鄧浩宇 葉戰(zhàn)備

（南京審計(jì)大學(xué)公共管理學(xué)院，江蘇 南京 211815）

2016年5月李克強(qiáng)總理提出了“放管服”的改革目標(biāo)旨在進(jìn)一步完善政府服務(wù)機(jī)制、打造服務(wù)型政府，涉及行政審批、行政許可、行政確認(rèn)以及公眾服務(wù)等一系列審批與服務(wù)事項(xiàng)。在此框架下，地方各級(jí)政府積極響應(yīng)，以深化“放管服”改革為落腳點(diǎn)，以行政審批制度改革為著力點(diǎn)，在短短五年之內(nèi)便初步形成了一些具有地方特色的“品牌”方案，如：浙江省的“最多跑一次”發(fā)展模式、上海市的“一網(wǎng)通辦”發(fā)展模式、廣東省的“數(shù)字政府”發(fā)展模式以及即將具體討論的江蘇省的“不見(jiàn)面審批”發(fā)展模式。江蘇省雖然在改革的時(shí)間點(diǎn)上要略晚于浙江省，但在全國(guó)范圍內(nèi)仍然要早于大多數(shù)省份，因此江蘇省在改革的創(chuàng)新與實(shí)際上所積累的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，對(duì)于各省份依然具有較強(qiáng)的示范作用。正如2018年11月30日，李克強(qiáng)總理考察“智慧南京”所稱(chēng)道的那樣，“不見(jiàn)面審批”已成為江蘇的一張亮麗名片，是“放管服”改革的一大突破。

一、問(wèn)題的提出

目前，國(guó)內(nèi)有關(guān)“不見(jiàn)面審批”改革的研究已初具規(guī)模，韓業(yè)斌從政府立法的維度來(lái)探討優(yōu)化法治化營(yíng)商環(huán)境與“不見(jiàn)面審批”改革的內(nèi)在聯(lián)系，剖析了“不見(jiàn)面審批”改革的本質(zhì)動(dòng)力[1]。俞軍則以企業(yè)為研究的核心，基于對(duì)1518戶(hù)企業(yè)的調(diào)查，分析企業(yè)的制度性交易成本高昂的深層原因，重申行政審批管好“兩安三重”的根本使命[2]。在具體實(shí)踐中，唐華、丁華等學(xué)者從技術(shù)層面來(lái)剖析“不見(jiàn)面審批”在不動(dòng)產(chǎn)登記以及信息服務(wù)與監(jiān)管等領(lǐng)域的具體應(yīng)用，分析了原有房地登記平臺(tái)的不足之處，提出了“互聯(lián)網(wǎng)+”不動(dòng)產(chǎn)登記信息服務(wù)與監(jiān)管平臺(tái)建設(shè)的思路和內(nèi)容[3]。李軍鵬從國(guó)家治理的角度出發(fā)，圍繞政府所長(zhǎng)期面臨的“效率困境”，指出唯有活用互聯(lián)網(wǎng)與大數(shù)據(jù)技術(shù)才是根本出路，并以江蘇“不見(jiàn)面審批”的改革成效為具體案例，為我國(guó)徹底破解“效率困境”，建設(shè)整體性政府提供現(xiàn)實(shí)依據(jù)[4]。此外，郭亞莉以寧夏回族自治區(qū)為例，對(duì)西北省區(qū)的政務(wù)環(huán)境進(jìn)行分析，認(rèn)為有效推廣“不見(jiàn)面審批”模式對(duì)于創(chuàng)造適合企業(yè)生長(zhǎng)的基本環(huán)境、優(yōu)化信息平臺(tái)的建設(shè)、建立信息共享的機(jī)制等方面有著至關(guān)重要的作用[5]。

總體看來(lái)，目前相關(guān)研究大多從國(guó)家治理和法制化建設(shè)為切入點(diǎn)，闡述“不見(jiàn)面審批”改革所取得的績(jī)效和不足，并在此基礎(chǔ)上提出優(yōu)化的路徑，但遺憾的是，現(xiàn)有的研究并未深度剖析“不見(jiàn)面審批”改革成功其背后所蘊(yùn)含的本質(zhì)動(dòng)因，而是多以概括式的方式羅列改革的困境、成果和建議，并沒(méi)有系統(tǒng)全面地挖掘出政府履行改革承諾的具體實(shí)現(xiàn)機(jī)制。瀏覽現(xiàn)有研究和實(shí)踐我們發(fā)現(xiàn)，實(shí)現(xiàn)整體性治理有兩種主流的改革邏輯，即大部門(mén)制改革與互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)的改革，而“不見(jiàn)面審批”的改革邏輯便是通過(guò)線上平臺(tái)的構(gòu)建來(lái)推動(dòng)各部門(mén)間數(shù)據(jù)的流通，提高各部門(mén)線上協(xié)同的能力，并且充分考慮到內(nèi)外環(huán)境因素的調(diào)節(jié)作用，這與通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)手段來(lái)實(shí)現(xiàn)整體性治理的改革邏輯是相符的?；诖?，本文認(rèn)為，整體性治理是實(shí)現(xiàn)政府承諾的核心機(jī)制，因而本文以南京“不見(jiàn)面審批”改革的實(shí)地調(diào)研為基礎(chǔ)，闡述其如何通過(guò)運(yùn)用整體性治理思維來(lái)克服普遍矛盾以及該改革對(duì)于理論研究與實(shí)踐推廣具有哪些經(jīng)驗(yàn)啟示。

