路徑依賴、關(guān)鍵節(jié)點與中國少年先鋒隊政策變遷
——基于歷史制度主義的分析

山西師范大學教育科學學院 付世婧 李海云

中國少先隊自1949年建隊，迄今已經(jīng)有70多年的歷史。少先隊政策是指黨和國家為實現(xiàn)一定歷史時期的教育發(fā)展目標和任務(wù)，依據(jù)黨和國家在一定歷史時期的基本任務(wù)、基本方針而制定的關(guān)于少先隊的行為準則，包括法律、法規(guī)、規(guī)范、章程、重要講話等與少先隊工作相關(guān)的條文總和。

一、歷史制度主義分析框架

歷史制度主義產(chǎn)生于20世紀80年代左右，1992年被瑟倫作為政治概念明確提出，它認為政策的變遷是特殊歷史變遷與環(huán)境共同作用的結(jié)果，拋棄了絕對的、簡單的理論假設(shè)，而注重特殊歷史過程和環(huán)境要素的綜合作用，具有更大的包容性。在分析政策變遷過程中，強調(diào)歷史事件變遷的持續(xù)期、斷裂期與路徑依賴，形成了“宏觀結(jié)構(gòu)—中層政策—微觀行動者”這樣一種全新的分析框架。因此，歷史制度主義更具有解釋力。

1.政策變遷：路徑依賴

政策經(jīng)濟學家認為政策變遷和技術(shù)演進過程類似，存在自我增強（Self-reinforcing）或正反饋（Positive Feedback）機制，初始政策一旦形成，便會沿著既定的道路發(fā)展并不斷自我強化，“一旦政府在某個政策領(lǐng)域做出了最初的政策和政策選擇，除非有足夠的力量克服最初創(chuàng)造的慣性，否則這一創(chuàng)造的模式將持續(xù)下去?！甭窂揭蕾噷е抡咦冞w可能產(chǎn)生兩種結(jié)果：一是沿著良性狀態(tài)發(fā)展；二是陷入無效或低效的鎖定。路徑依賴是長期穩(wěn)定發(fā)展形成的模式，這種模式在一定時期內(nèi)呈現(xiàn)出穩(wěn)定持續(xù)發(fā)展的特點以及具有此歷史政策階段的特征。因此，用歷史制度主義來審視少年兒童組織的發(fā)展變遷，有利于更加深刻地認識少年兒童組織的未來走向。

2.政策變遷：關(guān)鍵節(jié)點

相對于路徑依賴的穩(wěn)定性、持續(xù)性，關(guān)鍵節(jié)點則是持續(xù)期中的斷裂，在持續(xù)穩(wěn)定階段會被突發(fā)的環(huán)境打破，發(fā)生與之前不同的政策變遷，產(chǎn)生的結(jié)果是多方面的，可能沿著斷裂期結(jié)果持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展下去，可能繼續(xù)接受沖擊，打破斷裂期繼續(xù)斷裂，從而達到穩(wěn)定發(fā)展、持續(xù)發(fā)展的狀態(tài)，等待下次的斷裂期。歷史制度主義者將關(guān)鍵節(jié)點視為突發(fā)性的、劇烈的外部沖擊，包括經(jīng)濟危機、重大疫情、自然災(zāi)害、國家安全威脅等，這種不可預(yù)見的事件破壞了現(xiàn)存的政策和政策，從而誘發(fā)政策變遷。

二、路徑鎖定中的少先隊政策分析

1.少先隊政策特征

（1）兒童性

兒童性是少先隊的基礎(chǔ)屬性，也是少先隊政策的基礎(chǔ)屬性。無論是早期的少先隊文件政策，還是近期發(fā)布的政策文件，始終都堅持兒童在少先隊中的主體地位。少先隊是全國少年兒童自己的組織，少先隊政策也始終堅持滿足廣大少年兒童的需要，將兒童作為少先隊的主體。自1958年共青團三屆三中全會起，《中國少年先鋒隊隊章》開始以少先隊員主人翁的語勢語氣進行表達，凸顯少年先鋒隊的兒童性。兒童性體現(xiàn)在此后的各文件政策中，是少先隊政策文件中所體現(xiàn)的基本屬性。

