打造全方位數(shù)字經(jīng)濟治理體系

李勇堅

數(shù)字經(jīng)濟總量持續(xù)增加，成為經(jīng)濟增長動力之源。因為數(shù)字經(jīng)濟的滲透與影響越來越大，其治理問題得到了黨和國家的高度重視。

數(shù)字經(jīng)濟的治理，涉及物理空間與賽博空間，其復(fù)雜程度遠遠超過現(xiàn)有治理體系的能力。而以移動互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能、物聯(lián)網(wǎng)、區(qū)塊鏈為代表的新一代信息技術(shù)向社會經(jīng)濟生活領(lǐng)域的持續(xù)滲透，給現(xiàn)有的數(shù)字經(jīng)濟治理體系和治理能力帶來了前所未有的挑戰(zhàn)。這需要我們?nèi)轿粡娀瘮?shù)字經(jīng)濟治理體系，從而推動數(shù)字經(jīng)濟健康有序發(fā)展。

平臺擴張帶來治理難題

平臺的快速成長已成為數(shù)字經(jīng)濟領(lǐng)域最重要的現(xiàn)象。根據(jù)中國信息通信研究院監(jiān)測，截至2020年底，我國價值超10億美元的數(shù)字平臺企業(yè)達197家，比2015年新增了133家，平均每年新增26家。從市值來看，我國大型數(shù)字平臺總價值達到3.1萬億美元，占全球的24.8%，居全球第二位。

平臺治理問題非常復(fù)雜。平臺容易產(chǎn)生市場集中，或者壟斷現(xiàn)象。從更廣闊的視野看，互聯(lián)網(wǎng)空間的跨越時空特性，使數(shù)字經(jīng)濟的全球競爭正在演變?yōu)槠脚_之間的競爭，這要求對平臺的監(jiān)管在國際競爭力、創(chuàng)新、維持競爭、效率、消費者權(quán)益保護等諸多目標之間平衡。

具體而言，平臺帶來了以下治理挑戰(zhàn)：

一是排斥競爭。很多平臺擁有巨大的流量資源和數(shù)據(jù)資源優(yōu)勢，他們通常會利用這些優(yōu)勢，對競爭對手進行打壓，阻礙潛在的市場進入者，排斥市場競爭，從而損害社會福利。

二是數(shù)字扭曲。平臺巨大的市場力量會扭曲數(shù)字市場的正常發(fā)展，包括導(dǎo)致質(zhì)量下降、增加第三方成本、負面創(chuàng)新。

三是扼殺創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)。對于很多具有創(chuàng)新潛質(zhì)的初創(chuàng)企業(yè)，平臺在流量、數(shù)據(jù)等方面進行打壓，或?qū)ζ溥M行“殺手并購”（即平臺收購一家初創(chuàng)企業(yè)之后，將其業(yè)務(wù)進行扼殺），使競爭被扼殺在萌芽之中。

四是影響和控制消費者行為。平臺可以通過影響消費者行為，強化其壟斷能力。更為嚴重的是，平臺還可以利用大數(shù)據(jù)、算法等，設(shè)計出具有成癮性的產(chǎn)品，使消費者上癮而一直使用平臺，增加平臺的吸引力。市場壟斷和成癮技術(shù)的結(jié)合，可能對消費者福利帶來極大的損害。

五是以平臺為特征的數(shù)字經(jīng)濟快速發(fā)展，可能對就業(yè)、信息傳播、社會行為規(guī)范等帶來影響。數(shù)字經(jīng)濟帶來網(wǎng)絡(luò)空間的擴張，在這個過程中產(chǎn)生了大量的失范行為，如網(wǎng)絡(luò)暴力、網(wǎng)絡(luò)色情、網(wǎng)絡(luò)詐騙等，給治理體系帶來挑戰(zhàn)。

數(shù)據(jù)治理問題隨之而來。平臺以數(shù)據(jù)為驅(qū)動的業(yè)務(wù)模式，決定了平臺企業(yè)收集了大量數(shù)據(jù)，利用現(xiàn)代信息技術(shù)，對用戶的行為進行跟蹤，實現(xiàn)從“數(shù)據(jù)挖掘”過渡到“現(xiàn)實挖掘”，從而滲透到日常經(jīng)驗、交流甚至思想中。這些是消費者隱私保護的巨大隱患。

