功利主義視角下證券監(jiān)管舉報(bào)人制度的完善

何孟凱

(上海政法學(xué)院，上海 200000)

0 引言

證券監(jiān)管舉報(bào)人制度是針對(duì)我國(guó)當(dāng)下的資本市場(chǎng)亂象而出臺(tái)的專門制度。目前，我國(guó)證券市場(chǎng)中存在非法集資、財(cái)務(wù)造假、內(nèi)幕交易、違規(guī)減持、欺詐發(fā)行、虛假信息披露、操縱股價(jià)等層出不窮的違法行為。為嚴(yán)厲打擊和制止此類違法行為，應(yīng)建立相應(yīng)的證券監(jiān)管舉報(bào)人制度。證券監(jiān)管舉報(bào)人制度建立的目的符合功利主義的基本道德原則——最大多數(shù)人的幸福原則，即通過有獎(jiǎng)舉報(bào)的方式，激勵(lì)社會(huì)公眾監(jiān)督證券違法行為，從大多數(shù)人的幸福出發(fā)維護(hù)社會(huì)集體的公共利益，實(shí)現(xiàn)個(gè)人利益和社會(huì)利益相融合。本文意圖從功利主義視角對(duì)證券監(jiān)管舉報(bào)人制度的建立和完善提出建議，加強(qiáng)證券市場(chǎng)的監(jiān)管力量，積極維護(hù)我國(guó)證券市場(chǎng)穩(wěn)定，給予投資者信心，通過有效監(jiān)管來營(yíng)造良好的投資環(huán)境，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，保障社會(huì)公共利益。

1 功利主義思想觀念

功利主義思想最早可以追溯至古希臘時(shí)期伊壁鳩魯學(xué)派所倡導(dǎo)的快樂主義，隨著時(shí)代的發(fā)展，吸取了文藝復(fù)興時(shí)期愛爾維修關(guān)于個(gè)人利益方面的思想和貝卡利亞的法律思想。從伊壁鳩魯學(xué)派鼓吹快樂是最大的善的快樂主義，到文藝復(fù)興時(shí)期追求人性解放以及利己主義、物質(zhì)享受和現(xiàn)實(shí)享樂的近代的快樂主義，快樂的概念從節(jié)制的享樂和心靈的快樂發(fā)展到遵從人性的本能的快樂，即追求自身最大幸福。這使邊沁認(rèn)為人類受制于“苦”與“樂”的統(tǒng)治，從而產(chǎn)生功利主義所主張的人類的基本規(guī)律，即避苦求樂，這也是功利主義原則。從貝卡利亞的刑法思想中，邊沁找到功利主義計(jì)算快樂與幸福的原理并將其引入道德領(lǐng)域，即以行為本身引起的苦和樂的大小程度來衡量行為的善惡[1]。

功利主義思想主張，根據(jù)主體不同，功利主義原則的運(yùn)用也有所區(qū)別。對(duì)特定的人而言，功利主義原則體現(xiàn)為他人依據(jù)自己的本能，做出最有利于自身利益的選擇。對(duì)政府而言，功利主義原則體現(xiàn)為政府遵從趨利避害的原則來增進(jìn)社會(huì)的最大利益，以最大多數(shù)人的最大幸福作為衡量政府行為正當(dāng)與否的標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，功利主義認(rèn)為一切行為的唯一目標(biāo)是追求幸福，以幸福為行為的價(jià)值導(dǎo)向則稱之為功利。由于人的本能就是避苦求樂，那么追求自身最大幸福、增加快樂的行為就是符合人的行為本能，在道德上就是善良的，在法律上就是權(quán)利。邊沁主張將功利主義原則貫穿于立法、執(zhí)法和守法等各個(gè)方面，將法律的制定和形成認(rèn)為是人的意識(shí)活動(dòng)的結(jié)果。根據(jù)功利主義原理，法學(xué)家在制定法律時(shí)必須遵從最大多數(shù)人的最大幸福的目標(biāo)，否則所立之法缺乏自身的合理性依據(jù)。