二、“不見(jiàn)面審批”中的數(shù)據(jù)共享：基于整體性數(shù)據(jù)的構(gòu)建

正如前文所述，想要實(shí)現(xiàn)公共事務(wù)的整體性治理絕非易事，而通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)來(lái)達(dá)到整體性治理的目的則需要同時(shí)滿(mǎn)足政府部門(mén)間的數(shù)據(jù)共享與線上協(xié)同，二者缺一不可。如果僅僅是實(shí)現(xiàn)線上協(xié)同是不可能從根本上克服政府職能的碎片化問(wèn)題，各部門(mén)的數(shù)據(jù)卻依然處于禁錮的狀態(tài)，信息孤島和數(shù)據(jù)煙囪的問(wèn)題依然存在。由此可見(jiàn)，沒(méi)有部門(mén)間數(shù)據(jù)共享的線上協(xié)同只是一種形式上的空洞的合作。這就要求加快構(gòu)建政府部門(mén)間數(shù)據(jù)的互聯(lián)和融合，盡快形成整體性的數(shù)據(jù)庫(kù)，使各部門(mén)在處理跨部門(mén)的公共事務(wù)時(shí)能夠通過(guò)統(tǒng)一的信息系統(tǒng)方便快捷地調(diào)取和分析其他部門(mén)的數(shù)據(jù)，從而極大地提高了部門(mén)的辦事效率。但從目前的改革實(shí)踐中來(lái)看，想要實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享仍面臨著諸多阻力。

第一，體制分割與信息孤立問(wèn)題依然是制約改革的根本因素。由于政府各部門(mén)的業(yè)務(wù)辦理系統(tǒng)大都是由中央、省政府統(tǒng)一管理的垂直系統(tǒng)，如果缺少上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的批準(zhǔn)和支持，想要整合各級(jí)政府間、政府各部門(mén)間的信息系統(tǒng)是極為困難的，這也直接造成了信息共享的受阻和“數(shù)據(jù)煙囪”“信息孤島”的林立[6]。

第二，法律規(guī)制與監(jiān)管力度不到位，各部門(mén)數(shù)據(jù)的歸屬與使用僅以政府文件的形式作了初步的界定。《政府信息公開(kāi)條例》和《2015年政府信息公開(kāi)工作要點(diǎn)》也未明確在數(shù)據(jù)共享過(guò)程中，所共享的數(shù)據(jù)是否涉及國(guó)家安全、商業(yè)秘密、個(gè)人隱私，以至于在實(shí)際工作中難以把握[7]。一些政府部門(mén)出于數(shù)據(jù)安全的考量，常常以“不宜共享”為由，抵制數(shù)據(jù)共享。一些與政務(wù)大數(shù)據(jù)共享密切相關(guān)的重要事項(xiàng)，比如政務(wù)數(shù)據(jù)公開(kāi)與保密、電子簽名與電子認(rèn)證、網(wǎng)絡(luò)互通與局部隔離、電子文檔的共享與保密等，尚未出臺(tái)相應(yīng)的法律法規(guī)[8]。

第三，如何突破技術(shù)壁壘仍然是各地方政府所面臨的難題。目前，我國(guó)所面臨的技術(shù)上的壁壘包括：標(biāo)準(zhǔn)不一、平臺(tái)疊加、接口不通等[9]。從標(biāo)準(zhǔn)看，我國(guó)目前尚未制訂統(tǒng)一的政務(wù)數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)、格式和架構(gòu)，數(shù)據(jù)的編目、歸類(lèi)、采集、匯集等方面均存在指標(biāo)口徑的差異、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的不一致，導(dǎo)致政務(wù)數(shù)據(jù)在不同系統(tǒng)之間不能互通，難以有效地共享、整合。不僅各系統(tǒng)自建各種管理平臺(tái)，形成層層疊加的形形色色的管理平臺(tái)，甚至在一個(gè)機(jī)關(guān)單位內(nèi)部也存在各業(yè)務(wù)口自建平臺(tái)并相互疊加、互不聯(lián)通的現(xiàn)象[10]。