從具體表現(xiàn)來看，平臺數(shù)據(jù)治理主要存在以下幾個方面的問題：

一是數(shù)據(jù)收集隱蔽化與過度化。平臺以各種隱蔽的手段，大量收集消費者、平臺內(nèi)經(jīng)營者等相關(guān)各方面的數(shù)據(jù)。二是平臺將數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)化和資源化。平臺將其收集的各種數(shù)據(jù)，視為自己的私產(chǎn)。關(guān)于數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)，目前沒有明確的法律規(guī)定。但在實踐中，數(shù)字平臺都將數(shù)據(jù)視為企業(yè)的資產(chǎn)，不與其他企業(yè)共享。三是數(shù)據(jù)利用的不透明和黑箱化。平臺對數(shù)據(jù)的利用規(guī)則以及方向并不公開，而是將整個數(shù)據(jù)的利用過程黑箱化。四是數(shù)據(jù)安全問題日益嚴重，給治理帶來了挑戰(zhàn)。

數(shù)字經(jīng)濟治理實踐

面對數(shù)字經(jīng)濟帶來的大量治理問題，黨和國家采取了一系列對策，對這些問題進行深入治理。

一是建立了數(shù)字經(jīng)濟治理的法律政策體系。在法律層面，先后出臺了《網(wǎng)絡(luò)安全法》《電子商務(wù)法》《數(shù)據(jù)安全法》《個人信息保護法》等相關(guān)法律，形成了對數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展的頂層設(shè)計。

二是強化數(shù)據(jù)治理。2019年開始，全面啟動App違法違規(guī)收集使用個人信息專項治理，并出臺了《App違法違規(guī)收集使用個人信息行為認定方法》，分批次對數(shù)百款A(yù)pp違法違規(guī)收集使用個人信息情況進行了通報，并要求其限期整改。進入2021年之后，對數(shù)據(jù)治理問題更為重視。先后出臺了《數(shù)字安全法》《個人信息保護法》兩部對數(shù)據(jù)治理具有重要意義的法律。在執(zhí)行層面，頒布了《常見類型移動互聯(lián)網(wǎng)應(yīng)用程序必要個人信息范圍規(guī)定》，明確了地圖導(dǎo)航、即時通信、網(wǎng)絡(luò)購物等39類常見類型App的必要個人信息范圍，并且明確運營者不得因用戶不同意提供非必要個人信息而拒絕用戶使用App基本功能服務(wù)。為了鞏固治理成果，工信部持續(xù)加大對App侵害用戶權(quán)益的整治力度，先后三次組織對重點問題開展“回頭看”。在數(shù)據(jù)安全方面，先后對滴滴、滿幫貨運等啟動了數(shù)據(jù)安全調(diào)查。

加大了對數(shù)據(jù)壟斷問題的治理力度。2021年2月7日，國務(wù)院反壟斷委員會發(fā)布了《關(guān)于平臺經(jīng)濟領(lǐng)域的反壟斷指南》，該指南是全球第一個系統(tǒng)性對平臺壟斷問題進行規(guī)定的法規(guī)，對數(shù)據(jù)壟斷問題有著直接的規(guī)定。在2021年8月20日通過的《中華人民共和國個人信息保護法》中，對個人數(shù)據(jù)收集與處理、“大數(shù)據(jù)殺熟”等問題有著明確規(guī)定，從而建立了中國特色的數(shù)據(jù)壟斷規(guī)制體系。