2 證券監(jiān)管舉報(bào)人制度的意義和價(jià)值

證券監(jiān)管舉報(bào)人制度實(shí)質(zhì)上是社會(huì)監(jiān)督在金融領(lǐng)域的運(yùn)用，是指公民為了維護(hù)本人、他人的合法權(quán)益或社會(huì)的公共利益，按照一定的程序，依法對(duì)證券違法行為向有關(guān)機(jī)關(guān)舉報(bào)，行使民主監(jiān)督權(quán)的制度。除此之外，該制度通過有獎(jiǎng)舉報(bào)的方式調(diào)動(dòng)社會(huì)公眾參與監(jiān)督的積極性。可見，證券監(jiān)管舉報(bào)人制度利用功利主義主張的避苦求樂的基本規(guī)律，以實(shí)現(xiàn)個(gè)人利益和社會(huì)利益最大化的目的。

2.1 證券監(jiān)管舉報(bào)人制度的意義

我國(guó)法律監(jiān)督包括國(guó)家機(jī)關(guān)的監(jiān)督和社會(huì)力量的監(jiān)督，這兩方面的有機(jī)結(jié)合構(gòu)成我國(guó)法律實(shí)施的監(jiān)督體系[2]。由于社會(huì)監(jiān)督具有監(jiān)督主體的普遍性、監(jiān)督的有效性、監(jiān)督適用范圍的廣泛性等特點(diǎn)，因此在證券領(lǐng)域引入社會(huì)監(jiān)督、建立舉報(bào)人制度具有重要意義。首先，有利于加強(qiáng)證券監(jiān)管力量。隨著我國(guó)證券市場(chǎng)迅速發(fā)展，金融領(lǐng)域的違法犯罪行為日益增多，證券市場(chǎng)上的內(nèi)幕交易、操縱證券市場(chǎng)、信息違法紕漏、欺詐發(fā)行證券等違法行為的隱秘性及復(fù)雜程度日益提高，證券監(jiān)管舉報(bào)人制度能彌補(bǔ)傳統(tǒng)監(jiān)管體系的不足。其次，有利于促進(jìn)證券監(jiān)管轉(zhuǎn)型。傳統(tǒng)監(jiān)管體系面對(duì)如今愈發(fā)龐大的證券市場(chǎng)難以起到震懾作用，而公眾監(jiān)督參與能對(duì)提高監(jiān)管效率、減低監(jiān)管成本起到重要作用，是對(duì)我國(guó)證券監(jiān)管體制轉(zhuǎn)型的探索。最后，能夠發(fā)揮社會(huì)力量。社會(huì)監(jiān)督在其他領(lǐng)域都得到運(yùn)用并且取得不錯(cuò)的效果，如食品安全、環(huán)境保護(hù)、公司治理等領(lǐng)域，證券監(jiān)管舉報(bào)人制度將社會(huì)監(jiān)督引入證券市場(chǎng)中，能積極發(fā)揮社會(huì)力量。

2.2 證券監(jiān)管舉報(bào)人制度的價(jià)值

證券監(jiān)管舉報(bào)人制度符合功利主義原則。該制度利用社會(huì)監(jiān)督力量維護(hù)正常的市場(chǎng)秩序，彌補(bǔ)監(jiān)管機(jī)關(guān)執(zhí)法過程中的缺位，提高實(shí)施違法行為的成本，加強(qiáng)打擊相關(guān)的違法行為，更好維護(hù)我國(guó)經(jīng)濟(jì)秩序，保障社會(huì)公共利益。證券監(jiān)管舉報(bào)人制度有利于完善我國(guó)監(jiān)管體系，解決傳統(tǒng)監(jiān)管機(jī)關(guān)獲取違法信息難、效率低、成本高等問題，增強(qiáng)監(jiān)管機(jī)關(guān)執(zhí)法的有效性和時(shí)效性，形成社會(huì)公眾與執(zhí)法機(jī)關(guān)共同監(jiān)督體系。證券監(jiān)管舉報(bào)人制度有利于降低監(jiān)管成本，促進(jìn)傳統(tǒng)監(jiān)管體系的資源合理分配，降低人員培訓(xùn)成本、行業(yè)運(yùn)營(yíng)成本，避免盲目監(jiān)管導(dǎo)致的資源浪費(fèi)等情況，以更低的成本完成更加復(fù)雜的監(jiān)管任務(wù)。