（2）組織性

少先隊是少年兒童自己的組織。在各類政策文件中都強調(diào)依托少先隊組織，突出少先隊的組織屬性。2020年中國少年先鋒隊第八次全國代表大會的工作報告中指出，要切實健全少先隊組織體系，持續(xù)激發(fā)少先隊組織活力，讓少先隊員在組織里接受教育，獲得成長。

（3）群眾性

少先隊是少年兒童的群團組織，少先隊教育是集體教育，在集體教育中發(fā)揮群體性與群育作用。2019年共青團中央、教育部、全國少工委關(guān)于印發(fā)《關(guān)于構(gòu)建階梯式成長激勵體系增強少先隊員光榮感的指導意見》《關(guān)于深入徹落實黨建帶團建、隊建加強少先隊工作體制機制建設(shè)的意見》的通知（中青聯(lián)發(fā)〔2019〕13號）中指出，榮譽激勵包括“優(yōu)秀少先隊員”和“優(yōu)秀少先隊集體”。開展校、縣、市、省、全國級“優(yōu)秀少先隊員”和“優(yōu)秀少先隊集體”評選，以激勵機制表彰集體，充分體現(xiàn)少先隊教育是集體的教育。

（4）教育性

少先隊組織教育的內(nèi)涵極其豐富，核心內(nèi)容和要求是要培養(yǎng)少先隊員的組織意識、組織觀念、組織情感以及服務(wù)組織的能力。少先隊組織教育的具體內(nèi)容應(yīng)包括：隊與黨、團組織關(guān)系的教育，隊的性質(zhì)任務(wù)的教育，隊的歷史的教育，隊的基本知識的教育，隊的組織政策的教育，隊的組織紀律的教育，隊員的權(quán)利及義務(wù)的教育等。

（5）政治啟蒙性

2019年6月23日《中共中央國務(wù)院關(guān)于深化教育教學改革全面提高義務(wù)教育質(zhì)量的意見》指出：全面發(fā)展素質(zhì)教育要突出德育實效，突出政治啟蒙和價值觀塑造，充分發(fā)揮共青團、少先隊組織育人作用。2021年1月31日，《中共中央關(guān)于全面加強新時代少先隊工作的意見》強調(diào)：全面加強新時代少先隊工作，強化對少年兒童的政治啟蒙和價值觀塑造。少先隊作為培養(yǎng)社會主義建設(shè)者和接班人預(yù)備隊，在少年兒童的政治啟蒙中有彌足輕重的作用。

（6）社會性

傳統(tǒng)教育下學校教育與社會教育是割裂的，現(xiàn)代教育要求打破學校城墻，少先隊教育比學校教育更具有社會性的優(yōu)勢。2020年修改的《中國少年先鋒隊章程》中明確指出：在學校、社區(qū)、青少年宮等校外場所建立大隊、中隊。

2.少先隊政策變遷的“路徑依賴”分析

歷史制度主義認為，高昂的構(gòu)建成本或固定成本、學習效應(yīng)、協(xié)調(diào)效應(yīng)、適應(yīng)性預(yù)期是政策形成之后路徑依賴產(chǎn)生的四個主要原因。

第一，在特定政策構(gòu)建之初，大量的初始成本被投入，使得該政策退出的成本高昂，因此即使在運行的過程中發(fā)現(xiàn)其并非最優(yōu)，也不會輕易做出改變，而是固守原有政策路徑。如前所述，少先隊組織經(jīng)長期發(fā)展而來，在各級各類的少先隊組織構(gòu)建與建設(shè)過程中，投入大量人力物力來構(gòu)建符合少先隊員身心發(fā)展規(guī)律的活動以及對少先隊輔導員的各類培訓。無論是以少先隊員為主體的活動，還是基于少先隊組織建設(shè)的少先隊輔導員培訓，抑或?qū)W校、社區(qū)、社會為保障少先隊活動開展而創(chuàng)建的基地，都投入了相當多的人力、物力和財力，形成了一系列有序的運行機制和保障機制。少先隊組織在進行少先隊活動過程中已經(jīng)開始習慣于這種已有的政策框架、運行方式、場地支持以及活動主題。