三是大力推動對平臺壟斷問題的治理。自2019年12月份召開的幾場重要會議提出“強化反壟斷和防止資本無序擴張”以來，我國在對平臺反壟斷監(jiān)管方面持續(xù)發(fā)力，舉措不斷：今年2月7日，《國務(wù)院反壟斷委員會關(guān)于平臺經(jīng)濟領(lǐng)域的反壟斷指南》發(fā)布，對涉及平臺經(jīng)濟領(lǐng)域的“二選一”“大數(shù)據(jù)殺熟”“搭售行為”等問題作出了較為細化的規(guī)定;3月15日，中央財經(jīng)委第九次會議指出我國平臺經(jīng)濟發(fā)展正處在關(guān)鍵時期，“要提升監(jiān)管能力和水平，優(yōu)化監(jiān)管框架，實現(xiàn)事前事中事后全鏈條監(jiān)管，充實反壟斷監(jiān)管力量，增強監(jiān)管權(quán)威性”;8月17日，市場監(jiān)管總局就《禁止網(wǎng)絡(luò)不正當競爭行為規(guī)定（公開征求意見稿）》征求意見，這意味著一些網(wǎng)絡(luò)不正當競爭行為將面臨更嚴格、更細致的監(jiān)管;8月30日，中央全面深化改革委員會第二十一次會議審議通過《關(guān)于強化反壟斷深入推進公平競爭政策實施的意見》，對強化反壟斷工作指明了方向、明確了任務(wù)、提出了要求。2021年10月18日，在中共中央政治局第三十四次集體學習時，習近平總書記強調(diào)指出：要糾正和規(guī)范發(fā)展過程中損害群眾利益、妨礙公平競爭的行為和做法，防止平臺壟斷和資本無序擴張，依法查處壟斷和不正當競爭行為。

數(shù)據(jù)治理的首要問題是明確平臺數(shù)據(jù)的權(quán)利體系，明確用戶在平臺上的行動軌跡所形成的數(shù)據(jù)所有權(quán)問題。既要避免平臺將數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)化，作為平臺的私有財產(chǎn)，為了鼓勵產(chǎn)業(yè)發(fā)展，也應(yīng)承認數(shù)據(jù)收集者、控制者對數(shù)據(jù)的利用、開發(fā)等享有適度的權(quán)利。

在這個背景下，執(zhí)法力度不斷加大，4月10日，市場監(jiān)管總局依法對阿里巴巴集團控股有限公司在中國境內(nèi)網(wǎng)絡(luò)零售平臺服務(wù)市場實施“二選一”壟斷行為作出行政處罰;7月10日，市場監(jiān)管總局稱，決定依法禁止虎牙公司與斗魚國際控股有限公司合并;7月24日，市場監(jiān)管總局表示，依法對騰訊控股有限公司作出責令解除網(wǎng)絡(luò)音樂獨家版權(quán)等處罰。此外，監(jiān)管部門頂格處罰了45起平臺企業(yè)未依法申報案件并向社會公布。10月8日，國家市場監(jiān)管總局公告稱，對美團在中國境內(nèi)餐飲外賣市場實施“二選一”壟斷行為作出行政處罰。

四是大力推動平臺互聯(lián)互通。2021年9月，工信部要求各個平臺之間互聯(lián)互通，要求各大平臺企業(yè)按照整改要求，務(wù)實推動即時通信屏蔽網(wǎng)址鏈接等不同類型的問題分步驟分階段解決，以實現(xiàn)互聯(lián)網(wǎng)平臺之間的互聯(lián)互通。

完善數(shù)字經(jīng)濟治理體系

一是要推動數(shù)字經(jīng)濟統(tǒng)一治理機構(gòu)的建立。

數(shù)字經(jīng)濟治理涉及多方面的政府主體，其核心是對相關(guān)法律法規(guī)及執(zhí)法機構(gòu)等進行整合。對數(shù)字經(jīng)濟的治理，涉及的法律法規(guī)大體可分為兩個部分，一部分是與競爭秩序及交易規(guī)范相關(guān)的，包括《反壟斷法》《電子商務(wù)法》《反不正當競爭法》等，這部分法律主要涉及平臺之間的競爭、平臺與平臺內(nèi)經(jīng)營者的關(guān)系等。另一部分與消費者福利相關(guān)，尤其是消費者隱私保護。在數(shù)字經(jīng)濟消費者權(quán)益保護，尤其是隱私保護中，通常會涉及一個特殊的問題，即隱私保護與壟斷之間關(guān)聯(lián)的問題。這是數(shù)字經(jīng)濟競爭規(guī)制的一個獨特之處。因為相當一部分數(shù)字平臺的競爭優(yōu)勢是建立在數(shù)據(jù)優(yōu)勢基礎(chǔ)上，數(shù)據(jù)與消費者隱私密切相關(guān)。這些法律涉及《數(shù)據(jù)安全法》《個人隱私保護法》《民法典》《網(wǎng)絡(luò)安全法》等。在實際執(zhí)法過程中，數(shù)字經(jīng)濟監(jiān)管問題由于涉及的法律比較多，往往涉及多個不同的執(zhí)法部門，這些執(zhí)法部門在執(zhí)法目標、手段、方式等均有一些差異，這些差異使數(shù)字經(jīng)濟監(jiān)管執(zhí)法方面難以做到迅速而及時，標準也難以統(tǒng)一。因此，有必要對涉及數(shù)字平臺監(jiān)管的相關(guān)法律法規(guī)及政策等進行整合。

