社區(qū)股份合作組織采取增量擴股、現(xiàn)金配股等方式充實壯大集體經濟實力。三要充分發(fā)揮財政政策的激勵導向作用，建立和完善財稅政策支持體系，在村集體經濟發(fā)展方面出臺相關優(yōu)惠政策，加大涉農項目扶持和財稅金融支持力度，積極鼓勵和支持村級集體經濟組織采取股份合作、自營、聯(lián)營、發(fā)包等多種方式發(fā)展，不斷壯大村集體經濟，增加失地農民收入。

(四)提高失地農民的社會適應能力

1.對失地農民進行心理輔導。社區(qū)可以通過舉辦心理知識專題講座、創(chuàng)辦宣傳欄、發(fā)放宣傳單等方式向失地農民普及心理健康的基本知識，讓他們了解一些簡單實用的心理調節(jié)方法，初步掌握心理保健常識，其重點是人際交往以及社會適應能力等方面的常識。有條件的社區(qū)還可以開展職業(yè)心理咨詢和心理輔導服務，幫助失地農民對求職擇業(yè)過程中可能產生的焦慮、自卑、困惑與恐慌等心理進行調適，使他們盡快擺脫心理障礙，調節(jié)自我，提高心理健康水平，增強自我教育和社會適應能力。

2.提升失地農民素質。積極發(fā)揮社區(qū)文化的導向功能、規(guī)范功能、整合功能，針對失地農民廣泛開展科學文化知識、民主法治、行為規(guī)范教育。第一，形成嚴格的工作時間觀念，增強自立意識、競爭意識、效率意識等市場觀念。第二，樹立業(yè)緣為主的人際交往觀念，做到開放兼容、求實創(chuàng)新。第三，樹立用法律維護自身權利的觀念，杜絕惡性事件的發(fā)生。增強運用法律武器爭取與市民同等社會權利的意識。第四，廣泛的社會參與。失地農民形成市民意識就是形成積極、廣泛的社會參與觀念，不僅可以保障自身的社會權利，而且也可以提升自身的社會地位。

3.形成健康的生活方式。失地農民要積極形成科學、文明、健康、和諧的生活方式。一是將崇尚節(jié)儉和適度消費統(tǒng)一起來，踐行文明健康地消費，形成滿足物質需要和精神需要相協(xié)調的消費結構，反對盲目攀比，比闊氣、講排場的不理性消費。二是豐富休閑娛樂方式，文明娛樂。社區(qū)要善于運用群眾喜聞樂見的形式，發(fā)揮區(qū)域文化優(yōu)勢，吸引群眾廣泛參與社區(qū)文化活動，豐富失地農民的業(yè)余生活，滿足失地農民日益增長的精神文化需求。

4.以社區(qū)為依托加強與原有市民的交往。社區(qū)是居民最基本的生活場所，對居民的日常生活和社會交往有著非常重要的作用。社區(qū)是一個非常好的交流平臺，進城失地農民要積極參加社區(qū)豐富多彩的文化活動，融入城市生活，尋求自己的交往空間，增加對城市的認識。要增加鄰里之間的互動，增加與原有社區(qū)居民之間的交流、溝通和信任，以實現(xiàn)文化、觀念、價值和行為的交流，積極快速融入當?shù)厣鐓^(qū)。同時，通過豐富多彩的文化活動，使失地農民在參加社區(qū)、廣場活動的過程中與原城市居民融為一體。

(五)完善失地農民社會保障

1.將失地農民逐步納入城市居民社會保障體系。失地農民變?yōu)槌鞘芯用窈笫チ送恋乇Ｕ?，面臨著失業(yè)等各種風險，同時生活成本也大幅度增加了。因此，應該將失地農民逐步納入城市居民社會保障體系中，提供可靠的失業(yè)救助、醫(yī)療保險、養(yǎng)老保險等配套社會保障，讓失地農民真正享受到“城市居民”待遇，解決后顧之憂。當然，由于各地區(qū)發(fā)展水平及政府的財政能力，失地農民的社會保障不可能一步到位，需要循序漸進，穩(wěn)步推進。