綜上所述，盡管數(shù)據(jù)共享面臨著種種難題，但考慮到其在整體性治理中扮演的關(guān)鍵角色以及其對(duì)提高政府治理能力的重要作用，推動(dòng)數(shù)據(jù)共享顯然有著極大的現(xiàn)實(shí)意義。因此，關(guān)于如何實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享有著這如下思考：首先，應(yīng)明確職能整合、數(shù)據(jù)共享、線上協(xié)同三者是共同推進(jìn)，相互支持的關(guān)系。“不見(jiàn)面審批”以集中審批為重要改革內(nèi)容，力圖將“多枚章”整合為“一個(gè)章”，在江蘇省政府與各地方政府的合作下，成功開(kāi)展了三批改革試點(diǎn)工作，囊括13個(gè)設(shè)區(qū)市，既設(shè)立行政審批局同時(shí)確保機(jī)構(gòu)數(shù)只增不減，并逐漸將工程建設(shè)、市場(chǎng)準(zhǔn)入、企業(yè)投資以及一系列民生事項(xiàng)的審批職能收編至行政審批局，實(shí)現(xiàn)“一個(gè)窗口辦理”“一顆印章審批”的服務(wù)模式。此舉有效整合了碎片化的部門(mén)職能，簡(jiǎn)化了審批流程，為線上協(xié)作的平臺(tái)建設(shè)提供了組織基礎(chǔ)，平臺(tái)的完善進(jìn)而又為數(shù)據(jù)共享的推進(jìn)創(chuàng)造了環(huán)境。其次，應(yīng)進(jìn)一步提高信息技術(shù)以及新興技術(shù)的應(yīng)用水平。以當(dāng)前我國(guó)的技術(shù)水平來(lái)看，政府部門(mén)間數(shù)據(jù)的互聯(lián)已基本上不存在硬性的技術(shù)難題，而需要著重關(guān)注的點(diǎn)在于，部門(mén)間共享的數(shù)據(jù)必須時(shí)刻保持其實(shí)時(shí)性，智能性，形成集數(shù)據(jù)的接收、分析、應(yīng)用、維護(hù)、更新等功能一體化的“數(shù)據(jù)共享庫(kù)”。目前，“不見(jiàn)面審批”的改革通過(guò)將過(guò)去獨(dú)立存在于設(shè)區(qū)市、縣以及省直部門(mén)的一百多個(gè)政務(wù)服務(wù)網(wǎng)匯集成江蘇省統(tǒng)一管理的“大平臺(tái)”，從網(wǎng)絡(luò)層面上突破了各部門(mén)間的信息壁壘，實(shí)現(xiàn)了政務(wù)信息資源的有效流動(dòng)，整合了分散復(fù)雜的權(quán)力事項(xiàng)，其中包含了“不見(jiàn)面審批（服務(wù)）”事項(xiàng)11萬(wàn)項(xiàng)，使得審批服務(wù)“網(wǎng)上辦”“不見(jiàn)面”的改革任務(wù)逐漸趨于完善。

三、審計(jì)信息化中的線上協(xié)同：基于互聯(lián)網(wǎng)的政府部門(mén)職能整合

通過(guò)前文的描述可知，利用互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)的優(yōu)勢(shì)來(lái)設(shè)法提高政府的整體性治理能力，需要政府從職能整合、數(shù)據(jù)共享、線上協(xié)同三個(gè)層面共同推進(jìn)。此外，整體性治理理論的核心觀點(diǎn)之一，是強(qiáng)調(diào)科層制的組織結(jié)構(gòu)。鄧?yán)S也強(qiáng)調(diào)數(shù)字時(shí)代的治理是以官僚制作為基礎(chǔ)的，官僚仍然是數(shù)字時(shí)代的治理的一個(gè)組織載體[11]。戈德史密斯也指出，網(wǎng)絡(luò)化治理的一個(gè)巨大的障礙是：政府的組織、管理和人事制度是為等級(jí)制政府而不是為網(wǎng)絡(luò)化政府模式設(shè)計(jì)的[12]。由此可知，線上協(xié)同的根本目的不是為了針對(duì)科層制專(zhuān)業(yè)化的職能劃分，而是基于科層制本身的特征構(gòu)建起一個(gè)完善的協(xié)調(diào)機(jī)制來(lái)使分置的各職能能夠?qū)崿F(xiàn)有效的協(xié)同，從而化解職能碎片化導(dǎo)致的種種潛在風(fēng)險(xiǎn)。