3 證券監(jiān)管舉報(bào)人制度的最新規(guī)定

2020年，中國(guó)證券監(jiān)督管理委員會(huì)發(fā)布的《證券期貨違法違規(guī)行為舉報(bào)工作暫行規(guī)定》修訂版(以下簡(jiǎn)稱《暫行規(guī)定》)是證券監(jiān)管舉報(bào)人制度的法律淵源之一。梳理2020年修訂的《暫行規(guī)定》的法律規(guī)定，分析其變化和不足，對(duì)完善證券監(jiān)管舉報(bào)人制度具有借鑒作用。

3.1 證券監(jiān)管舉報(bào)人制度修訂的內(nèi)容

2020年修訂的《暫行規(guī)定》在幾個(gè)方面做了修訂。第一，修改了舉報(bào)方式。第三條規(guī)定舉報(bào)人可以通過網(wǎng)絡(luò)舉報(bào)系統(tǒng)、信函方式向舉報(bào)中心進(jìn)行舉報(bào)，相較于2014版刪去了舉報(bào)電話和來訪這兩種方式。第二，補(bǔ)充了實(shí)名舉報(bào)的個(gè)人信息要求。第四條補(bǔ)充規(guī)定了舉報(bào)時(shí)所需提供的實(shí)名具體信息，如舉報(bào)人的姓名、有效身份證件、聯(lián)系方式和地址等信息。第三，明確要求提供可查的舉報(bào)線索。第六條第三款對(duì)舉報(bào)線索做了補(bǔ)充規(guī)定，不僅要求有被舉報(bào)人的具體信息，而且要求舉報(bào)線索是可供證券監(jiān)管機(jī)關(guān)核查的證據(jù)。第四，提高了對(duì)內(nèi)部知情人員的獎(jiǎng)勵(lì)金額上限。第十三條對(duì)舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)金額做了補(bǔ)充規(guī)定，增加了對(duì)內(nèi)部知情人員提供重要線索的最高額獎(jiǎng)勵(lì)不超過60萬(wàn)元的規(guī)定。第五，增加了對(duì)舉報(bào)人權(quán)益保障的規(guī)定。第二十條規(guī)定被舉報(bào)人不得以解除、變更勞動(dòng)合同等方式惡意報(bào)復(fù)舉報(bào)人。該舉措借鑒了美國(guó)《多德-弗蘭克法案》的相關(guān)規(guī)定，雇主不得對(duì)舉報(bào)人施加不當(dāng)?shù)慕夤汀⒔导?jí)、停職等報(bào)復(fù)行為[3]。第六，增加了舉報(bào)人領(lǐng)取獎(jiǎng)勵(lì)的程序規(guī)定。第十五條規(guī)定舉報(bào)人領(lǐng)取獎(jiǎng)勵(lì)需向中國(guó)證券投資者保護(hù)基金有限責(zé)任公司辦理登記并提供相關(guān)材料，逾期申請(qǐng)將視為是放棄獎(jiǎng)勵(lì)。