2.多渠道籌措保障資金。根據(jù)群眾能接受，政府能承受的原則，采取“政府出一點、集體補一點、個人繳一點、征地主體拿一點”的“四個一點”的辦法建立失地農民社會保障基金。其中政府出資部分不低于保障資金總額的30%，從土地出讓金收入中列支；集體承擔部分不低于40%，從土地補償款中列支；個人承擔部分從征地安置補助費中抵交。同時，應按照資金總額的一定比例，在土地出讓金中提取建立被征地農民基本生活保障風險準備金，以應付未來的支付風險。

3.完善失地農民社會保障政策。這方面主要在最低生活保障等方面進行必要的調整，如根據(jù)失地農民已在城市生活的現(xiàn)實，相應調整失地農民最低生活保障的審核條件，使生活困難、人均收入低于城鎮(zhèn)居民最低生活保障標準的失地農民，享受到最低生活保障。當然，要建立失地農民最低生活保障，須綜合考慮地方的發(fā)展水平及地方政府的財政能力，合理界定最低保障線標準。既要保證生活水平低于保障線的農民都能獲得最基本的物質需要，又不能讓失地農民產生依靠低保的依賴思想，同時要隨著經濟發(fā)展不斷地調整保障標準，實現(xiàn)地區(qū)間標準的一致性。針對失地農民缺乏城市就業(yè)技能，失業(yè)風險高的問題，要建立失地農民失業(yè)保障制度。失地農民養(yǎng)老保障比較薄弱，70%的受訪失地農民對征地后的養(yǎng)老及醫(yī)療保障存在極大的顧慮和擔憂，應該把加強失地農民養(yǎng)老保障作為重點任務，完善相關政策，逐步提高養(yǎng)老保障水平，以解決失地農民的后顧之憂。

(六)強化支持系統(tǒng)

轉變政府管理與服務方式，切實推進失地農民市民化進程。政府是失地農民市民化過程的重要推動者。由于東部城市群建設中失地農民的市民化是政府啟動的工作，對于失地農民而言他們是被動接受。在調研中也發(fā)現(xiàn)失地農民在很大程度上是不愿意失去土地的，部分失地農民表示如果可以選擇，他們愿意成為有田有地的真正農村村民，而不愿意成為城鎮(zhèn)里的失地農民。因此，在政府主導下的失地農民市民化過程中，政府應該承擔重要的責任，推動失地農民市民化過程。針對解決失地農民就業(yè)難、社會適應能力弱等問題，政府多提供實際的幫助。如注重發(fā)展就業(yè)指導類的中介組織，及時、準確提供崗位需求信息，降低失地農民外出就業(yè)成本，減少失地農民盲目流動。如果條件允許可成立相應的創(chuàng)業(yè)指導和服務機構，對失地農民在創(chuàng)業(yè)過程中遇到的問題進行指導與服務，營造良好的創(chuàng)業(yè)氛圍。同時，創(chuàng)業(yè)服務機構還可與當?shù)氐呐嘤柵c企業(yè)咨詢機構、行業(yè)協(xié)會建立密切的聯(lián)系，通過聘請的方式，提供咨詢服務。如在本地就業(yè)機會缺乏的情況下，積極組織勞務輸出，實現(xiàn)異地就業(yè)；又如，依靠政策扶持促就業(yè)，對吸收失地農民就業(yè)達到一定數(shù)量的企業(yè)給予必要的政策傾斜，鼓勵企業(yè)大力吸納失地農民就業(yè)；再如，政府可以在申請個體經營、貸款、稅收、場地等方面對自謀職業(yè)和自主創(chuàng)業(yè)的失地農民提供優(yōu)惠政策?？傊?，通過強化政府的支持，增強失地農民的就業(yè)和社會適應能力，有力促進失地農民市民化。