第二，少先隊組織管理政策與少先隊活動課程開展形成了“學習效應(yīng)”。當政策形成并開始運行后，適應(yīng)該政策的組織通過遵循和參與，在對政策的不斷學習、實踐中掌握政策規(guī)則并從中獲益。對于少先隊員而言，少先隊組織管理與少先隊活動課程的開展豐富了自身的學習，在其過程中遵循的教育性教學原則，促進少先隊員的全面發(fā)展以及對少先隊的組織認同；對于少先隊輔導員而言，少先隊是以國家的發(fā)展和社會的需求，遵循兒童身心發(fā)展規(guī)律來組織和優(yōu)化少先隊管理與少先隊活動課程，在促進自身對于少先隊組織與政策的不斷學習之外，還可以提高少先隊輔導員自身的核心素養(yǎng)；對于學校和社會而言，在配合少先隊組織政策的組織管理與少先隊活動課程開展的過程中，通過隊的各項活動，引領(lǐng)少先隊員關(guān)心社會、愛護社會、參與社會，培養(yǎng)少先隊員社會責任感，促進個體社會化的發(fā)展。

第三，少先隊組織政策與其他相關(guān)政策實現(xiàn)了“協(xié)調(diào)效應(yīng)”。政策一旦形成后，為了實現(xiàn)利益最大化，會與其他政策相聯(lián)系從而構(gòu)建出一個政策的共同體，這樣形成的政策系列更加穩(wěn)固，從而難以被改變。當今，少先隊組織政策在國家法律和社會規(guī)則下并行，在法律保障少先隊組織政策與少先隊活動課程開展的同時，各種社會規(guī)范與規(guī)則、學校規(guī)章政策、教師行為規(guī)范、學生行為守則等也都發(fā)揮作用。少先隊組織管理政策與少先隊活動課程的開展是國家法律法規(guī)保障，政府政策引導，社會規(guī)范支持，學校規(guī)章政策、教師行為規(guī)范、學生行為準則配合協(xié)同管理，從而構(gòu)建少先隊組織政策的政策共同體，實現(xiàn)了少先隊組織政策的協(xié)調(diào)效應(yīng)。

第四，少先隊組織政策參與各方形成了“適應(yīng)性預(yù)期”。人們長期處于某一政策或某一規(guī)則之中，而且該政策發(fā)揮了積極的作用，參與各方從中獲益，便會對該政策、規(guī)則產(chǎn)生長期性的預(yù)期，并習慣于按照這一規(guī)則行事，減少該政策存在下去的不確定性。少先隊組織政策有著自身一套管理原則、程序與辦法。如少先隊員可以自行參與管理少先隊內(nèi)部的事務(wù)與政策制定。不同層級的少先隊代表大會的開展也是“適應(yīng)性預(yù)期”的體現(xiàn)。少代會已經(jīng)是一套成熟且穩(wěn)定的少先隊內(nèi)部成員管理少先隊內(nèi)部事務(wù)的穩(wěn)定程序與規(guī)則。各級少先隊代表大會已成為同級少先隊組織的最高權(quán)力機構(gòu)，有固定的時間、固定的成員配比、成熟的會議流程，在管理少先隊的過程中發(fā)揮了積極穩(wěn)定的作用。而且這一切規(guī)則和政策由來已久，已成為各級各類少先隊普遍遵循的方式，參與各方形成了穩(wěn)定的預(yù)期。