2020年修訂的《暫行規(guī)定》中的部分修改具有重要的意義。第一，有利于調(diào)動(dòng)內(nèi)部知情人員的積極性。提高對(duì)內(nèi)部知情人員的獎(jiǎng)勵(lì)金額上限的特別規(guī)定對(duì)鼓勵(lì)舉報(bào)具有實(shí)質(zhì)的影響，能更好調(diào)動(dòng)公眾的積極性，鼓勵(lì)內(nèi)部知情人員對(duì)證券市場(chǎng)進(jìn)行監(jiān)管。相對(duì)于外部人員而言，內(nèi)部人員掌握違法信息的可能性更高、更準(zhǔn)確。第二，有利于排除虛假舉報(bào)。堅(jiān)持實(shí)名舉報(bào)，能防止虛假舉報(bào)，排除一些抱著“中獎(jiǎng)”心態(tài)的虛假舉報(bào)信息，從而減輕監(jiān)管機(jī)關(guān)所負(fù)擔(dān)的監(jiān)管成本，防止監(jiān)管資源的浪費(fèi)，增強(qiáng)證券監(jiān)管舉報(bào)人制度的可行性。第三，有利于完善證券監(jiān)管舉報(bào)人制度程序流程。明確舉報(bào)人領(lǐng)取獎(jiǎng)金的流程，確定發(fā)放獎(jiǎng)金的單位，能消除舉報(bào)人對(duì)獎(jiǎng)金發(fā)放問題的顧慮。

3.2 證券監(jiān)管舉報(bào)人制度修訂的不足

2020年修訂后的《暫行規(guī)定》更為具體、充分，但仍然存在不足。

第一，對(duì)獎(jiǎng)勵(lì)金額適用范圍與額度的規(guī)定過于保守?！稌盒幸?guī)定》第十三條雖然提高了獎(jiǎng)勵(lì)金額額度，但這項(xiàng)規(guī)定只適用于內(nèi)部知情人員的舉報(bào)。不僅獎(jiǎng)金額度適用范圍較小，而且內(nèi)部知情人員范圍模糊不清，不知是指公司內(nèi)部成員還是指證券監(jiān)管機(jī)關(guān)內(nèi)部成員。相對(duì)而言，不屬于內(nèi)部知情人員的獎(jiǎng)勵(lì)金額依舊在10萬(wàn)到30萬(wàn)限度內(nèi)，依然沒有擺脫目前實(shí)行的1%的獎(jiǎng)勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)、10萬(wàn)和30萬(wàn)的封頂額度。獎(jiǎng)勵(lì)金額過低不僅在于獎(jiǎng)勵(lì)金額的封頂限額過低，而且在于獎(jiǎng)勵(lì)金額的起點(diǎn)過低。舉報(bào)風(fēng)險(xiǎn)與獎(jiǎng)勵(lì)的激勵(lì)不成正比，自然也很難真正調(diào)動(dòng)社會(huì)公眾的積極性。正如功利主義觀點(diǎn)，“避苦求樂”是人們做出所有行為的根本原因，當(dāng)舉報(bào)的風(fēng)險(xiǎn)大于舉報(bào)的收益時(shí)，大多數(shù)人都會(huì)選擇最有利于自身利益的決定，不會(huì)冒著風(fēng)險(xiǎn)舉報(bào)。

第二，缺乏舉報(bào)人權(quán)利保障的配套制度。《暫行規(guī)定》第二十條僅規(guī)定打擊報(bào)復(fù)舉報(bào)人的行為按照相關(guān)規(guī)定處理等兜底條款，而未提出具體保護(hù)措施。舉報(bào)人獲得舉報(bào)獎(jiǎng)金的可能性與其遭受的損失風(fēng)險(xiǎn)不成正比。毋庸置疑，并非所有的舉報(bào)都能獲得獎(jiǎng)金，但每一個(gè)舉報(bào)人都有可能遭受報(bào)復(fù)，還要承擔(dān)舉報(bào)信息泄露的風(fēng)險(xiǎn)。在司法實(shí)踐中，因信息管理不善導(dǎo)致信息泄露事情時(shí)有發(fā)生，金錢交易導(dǎo)致了舉報(bào)信息交易黑市的產(chǎn)生，對(duì)舉報(bào)人的人身、財(cái)產(chǎn)、名譽(yù)造成巨大威脅[4]。自身的人身、財(cái)產(chǎn)安全是最大的利益，正如邊沁主張安全同平等相比，安全是第一位的，平等是第二位的。

