教育治理視角下教育扶貧政策執(zhí)行中的問題與對策
——以學(xué)生營養(yǎng)改善政策的執(zhí)行為例

□邵忠祥

一、研究背景

關(guān)于什么是教育治理，不同學(xué)者表述不同。有學(xué)者認(rèn)為，教育治理是指國家機(jī)關(guān)、社會組織、利益群體和公民個人，通過一定的制度安排進(jìn)行合作互動、共同管理教育公共事務(wù)的過程。[1]另有學(xué)者認(rèn)為，教育治理是政府、社會組織、市場、公民個人等主體，通過參與、對話、談判、協(xié)商等集體選擇行動，共同參與教育公共事務(wù)管理，共同生產(chǎn)或提供教育公共產(chǎn)品與公共服務(wù)，并共同承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。[2]整體而言，教育治理強(qiáng)調(diào)的是一種“多元共治”的基本理念。在治理主體的責(zé)任方面，教育治理強(qiáng)調(diào)政府的主導(dǎo)作用、學(xué)校的自主辦學(xué)、社會和公民的積極參與。[3]現(xiàn)實(shí)中，一些重要的教育政策在執(zhí)行的過程中，沒有得到很好的落實(shí)，沒有取得理想的預(yù)期效果。2011 年，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于實(shí)施農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)生營養(yǎng)改善計(jì)劃的意見》（以下簡稱《營養(yǎng)改善計(jì)劃》），經(jīng)過多年的實(shí)踐與完善，得到了較好的執(zhí)行和落實(shí)，連片特困地區(qū)農(nóng)村中小學(xué)生的營養(yǎng)不足問題得到了緩解，農(nóng)村中小學(xué)的教學(xué)質(zhì)量得到了提升。但《營養(yǎng)改善計(jì)劃》在執(zhí)行過程中仍然存在許多問題，如執(zhí)行主體對政策重要性的認(rèn)識不足問題、政策對象參與不足等[4]，以及食材統(tǒng)購、目標(biāo)人群識別過程中存在的問題。[5]目前，很少有人從教育治理的角度，對這一政策執(zhí)行過程中存在的諸多問題進(jìn)行分析、研究。因此，本文試圖從教育治理的角度，探索《營養(yǎng)改善計(jì)劃》執(zhí)行過程中存在的問題，并提出改進(jìn)建議。

二、教育治理視角下，學(xué)生營養(yǎng)改善政策在執(zhí)行中出現(xiàn)的問題

（一）對利益相關(guān)者的訴求關(guān)注不夠

教育治理是一個多元共治的過程，目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)善治，最終是為了學(xué)生的發(fā)展，提高教育質(zhì)量。在《營養(yǎng)改善計(jì)劃》的執(zhí)行過程中，作為這一政策實(shí)施的最終受益者——學(xué)生和家長，他們在這一政策的實(shí)施過程中很少受到關(guān)注，他們的利益沒有得到較好的表達(dá)，其原因主要是這一群體自身的文化素質(zhì)、社會地位較低，在這一政策實(shí)施過程中缺少基本的話語權(quán)，自身利益訴求難以得到表達(dá)。以上問題具體表現(xiàn)在地方政府和學(xué)校很少征求他們的意見，學(xué)校雖然成立了家長委員會，但形式化比較嚴(yán)重。筆者曾對G 省部分縣域中小學(xué)進(jìn)行過調(diào)查，調(diào)查結(jié)果顯示，有91.8%的家長反映學(xué)校很少或從沒有讓他們參觀和監(jiān)督學(xué)校的營養(yǎng)餐，83.6%的家長反映學(xué)校很少或從沒有征求過他們的建議。[6]學(xué)生和家長是這一政策的直接利益相關(guān)者，但是由于角色、能力、地位及文化等因素，他們也很難給學(xué)校及相關(guān)部門提出對自身有利的建議。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，一些學(xué)校的營養(yǎng)餐還存在較大的浪費(fèi)現(xiàn)象，有些孩子對營養(yǎng)餐口味不滿意，很難吃完?duì)I養(yǎng)餐，這不僅導(dǎo)致營養(yǎng)餐浪費(fèi)，還起不到提高營養(yǎng)水平的作用。