三、關(guān)鍵節(jié)點與少先隊政策變遷

1.少先隊政策關(guān)鍵節(jié)點的形成

1949—1965年：以“勞動教育”為主，組織內(nèi)容不完善。中華人民共和國成立初期，國家經(jīng)濟發(fā)展緩慢，一切都是從勞動中來。1955年11月27日團中央和教育部發(fā)布《關(guān)于支持全國少年兒童開展“小五年計劃”活動的聯(lián)合指示》，“小五年計劃”活動是指中國于第一個國民經(jīng)濟建設(shè)五年計劃期間在小學生中開展的為實施五年計劃做好事的公益活動，是少年兒童熱愛祖國、熱愛勞動、熱愛社會主義的自我教育活動。1955年，由北京等地學生倡議，受到團中央、教育部的支持，并得到全國少年兒童的響應(yīng)，形成全國性活動。通過少先隊活動進行勞動創(chuàng)造，開展植樹造林、種植向日葵、種植農(nóng)作物、飼養(yǎng)家禽動物以及幫助家庭揀糧食、積肥、捕捉害蟲等活動。少先隊員們在這些活動中培養(yǎng)勞動情感，提升勞動能力，獲取勞動知識，拓展勞動行為。但是在“大躍進”后期，由于過度的勞動教育，導致少年兒童勞動過量不堪重負。

在這一階段，少先隊組織主張在勞動中培養(yǎng)少先隊員的愛國主義情感、社會責任感。但還沒有形成完備的少先隊組織管理經(jīng)驗、符合少先隊員身心發(fā)展規(guī)律以及少先隊活動方案的少先隊活動，還沒有形成完整的少先隊教育教學體系，組織結(jié)構(gòu)與組織內(nèi)容還相對片面。

1966—1976年：“紅小兵”運動使組織結(jié)構(gòu)受到破壞?！拔幕蟾锩睍r期，少先隊組織遭受破壞。少先隊組織管理充斥“革命性”，少先隊活動主題以“批判資產(chǎn)階級”“除四舊”等革命主題為主，破壞了少先隊組織“兒童性”的基本性質(zhì)，衍生了一系列不符合兒童身心發(fā)展規(guī)律的活動，“革命性”“社會性”“政治性”成為“紅小兵”組織的重要性質(zhì)。但從另一方面來看，雖然“文化大革命”期間，少先隊組織被破壞，但“紅小兵”組織也體現(xiàn)了少年兒童組織的“群眾性”與“社會性”，保持著少年兒童組織依靠人民和社會的需求而開展活動。

1977—2013年：“德智體美”全面發(fā)展，組織恢復創(chuàng)生與發(fā)展。少先隊組織經(jīng)過恢復與發(fā)展，開始重視少先隊員的全面發(fā)展與少先隊輔導員的培訓。少先隊活動課程主題也豐富多彩。1985年“創(chuàng)造杯”，1986年、1987年培養(yǎng)“四有五愛”精神，在此之后提出了“把握方向，研究辦法，建設(shè)隊伍，提高理論”的口號。1988年，在全國各省、自治區(qū)、直轄市的部分地區(qū)中試行《中國少年先鋒隊教育綱要》，培養(yǎng)德、智、體、美全面發(fā)展的一代新人，理論意義上減少少先隊工作組織的盲目性和隨意性，逐步做到科學化、系統(tǒng)化、政策化、陣地化。2000年6月13日《中國少年先鋒隊章程》新隊章主要作了三處修改：第十條中原“中隊委員會”改為“學校少先隊組織”；第十一條中原“或村”改為“社區(qū)”；第十五條中增加“全國代表大會原則上每五年召開一次”的內(nèi)容?？缡兰o的“雛鷹爭章”活動在這個時期廣泛開展。

這個階段的少先隊組織管理逐步走向規(guī)范化、系統(tǒng)化、政策化。少先隊員可以獨立自主地管理組織內(nèi)的各項事務(wù)。對少先隊輔導員開展各類培訓，努力提高少先隊輔導員的專業(yè)素養(yǎng)。但在此階段以“德智體美”少先隊活動為主，勞動教育處于相對弱勢地位。