第三，缺乏消除實(shí)名舉報(bào)顧慮的措施?！稌盒幸?guī)定》重視實(shí)名舉報(bào)的目的是防止有人采取不具名或不署真實(shí)姓名的舉報(bào)方式進(jìn)行誣告陷害、提供虛假的舉報(bào)信息，導(dǎo)致監(jiān)管機(jī)關(guān)浪費(fèi)資源。舉報(bào)人愿意采用匿名的方式主要是基于對(duì)打擊報(bào)復(fù)的恐懼感、對(duì)監(jiān)察機(jī)構(gòu)保密機(jī)制的不信任，甚至基于舉報(bào)動(dòng)機(jī)的非正當(dāng)性。目前，重要的是制定措施讓舉報(bào)人打消對(duì)舉報(bào)信息泄露的恐懼感、增強(qiáng)對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)的信任、正確對(duì)待提供舉報(bào)信息的動(dòng)機(jī)。否則，實(shí)名舉報(bào)將成為阻礙舉報(bào)人發(fā)聲的壁壘。

4 完善證券監(jiān)管舉報(bào)人制度的措施

針對(duì)我國(guó)證券監(jiān)管舉報(bào)人制度修訂的不足，應(yīng)從增加舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)金額、建立行政申訴和反報(bào)復(fù)索賠制度、健全舉報(bào)人權(quán)益保障制度等方面完善證券監(jiān)管舉報(bào)人制度。通過提高人身、財(cái)產(chǎn)安全促進(jìn)證券監(jiān)管舉報(bào)人制度的有效實(shí)施，為舉報(bào)人敢于舉報(bào)提供安全穩(wěn)定的環(huán)境和制度保障，使證券監(jiān)管舉報(bào)人制度發(fā)揮維護(hù)經(jīng)濟(jì)秩序和保障公共利益的作用。

4.1 增加舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)金額

合理提高舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)金額的起點(diǎn)與封頂，在設(shè)定舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)金額時(shí)應(yīng)考慮5個(gè)方面。(1)被舉報(bào)信息的重要性，包括信息的可靠性、完整性和關(guān)聯(lián)性。被舉報(bào)信息越重要，獎(jiǎng)勵(lì)金額應(yīng)越高，不應(yīng)局限于舉報(bào)人的身份是否內(nèi)部，應(yīng)從信息本身的價(jià)值出發(fā)考慮獎(jiǎng)勵(lì)金額的大小。(2)舉報(bào)信息內(nèi)容的復(fù)雜性和社會(huì)危害性。證券監(jiān)管舉報(bào)人制度設(shè)立有獎(jiǎng)舉報(bào)，目的在于維護(hù)經(jīng)濟(jì)秩序、保障公共利益，應(yīng)根據(jù)舉報(bào)信息內(nèi)容的復(fù)雜性和社會(huì)危害性，給予舉報(bào)人相當(dāng)?shù)莫?jiǎng)勵(lì)金額。(3)公權(quán)力機(jī)關(guān)調(diào)查取證的困難性。公權(quán)力機(jī)關(guān)取證的難易程度體現(xiàn)違法行為的隱秘程度和復(fù)雜程度，應(yīng)根據(jù)調(diào)查機(jī)關(guān)取證難易程度考慮獎(jiǎng)勵(lì)金額。(4)舉報(bào)行為產(chǎn)生的制度利益。舉報(bào)行為產(chǎn)生的制度利益越大，說明舉報(bào)行為的價(jià)值越大。查證屬實(shí)的舉報(bào)行為對(duì)維護(hù)良好的社會(huì)風(fēng)氣、增加違法犯罪的成本具有重大意義，應(yīng)考慮舉報(bào)行為帶來的制度價(jià)值設(shè)定獎(jiǎng)勵(lì)金額。(5)舉報(bào)行為對(duì)具體案件查處的幫助程度?？疾炫e報(bào)行為，除了審查舉報(bào)信息的內(nèi)容，還要考慮舉報(bào)信息的實(shí)際效用，根據(jù)舉報(bào)行為對(duì)案件偵破起到的作用考慮獎(jiǎng)勵(lì)金額[5]。