（二）政府中心傾向明顯

教育治理的主體包括政府、學(xué)校、社會組織和公民個人，其中政府在教育治理過程中處于主導(dǎo)地位，但是還應(yīng)發(fā)揮學(xué)校、家庭、學(xué)生、社會組織等在教育治理過程中的重要作用，以實(shí)現(xiàn)多元共治，發(fā)揮各主體的重要作用和力量。但是研究發(fā)現(xiàn)，在《營養(yǎng)改善計(jì)劃》的執(zhí)行過程中，家庭、學(xué)生、社會組織的作用不明顯，基本處于“等”“靠”“要”的地位，難以發(fā)揮作為治理主體參與共同治理的作用。當(dāng)前，全國大多數(shù)中小學(xué)校實(shí)行學(xué)校供餐制度，在對食堂的管理上，雖然是學(xué)校在管理，但是在具體購買什么方面，學(xué)校往往沒有主動權(quán)，而是按片（區(qū)），由教育行政部門代表政府實(shí)施招標(biāo)，由供應(yīng)商采取統(tǒng)一配送的方式。這種做法導(dǎo)致的結(jié)果是，統(tǒng)一采購的食材不適合學(xué)生的口味，從而造成浪費(fèi)。由于缺少利益相關(guān)者的監(jiān)督，導(dǎo)致一些地區(qū)采購的大米價格高于市場價格，甚至出現(xiàn)劣質(zhì)大米的現(xiàn)象。一方面，政府擔(dān)心權(quán)力下放給學(xué)校后，學(xué)校用不好營養(yǎng)餐經(jīng)費(fèi)，可能會出現(xiàn)監(jiān)管不嚴(yán)等問題。但是，因?yàn)闆]有發(fā)揮好家庭、學(xué)生、教師及媒體等的監(jiān)督作用，同樣使《營養(yǎng)改善計(jì)劃》的實(shí)施達(dá)不到預(yù)期效果。社會組織對《營養(yǎng)改善計(jì)劃》的實(shí)施一直很關(guān)注，但是如何進(jìn)一步發(fā)揮他們在《營養(yǎng)改善計(jì)劃》實(shí)施中的重要作用，確保營養(yǎng)餐的營養(yǎng)達(dá)標(biāo)，并能實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，還沒有較理想的機(jī)制來加以保證。

（三）多元主體的職能邊界模糊

《營養(yǎng)改善計(jì)劃》中，對各級政府及職能部門的主要責(zé)任進(jìn)行了界定。明確了國務(wù)院各有關(guān)部門的職責(zé)，包括農(nóng)業(yè)部門、工商部門、質(zhì)檢部門、衛(wèi)生部門、食品藥品監(jiān)管部門、教育部門的相關(guān)職責(zé)；明確了地方各級政府的相關(guān)職責(zé)，如規(guī)定試點(diǎn)工作由省級人民政府統(tǒng)籌，市、縣級人民政府具體組織實(shí)施；明確規(guī)定縣級人民政府，是學(xué)生營養(yǎng)改善工作的行動主體和責(zé)任主體；明確規(guī)定了實(shí)行校長負(fù)責(zé)制，切實(shí)承擔(dān)起具體組織實(shí)施和相關(guān)管理責(zé)任。在《營養(yǎng)改善計(jì)劃》中，也明確提出了要鼓勵社會參與，鼓勵共青團(tuán)、婦聯(lián)等人民團(tuán)體，居民委員會、村民委員會等有關(guān)基層組織，以及企業(yè)、基金會、慈善機(jī)構(gòu)，在地方人民政府統(tǒng)籌下，積極參與推進(jìn)農(nóng)村義務(wù)教育階段學(xué)生營養(yǎng)改善工作，在改善就餐條件、創(chuàng)新供餐方式、加強(qiáng)社會監(jiān)督等方面積極發(fā)揮作用。總體看，政府及職能部門和學(xué)校的職責(zé)比較清晰，但是沒有看到家長和學(xué)生應(yīng)有的職責(zé)。此外，在具體的實(shí)施過程中，筆者發(fā)現(xiàn)，光是政策文件的規(guī)定還不夠，如食品的統(tǒng)一采購由誰來監(jiān)督、怎么監(jiān)督的問題，如何發(fā)揮家長委員會在食材統(tǒng)一采購中的監(jiān)督作用？如果只靠學(xué)校自身管理，可能會出問題。一些地區(qū)出現(xiàn)了營養(yǎng)餐經(jīng)費(fèi)被套用，校長套取營養(yǎng)餐經(jīng)費(fèi)等問題，都是由于缺乏有效的監(jiān)督機(jī)制造成的。