2013年至今：城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)，注重政治啟蒙，全面優(yōu)化。這一時期，少先隊政策促進城鄉(xiāng)少先隊發(fā)展均衡，政治啟蒙在多位領(lǐng)導人的報告中被多次提到，可見政治啟蒙在道德養(yǎng)成、成長取向、組織意識中處于重要地位。在高校建立少年兒童組織與思想意識教育專業(yè)，提升少先隊組織的專業(yè)化；多項政策支持對少先隊輔導員進行培訓。這都表明，無論是橫向還是縱向政策，都支持少先隊組織的全面發(fā)展，促進少先隊組織向更加專業(yè)化、規(guī)范化的路徑上發(fā)展。

2.少先隊的政策變遷

（1）發(fā)端與演變

第一個少先隊組織是蘇聯(lián)列寧少年先鋒隊。1922年2月13日，世界上第一個由工人階級政黨領(lǐng)導的少先隊組織在蘇聯(lián)莫斯科誕生。在此之前，中國少年兒童組織還是兒童團，他們積極參與革命斗爭，只有基本的管理條例，服務(wù)于戰(zhàn)爭，作為抗戰(zhàn)預(yù)備隊，積極參與革命斗爭，但限于環(huán)境制約，沒有系統(tǒng)、完備的組織與管理。

從1922年到1949年中華人民共和國成立之前，少年兒童組織充分發(fā)揮自己的優(yōu)勢，為革命戰(zhàn)爭作出巨大貢獻。雖然當時還沒有完備的體系管理，也沒有法律規(guī)章政策的保護與支持，但在特殊的環(huán)境和背景下，兒童團作為中國少先隊的前身與萌芽，其政治性、革命性、社會性已凸顯出來，涌現(xiàn)出一大批像王樸、張嘎、李愛民等優(yōu)秀的少年兒童榜樣。

（2）恢復與優(yōu)化

從1978年開始，中國少年先鋒隊經(jīng)過恢復，現(xiàn)在已經(jīng)優(yōu)化為中國少年兒童的群團組織，成為培養(yǎng)中國特色社會主義的建設(shè)者與接班人的學校。在政策和法律的支持下，無論是少先隊組織、少先隊員還是少先隊輔導員隊伍都得到了更加專業(yè)的優(yōu)化。2021年1月31日，《中共中央關(guān)于全面加強新時代少先隊工作的意見》對少先隊組織工作作出重要指導，少先隊正在以更專業(yè)、更規(guī)范、更科學的步伐高舉隊旗跟黨走。

四、結(jié)語

中國少年先鋒隊政策變遷是受政策產(chǎn)生背景與社會環(huán)境影響的復雜過程，也是黨的領(lǐng)導、政策環(huán)境和行為決策綜合作用的結(jié)果。少先隊的政策變遷過程既受社會背景的影響，也有政策路徑依賴的限制，還受黨中央領(lǐng)導與共青團管理。在不同歷史時期與社會背景下，黨中央的決策推動了少先隊的政策變遷。

第一，少先隊政策變遷在政策存續(xù)的正常時期和關(guān)鍵節(jié)點時期都表現(xiàn)出較強的路徑依賴特征，外部環(huán)境的劇變促使行動者剔除處于“路徑鎖定”狀態(tài)的政策，優(yōu)化少先隊的政策供給，促使政策變遷的發(fā)生。

第二，少先隊政策變遷是一個漸進的過程。這一演化的進程主要呈現(xiàn)以下特征：行動者根據(jù)自身需要，積極尋求探索新政策，政策開始適應(yīng)社會需求的過程，在適應(yīng)的過程中不斷優(yōu)化；在社會主義革命和建設(shè)、改革開放、新時代等不同的歷史時期響應(yīng)黨和國家的號召，不斷地適應(yīng)社會發(fā)展的需要，并在社會需求中不斷地進行優(yōu)化和發(fā)展，向更專業(yè)、更規(guī)范、更科學的方向前進。

第三，黨的重要決策成為少先隊政策變遷的重要因素。無論是在社會改造過程中的以勞動為主，抑或是改革開放后“德智體美勞全面發(fā)展”時期，還是在新時代以社會主義核心價值觀為主，黨的重要決策都是少先隊政策變遷的重要因素。