農(nóng)村宅基地制度改革：分置、開放與盤活

羅必良

(華南農(nóng)業(yè)大學(xué) 國家農(nóng)業(yè)制度與發(fā)展研究院，廣東 廣州 510642)

農(nóng)村改革的目的是活村富民。中國農(nóng)村最重要、最龐大的資本存量，就是“三塊地”，即農(nóng)地、宅基地和集體建設(shè)用地。在新的發(fā)展階段，深化農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，發(fā)揮農(nóng)村在國內(nèi)大循環(huán)的能動性作用，關(guān)鍵是以盤活農(nóng)村“三塊地”為支點(diǎn)，撬動和動員社會投資并優(yōu)化生產(chǎn)要素的市場化配置，推動農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，豐富鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)業(yè)態(tài)，由此挖掘和釋放農(nóng)村土地的制度紅利，重構(gòu)新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系并著力拓展農(nóng)民的增收空間。

無疑，農(nóng)村宅基地制度是我國最具特色也是備受關(guān)注的制度安排。正因?yàn)槿绱耍吨泄仓醒腙P(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二○三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》強(qiáng)調(diào)要積極探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)分置實(shí)現(xiàn)形式。保障進(jìn)城落戶農(nóng)民土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)，鼓勵(lì)依法自愿有償轉(zhuǎn)讓。為此，本期特組織“農(nóng)村宅基地制度改革：回顧與展望”專欄，對相關(guān)問題進(jìn)行討論，希望有助于推進(jìn)和深化對農(nóng)村宅基地制度的理論研究與實(shí)踐創(chuàng)新。

專欄共選用了三篇文章。其中，董歡等人的《宅基地制度改革研究：現(xiàn)狀、熱點(diǎn)與前沿——基于2008年以來CSSCI來源期刊論文的文獻(xiàn)計(jì)量分析》一文，以2008年以來CSSCI數(shù)據(jù)庫中宅基地制度改革研究論文為數(shù)據(jù)樣本，運(yùn)用Sati、Spss26.0、Ucinet6.0、Citespace5.1等分析軟件可視化呈現(xiàn)宅基地制度改革研究的科學(xué)知識圖譜，并闡明已有研究文獻(xiàn)在時(shí)間維度上的變化規(guī)律。研究發(fā)現(xiàn)：宅基地制度改革研究文獻(xiàn)數(shù)量呈保守型持續(xù)增長態(tài)勢，研究力量較為聚集但合作網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)整體偏弱，研究機(jī)構(gòu)以高校為主、空間分布較廣，載文期刊總體較為集中和穩(wěn)定。已有研究熱點(diǎn)主要集中在宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)、城鎮(zhèn)化與宅基地退出、宅基地“三權(quán)分置”與鄉(xiāng)村振興等方面。文章認(rèn)為未來深化宅基地制度改革的方向性問題或?qū)⒓性谝韵路矫妫赫丶w所有權(quán)的權(quán)能落實(shí)與治理現(xiàn)代化，宅基地資格權(quán)的權(quán)利界定、主體認(rèn)定及權(quán)利義務(wù)，宅基地使用權(quán)放活的目標(biāo)、規(guī)則、風(fēng)險(xiǎn)及增值收益分配，宅基地有償退出以及利用管理。