另外，在經(jīng)費(fèi)管理責(zé)任方面，存在各級政府職責(zé)不清晰的問題。國務(wù)院出臺的《營養(yǎng)改善計(jì)劃》，教育部、中宣部等15 部門聯(lián)合下發(fā)的《農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)生營養(yǎng)改善計(jì)劃實(shí)施細(xì)則》（以下簡稱《細(xì)則》）及財(cái)政部、教育部聯(lián)合下發(fā)的《農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)生營養(yǎng)改善計(jì)劃專項(xiàng)資金管理暫行辦法》等，這些政策明確規(guī)定了各級政府部門的經(jīng)費(fèi)投入責(zé)任。如明確每生每日3元（從2021 年秋季學(xué)期起增加到5 元）的營養(yǎng)餐專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)由中央財(cái)政負(fù)擔(dān)，《營養(yǎng)改善計(jì)劃》在執(zhí)行過程中產(chǎn)生的各項(xiàng)費(fèi)用主要由縣級政府及其相關(guān)職能部門和學(xué)校負(fù)擔(dān)。《細(xì)則》規(guī)定，中央專項(xiàng)資金要全額用于為學(xué)生提供營養(yǎng)膳食，補(bǔ)助學(xué)生用餐；地方政府負(fù)責(zé)學(xué)校食堂建設(shè)及飲水、電力設(shè)施改造，廚具、餐具、清洗消毒設(shè)備等基礎(chǔ)條件的改善?？梢钥闯觯恕皩ｍ?xiàng)經(jīng)費(fèi)由中央財(cái)政解決”這一點(diǎn)明確之外，其他費(fèi)用則一律采取“地方政府負(fù)責(zé)”的表述。但地方政府包括省級政府、縣級政府和鄉(xiāng)級政府，政策表述過于模糊，留下了太大空間。

（四）多元主體之間聯(lián)動共治不足

調(diào)查發(fā)現(xiàn)，《營養(yǎng)改善計(jì)劃》實(shí)施過程中，各主體存在各自為政的情況，學(xué)校一線發(fā)現(xiàn)的問題，不能及時反饋到政府部門。農(nóng)村中小學(xué)是《營養(yǎng)改善計(jì)劃》的落實(shí)單位，負(fù)責(zé)營養(yǎng)餐管理的農(nóng)村中小學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)、教師及利益享受者——學(xué)生，如果能就這一政策實(shí)施過程中出現(xiàn)的問題，及時向縣級政府及相關(guān)的營養(yǎng)餐管理部門反映，相關(guān)部門能第一時間發(fā)現(xiàn)問題并解決，不僅能減少學(xué)校在政策實(shí)施初期出現(xiàn)的一些問題，還能反映他們自身的利益訴求，從而改進(jìn)《營養(yǎng)改善計(jì)劃》實(shí)施的效果。