政府部門(mén)間的線上協(xié)同是一種以法律為保障，配套政策為支持的政府行為。在“不見(jiàn)面審批”的改革初期，由于配套法規(guī)的制定工作尚未同步跟進(jìn)，使得各部門(mén)間的協(xié)同效果難以達(dá)到預(yù)期，部門(mén)人員的不配合與形式主義問(wèn)題突出。為此，江蘇省政府先后出臺(tái)相關(guān)政策規(guī)定，例如：2017年6月5日推出的《關(guān)于全省推行不見(jiàn)面審批（服務(wù)）改革實(shí)施方案》等四個(gè)政策文件，初步構(gòu)建起“不見(jiàn)面審批”的改革體系，明確了江蘇政務(wù)服務(wù)網(wǎng)對(duì)于改革的根本性作用。具體到地方，早在2014年12月，南京就已經(jīng)率先推出了《南京市關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)行政審批服務(wù)工作的意見(jiàn)》為幾年后的“不見(jiàn)面審批”改革的推廣奠定和積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)。

同時(shí)，政府部門(mén)間的線上協(xié)同又以審批流程的一體化與行政服務(wù)的集中化為基礎(chǔ)。通過(guò)將分散無(wú)序的審批流程和審批事項(xiàng)進(jìn)行歸類(lèi)整合，從而有效提高審批流程的整體性，節(jié)約了的時(shí)間成本，從而“讓數(shù)據(jù)多跑路”。在南京市的改革案例中，以統(tǒng)一審批流程為重點(diǎn)，推進(jìn)“不見(jiàn)面審批（服務(wù)）”為抓手，運(yùn)用科技手段如：數(shù)字化圖審、“多規(guī)合一”平臺(tái)建設(shè)、“我的南京”app集成服務(wù)平臺(tái)建設(shè)等，為各審批部門(mén)的高效運(yùn)轉(zhuǎn)創(chuàng)造有利條件，盡可能地減少不必要的審批事項(xiàng)，解決了過(guò)去審批程序多、主體雜、時(shí)間久的硬傷。

此外，線上協(xié)同還是整體性治理在互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代的現(xiàn)實(shí)體現(xiàn)，其高效率與低成本的特點(diǎn)從本質(zhì)上還是依靠著互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的發(fā)展，沒(méi)有互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)的強(qiáng)力支撐，政府部門(mén)間的實(shí)時(shí)協(xié)作就只能停滯在物理層面上。以南京市不動(dòng)產(chǎn)登記信息平臺(tái)為例：該平臺(tái)運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)手段將公開(kāi)的政務(wù)系統(tǒng)與各部門(mén)管理的內(nèi)部系統(tǒng)進(jìn)行對(duì)接，通過(guò)官網(wǎng)和各類(lèi)終端有效配合，將線下的預(yù)約、申請(qǐng)、登記、辦證等環(huán)節(jié)轉(zhuǎn)移至互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)，為社會(huì)打開(kāi)了“互聯(lián)網(wǎng)+不動(dòng)產(chǎn)登記”的“門(mén)戶(hù)”，市民可以有多種渠道隨時(shí)隨地選擇不動(dòng)產(chǎn)登記的相關(guān)業(yè)務(wù)。此外，該平臺(tái)還運(yùn)用區(qū)塊鏈、大數(shù)據(jù)、數(shù)據(jù)交換等尖端技術(shù)有效提高了政務(wù)信息資源跨部門(mén)、跨層級(jí)的流動(dòng)性。[13]。

四、結(jié)論與展望

事實(shí)上，整體性治理作為一種新型的政府治理模式，雖在理論上一定程度修正了新公共管理的一些弊端，但自其誕生以來(lái)仍處于褒貶不一的狀態(tài)。從實(shí)踐層面出發(fā)，整體性治理的思維確確實(shí)實(shí)為政府解決一些現(xiàn)實(shí)問(wèn)題提供有效的思路，為政府提高其社會(huì)治理能力開(kāi)辟切實(shí)可行的道路。而信息化時(shí)代的現(xiàn)實(shí)是需要政府由分散和碎片向集中與整合轉(zhuǎn)變的，這也印證了整體性治理的出現(xiàn)是時(shí)代發(fā)展的必然產(chǎn)物，是符合時(shí)代要求的。因此，正如?？怂顾f(shuō)，整體性治理是可以實(shí)現(xiàn)制度化的。目前，整體性治理在政府的治理過(guò)程中更多地被看作是一種政府治理的思維模式來(lái)幫助政府更好地處理公共事務(wù)，與制度化的目標(biāo)相去甚遠(yuǎn)。實(shí)現(xiàn)整體性治理的制度化一方面需要政府從網(wǎng)絡(luò)層面構(gòu)建數(shù)據(jù)合理共享，線上有效協(xié)同的網(wǎng)絡(luò)化政府，同時(shí)真正建立起整體性的政府結(jié)構(gòu)從根本上突破職能碎片化的壁壘；另一方面，繼續(xù)推進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，提高整體性治理的社會(huì)認(rèn)同，在實(shí)踐中不斷積累操作經(jīng)驗(yàn)來(lái)為最終的制度化創(chuàng)造條件。