錢龍等人的《助推還是羈絆——宅基地財(cái)產(chǎn)性收益對農(nóng)民工城市融入的影響》，鑒于化解“半城鎮(zhèn)化”和推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化需要實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工的城市融入，發(fā)達(dá)地區(qū)在推進(jìn)“人口城鎮(zhèn)化”方面走在全國前列，因此該文以江蘇省為例，通過2019年在江蘇省13個(gè)地市開展的調(diào)查，基于2129份問卷探討了宅基地財(cái)產(chǎn)性收益對農(nóng)民工城市融入的影響。分析表明，農(nóng)民工留城定居意愿強(qiáng)烈，但戶口遷入意愿不高。具體來說，宅基地財(cái)產(chǎn)性收益現(xiàn)值越高，越有助于農(nóng)民工選擇留城和將戶口遷入城市；宅基地預(yù)期補(bǔ)償性收益越高，農(nóng)民工留城意愿和戶口遷入意愿越低，表明宅基地財(cái)產(chǎn)性收益對農(nóng)民工城市融入的影響不可忽視。此外，宅基地財(cái)產(chǎn)性收益對不同代際農(nóng)民工的城市融入有差異化影響。文章認(rèn)為，可變現(xiàn)的宅基地財(cái)產(chǎn)性收益會助推農(nóng)民工融入城市，而預(yù)期宅基地被征用時(shí)能獲得補(bǔ)償會成為農(nóng)民工融入城市的羈絆。為有效推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化，在宅基地“三權(quán)分置”的政策背景下，一方面應(yīng)逐步放開宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)限制和鼓勵(lì)農(nóng)房交易，讓農(nóng)民工帶著財(cái)產(chǎn)進(jìn)城；另一方面需加快出臺宅基地有償退出政策，防止宅基地問題懸而不決遲滯中國城鎮(zhèn)化進(jìn)程。

胡新艷等人的《中國農(nóng)村宅基地制度改革的演進(jìn)邏輯與未來走向》認(rèn)為，中國農(nóng)村宅基地兼具居住保障和財(cái)產(chǎn)功能。隨著中國經(jīng)濟(jì)社會快速發(fā)展轉(zhuǎn)型，宅基地的功能定位正在從“居住保障導(dǎo)向中謀求財(cái)產(chǎn)功能”轉(zhuǎn)化為“財(cái)產(chǎn)功能導(dǎo)向中維護(hù)居住保障”。為適應(yīng)宅基地的功能定位變化，文章提出“集體所有，賦權(quán)盤活，住有所居”為主線的基本制度架構(gòu)，認(rèn)為改革重點(diǎn)在于：一是強(qiáng)化宅基地用益物權(quán)，明確宅基地使用權(quán)的抵押、轉(zhuǎn)讓權(quán)能，為賦權(quán)盤活宅基地提供具備法律保障的制度基礎(chǔ)。二是宅基地獲取方式從“無償取得”改為“有償取得”，持有期限從長期到限定70年。這既是解決目前超占宅基地的有效途徑，也能為房地分離抵押、轉(zhuǎn)讓提供可供選擇的路徑；三是多種形式解決農(nóng)民的住房保障問題，逐步從基于身份權(quán)的宅基地保障轉(zhuǎn)向基于公民權(quán)的居住權(quán)保障。

三篇文章分別討論了宅基地制度改革的研究現(xiàn)狀與研究熱點(diǎn)、宅基地財(cái)產(chǎn)性收益對農(nóng)民工城市融入的影響、宅基地制度改革的演進(jìn)邏輯與未來走向。從而表明，必須進(jìn)一步探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)分置實(shí)現(xiàn)形式，在維護(hù)集體所有權(quán)、厘清農(nóng)戶資格權(quán)的基礎(chǔ)上，盤活宅基地使用權(quán)。重點(diǎn)在于：

一是“三權(quán)分置”。推進(jìn)農(nóng)村宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)的“三權(quán)分置”，關(guān)鍵在于維護(hù)所有權(quán)的基礎(chǔ)上厘清資格權(quán)。我國2007年實(shí)施的《物權(quán)法》規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的動產(chǎn)不動產(chǎn)歸本集體成員集體所有”。2021年實(shí)施的《民法典》作出了同樣的規(guī)定。根據(jù)《物權(quán)法》和《民法典》的這一規(guī)定，農(nóng)民集體所有的動產(chǎn)和不動產(chǎn)的所有權(quán)主體，既不是集體經(jīng)濟(jì)組織，不是村民委員會，也不是全體村民，而是本集體經(jīng)濟(jì)組織的成員集體。從產(chǎn)權(quán)運(yùn)作的層面來說，維護(hù)農(nóng)村宅基地集體所有權(quán)的核心，不是要形成凌駕于成員之上的“集體”，而是要形成成員之外的排他。因此，明晰農(nóng)村宅基地的財(cái)產(chǎn)歸屬，必須把集體經(jīng)濟(jì)組織的成員權(quán)或資格權(quán)界定清楚，這樣才能把集體所有權(quán)真正落到實(shí)處，解決所有權(quán)主體虛置模糊的問題。