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，學(xué)校實(shí)施層面的問題，一般很難向上級部門及時溝通反饋。學(xué)校主要是對營養(yǎng)餐進(jìn)行日常管理，以及準(zhǔn)備上級部門的各種檢查資料。由于缺少溝通，地方各級政府和職能部門對《營養(yǎng)改善計(jì)劃》實(shí)施的具體情況掌握不準(zhǔn)，較難做到對癥下藥，影響政策實(shí)施效果。另外，各級各類管理部門之間不能進(jìn)行有效的聯(lián)動溝通。涉及《營養(yǎng)改善計(jì)劃》政策執(zhí)行的單位包括，地方教育、衛(wèi)生、紀(jì)檢、發(fā)展與改革等部門。筆者調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在《營養(yǎng)改善計(jì)劃》執(zhí)行過程中，涉及較多的是縣級教育行政部門（教育局），其他部門很少關(guān)心營養(yǎng)餐問題。這導(dǎo)致教育行政部門，一方面工作負(fù)擔(dān)和壓力過重，另一方面由于缺少來自衛(wèi)生、財(cái)政等部門的協(xié)助指導(dǎo)，學(xué)生營養(yǎng)餐難以做到營養(yǎng)均衡，財(cái)務(wù)報(bào)表亦不符合規(guī)定要求。此外，由于職能部門之間溝通不足，導(dǎo)致對《營養(yǎng)改善計(jì)劃》的執(zhí)行政出多門，學(xué)校疲于應(yīng)付，工作負(fù)擔(dān)加重，很難潛心做好學(xué)生的營養(yǎng)改善工作。

三、教育治理視角下，改進(jìn)學(xué)生營養(yǎng)改善政策執(zhí)行效果的建議

（一）強(qiáng)化家長、學(xué)生的話語權(quán)，回應(yīng)政策目標(biāo)群體的利益訴求

政治參與是“公民通過一定方式參與公共政治生活、表達(dá)利益訴求、規(guī)范政府行為、影響公共決策的行為”。[7]只有政策網(wǎng)絡(luò)的充分開放，才有利于政策相關(guān)者的利益表達(dá)?！稜I養(yǎng)改善計(jì)劃》的執(zhí)行過程中，由于農(nóng)村學(xué)生、家長的文化水平、社會資源長期處于不利地位，導(dǎo)致基本話語權(quán)缺乏，從而很難表達(dá)自身的利益訴求。為此，要健全公民政治參與體系，打開封閉的政策網(wǎng)絡(luò)，拓展公民政治參與的渠道[8]，培養(yǎng)和強(qiáng)化學(xué)生、家長的參與意識，使農(nóng)村學(xué)生及家長有能力和機(jī)會為《營養(yǎng)改善計(jì)劃》的執(zhí)行提出不同的意見，表達(dá)自己的利益訴求?？h營養(yǎng)辦公室應(yīng)定期開放家長接待日，聽取家長和學(xué)生反映問題和意見。學(xué)校定期邀請家長和學(xué)生參觀學(xué)校的食堂，了解家長和學(xué)生的訴求。對于招標(biāo)統(tǒng)購方面，邀請熟悉招標(biāo)程序的家長參加監(jiān)督，一起對供貨公司的資質(zhì)和食材的質(zhì)量進(jìn)行把關(guān)，確保統(tǒng)購的食材安全又營養(yǎng)。

（二）構(gòu)建問題反饋渠道，促進(jìn)多元主體參與的有效性

教育治理強(qiáng)調(diào)多元主體之間的有效參與，以發(fā)揮各主體在治理過程中的重要作用。利益相關(guān)主體需求的多樣性是教育公共治理主體多元化參與的前提。這種多樣性，要求教育治理不能以政府為教育公共事務(wù)管理的唯一主體，要形成政府、學(xué)校和社會多元主體的共治模式。為了確保多元主體參與的積極性，政府要發(fā)揮好自身引導(dǎo)者的重要角色。通過建立營養(yǎng)餐的營養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一采購的相關(guān)制度等來引導(dǎo)學(xué)校、家長的積極關(guān)注。發(fā)揮媒體在《營養(yǎng)改善計(jì)劃》實(shí)施過程中的重要監(jiān)督作用，同時給學(xué)校、家長、學(xué)生提供問題反饋的具體渠道。讓家長、學(xué)生在發(fā)現(xiàn)問題后，有一個反饋問題的通道，以保證問題得到及時解決。《營養(yǎng)改善計(jì)劃》實(shí)施的早期，出現(xiàn)的各種浪費(fèi)現(xiàn)象，以及經(jīng)費(fèi)被套用等問題，就在于沒有一個及時反饋問題的渠道，導(dǎo)致出現(xiàn)問題后沒有在第一時間得到處理。地方政府在發(fā)現(xiàn)問題后，甚至出現(xiàn)隱瞞事情真相等問題，這些都是因?yàn)檎叩亩嘣黧w沒能有效參與造成的。雖然政策規(guī)定，要鼓勵社會組織參與，但是缺少具體的實(shí)施機(jī)制和參與機(jī)制，主要還是由政府負(fù)責(zé)實(shí)施和管理，學(xué)校的自主性不強(qiáng)，家長、學(xué)生基本沒有參與其中，難以發(fā)揮監(jiān)督管理的作用。