4.2 建立行政申訴和反報(bào)復(fù)索賠制度

為了更好地保護(hù)舉報(bào)人的合法權(quán)益、提供切實(shí)有效的保障，應(yīng)明確《暫行規(guī)定》中權(quán)益保障的具體內(nèi)容，建立舉報(bào)人行政申訴和反報(bào)復(fù)索賠制度，為舉報(bào)人的權(quán)益提供相應(yīng)的制度保障。倘若舉報(bào)人的權(quán)利無法得到有效的保障，即使有物質(zhì)上的激勵(lì)也很難發(fā)揮其積極作用。建立行政申訴和反報(bào)復(fù)索賠制度有利于對(duì)舉報(bào)人合法權(quán)益提供法律制度的保障。此外，對(duì)舉報(bào)人發(fā)起的反報(bào)復(fù)索賠訴訟中應(yīng)包含民事罰金和懲罰性賠償金。民事罰金用于填補(bǔ)被害人因訴訟而產(chǎn)生的費(fèi)用；懲罰性賠償金用于對(duì)報(bào)復(fù)者的懲罰和對(duì)舉報(bào)人的賠償。

4.3 健全舉報(bào)人權(quán)益保障制度

健全舉報(bào)人權(quán)益保障制度應(yīng)從建立舉報(bào)人人身保護(hù)制度、完善舉報(bào)信息保密制度兩個(gè)方面入手，讓舉報(bào)人克服對(duì)報(bào)復(fù)的恐懼感、增強(qiáng)對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)的信任。第一，建立舉報(bào)人人身保護(hù)制度。成立專門的舉報(bào)人保護(hù)機(jī)構(gòu)，對(duì)舉報(bào)人及其親友進(jìn)行貼身保護(hù)，加強(qiáng)對(duì)舉報(bào)人的人身安全保護(hù)，保障舉報(bào)人的人身權(quán)益，讓舉報(bào)人克服對(duì)報(bào)復(fù)的恐懼感。第二，完善舉報(bào)信息保密制度。對(duì)每條舉報(bào)信息進(jìn)行加密，并且嚴(yán)格限制舉報(bào)材料的流通范圍，其他任何人員不得以任何理由隨意接觸、閱讀舉報(bào)材料。同時(shí)，明確舉報(bào)信息泄密的法律責(zé)任，制定嚴(yán)格的舉報(bào)信息保密程序和相應(yīng)的責(zé)任追究程序，增強(qiáng)舉報(bào)人的信心。

5 結(jié)語(yǔ)

根據(jù)功利主義原理，證券監(jiān)管舉報(bào)人制度的建立應(yīng)以最大多數(shù)人的最大幸福為目標(biāo)和出發(fā)點(diǎn)。通過對(duì)2020年發(fā)布的《暫行規(guī)定》的分析，不難發(fā)現(xiàn)我國(guó)證券監(jiān)管舉報(bào)人制度的法律規(guī)定在不斷完善，內(nèi)容在不斷豐富，逐漸重視對(duì)舉報(bào)人權(quán)益的保障。但《暫行規(guī)定》存在對(duì)獎(jiǎng)勵(lì)金額適用范圍與額度的規(guī)定過于保守、缺乏舉報(bào)人權(quán)益保障的配套制度、缺乏消除實(shí)名舉報(bào)顧慮的措施等不足，顯現(xiàn)出我國(guó)證券監(jiān)管舉報(bào)人制度的尷尬現(xiàn)狀，需要結(jié)合我國(guó)實(shí)際情況不斷進(jìn)行完善。如何調(diào)動(dòng)社會(huì)公眾舉報(bào)的積極性，將私人監(jiān)管轉(zhuǎn)化為我國(guó)證券監(jiān)管體制的有機(jī)組成部分，促進(jìn)我國(guó)證券監(jiān)管體制轉(zhuǎn)型，需要進(jìn)行更深入的研究。