二是產(chǎn)權(quán)開放。農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)的“三權(quán)分置”不僅誘導(dǎo)了農(nóng)地的流轉(zhuǎn)與規(guī)模經(jīng)營，而且打破村莊社區(qū)的封閉格局，在產(chǎn)權(quán)開發(fā)中引入社會資本，形成了多樣化的新型經(jīng)營主體。同樣，宅基地的“三權(quán)分置”也必將促導(dǎo)農(nóng)村社區(qū)的產(chǎn)權(quán)開放。宅基地的集體所有權(quán)決定了農(nóng)戶的資格權(quán)，資格權(quán)則決定了農(nóng)戶的使用權(quán)。如果說資格權(quán)是封閉的，那么使用權(quán)則是可開放的。沒有開放不僅難以生成價(jià)格與競爭性市場，而且難以促進(jìn)村莊的人口流動尤其是有能力經(jīng)營主體的進(jìn)入?？赡艿那朗?，一方面通過對村莊宅基地特別是“空心村”的整治，進(jìn)行適當(dāng)?shù)陌徇w與集中，利用耕地占補(bǔ)平衡及其區(qū)域性的建設(shè)用地指標(biāo)交易，盤活土地資源；另一方面支持村集體或經(jīng)濟(jì)合作社以出租、入股、合作等多種方式盤活利用閑置宅基地和閑置農(nóng)房。

三是撬動盤活。盤活宅基地使用權(quán)，是進(jìn)一步促進(jìn)城鄉(xiāng)要素有序流動，增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入的重要渠道。一方面，應(yīng)該穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房與宅基地財(cái)產(chǎn)權(quán)的抵押、擔(dān)保與轉(zhuǎn)讓，激活農(nóng)村金融，將產(chǎn)業(yè)振興與生態(tài)宜居目標(biāo)結(jié)合起來、推進(jìn)一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，從而發(fā)揮土地制度在美麗鄉(xiāng)村建設(shè)中的基礎(chǔ)性作用；另一方面，利用財(cái)政資金進(jìn)行宅基地的置換、整理與修復(fù)，由此撬動和放大社會資本的注入，使農(nóng)民閑置住房成為發(fā)展鄉(xiāng)村旅游、農(nóng)業(yè)觀光、民俗休閑、文化體驗(yàn)以及養(yǎng)老、文化、教育等產(chǎn)業(yè)的有效載體。其中，可通過股份合作的方式開發(fā)古村落、民俗村、休閑農(nóng)莊等，打造新的產(chǎn)業(yè)鏈；發(fā)展共享房屋、共享庭院、共享村落等共享經(jīng)濟(jì)形式，打造鄉(xiāng)村振興新業(yè)態(tài)。

應(yīng)該強(qiáng)調(diào)，開放與盤活產(chǎn)權(quán)，必須充分尊重農(nóng)民意愿，切實(shí)保護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益，守住“農(nóng)民利益不受損”的底線，在此基礎(chǔ)上將改革推向深入，從而為激發(fā)鄉(xiāng)村發(fā)展活力、促進(jìn)鄉(xiāng)村振興提供有力支撐。因此，學(xué)界有必要對農(nóng)村宅基地制度改革給予持續(xù)的關(guān)注。