（三）清晰界定各級政府的財(cái)政職責(zé)

教育治理強(qiáng)調(diào)多元主體的共同參與，但是有效參與的前提條件之一，是要清晰界定各主體的主要職責(zé)，以發(fā)揮各治理主體的積極性和責(zé)任心。政策執(zhí)行需要一定的人、財(cái)物作為支撐，特別是需要經(jīng)費(fèi)支持。但是，在《營養(yǎng)改善計(jì)劃》執(zhí)行過程中，存在縣級政府和學(xué)校財(cái)力不足，但又承擔(dān)過重的財(cái)政負(fù)擔(dān)的問題，從而導(dǎo)致縣級政府和學(xué)校的積極性不高。針對縣級政府和學(xué)校財(cái)力負(fù)擔(dān)過重的問題，建議財(cái)政重心上移，由省級財(cái)政和中央財(cái)政承擔(dān)更大的投入責(zé)任?？h級政府只負(fù)責(zé)政策的具體執(zhí)行，不再承擔(dān)相應(yīng)的經(jīng)費(fèi)投入，減輕縣級政府財(cái)政負(fù)擔(dān)。同時，根據(jù)當(dāng)?shù)毓べY水平，適當(dāng)提高食堂工勤人員工資。原來各縣規(guī)定的1000 元左右的工資，已很難吸引當(dāng)?shù)厝藦氖聦W(xué)校食堂工作，建議根據(jù)各縣人均工資標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整工勤人員工資。這筆費(fèi)用建議由省級和中央財(cái)政負(fù)擔(dān)，縣級政府和學(xué)校不再負(fù)擔(dān)。只有這樣，才有利于激勵縣級政府和學(xué)校執(zhí)行好政策。

（四）強(qiáng)化多元主體之間的職能聯(lián)動

我國的政策執(zhí)行方式，是一種典型的科層制方式，負(fù)責(zé)具體執(zhí)行政策的下級政府及相關(guān)部門缺少與上級部門的溝通，特別是學(xué)校，家長和學(xué)生，普遍缺少話語權(quán)。教育治理強(qiáng)調(diào)各治理主體之間的多元共治，發(fā)揮各治理主體在教育治理過程中的重要作用。各主體之間應(yīng)各負(fù)其責(zé)，相互聯(lián)動、相互協(xié)調(diào)，而非二元對立，特別是政府應(yīng)協(xié)調(diào)好政策執(zhí)行過程中各方面的關(guān)系，有效調(diào)節(jié)不同政策主體的具體目標(biāo)，加強(qiáng)政策主體之間信息的溝通、交流和共享。[9]因此，為了促進(jìn)學(xué)校、家長、學(xué)生與政府職能部門之間的交流，建立信息互傳機(jī)制，地方政府的職能部門應(yīng)主動加強(qiáng)與學(xué)校、家長、學(xué)生及社會組織、媒體之間的聯(lián)系互動，建立有效的協(xié)商和交流機(jī)制，把握政策執(zhí)行過程中的可靠信息，以促進(jìn)《營養(yǎng)改善計(jì)劃》的順利執(zhí)行。同時，針對政府職能部門間由于缺少溝通導(dǎo)致的政出多門、增加學(xué)校工作負(fù)擔(dān)等問題，應(yīng)建立政府職能部門之間的信息交流機(jī)制，促進(jìn)政府職能部門之間的溝通，明確各自的責(zé)任，防止各種重復(fù)性的檢查，減輕學(xué)校工作負(fù)擔(dān)，從而促進(jìn)《營養(yǎng)改善計(jì)劃》的執(zhí)行。