二是重視平臺的“自治”及社會各界共同參與的協(xié)同治理機制。

平臺是數(shù)字經(jīng)濟治理的重要對象，平臺處于數(shù)字經(jīng)濟的核心，平臺有技術(shù)能力、有數(shù)據(jù)優(yōu)勢、有用戶數(shù)量優(yōu)勢，在數(shù)字經(jīng)濟治理方面具有獨特優(yōu)勢。而且，平臺本身處于“看門人”的地位。隨著平臺的擴大，平臺事實上承擔著規(guī)則制訂、信息過濾、交易監(jiān)管、糾紛處理等看門人的作用。而且，由于平臺市場的集中，很多平臺事實上成為用戶信息的主要來源。在政策方面，明確平臺在數(shù)字經(jīng)濟治理中的作用，明確其權(quán)利、義務(wù)和責任。重點對平臺關(guān)于賽博空間的規(guī)則制訂原則、內(nèi)容框架、實施機制等進行規(guī)定。同時，對這些規(guī)則的效力及實施過程進行必要的監(jiān)督，一方面要確保平臺利用這些規(guī)則有效地參與到數(shù)字經(jīng)濟的治理過程之中，發(fā)揮其優(yōu)勢;另一方面需要就平臺參與數(shù)字經(jīng)濟治理進行必要的監(jiān)管。

在這方面，可推動平臺中立制度試點。平臺中立制度就是要求一個平臺平等對待使用其基礎(chǔ)架構(gòu)的所有商業(yè)活動，不能對平臺內(nèi)的經(jīng)營者采取歧視性政策。本質(zhì)上是將數(shù)字平臺視為一種核心基礎(chǔ)設(shè)施，其在理論上和實踐中仍有一些問題需要深入探討，不能直接盲目推動。

三是明確數(shù)據(jù)權(quán)利體系，建立數(shù)據(jù)共享規(guī)則，推動數(shù)據(jù)治理。

數(shù)據(jù)治理的首要問題是明確平臺數(shù)據(jù)的權(quán)利體系，明確用戶在平臺上的行動軌跡所形成的數(shù)據(jù)所有權(quán)問題。我國的《網(wǎng)絡(luò)安全法》傾向于用戶對數(shù)據(jù)擁有控制權(quán)。然而，問題的關(guān)鍵是，即使明確用戶對數(shù)據(jù)的控制權(quán)，如果產(chǎn)權(quán)規(guī)定不明確，很容易導(dǎo)致平臺將數(shù)據(jù)作為其私產(chǎn)。既要避免平臺將數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)化，作為平臺的私有財產(chǎn)，同時為了鼓勵產(chǎn)業(yè)發(fā)展，也應(yīng)承認數(shù)據(jù)收集者、控制者對數(shù)據(jù)的利用、開發(fā)等享有適度的權(quán)利。

從監(jiān)管的視角來看，打破數(shù)據(jù)壟斷最有力的方式是數(shù)據(jù)共享。數(shù)據(jù)共享具體有兩種方式，一種是基于消費者的數(shù)據(jù)共享。另一種是基于生產(chǎn)者的數(shù)據(jù)共享。

破除數(shù)據(jù)壟斷，首要的是建立數(shù)據(jù)公平使用機制，實施數(shù)據(jù)共享，打破數(shù)據(jù)壁壘。數(shù)據(jù)共享的核心是要建立公益性的、共享的數(shù)據(jù)交換機制。在數(shù)據(jù)壁壘還沒有形成之前，必須抓緊時間建立。如果數(shù)字平臺的相關(guān)利益集團一旦形成，再建立就很困難，改革的阻礙將更大。因此，我國應(yīng)抓緊當前的時間窗口，加快建立數(shù)據(jù)保護與數(shù)據(jù)共享機制。